Toelichting bij COM(2016)723 - Preventieve herstructureringsstelsels, een tweede kans en maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van herstructurerings-, insolventie- en kwijtingsprocedures - EU monitor

EU monitor
Zaterdag 26 september 2020
kalender

Toelichting bij COM(2016)723 - Preventieve herstructureringsstelsels, een tweede kans en maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van herstructurerings-, insolventie- en kwijtingsprocedures

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

De insolventieregels bestaan uit een brede waaier aan maatregelen, van vroegtijdige interventie vooraleer een bedrijf in ernstige moeilijkheden raakt, tijdige herstructurering om levensvatbare bedrijfsonderdelen te behouden, de vereffening van activa wanneer bedrijven niet op een andere manier kunnen worden gered, tot het geven van een tweede kans aan bonafide ondernemers via kwijting.

Een efficiënt functionerend insolventiekader dat al deze maatregelen omvat, is een essentieel onderdeel van een goed ondernemingsklimaat omdat het bijdraagt tot handel en investeringen 1 , tot het creëren en behouden van banen en tot het opvangen van economische schokken die het aantal oninbare leningen en de werkloosheid de hoogte in jagen. Dit zijn een voor een belangrijke prioriteiten van de Europese Commissie.

Insolventie is een aangelegenheid met een sterke uniale dimensie. In een steeds verder verweven eengemaakte markt met een almaar sterkere digitale dimensie kan slechts een zeer beperkt aantal bedrijven nog als puur nationaal worden beschouwd als het aankomt op klantenbestand, toeleveringsketen, bereik van hun activiteiten, beleggersbasis en kapitaalbasis (om maar enkele aspecten te noemen). Belangrijk is bovendien dat insolventie een afschrikkend effect kan hebben op marktdeelnemers die over de grenzen heen willen uitbreiden of willen investeren. Veel investeerders vermelden onzekerheid over insolventieregels of het risico van langdurige of complexe insolventieprocedures in een ander land als belangrijke redenen om niet te investeren of geen zakelijke betrekkingen aan te gaan buiten hun eigen land. Verdere harmonisatie van de insolventiewetgeving is dan ook essentieel voor een goed functionerende eengemaakte markt en voor een echte kapitaalmarktenunie. Om die reden kan deze kwestie op EU-niveau al geruime tijd op veel belangstelling rekenen.

Een grotere convergentie van insolventie- en herstructureringsprocedures vergroot de rechtszekerheid voor grensoverschrijdende investeerders en stimuleert een tijdige herstructurering van levensvatbare bedrijven die zich in financiële moeilijkheden bevinden. Inefficiënte en divergerende insolventiewetten maken het moeilijker voor investeerders om het kredietrisico te beoordelen, met name wanneer ze overwegen grensoverschrijdende investeringen te doen. Betere grensoverschrijdende risicodeling, sterkere en meer liquide kapitaalmarkten en gediversifieerde financieringsbronnen voor EU-ondernemingen zullen de financiële integratie versterken, de kosten voor het verkrijgen van leningen verlagen en het concurrentievermogen van de EU vergroten.

1.

Herstructurering en insolventie


Tegenwoordig heeft de helft van de ondernemingen in Europa een levensduur van minder dan vijf jaar 2 . Het aantal insolvente ondernemingen is sinds de piek van de economische crisis in 2009 gestegen en blijft hoog, hoewel de trend inmiddels lijkt te keren. In verschillende lidstaten bestaat de tendens om levensvatbare ondernemingen met financiële moeilijkheden veeleer te vereffenen dan in een vroege fase te herstructureren. Naar schatting gaan in de EU jaarlijks 200 000 bedrijven failliet (600 per dag) en gaan als gevolg daarvan elk jaar 1,7 miljoen rechtstreekse banen verloren. In een op vier gevallen gaat het om grensoverschrijdende insolventie, waarbij dus crediteuren en debiteuren in meer dan één lidstaat betrokken zijn 3 . Een aanzienlijk percentage ondernemingen en bijgevolg ook banen zou kunnen worden gered indien er in alle lidstaten waar deze ondernemingen vestigingen, activa of crediteuren hebben, preventieve procedures voorhanden zouden zijn. Als procedures voor tijdige, preventieve herstructurering beschikbaar zouden zijn, kan bovendien worden ingegrepen voordat de ondernemingen hun leningen niet meer kunnen afbetalen. Hierdoor vermindert niet alleen het risico dat leningen bij een daling van de conjunctuur oninbaar worden, maar ook de negatieve impact van die oninbaarheid op de financiële sector. Er zijn echter nog veel bredere implicaties verbonden aan de grensoverschrijdende dimensie en de kosten van divergerende insolventiestelsels. Ten eerste: zelfs wanneer crediteuren leveranciers in hun toeleveringsketen hebben die enkel op de nationale markt actief zijn, kan een leverancier die in financiële moeilijkheden verkeert en niet kan worden gered, toch een negatieve impact hebben die kan leiden tot de insolventie van het grensoverschrijdende bedrijf. Grensoverschrijdende insolventie kan verstrekkende gevolgen hebben omdat eer vaak grote bedrijven bij betrokken zijn. Ten tweede: grensoverschrijdende crediteuren van bepaalde bedrijven (voornamelijk kmo’s) opteren er soms voor grensoverschrijdende vorderingen te laten vallen omdat het voor hen te duur is deze geldend te maken, bijvoorbeeld indien zij ter plaatse juridisch advies moeten inwinnen. Tot slot wordt verwacht dat als gevolg van de toekomstige ontwikkelingen op de eengemaakte markt het aantal bedrijven dat grensoverschrijdend zaken gaat doen, zal toenemen en het aantal insolventiegevallen met een grensoverschrijdende impact dus eveneens zal stijgen. Vooral innovatieve bedrijven hebben een grotere markt nodig om goed te gedijen en om insolventie te vermijden tijdens de eerste vijf jaar.

De kwaliteit van het herstructurerings- en insolventiekader van de lidstaten heeft een rechtstreekse invloed op het terugvorderingspercentage voor de crediteuren. Uit indicatoren van de Wereldbank blijkt dat het terugvorderingspercentage in de EU varieert tussen 30 % in Kroatië en Roemenië en 90 % 4 in België en Finland. Het terugvorderingspercentage ligt hoger in economieën waar herstructurering de meest gebruikelijke insolventieprocedure is. Crediteuren in deze economieën mogen ervan uitgaan dat zij gemiddeld 83% van hun vorderingen kunnen innen, tegenover gemiddeld 57 % voor vereffeningsprocedures 5 . Hoewel deze resultaten mede worden bepaald door andere economische factoren, zoals de globale gezondheid van de economie, tonen ze toch aan dat een omvattend, institutioneel en cultureel stevig verankerd insolventiekader baten oplevert voor de samenleving.

De elementen die bepalend zijn voor de doeltreffendheid van de preventieve herstructureringsprocedures en dus voor het aantal geredde ondernemingen en de levensvatbaarheid van die ondernemingen op lange termijn, verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat. Om doeltreffend te zijn, moeten de regels bijvoorbeeld eisen dat een bedrijf in moeilijkheden zo vroeg mogelijk toegang heeft tot preventieve herstructurering. In sommige lidstaten kunnen debiteuren hun schulden echter niet herstructureren met hun crediteuren zolang ze niet daadwerkelijk insolvent zijn of worden hun, als ze dat toch eerder doen, strenge of dure toegangsvoorwaarden opgelegd.

De voorwaarden om, ter bevordering van de herstructureringsonderhandelingen, individuele tenuitvoerleggingsmaatregelen te schorsen, verschillen eveneens sterk: in sommige landen is schorsing niet mogelijk, terwijl er in de andere uiteenlopende bepalingen bestaan wat betreft duur en uitzonderingen. Ook met betrekking tot het vaststellen van een herstructureringsplan door crediteuren gelden in de lidstaten zeer uiteenlopende regels inzake de vorming van categorieën, de mogelijkheid om alleen met bepaalde crediteuren te herstructureren waarbij de rechten van niet-betrokken crediteuren onverlet worden gelaten, de vereiste meerderheden en de voorwaarden voor de bekrachtiging van het herstructureringsplan door een gerechtelijke of administratieve instantie. De bescherming van nieuwe en tussentijdse financiering (essentiële voorwaarden voor het slagen van een herstructureringsplan) verschilt eveneens van lidstaat tot lidstaat, gaande van een minimale bescherming tegen vorderingen tot nietigverklaring tot een vorm van preferentie boven bestaande schuld in daaropvolgende insolventieprocedures. Ten slotte varieert de betrokkenheid van gerechtelijke of administratieve instanties en door die instanties aangewezen functionarissen van minimaal tot volledig.

Dergelijke verschillen maken het nagenoeg onmogelijk om een herstructureringsplan op te stellen voor een grensoverschrijdende groep ondernemingen met dochters in meer dan twee lidstaten 6 .

2.

Tweede kans


In veel lidstaten duurt het meer dan drie jaar voordat failliete maar bonafide ondernemers schuldenvrij zijn en een nieuwe start kunnen nemen. Een ondoeltreffend tweedekansbeleid heeft tot gevolg dat ondernemers vast komen te zitten in een schuldenval, naar de zwarte economie worden gedreven of naar een ander rechtsgebied moeten verhuizen om daar toegang te krijgen tot gunstigere stelsels. Verplaatsing is een dure zaak voor crediteuren aangezien zij rekening moet houden met het extra risico dat in een ander rechtsgebied al na een kortere periode kwijting aan een ondernemer wordt verleend. De verplaatsing gaat ook gepaard met hoge economische en menselijke kosten voor de ondernemers vermits ze in het kader van Verordening (EU) 2015/848 betreffende insolventieprocedures 7 wellicht een bepaalde tijd in een lidstaat gevestigd moeten zijn vooraleer ze in dat rechtsgebied kwijting kunnen aanvragen. Voorts is aangetoond dat zowel consumenten als investeerders gebaat zijn bij kortere kwijtingsperiodes aangezien ze dan sneller opnieuw kunnen deelnemen aan de consumptie- en investeringscyclus. Op zijn beurt stimuleert dit het ondernemerschap.

In sommige lidstaten volstaat het wellicht niet dat een ondernemer vrij is van schulden vooraleer hij met een nieuwe zakelijke activiteit mag starten, bijv. wanneer het faillissement gepaard is gegaan met een langdurig beroepsverbod dat is uitgevaardigd ongeacht of de ondernemer te goeder trouw heeft gehandeld. Om bonafide ondernemers daadwerkelijk een tweede kans te geven, moet een beroepsverbod dat gekoppeld is aan overmatige schuldenlast, ook beperkt worden in de tijd zodat het ten laatste vervalt wanneer de kwijtingsperiode eindigt. De persoonsgegevens die worden gebruikt in verband met de overmatige schuldenlast van de debiteur, moeten toereikend en ter zake dienend zijn en beperkt blijven tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, en moeten worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer dan voor de doelen waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk is, te identificeren. De algemene verordening gegevensbescherming 8 (die Richtlijn 95/46/EG zal vervangen en van toepassing zal zijn met ingang van 25 mei 2018) verduidelijkt het juridisch kader en de voorschriften voor de verwerking van persoonsgegevens.

De overmatige schuldenlast van natuurlijke personen is een groot economisch en sociaal probleem. 11,4% van de Europese burgers staat permanent achter met betalingen, vaak voor nutsvoorzieningen 9 . Deze achterstallen zijn voornamelijk terug te voeren op ongunstige macro-economische omstandigheden als gevolg van de financiële en economische crisis (bijv. werkloosheid) in combinatie met persoonlijke omstandigheden (bijv. scheiding, ziekte).

Niet alleen ondernemers worden getroffen. Consumenten worden doorgaans – maar niet in alle lidstaten – op dezelfde manier behandeld in het kader van de nationale insolventiewetgeving. Dat leidt tot hogere kosten voor de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten en tot economische gevolgen zoals verminderde consumptie, lagere arbeidsactiviteit en onbenutte groeikansen.


3.

Algemene doeltreffendheid van herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid


De buitensporige duur van herstructurerings-, insolventie- en kwijtingsprocedures in verscheidene lidstaten is een belangrijke factor die lage terugvorderingspercentages veroorzaakt en investeerders afschrikt om zaken te doen in rechtsgebieden waar procedures erg lang kunnen aanslepen. In de helft van de lidstaten duurt een insolventieprocedure twee tot vier jaar 10 . Behalve in drie lidstaten zijn de procedures de afgelopen vier jaar niet ingekort; in twee lidstaten zijn ze in die periode zelfs langer geworden. Specifieke aspecten die een belangrijke rol spelen in de duur van procedures, zijn het niveau van specialisatie van de rechters en dus hun vermogen om snel een beslissing te nemen, het professionalisme van de functionarissen op het gebied van herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid en de invoering van digitale communicatiemiddelen in deze procedures. De beschikbaarheid van in insolventie gespecialiseerde functionarissen en rechters en van digitale hulpmiddelen kan de procedures fors inkorten, de kosten verlagen en de kwaliteit van de bijstand of het toezicht verbeteren.

Ondanks een economische heropleving blijft het niveau oninbare leningen, dat in de meeste lidstaten naar aanleiding van de economische crisis snel is gestegen, hoog. Een hoog niveau oninbare leningen heeft directe gevolgen voor de groei ondersteunende capaciteit van banken 11 . In sommige lidstaten hebben doelgerichte hervormingen een positieve uitwerking gehad. Het feit dat het probleem van de oninbaarheid van leningen aanhoudt, toont echter aan dat verdere maatregelen moeten worden genomen om de vicieuze cirkel van kwalitatief slechte activa, aanslepende kredietverlening en lage groei te doorbreken. Maatregelen om de doeltreffendheid van de herstructurerings-, insolventie- en tweedekansstelsels te vergroten, zouden bijdragen tot een efficiënt beheer van leningen waarvoor van wanbetaling sprake is, en zouden de accumulatie van oninbare leningen op de balansen van de banken verminderen 12 . Door een vroegere en snellere herstructurering of afwikkeling mogelijk te maken voor debiteuren met financiële moeilijkheden, zouden de maatregelen ook bijdragen tot een hogere restwaarde voor de crediteuren. Tot slot kunnen de maatregelen helpen om een opeenstapeling van oninbare leningen in de toekomst te voorkomen, aangezien leningen die niet meer worden afbetaald, dan efficiënter kunnen worden opgeëist. Een verbetering van het juridisch kader voor de executieprocedures volstaat op zich echter niet om het probleem van bestaande oninbare leningen waarvoor de executieprocedure al is ingeleid, volledig op te lossen. Wel kan een versterking van dat kader de resterende fases van de procedure helpen versnellen. Op deze manier kan een hervorming van de insolventiewetgeving een aanvulling vormen op andere lopende hervormingen op EU-niveau met betrekking tot de banksector en de kapitaalmarkten.


Doel van het voorstel



Het voorstel is vooral gericht op een vermindering van de belangrijkste belemmeringen voor het vrije verkeer van kapitaal die voortvloeien uit verschillen in de herstructurerings- en insolventiestelsels van de lidstaten. Doel is dat alle lidstaten zich houden aan een aantal kernbeginselen inzake doeltreffende preventieve herstructureringsstelsels en tweedekansstelsels, en over maatregelen beschikken om alle soorten insolventieprocedures doeltreffender te maken door de duur en de kosten ervan te verlagen en de kwaliteit te verbeteren. Meer bepaald dragen dergelijke stelsels bij tot het vergroten van investerings- en arbeidskansen in de eengemaakte markt, het beperken van onnodige vereffening van levensvatbare bedrijven, het voorkomen van onnodig banenverlies, het voorkomen van de opeenstapeling van oninbare leningen, het vergemakkelijken van grensoverschrijdende herstructureringen en het verlagen van de kosten en vergroten van de kansen voor bonafide ondernemers die een nieuwe zaak willen opstarten.

Naast kernbeginselen zijn meer doelgerichte regels nodig om de herstructureringsstelsels efficiënter te maken. Regels over de zorgvuldigheidsplicht die bedrijfsleiders bij dreigende insolventie in acht moeten nemen, spelen ook een belangrijke rol in de ontwikkeling van een cultuur die gericht is op het redden in plaats van het vereffenen van bedrijven, aangezien dergelijke regels vroegtijdige herstructurering stimuleren, wangedrag voorkomen en vermijdbare verliezen voor de crediteuren voorkomen. Van even groot belang zijn regels inzake instrumenten voor vroegtijdige waarschuwing.

Het voorstel beoogt geen harmonisering van belangrijke aspecten van insolventie zoals regels inzake de voorwaarden voor het inleiden van insolventieprocedures, een gemeenschappelijke definitie van insolventie, de rangindeling van vorderingen en vorderingen tot nietigverklaring in de ruime zin van het woord. Hoewel dergelijke regels nuttig zouden zijn om volledige grensoverschrijdende rechtszekerheid tot stand te brengen – zoals bevestigd door een groot aantal belanghebbenden tijdens de openbare raadpleging 13 – blijkt de huidige diversiteit in het rechtsbestel van de lidstaten op het gebied van insolventieprocedures te groot om te overbruggen, gezien de talrijke verbanden tussen de insolventiewetgeving en aanverwante gebieden van het nationaal recht, zoals belasting-, arbeids- en de socialezekerheidswetgeving. Een prescriptieve harmonisatie zou verregaande veranderingen kunnen vergen in het handelsrecht, het burgerlijk recht en het vennootschapsrecht, en flexibele bepalingen zouden onvoldoende kunnen zijn om de gewenste veranderingen te bewerkstelligen. Bovendien zijn de regels voor het indienen en het controleren van de schuldvorderingen als bedoeld in de mededeling van de Commissie van 12 december 2012 14 , weinig relevant gezien de verbeteringen die de insolventieverordening 15 met zich brengt.

In de plaats daarvan ligt de nadruk in dit voorstel op de belangrijkste problemen die op een haalbare manier via harmonisering kunnen worden aangepakt. De insolventieprocedures moeten worden aangepast om debiteuren in financiële moeilijkheden de kans te geven om vroegtijdig te herstructureren. Regels die aan deze behoefte tegemoetkomen, hebben onder meer betrekking op het opheffen van de verplichting om een insolventieprocedure in te leiden terwijl het herstructureringsproces nog gaande is – aangezien de inleiding van de procedure het doel van herstructurering in het gedrang kan brengen – en op het stelsel voor vorderingen tot nietigverklaring in insolventieprocedures om transacties die te goeder trouw zijn gesloten, te beschermen met het oog op de preventieve herstructurering van de debiteur. Het voorstel betreft bovendien maatregelen die gerelateerd zijn aan insolventie en die een directe invloed hebben op de duur van de procedures, zoals de specialisatie van de rechters en het professionalisme van de functionarissen, en maatregelen die nauw verbonden zijn met de regeling voor preventieve herstructurering, zoals het beschermen van nieuwe financiering tegen vorderingen tot nietigverklaring.

Om het ondernemerschap aan te moedigen, moet worden voorkomen dat ondernemers en bedrijfsleiders gestigmatiseerd worden wanneer hun bonafide zakelijke projecten mislukken. Mensen mogen niet worden afgeschrikt van ondernemingsactiviteiten en een tweede kans mag hen niet worden ontzegd. Naar schatting zou een echte tweede kans voor bonafide ondernemers om opnieuw een zakelijke activiteit op te starten, Europa 3 miljoen banen opleveren 16 .

Bij het opstellen van het voorstel heeft de Commissie gestreefd naar het juiste evenwicht tussen de belangen van crediteuren en debiteuren, en heeft zij voorzien in vrijwaringsmaatregelen voor gevallen waarin de voorgestelde maatregelen nadelige gevolgen kunnen hebben voor de rechten van de partijen.

Bovenal is het voorstel echter bedoeld om de reddingscultuur in de EU te versterken. De regels inzake de herstructurering van ondernemingen en de rechten van aandeelhouders zullen vooral bijdragen tot 'preventie', de regels inzake nietigverklaring, insolventiefunctionarissen en gerechtelijke of administratieve instanties tot 'het terugkrijgen van waarde' en een tweedekansbeleid tot 'kwijting'. Naast economische voordelen zal het voorstel ook positieve sociale effecten opleveren.

In het voorstel worden gemeenschappelijke doelstellingen, in de vorm van beginselen, vastgelegd of, waar nodig, gerichte uitvoerige regels. Het voorstel heeft weliswaar tot doel de nodige coherentie tussen de regelgevingsstelsels van de EU-lidstaten tot stand te brengen, maar geeft de lidstaten tegelijkertijd de flexibiliteit om voor het bereiken van de doelstellingen de beginselen en gerichte regels toe te passen op een manier die aangepast is aan hun nationale context. Dit is met name van belang omdat in sommige lidstaten al bepaalde elementen van een goed functionerende regelgeving van kracht zijn. Het is de bedoeling om niet te raken aan wat goed werkt, en een gemeenschappelijk kader voor de hele EU vast te stellen dat borg staat voor doeltreffende en efficiënte procedures op het gebied van herstructurering en tweedekansbeleid op nationaal en grensoverschrijdend niveau.

Het stimuleren van werkgelegenheid en groei in Europa vereist een sterkere reddingscultuur die levensvatbare ondernemingen helpt te herstructureren en operationeel te blijven, die ondernemingen zonder overlevingskans begeleidt naar een snelle vereffening en die bonafide ondernemers in moeilijkheden een tweede kans geeft. Dit voorstel is een belangrijke stap in de richting van een dergelijke cultuuromslag.


4.

Institutionele achtergrond


In 2011 keurde het Europese Parlement een resolutie over insolventieprocedures 17 goed met daarin aanbevelingen voor het harmoniseren van specifieke aspecten van de materiële insolventiewetgeving, waaronder herstructureringen, en van het vennootschapsrecht. Datzelfde jaar riep de Raad de lidstaten op om tegen 2013 de kwijting en schuldvereffening voor eerlijke ondernemers na een bankroet tot maximaal drie jaar te beperken 18 .

Tegen deze achtergrond en gezien de aanzienlijke verschillen tussen de nationale insolventiestelsels heeft de Europese Commissie in december 2012 een mededeling 19 uitgebracht waarin wordt gewezen op de noodzaak van een stapsgewijze aanpak op een aantal gebieden waar verschillen tussen de nationale insolventiewetten een belemmering kunnen vormen voor de werking van een doeltreffende interne markt 20 . De eerste maatregel in het kader van deze aanpak was het wijzigen van Verordening (EG) nr. 1346/2000 21 . Deze wijziging heeft haar beslag gekregen bij de vaststelling van Verordening (EU) 2015/848 betreffende insolventieprocedures 22 . De verordening in kwestie is gericht op het oplossen van rechtsbevoegdheids- en wetsconflicten in grensoverschrijdende insolventieprocedures en staat borg voor de EU-wijde erkenning van beslissingen op het gebied van insolventie. Ze voorziet niet in harmonisatie van de materiële insolventiewetgeving van de lidstaten.

Als volgende stap keurde de Commissie in 2014 een aanbeveling inzake herstructurering goed waarin ook het tweedekansbeleid aan de orde wordt gesteld 23 . De keuze voor herstructurering en tweedekansbeleid als centrale thema's in de aanbeveling berust op de aanname dat een optreden op EU-niveau op deze twee gebieden de grootste toegevoegde waarde oplevert 24 . De aanbeveling nodigt lidstaten uit (i) doeltreffende pre-insolventieprocedures in te voeren om levensvatbare debiteuren te helpen bij het herstructureren en dus insolventie te vermijden en (ii) een tweedekansbeleid voor ondernemers in te voeren zodat hun uiterlijk drie jaar na insolventie kwijting wordt verleend.

Na de vaststelling is de tenuitvoerlegging twee keer geëvalueerd: in 2015 en 2016 25 . Uit de evaluaties bleek dat de aanbeveling weliswaar een nuttig richtsnoer was voor lidstaten die hervormingen op het gebied van insolventie aan het doorvoeren waren, maar niet de gewenste consistente veranderingen in alle lidstaten had teweeggebracht die het makkelijker zouden maken ondernemingen in financiële moeilijkheden te redden en ondernemers een tweede kans te geven. De reden hiervoor was dat een groot aantal lidstaten, waaronder landen die hervormingen hadden ingeleid, de aanbeveling slechts gedeeltelijk ten uitvoer hadden gelegd.

Er zijn nog steeds lidstaten waar een bedrijf niet kan worden geherstructureerd alvorens insolvent te zijn. Hoewel andere lidstaten nieuwe preventieve herstructureringsprocedures hebben ingevoerd, wijken deze regels op verschillende punten af van de aanbeveling. Wat het tweedekansbeleid betreft, hebben verschillende lidstaten sinds de goedkeuring van de aanbeveling voor het eerst een kwijtingsregeling ingesteld voor natuurlijke personen. Wat de duur van de kwijtingstermijn betreft, blijven de verschillen echter groot. Als gevolg van deze verschillen tussen de wettelijke stelsels van de lidstaten houdt de rechtsonzekerheid aan, hebben investeerders extra kosten voor het beoordelen van hun risico’s, ontwikkelen de kapitaalmarkten zich minder goed en blijven belemmeringen voor een efficiënte herstructurering van levensvatbare bedrijven in de EU overeind, ook voor grensoverschrijdende groepen ondernemingen.

In het zogenoemde 'verslag van de vijf voorzitters' van 22 juni 2015 over de voltooiing van Europa's economische en monetaire unie wordt de insolventiewetgeving aangemerkt als een van de belangrijkste knelpunten voor de integratie van de kapitaalmarkten in de eurozone en daarbuiten 26 .

In dit verband wordt in het uit 2015 daterende actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie 27 een wetgevingsinitiatief inzake insolventie van bedrijven aangekondigd, onder meer op het gebied van vroege herstructurering en tweedekansbeleid. Dit initiatief moet de voornaamste belemmeringen voor het vrije verkeer van kapitaal aanpakken en voortbouwen op goed werkende nationale stelsels. In de strategie voor de eengemaakte markt staat bovendien dat de Commissie bonafide ondernemers zou steunen en wetgeving zou voorstellen om ervoor te zorgen dat de lidstaten voorzien in een regelgevingsklimaat dat in staat is om met faillissementen om te gaan zonder ondernemers ervan te weerhouden nieuwe ideeën uit te proberen 28 .

In zijn conclusies van juli 2016 over een routekaart voor de voltooiing van de bankenunie onderstreept de Raad het belang van de werkzaamheden van de Commissie om te komen met een wetgevingsvoorstel voor de minimumharmonisatie op het gebied van het insolventierecht in het kader van de kapitaalmarktenunie (KMU), en merkt hij op dat dit tevens kan dienen ter ondersteuning van inspanningen om toekomstige niveaus van oninbare leningen te verlagen 29 .

Recenter nog herhaalde de Commissie in haar mededeling "Kapitaalmarktenunie — Versnellen van de hervorming" dat inefficiënties en verschillen in de nationale insolventiekaders niet alleen rechtsonzekerheid genereren, maar ook hinderpalen voor het terugkrijgen van waarde door crediteuren en barrières voor de efficiënte herstructurering van levensvatbare ondernemingen in de EU, inclusief voor grensoverschrijdende groepen 30 .

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

5.

Verordening betreffende grensoverschrijdende insolventieprocedures


Met ingang van 26 juni 2017 zal Verordening (EG) 1346/2000 van de Raad worden vervangen door Verordening (EU) 2015/848 31 . Verordening 2015/848 gaat over kwesties op het gebied van rechterlijke bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen over insolventie, en coördinatie van grensoverschrijdende insolventieprocedures. De verordening bepaalt welk recht van toepassing is, namelijk herstructurerings- en insolventieprocedures die reeds bestaan in de lidstaten, en waarborgt de erkenning van die procedures in de hele EU. De verordening betreft een groot aantal insolventieprocedures, waaronder preventieve/pre-insolventieprocedures en bepaalde procedures betreffende persoonlijke insolventie, op voorwaarde dat aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (zo moeten de pre-insolventieprocedures zo vroeg mogelijk beschikbaar zijn wanneer er kans bestaat op insolventie, en moeten de procedures alle of een aanzienlijk deel van de crediteuren van de debiteur omvatten en openbaar zijn).


Verordening 2015/848 verplicht de lidstaten evenwel niet om specifieke soorten procedures in te voeren of te waarborgen dat hun procedures effectief zorgen voor preventieve herstructurering en tweede kansen.


Het voorstel zou dan ook een aanvulling vormen op Verordening 2015/848, in de zin dat het de lidstaten ertoe verplicht hun nationale preventieve herstructureringsprocedures in overeenstemming te brengen met bepaalde minimumbeginselen op het gebied van doeltreffendheid.

6.

Aanbeveling over een nieuwe aanpak van faillissement en insolventie


De aanbeveling, die gericht is tot de lidstaten, heeft tot doel minimumnormen vast te stellen voor: (i) preventieve herstructureringsprocedures die debiteuren in financiële moeilijkheden in staat stellen om in een vroeg stadium te herstructureren en zo insolventie te vermijden en (ii) kwijting, binnen een vastgestelde termijn, voor bonafide failliete ondernemers, als één van de noodzakelijke stappen om hun een tweede kans te geven. Het voorstel versterkt de aanbeveling uit 2014 en gaat verder dan de werkingssfeer van de aanbeveling, door ook specifieke regels op te leggen om alle soorten procedures, met inbegrip van vereffeningsprocedures, doeltreffender te maken.

7.

Wettelijk kader inzake financiële diensten


Er gelden speciale regelingen voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen zoals gedefinieerd in artikel 13, punten 1 en 4, van Richtlijn 2009/138/EG 32 , kredietinstellingen zoals gedefinieerd in artikel 4, lid 1, punt 1, van Verordening (EG) nr. 575/2013 33 , beleggingsondernemingen en instellingen voor collectieve belegging zoals gedefinieerd artikel 4, lid 1, punten 2 en 7, van Verordening (EG) nr. 575/2013, centrale tegenpartijen zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 1, van Verordening (EU) nr. 648/2012 34 , centrale effectenbewaarinstellingen zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 1, van Verordening (EU) nr. 909/2014 35 en andere financiële instellingen en entiteiten die zijn vermeld in artikel 1, lid 1, eerste alinea, van Richtlijn 2014/59/EU 36 . Aangezien de nationale toezichthoudende autoriteiten ten aanzien van de hierboven genoemde instellingen en ondernemingen reeds over ruime interventiebevoegdheden beschikken, is het passend dergelijke debiteuren uit te sluiten van de in dit voorstel bedoelde preventieve herstructureringsprocedures.

Het voorstel doet evenmin afbreuk aan Richtlijn 98/26/EG betreffende het definitieve karakter van de afwikkeling van betalingen en effectentransacties in betalings- en afwikkelingssystemen 37 , Richtlijn 2002/47/EG betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten 38 en Verordening (EU) nr. 648/2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters 39 . Dit is belangrijk om overlappingen tussen deze instrumenten en het huidige voorstel te vermijden die gevolgen zouden hebben voor de mogelijkheid van preferente crediteuren om de betaling van door een vennootschapsrechtelijke entiteit gestelde financiële zekerheid af te dwingen, tevens wanneer sprake is van margestortingen aan centrale tegenpartijen of centrale banken/de ECB of financiëlezekerheidsovereenkomsten tussen een niet-financiële vennootschap en een financiële instelling. Indien dergelijke transacties niet worden uitgesloten van de schorsingsbepalingen, kan de stabiliteit van de financiële markt in het gedrang komen.

8.

Richtlijnen inzake de bescherming van werknemers


De doeltreffendheid van een herstructureringsproces wordt versterkt wanneer de werknemers adequaat en tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd. Een aantal richtlijnen garandeert het recht op informatie en overleg voordat tot herstructurering en/of collectief ontslag wordt overgegaan. Dit voorstel doet geen afbreuk aan de rechten die worden gewaarborgd door de richtlijnen 98/59/EG 40 , 2001/23/EG 41 , 2002/14/EG 42 , 2008/94/EG 43 en 2009/38/EG 44 en geeft de betrokken arbeiders bovendien het recht om te stemmen over de herstructureringsplannen.

Krachtens Richtlijn 2008/94/EG moeten de lidstaten waarborgfondsen instellen om te garanderen dat onvervulde aanspraken van werknemers die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, worden gehonoreerd in gevallen waarin de werkgever betrokken is bij een formele insolventieprocedures. De lidstaten kunnen de dekking van deze waarborgfondsen uitbreiden naar andere soorten procedures en het huidige voorstel kan de lidstaten ertoe stimuleren, maar niet verplichten, om de dekking uit te breiden naar herstructureringsprocedures. Het voorstel moet ervoor zorgen dat in elke lidstaat preventieve procedures voorhanden zijn om debiteuren te helpen insolventie te vermijden. Indien de herstructureringsinspanningen mislukken en de debiteur op grond van het nationaal recht als insolvent wordt beschouwd, is Richtlijn 2008/94 van overeenkomstige toepassing.

In het kader van het voorstel zijn onvervulde aanspraken van werknemers als bedoeld in Richtlijn 2008/94/EG in beginsel uitgezonderd van schorsing van tenuitvoerleggingsmaatregelen, die ertoe zou leiden dat de werknemers hun onvervulde afspraken tijdelijk niet zouden kunnen afdwingen, ongeacht of die aanspraken voor of na de verlening van de schorsing zijn ontstaan. Voor dergelijke aanspraken zou een schorsing alleen mogen worden toegestaan voor zover en zolang de lidstaten de betaling ervan op andere wijze garanderen.

Richtlijn 2001/23/EG moet de rechten van de werknemers beschermen bij overgang van ondernemingen. In het kader van het voorstel kan herstructurering gepaard gaan met de overgang van een onderdeel van een onderneming of vestiging. In dat geval is Richtlijn 2001/23/EG en het niveau van bescherming van de werknemers dat daarin wordt gegarandeerd, volledig van toepassing en laat het onderhavige voorstel de richtlijn onverlet. Indien een herstructurering gepaard gaat met de overgang van een onderdeel van een onderneming of vestiging, moeten de rechten van de werknemers worden beschermd overeenkomstig Richtlijn 2001/23/EG, zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheden als bedoeld in artikel 5, lid 2, van die richtlijn. Wanneer een insolventieprocedure onder toezicht staat van een bevoegde overheidsinstantie, kan de lidstaat krachtens artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2001/23/EG bepalen dat eerdere schulden niet overgaan op de verkrijger, mits de werknemers een vergoeding krijgen die ten minste gelijkwaardig is aan die welke zij zouden krijgen uit het bestaande waarborgfonds voor werknemers. Bovendien kunnen de arbeidsomstandigheden gewijzigd worden in overeenstemming met de werknemers.

Richtlijn 2002/14/EG betreft het recht van werknemersvertegenwoordigers op permanente informatie en raadpleging , onder meer 'over beslissingen die ingrijpende veranderingen voor de arbeidsorganisatie of de arbeidsovereenkomsten kunnen meebrengen'. De raadpleging moet plaatsvinden met het doel een akkoord te bereiken over dergelijke beslissingen. Het voorstel doet geen afbreuk aan de rechten die worden beschermd bij Richtlijn 2002/14/EG. Bovendien geeft het voorstel, onverminderd het recht van werknemers op informatie en raadpleging uit hoofde van Richtlijn 2002/14/EG, de betrokken werknemers het recht te stemmen over een herstructureringsplan. Met het oog op de stemming over een herstructureringsplan kunnen de lidstaten beslissen om de werknemers in een afzonderlijke categorie op te nemen, apart van de andere categorieën crediteuren.

9.

Richtlijn 2012/30/EU inzake vennootschapsrecht


Artikel 19, lid 1, de artikelen 29, 34 en 35, artikel 40, lid 1, onder b), artikel 41, lid 1, en artikel 42 van Richtlijn 2012/30/EU 45 hebben betrekking op de vereiste een algemene vergadering van aandeelhouders bijeen te roepen. Bij elke verhoging van het geplaatste kapitaal tegen inbreng in geld moeten de aandelen krachtens artikel 33 van de richtlijn eerst worden aangeboden aan de aandeelhouders. Zowel de vereiste inzake een algemene aandeelhoudersvergadering als die inzake het voorkeurrecht kan de doeltreffende goedkeuring en tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan in gevaar brengen. Krachtens het voorstel moeten de lidstaten van deze vennootschapsrechtelijke bepalingen afwijken voor zover en zolang dat nodig is om te voorkomen dat de aandeelhouders de herstructureringsinspanningen hinderen door misbruik te maken van hun rechten op grond van Richtlijn 2012/30/EU. De lidstaten hoeven echter niet van de vennootschapsrechtelijke bepalingen af te wijken indien ze waarborgen dat de bovengenoemde vennootschapsrechtelijke vereisten de doeltreffendheid van het herstructureringsproces niet in gevaar brengen of indien ze andere, even doeltreffende instrumenten hebben om te waarborgen dat aandeelhouders de goedkeuring of tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan dat de onderneming weer levensvatbaar zou maken, niet op onredelijke wijze kunnen verhinderen.

10.

Staatssteunregels


Het voorstel heeft geen invloed op de regels voor staatssteun. Openbare crediteuren staan vorderingen niet af en louter hun deelname aan het herstructureringsplan kan derhalve niet worden beschouwd als verlening van onverenigbare staatssteun aan debiteuren, mits de herstructureringsmaatregelen dezelfde gevolgen voor de openbare crediteuren hebben als voor de particuliere crediteuren en mits zij zich gedragen als particuliere marktdeelnemers in een markteconomie in de meest vergelijkbare situatie. Dit voorstel doet evenmin afbreuk aan de regels met betrekking tot de volledige terugvordering van onwettige staatssteun, overeenkomstig zaak C-454/09 New Interline (punt 36) en zaak C-610/10 Magefesa (punt 104).


Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

In het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie 46 van 30 september 2015 werd als een van de maatregelen aangekondigd dat Commissie een wetgevingsinitiatief aangaande inzake insolventie van bedrijven zou voorstellen, onder meer over vroegtijdige herstructurering en een tweedekansbeleid, uitgaande van de ervaring met de aanbeveling van 2014. Het initiatief zou uitgaan van goed functionerende nationale regelingen

In de strategie voor de eengemaakte markt 47 heeft de Commissie aangekondigd bonafide ondernemers te steunen en wetgeving voor te stellen om ervoor te zorgen dat de lidstaten voorzien in een regelgevingsklimaat dat in staat is om met faillissementen om te gaan zonder ondernemers ervan te weerhouden nieuwe ideeën uit te proberen.

Het economische belang van goed functionerende insolventiekaders is bijzonder relevant in de financiële sector bij het omgaan met een hoog niveau particuliere schulden en oninbare leningen, zoals in bepaalde lidstaten het geval is. In haar integrale beoordeling 2015 constateerde de Europese Centrale Bank 980 miljard EUR aan niet-renderende blootstellingen in het banksysteem 48 . Deze leningen wegen zwaar op het vermogen van de banken om de reële economie in meerdere lidstaten te financieren. Banken vormen de voornaamste bron van leningen voor bedrijven en gezinnen en zijn dan ook bijzonder gevoelig voor inefficiënties in insolventiestelsels. Goede insolventiestelsels kunnen helpen, maar volstaan op zich niet om alle uitdagingen aan te pakken waarmee banken worden geconfronteerd bij het beheren van balansen met probleemactiva. Problemen als de overmatige schuldenlast en de oninbaarheid van leningen vereisen aanvullende beleidslijnen en algemene voorwaarden. Insolventiekaders die er op papier goed uitzien, presteren niet naar behoren als ze niet worden geflankeerd door een adequate juridische infrastructuur of een passend belastingbeleid om de financiële stabiliteit te waarborgen. Bovendien kunnen specifieke beleidsmaatregelen vereist zijn om de overmatige schuldenlast te verlagen. Wat crediteuren betreft, gaat het dan met name om maatregelen inzake de waardering van de activa, de door de toezichthouder bepaalde streefdoelen voor de afwikkeling en de fiscale behandeling van afschrijvingen. Wat debiteuren betreft, zou de beschikbaarheid van een sociaal vangnet helpen bij het opvangen van de impact van de krachtigere afwikkelings- en terugvorderingsstrategieën die noodzakelijk worden geacht door de crediteuren.

Het voorstel zal de opeenstapeling van oninbare leningen helpen vermijden. De cruciale aanvullende elementen in dit verband zijn: ten eerste, dat bedrijven makkelijker moeten kunnen herstructureren zodat ze weer financieel levensvatbaar worden en hun schulden kunnen afbetalen, en ten tweede, dat banken activa moeten kunnen terugvorderen van debiteuren zonder overlevingskans.

Een succesvol herstructureringsplan zet oninbare leningen om in leningen die een onderneming daadwerkelijk kan terugbetalen. Bij vereffening moeten de bevoorrechte crediteuren de mogelijkheid overwegen om de waarde van hun vorderingen substantieel te reduceren. Bij herstructurering daarentegen wordt insolventie voorkomen, worden de contractuele vorderingen doorgaans betaald en gaan de onderhandelingen meestal alleen over de financiële schuld. Uit de gegevens blijkt dat de hoogste terugvorderingspercentages voor crediteuren worden genoteerd in economieën waar herstructurering de meest gebruikelijke insolventieprocedure 49 is en dat in 45 % van de OESO-economieën herstructurering het meest gebruikte instrument is om levensvatbare ondernemingen te redden. Het gemiddelde terugvorderingsniveau bedraagt er 83 cent per dollar versus 57 cent per dollar in landen waar vereffening de meest voorkomende methode is 50 . Voorts kan een snelle behandeling van herstructurerings- en insolventiezaken de algemene terugvorderingspercentages en dus ook de restwaarde van eventuele oninbare leningen de hoogte in duwen 51 .

Door de schuld van ondernemers en eventueel van particulieren te kwijten, kunnen leningen die toch niet kunnen worden afbetaald, worden verwijderd uit de balansen van de kredietinstellingen. Het aantal verwijzingen kan ook verminderd worden door succesvolle regelingen voor het herstructureren van schuld tussen debiteuren en crediteuren uit te werken waarin gerechtelijke of administratieve instanties of gerechtelijke procedures slechts een beperkte of helemaal geen rol in spelen.

Dit voorstel is evenwel niet gericht op – en zal evenmin resulteren in – een afdoende oplossing voor de problemen van de banken om de betaling van leningen op een doeltreffende manier af te dwingen en, als gevolg daarvan, om de reële economie te financieren. Zoals vermeld in de mededeling van de Commissie 'Naar de voltooiing van de bankenunie' 52 van 24 november 2015, is het zaak zowel de herstructurerings- als de insolventieprocedures doeltreffender te maken. De Commissie heeft de nationale insolventiestelsels ook onderzocht in het kader van het Europees Semester – het raamwerk voor economische governance van de EU. De langdurige, inefficiënte en dure insolventieprocedures in sommige lidstaten bleken bij te dragen aan de ontoereikende schuldafbouw in de particuliere sector na de crisis en aan de overmatige schuldenlast. Een efficiënt en transparant overheidsapparaat en een doeltreffend rechtssysteem zijn noodzakelijk om de economische groei te ondersteunen en kwaliteitsdiensten te verlenen voor bedrijven en burgers, ook wat betreft de insolventiestelsels. Met het oog hierop zal de Commissie in het kader van het Europese Semester met de lidstaten blijven samenwerken aan de verbetering van hun rechtssysteem.

Omdat gezamenlijk overeengekomen praktijken op het gebied van gegevensverzameling ontbreken en de gegevens van de verschillende landen slechts in beperkte mate met elkaar vergelijkbaar zijn, is het niet mogelijk een volledig beeld te krijgen van de situatie in de lidstaten, met name wat betreft het effect op de financiële instellingen. Daarom is de Commissie, zoals aangekondigd in de mededeling over "Kapitaalmarktenunie — Versnellen van de hervorming", bezig met een vergelijkend onderzoek van de stelsels voor afdwinging van de naleving van leningcontracten (inclusief de insolventiestelsels) om een gedetailleerd en betrouwbaar beeld te krijgen van de resultaten die banken in termen van vertragingen, kosten en terugkrijgen van waarde behalen bij de behandeling van oninbare leningen. Dit vergelijkend onderzoek zal nuttig zijn voor lidstaten die hun stelsels efficiënter en transparanter willen maken. De Commissie zal daarom ook aandacht blijven besteden aan kwesties die niet rechtstreeks aan de orde zijn in dit voorstel.

Versterking en convergentie in de werking van de nationale regelingen voor schuldherstructurering van schuld, het afdwingen van leningen, insolventie en kwijting zullen ook bijdragen tot de werking van de eengemaakte markt, en in het bijzonder de kapitaalmarktenunie. Convergentie van beginselen en vertrouwen in de doeltreffende tenuitvoerlegging van deze beginselen in de lidstaten zal cruciaal zijn voor het scheppen van de voorwaarden voor crediteuren om leningen aan debiteuren in andere lidstaten te verstrekken. Crediteuren zullen afzien van het verstrekken van grensoverschrijdende leningen indien ze onvoldoende vertrouwen hebben in hun vermogen om zo nodig zichzelf te beschermen tegen wanbetaling en waarde of zekerheden terug te vorderen. Door gemeenschappelijke principes vast te stellen om de onderlinge afstemming van nationale herstructurerings- en insolventiestelsels te ondersteunen, levert dit voorstel een verdere bijdrage aan de schuldherstructurering.

Persoonlijke en zakelijke schulden van individuele ondernemers zijn vaak onderling met elkaar vervlochten: ondernemers gaan een persoonlijke lening aan om hun bedrijf op te starten en draaiende te houden, bijvoorbeeld door persoonlijke activa, zoals een auto, als zekerheid te stellen voor hun zakelijke lening, terwijl ze als natuurlijke persoon consumentenkredieten gebruiken om activa te kopen voor hun beroepsactiviteit. In het kader van het voorstel kunnen beide soorten schulden in voorkomend geval worden geconsolideerd, wanneer ze zijn aangegaan door natuurlijke personen in het kader van hun activiteit als ondernemer.

Tegelijkertijd nodigt het voorstel de lidstaten uit om de toepassing van de kwijtingsbeginselen uit te breiden tot natuurlijke personen die geen ondernemers zijn, dus consumenten. Een groot aantal lidstaten heeft de afgelopen jaren nationale wetten inzake insolventie van consumenten goedgekeurd of hervormd, en erkend hoe belangrijk het is dat consumenten kwijting en een tweede kans kunnen krijgen. Niet alle lidstaten hebben echter zulke wetten en de kwijtingsperiodes voor consumenten met een te grote schuldenlast blijven erg lang. Consumenten helpen bij hun terugkeer naar de economische uitgavencyclus is een belangrijke voorwaarde voor goed functionerende markten en financiële retaildiensten. De Commissie zal blijven nagaan hoe de lidstaten hun nationale regelingen hebben hervormd en zal monitoren hoe ze de voorgestelde tweedekansbepaling ten uitvoer zullen leggen, om de situatie van de overmatige schuldenlast van consumenten te beoordelen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 53 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Het voorstel bevat een omvattend samenstel van beginselen en, waar nodig, gerichte regels voor een doeltreffend preventief herstructureringsstelsel en tweedekansbeleid. Het voorziet ook in maatregelen om de procedures efficiënter te maken, ook voor formele insolventie (vereffeningsprocedures), met als doel de duur ervan in te korten. Een echte tweede kans impliceert ook dat de duur van beroepsverboden voor bonafide ondernemers met een overmatige schuldenlast wordt beperkt zodat deze mensen na een redelijke termijn weer actief kunnen worden als ondernemer.

Dit voorstel is gericht op het verwijderen van belemmeringen die het uitoefenen van fundamentele vrijheden zoals het vrije verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging in de weg staan, en die voortvloeien uit verschillen tussen nationale regelingen en procedures inzake preventieve herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid. Met name verdwijnen met dit voorstel voorafgaande extra kosten die investeerders nu nog moeten maken voor het beoordelen van de kans dat debiteuren financiële moeilijkheden krijgen in een of meerdere lidstaten, en tevens kosten achteraf voor het herstructureren van bedrijven met vestigingen, crediteuren of activa in andere lidstaten, wat kenmerkend is voor de herstructurering van internationale groepen ondernemingen. Het voorstel maakt ook een einde aan extra kosten van een risicobeoordeling en grensoverschrijdende tenuitvoerlegging voor crediteuren van ondernemers met een overmatige schuldenlast die naar een andere lidstaat verhuizen om daar op veel kortere termijn een tweede kans te krijgen. Ook extra kosten van de ondernemers zelf die voor een tweede kans naar een andere lidstaat verhuizen, vallen weg met dit voorstel.

De problemen van de eengemaakte markt zijn niet beperkt tot louter grensoverschrijdende situaties. Zelfs zuiver nationale insolventiezaken kunnen een domino-effect hebben op de werking van de eengemaakte markt. Bedrijven die grensoverschrijdend werken, hebben in hun toeleveringsketen doorgaans een aantal leveranciers die louter en alleen op de binnenlandse markt actief zijn. Wanneer zo een leverancier financiële moeilijkheden ondervindt en niet gered kan worden, kan dit een negatieve impact hebben en de insolventie van het grensoverschrijdend bedrijf veroorzaken.

Een instrument dat beperkt blijft tot grensoverschrijdende insolventie, zou de problemen van de eengemaakte markt niet oplossen, noch zou het haalbaar zijn voor investeerders om vooraf te bepalen of de toekomstige potentiële financiële moeilijkheden van de debiteur grensoverschrijdend dan wel binnenlands van aard zijn. Het voorstel bestrijkt meer dan justitiële samenwerking en stelt materiële minimumnormen vast. Daarom zou het niet passend zijn om artikel 81 als rechtsgrondslag te gebruiken.

Bepaalde lidstaten hebben al op eigen houtje maatregelen genomen en hebben recent voorbereidend werkzaamheden uitgevoerd of opgestart om nieuwe regels goed te keuren ter verbetering van het preventieve herstructureringsstelsel en het tweedekansbeleid. Deze nationale regels verschillen inhoudelijk echter erg van elkaar en bieden dan ook een ongelijk niveau aan transparantie en bescherming voor investeerders. Investeerders kunnen weigerachtig staan tegenover grensoverschrijdende investeringen omdat de kosten daarvan zoveel hoger zijn dan strikt noodzakelijk is. Indien de EU geen stappen onderneemt, is het zeer waarschijnlijk dat andere lidstaten die de bestaande preventieve herstructureringsstelsels en tweedekansstelsels aan het hervormen zijn of dergelijke stelsels voor het eerst invoeren, deze door divergentie gekenmerkte trend zullen volgen. Dit voorstel heeft tot doel dergelijke divergerende wetgevingsontwikkelingen en de daaruit volgende belemmeringen in de toekomst te voorkomen.

Subsidiariteit

Gezien de grote verschillen tussen de nationale herstructurerings- en tweedekansstelsels in de EU en het gezien het ontbreken van convergerende trends in de recente wetswijzigingen op nationaal niveau is het hoogst onwaarschijnlijk dat de lidstaten individueel kunnen zorgen voor de algehele samenhang van hun wetgeving met de insolventiewetgeving van andere lidstaten.

Wat het tweedekansbeleid betreft, moet voor de beoordeling van de subsidiariteit een onderscheid worden gemaakt tussen natuurlijke personen die ondernemer zijn en die consument zijn. Anders dan ondernemers, die voortdurend op zoek zijn naar investeringsbronnen (vaak grensoverschrijdend), krijgen consumenten in dit stadium doorgaans lokale financiering (leningen van lokale banken) 53 . Daarom moet het probleem van de overmatige schuldenlast van consumenten eerst worden aangepakt op nationaal niveau. Er zij echter op gewezen dat in de reacties op het groenboek over financiële retaildiensten 54 de respondenten uit de industrie de divergerende nationale wetgeving inzake insolventie van consumenten vaak aanmerkten als een belemmering voor grensoverschrijdende verkoop van financiële retailproducten. De lidstaten kunnen dan ook overwegen om dezelfde kwijtingsbeginselen toe te passen voor alle natuurlijke personen, met inbegrip van consumenten.

Aangezien interactie tussen in verschillende lidstaten gevestigde ondernemingen steeds gebruikelijker is geworden, is voor een goede werking van de eengemaakte EU-markt een coherent herstructurerings- en tweedekansstelsel nodig dat rekening houdt met de grensoverschrijdende dimensie van ondernemingen. Het optreden van de EU zal dan ook waarde toevoegen, door grensoverschrijdende investeringen in de EU te bevorderen en door levensvatbare bedrijven in financiële moeilijkheden, ongeacht hun vestigingsplaats in de eengemaakte markt, toegang te geven tot een groter aantal instrumenten om insolventie te voorkomen. Tegelijkertijd zullen ondernemers baat hebben bij redelijke kwijtingsperiodes in hun lidstaten. Realistisch gezien is dit niet haalbaar voor de lidstaten afzonderlijk. Voorts zullen maatregelen die ervoor zorgen dat de bij een herstructureringsproces betrokken grensoverschrijdende crediteuren en investeerders over adequate waarborgen beschikken, positieve economische effecten hebben. De voorgestelde regels zullen rechtszekerheid bieden aan crediteuren en investeerders die krediet willen verlenen in andere lidstaten; de hiertoe vereiste informatie zal beschikbaar zijn zodat zij met kennis van zaken beslissingen kunnen nemen.

Aangezien uitsluitend maatregelen worden voorgesteld waar en voor zover de lidstaten de doelstellingen niet zelf kunnen verwezenlijken, is het voorstel in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.

Evenredigheid

Het voorstel is zo opgesteld dat het in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De middelen die erin gebruikt worden, worden afgestemd op het beoogde doel, meer bepaald het waarborgen van de goede werking van de eengemaakte markt. Het toekomstige EU-instrument moet gemeenschappelijke doelstellingen en algemene regels vastleggen, maar de lidstaten voldoende ruimte laten om te bepalen hoe deze doelstellingen moeten worden bereikt.

Keuze van het instrument en mate van harmonisering

Een bindend instrument in de vorm van een richtlijn tot vaststelling van een geharmoniseerde minimumregeling lijkt noodzakelijk voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen inzake herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid. De aanbeveling van de Commissie uit 2014 heeft er niet voor kunnen zorgen dat de lidstaten coherent en krachtig konden reageren op de geconstateerde problemen. Bovendien is de Commissie in het actieplan voor de kapitaalmarktenunie en de strategie voor de eengemaakte markt nader ingegaan op de tekortkomingen in de werking van de eengemaakte markt als gevolg van divergerende insolventiestelsels. Een richtlijn zou de lidstaten de mogelijkheid bieden om flexibel te bepalen welke instrumenten het geschiktst zijn om beginselen zoals de beschikbaarheid van instrumenten voor vroegtijdige waarschuwing of de verplichtingen van bestuurders bij dreigende insolventie, om te zetten in nationaal recht. Bovendien kunnen ze meer gedetailleerde regels vaststellen die nodig zijn om de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken, onder meer inzake maximumperioden voor schorsing van tenuitvoerleggingsmaatregelen of meerderheden voor de goedkeuring van herstructureringsplannen.

Herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid zijn sterk gereglementeerd op nationaal niveau en staan in verband met andere wetgevingsterreinen zoals vennootschapsrecht, arbeidsrecht en staatssteunrecht. Verder worden herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid verschillend behandeld in de lidstaten, niet alleen vanwege verschillende historische en economische ontwikkelingen maar ook vanwege verschillende benaderingen ten aanzien van de bescherming van sociale waarden, zoals de rechten van de werknemers of het recht op eigendom. Minimumnormen zijn daarom het meest geschikte instrument om te zorgen voor een coherent kader in alle lidstaten en bieden de lidstaten de gelegenheid om verder te gaan dan de bepalingen van de richtlijn. Zo zouden lidstaten nieuwe en tussentijdse financiering in herstructureringsprocedures kunnen stimuleren door deze in daaropvolgende vereffeningsprocedures preferent te behandelen boven vorderingen die vóór de herstructurering zijn ontstaan. Een andere mogelijkheid is dat zij het tweedekansbeleid versterken door de persoonsgebonden werkingssfeer daarvan uit te breiden tot alle natuurlijke personen, met inbegrip van consumenten. De lidstaten kunnen ook de behandeling van werknemers in het stadium van de goedkeuring van herstructureringsplannen verbeteren door te eisen dat werknemers in een afzonderlijke categorie worden ondergebracht, apart van de andere crediteuren.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Het voorstel bouwt voort op de aanbeveling van 2014 inzake een nieuwe aanpak van faillissement en insolventie 55 . De Commissie komt in een evaluatie tot de slotsom dat de aanbeveling slechts gedeeltelijk is overgenomen, onder meer in lidstaten waarvoor in het kader van Europees Semester aanbevelingen op het gebied van insolventie zijn vastgesteld. Zelfs de lidstaten die de aanbeveling ten uitvoer hebben gelegd, hebben dat op een selectieve manier gedaan zodat er significante verschillen blijven bestaan 56 . De aanbeveling op zich volstond dus niet om regels die vroege schuldherstructurering en een tweede kans mogelijk maken, coherenter te maken en de inefficiënties erin te reduceren.

Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft een uitgebreide raadpleging van betrokkenen georganiseerd. In het kader van de online publieke raadpleging, die liep 23 maart 2016 tot 14 juni 2016, zijn meer dan 260 bijdragen uit 27 lidstaten binnengekomen (in het bijzonder uit Duitsland gevolgd door het Verenigd Koninkrijk, België en Litouwen). Er zijn over deze problematiek vergaderingen met overheidsdeskundigen van de lidstaten belegd en er is een informele groep opgericht bestaande uit geselecteerde belanghebbende partijen op het gebied van schuldherstructurering en tweedekansbeleid. Deze groep is in 2016 drie keer samengekomen 57 . Tot slot is op 11 juli 2016 onder het Slowaakse voorzitterschap een conferentie georganiseerd over de convergentie van insolventiestelsels in de Europese Unie.

De meeste lidstaten steunden de doelstellingen van de Commissie om het stelsel voor vroege herstructurering en tweedekansbeleid te verbeteren, maar benadrukten dat gezien de complexe verbanden met andere rechtsgebieden, zoals het vennootschapsrecht, de harmonisatie beperkt moet blijven tot de beginselen. Wat de belanghebbenden betreft, waren de brancheorganisaties, beroepsorganisaties, financiële instellingen, consumentenorganisaties, vakbonden en wetenschappers over het algemeen voorstander van geharmoniseerde minimumregels inzake vroege herstructurering en tweedekansbeleid en stonden zij positief tegenover het idee van een efficiënt en (kosten-)effectief EU-insolventiekader voor het redden van levensvatbare ondernemingen. Ze onderstreepten dat een evenwichtige benadering moet vooropstaan waarbij de belangen van alle betrokkenen worden beschermd en moreel risico wordt voorkomen. De bankensector en sommige andere belanghebbenden waren van mening dat eventuele EU-regels inzake kwijting voor consumenten in een apart instrument moeten worden ondergebracht. Het Europees Parlement steunde de harmonisatie van bepaalde elementen van de herstructureringsregelingen en benadrukte dat alle natuurlijke personen een tweede kans moeten krijgen.

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

De deskundigengroep inzake herstructurerings- en insolventiewetgeving heeft tussen januari en juli 2016 zes keer vergaderd. Er werd een uitgebreide, vergelijkende studie van het materiële insolventierecht in alle lidstaten verricht om te inventariseren waar verschillen in nationale wetgeving de werking van de eengemaakte markt kunnen belemmeren 58 . Voorts is een economische studie uitgevoerd naar de impact van minimumnormen op het gebied van herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid 59 .

Effectbeoordeling

De volgende voorkeursopties werden in overweging genomen:

11.

Optie 1: status quo (basisscenario)


Optie 2: volledig geharmoniseerde procedure voor preventieve herstructurering en tweedekansbeleid

Optie 3: alternatieve, facultatieve EU-regeling voor preventieve herstructurering en tweedekansbeleid

Optie 4: geharmoniseerd wettelijk minimumkader op het gebied van herstructurering en tweedekansbeleid voor ondernemers

De effectbeoordeling leverde optie 4 als voorkeur op: het opzetten van een geharmoniseerd wettelijk minimumkader op het gebied van herstructurering en tweedekansbeleid voor ondernemers, met een niet-bindende bepaling inzake tweedekansbeleid voor consumenten, en het verbeteren van de efficiëntie van de procedures. De voordelen van de voorkeursoptie zijn dat deze:

i) efficiënte mogelijkheden biedt voor vroege herstructurering;

ii) de onderhandelingskansen verbetert omdat de debiteur 'ademruimte' krijgt via schorsing van tenuitvoerleggingsmaatregelen (moratorium);

iii) de mogelijkheden voor voortzetting van bedrijfsactiviteiten van de debiteur tijdens de herstructurering verbetert;

iv) voorkomt dat niet-instemmende minderheidscrediteuren en -aandeelhouders de herstructureringsinspanningen in gevaar brengen – met dien verstande dat hun belangen moeten worden gevrijwaard;

v) de slaagkansen voor de herstructureringsplannen vergroot;

vi) de kosten en de duur van de herstructureringsprocedures reduceert;

(vii) de mogelijkheid biedt om binnen een redelijke termijn (drie jaar) kwijting aan ondernemers met een overmatige schuldenlast te verlenen;

(viii) de algemene doeltreffendheid van de herstructurerings-, insolventie- en tweedekansprocedures vergroot.

De voorkeursoptie draagt bij tot het verminderen van de belemmeringen voor grensoverschrijdende investeringen. Op die manier zouden er meer levensvatbare bedrijven kunnen worden gered aangezien de minderheidscrediteuren het onderhandelingsproces niet meer kunnen destabiliseren in de hoop daar commercieel voordeel uit te halen bijv. door een vroege invordering van hun schuld af te dwingen. Doeltreffende preventieve maatregelen kunnen het probleem van de oninbaarheid van leningen in tijden van laagconjunctuur helpen beperken en tegelijkertijd zorgen voor een hoog terugvorderingspercentage voor leningen die een bijzondere waardevermindering hebben ondergaan. De voorkeursoptie moet ook leiden tot een hoger terugvorderingspercentage en, bijgevolg, tot lagere financieringskosten. De voorkeursoptie zal de kosten van een tweede start voor natuurlijke personen (ondernemers) verminderen en hun kansen op een tweede start vergroten. De voorafgaande kosten voor de beoordeling van investeringsrisico's zullen vervallen en de terugvorderingspercentages in insolventieprocedures zullen verbeteren. Hoe verder de onderlinge afstemming van de herstructureringsstelsels gaat, des te minder moet worden gespendeerd aan het juridisch advies dat momenteel wordt ingewonnen om de toepassing van meerdere nationale herstructurerings- en insolventiestelsels te vermijden. De voorkeursoptie zal ook het aantal zelfstandigen doen stijgen vermits het verkorten van de kwijtingstermijnen het opnemen van een zelfstandige activiteit zal stimuleren. De voorkeursoptie zal ook bevorderlijk zijn voor consumptie en groei.

De voorkeursoptie zal voor sommige lidstaten kosten met zich meebrengen bij het wijzigen van hun herstructurerings- en tweedekansstelsels. Een aantal lidstaten zal een preventieve procedure moeten invoeren of een procedure moeten aanpassen die al is aangemeld in het kader van bijlage A bij de insolventieverordening. Het is mogelijk dat het vennootschapsrecht op sommige punten moet worden gewijzigd om uitvoering te geven aan de bepalingen over de positie van de aandeelhouders bij de herstructurering.

Geschiktheid en vereenvoudiging van de regelgeving

De voorkeursoptie zal de belemmeringen voor het verlenen van grensoverschrijdende leningen aan kmo's verminderen: een efficiënte herstructurering zou kmo's die crediteur zijn, in staat stellen om meer terug te vorderen dan wanneer de debiteur in staat van insolventie treedt. De reden daarvoor is dat terugvorderingspercentages doorgaans hoger zijn wanneer het insolventie- en herstructureringsstelsel de mogelijkheid biedt levensvatbare bedrijven vroeg en efficiënt te herstructureren en niet-levensvatbare bedrijven snel af te wikkelen. Als debiteuren krijgen de kmo's toegang tot instrumenten voor vroegtijdige waarschuwing die het aantal vroegtijdig aangevraagde herstructureringen moeten doen stijgen. Kmo's zullen met name ook gebaat zijn bij model-herstructureringsplannen die op nationaal niveau worden ontwikkeld, aangezien deze het makkelijker maken voor debiteuren om herstructureringsplannen op te stellen met de juiste bekendmakingen. Een flexibeler netwerk voor herstructurering en betere voorwaarden voor een nieuwe start na een faillissement, zullen het faillissementspercentage reduceren, net als de negatieve impact van insolventiegevallen in de toeleveringsketen als gevolg van de insolventie van de afnemer. Soepelere voorwaarden voor de verlening van kwijting aan ondernemers dragen ook bij tot de oprichting van meer bedrijven.

Door de herstructurerings-, insolventie- en kwijtingsprocedures doeltreffender te maken en met name alle insolventieprocedures te digitaliseren zal de duur van procedures kunnen worden ingekort en de efficiënte ervan worden vergroot, wat zou leiden tot lagere kosten voor herstructurering en hogere terugvorderingspercentage voor crediteuren.

Grondrechten

De vrijheid van ondernemerschap en het recht te werken (artikelen 16 en 15 van het Handvest van de grondrechten): deze rechten worden gewaarborgd. Debiteuren in financiële moeilijkheden kunnen operationeel blijven tijdens de onderhandelingen over de herstructurering en hebben volledige of ten minste gedeeltelijke controle over hun goederen. Ondernemers met een overmatige schuldenlast zouden een tweede start krijgen na volledige kwijting van schuld.

Recht op eigendom en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikelen 17 en 47 van het Handvest): hoewel bepaalde delen van de procedure een invloed kunnen hebben op deze rechten, zijn ze noodzakelijk en evenredig voor een snelle tenuitvoerlegging van herstructureringsplannen die de debiteuren weer levensvatbaar kunnen maken. Er zijn passende waarborgen opgenomen om de rechtmatige belangen van de partijen te beschermen tegen misbruik.

Het recht van werknemers op informatie en raadpleging (artikel 27 van het Handvest): deze rechten worden positief beïnvloed door de voorgestelde maatregelen aangezien het voorstel geen afbreuk doet aan de bestaande wetgeving van de Unie op dit gebied en bovendien de betrokken werknemers het recht geeft te stemmen over de herstructureringsplannen.

Recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie (artikel 28 van het handvest): het voorstel doet geen afbreuk aan de rechten van werknemers en werkgevers of hun respectieve organisaties om te onderhandelen en collectieve overeenkomsten te sluiten op de gepaste niveaus, en om in geval van belangenconflicten collectieve actie te ondernemen om hun belangen te verdedigen, met inbegrip van staking overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU. De kosten van de tenuitvoerlegging en omzetting van de richtlijn zullen volledig worden gedekt door de begrotingstoewijzing voor het programma 'Justitie'. De kosten voor het opstellen van een uitvoeringsverslag vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en daarna om de zeven jaar zullen worden gedekt door de begrotingstoewijzing voor de instrumenten van het beleidsterrein 'Justitie en consumentenzaken' voor de jaren in kwestie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal de uitvoering van de richtlijn in de lidstaten bevorderen door:

• bijstand bij de omzetting te verlenen;

• twee omzettingsworkshops en tussentijdse inventarisaties te organiseren;

• bilaterale vergaderingen te organiseren, tevens op verzoek van de lidstaten;

• modellen voor het melden van nationale omzettingsmaatregelen ter beschikking van de lidstaten te stellen.

De lidstaten worden ook uitgenodigd om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te treffen, zoals melding van een specifiek contactpunt en van alle nationale omzettingsmaatregelen, en bewustmaking.

Met het oog op de monitoring en tenuitvoerlegging van de regels moeten de lidstaten aan de hand van een standaardmethode gegevens verzamelen over indicatoren zoals het aantal aanmeldingen voor elke soortprocedure (herstructurering, insolventie en tweede kans), duur en resultaat van de procedures, administratieve kosten van de procedures, terugvorderingspercentages en het slaagpercentage voor dergelijke procedures. De data worden opgesplitst volgens de omvang van de debiteuren en de soort debiteuren zodat de doeltreffendheid van de procedures van de lidstaten objectief kan worden beoordeeld. De lidstaten moeten jaarlijks gegevens verstrekken aan de Commissie.

De werking van de richtlijn wordt vijf jaar na de inwerkingtreding van deze verordening opnieuw bekeken en vervolgens om de zeven jaar.

Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

De richtlijn bestaat uit drie delen: preventieve herstructureringsstelsels (titel II) en tweedekansbeleid voor ondernemers (titel III) en maatregelen om herstructurering, insolventie en tweedekansbeleid efficiënter te maken (titel IV). De titels I, IV, V en VI hebben een horizontale werkingssfeer.

Titel I Algemene bepalingen: bepalingen over het toepassingsgebied, zowel rationae materiae als rationae personae, verschillende definities en een bepaling over de beschikbaarheid van instrumenten voor vroegtijdige waarschuwing voor debiteuren – zowel rechtspersonen als natuurlijke personen – die een handels-, bedrijfs- of beroepsactiviteit (ondernemers) uitoefenen.

Hoewel de bepalingen in titel III beperkt zijn tot ondernemers, wordt expliciet aangegeven dat de lidstaten deze bepalingen kunnen uitbreiden tot alle natuurlijke personen, om te zorgen voor de consistente behandeling van persoonlijke schulden. Verschillende lidstaten maken namelijk geen onderscheid tussen persoonlijke schulden die zijn ontstaan naar aanleiding van een zakelijke activiteit en schulden die daarbuiten zijn ontstaan. Niets in deze richtlijn wijst erop dat dit onderscheid gemaakt moet worden of gepast is. De richtlijn nodigt de lidstaten uit om dezelfde beginselen inzake tweede kans toe te passen op alle natuurlijke personen.

Titel II Preventieve herstructureringsstelsels: gemeenschappelijke kernelementen voor de preventieve herstructureringsstelsels teneinde debiteuren in financiële moeilijkheden, ongeacht of ze rechtspersonen of natuurlijke personen zijn, effectief toegang te verschaffen tot procedures die zowel vroegtijdige onderhandelingen over herstructureringsplannen als de vaststelling van deze plannen door crediteuren en de eventuele bekrachtiging ervan door een gerechtelijke of administratieve instantie mogelijk maken.

Artikel 4: preventieve herstructureringsstelsels kunnen bestaan uit één of meerdere procedures of maatregelen op voorwaarde dat een debiteur alle elementen die erin vermeld worden, kan combineren om op doeltreffende wijze te onderhandelen over een herstructureringsplan en dit vast te stellen.

Artikel 5: de debiteur moet in het bezit blijven van zijn goederen. Bemiddelaars of toezichthouders (functionarissen op het gebied van herstructurering) kunnen een rol spelen maar deze functionarissen dienen niet in elke zaak door een gerechtelijke of administratieve instantie te worden aangesteld.

Artikelen 6 en 7: om onderhandelingen mogelijk maken en vasthoudende crediteuren ("hold-out creditors") af te houden, moet de mogelijkheid bestaan om individuele tenuitvoerleggingsmaatregelen ten aanzien van de debiteur te schorsen. De bezorgdheid dat crediteuren nadelen zouden ondervinden van de schorsing, wordt ondervangen door bepalingen over de duur van de schorsing en voorwaarden voor het verlengen en het opheffen ervan. Onvervulde aanspraken van werknemers worden uitgezonderd van schorsing voor zover de lidstaten deze niet op een andere adequate manier beschermen. Tijdens de periode van de schorsing mag de debiteur niet worden verplicht of onder druk worden gezet om andere soorten insolventieprocedures, in het bijzonder vereffeningsprocedures, in te leiden, zodat hij zijn zakelijke activiteiten kan voortzetten. De debiteur moet ook kunnen rekenen op de verdere nakoming van overeenkomsten met leveranciers en andere schuldeisers, mits hij zijn verplichtingen in het kader van dergelijke overeenkomsten nakomt.

Artikel 8: informatie die als minimum in de herstructureringsplannen moet worden opgenomen. De lidstaten kunnen aanvullende verplichte informatie eisen, mits dit geen onevenredige last voor de debiteuren veroorzaakt. De lidstaten moeten online modellen voor herstructureringsplannen ontwikkelen evenals praktische informatie over hoe een indiener deze modellen kan gebruiken.

Artikel 9: goedkeuring van herstructureringsplannen door de betrokken crediteuren of categorieën crediteuren. Crediteuren met verschillende belangen moeten in verschillende categorieën worden ondergebracht. Op zijn minst moeten preferente crediteuren altijd afzonderlijk worden behandeld ten opzichte van niet-preferente crediteuren. De lidstaten kunnen ook bepalen dat werknemers in een afzonderlijke categorie worden ondergebracht.

Artikel 10: gevallen waarin een herstructureringsplan moet worden bekrachtigd door een gerechtelijke of administratieve instantie om het bindend te maken, en de voorwaarden voor deze bekrachtiging.

Artikel 11: de voorwaarden om te waarborgen dat een herstructureringsplan dat niet door alle categorieën crediteuren wordt gesteund, toch wordt bekrachtigd door een gerechtelijke of administratieve instantie.

Artikel 12: het beginsel dat aandeelhouders en houders van andere eigenvermogensinstrumenten de goedkeuring van het herstructureringsplan voor een rendabele onderneming niet mogen dwarsbomen, mits hun legitieme belangen worden beschermd.

Artikel 13: regels inzake waardebepaling, over wanneer en hoe de waarde moet worden bepaald, om een billijke bescherming van niet-instemmende partijen te waarborgen.

Artikel 14: de gevolgen van herstructureringsplannen voor betrokken en niet-betrokken partijen.

Artikel 15: minimumregels inzake beroepsprocedures, om de bescherming van de legitieme belangen van de partijen te waarborgen en tegelijkertijd te voorkomen dat deze waarborgen de bekrachtiging of uitvoering van de herstructureringsplannen vertragen.

Artikelen 16 en 17: minimumbescherming voor nieuwe financiering die nodig is om het herstructureringsplan uit te voeren, voor tussentijdse financiering om de continuïteit van de bedrijfsactiviteiten tijdens de herstructureringsonderhandelingen te waarborgen, en voor andere transacties die worden aangegaan in nauw verband met een herstructureringsplan.

Artikel 18: verplichting voor de lidstaten om bestuurders bij een dreigende insolventie specifieke plichten op te leggen die hen ertoe moeten stimuleren in te zetten op vroege herstructurering wanneer de onderneming levensvatbaar is.

Titel III Tweede kans voor ondernemers: minimumbepalingen inzake kwijting voor ondernemers met een overmatige schuldenlast, met het oog op een tweede kans. De lidstaten kunnen verder gaan dan deze minimumbescherming, door te zorgen voor een nog vriendelijkere behandeling van ondernemers, bijv. via regels inzake de toegang tot financiering voor 'herstarters'.

Artikel 19: het beginsel dat aan ondernemers met een overmatige schuldenlast volledige kwijting moet kunnen worden verleend zonder dat zij een minimumbedrag of -percentage van de schuld moeten terugbetalen.

Artikel 20: ondernemers moeten na uiterlijk drie jaar in aanmerking komen voor volledige kwijting zonder opnieuw een aanvraag te moeten indienen bij een gerechtelijke of administratieve instantie. Het moment waarop de periode van drie jaar ingaat, verschilt afhankelijk van de procedure: hetzij een terugbetalingsplan hetzij tegeldemaking van activa. Beperkingen ten aanzien van een korte kwijtingsperiode zijn opgenomen in artikel 22.

Artikel 21: om ondernemers wie vanwege overmatige schulden een beroepsverbod is opgelegd, een tweede kans te geven, moet de duur van dit beroepsverbod kort zijn. De beperkingen in artikel 22 moeten van toepassing zijn.

Artikel 22: geeft de lidstaten een ruime beoordelingsmarge bij het vaststellen van beperkingen op de bepalingen inzake toegang tot kwijting en de kwijtingstermijnen, op voorwaarde dat deze beperkingen duidelijk worden gespecificeerd en noodzakelijk zijn om een algemeen belang te beschermen.

Artikel 23: aangezien persoonlijke schulden van professionele en niet-professionele aard vaak verweven zijn, moeten de lidstaten proberen om in voorkomend geval de afzonderlijke procedures te consolideren, om ondernemers daadwerkelijk een tweede kans te geven.

Titel IV Maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van de herstructurerings-, insolventie- en kwijtingsprocedures: is niet alleen van toepassing op procedures voor preventieve herstructurering en kwijting maar ook voor insolventie.

Artikel 24: de lidstaten moeten ervoor zorgen dat leden van de gerechtelijke en andere bevoegde instanties adequaat zijn opgeleid en gespecialiseerd zijn op het gebied van herstructurering, insolventie en tweede kans.

Artikel 25: met betrekking tot deskundigen die zich bezighouden met herstructurering, insolventie en tweede kans, moeten lidstaten de basis- en vervolgopleiding aanmoedigen, evenals het opstellen van gedragscodes.

Artikel 26: minimumnormen voor het aanwijzen, controleren en vergoeden van deskundigen op het gebied van herstructurering, insolventie en tweede kans.

Artikel 27: het gebruik van elektronische communicatiemiddelen in het kader van herstructurering, insolventie en tweede kans.

Titel V Monitoring van herstructurerings-, insolventie- en tweedekansprocedures: minimumregels over het verzamelen van gegevens door de lidstaten en over het doorgeven van die gegevens aan de Commissie aan de hand van een model voor het meedelen van gegevens.

Titel VI Slotbepalingen: bepalingen inzake de manier waarop deze richtlijn zich verhoudt tot andere instrumenten van de Unie, de evaluatie van de toepassing van de richtlijn, de vaststelling van modelformulieren, de inwerkingtreding en de toepassing.