Toelichting bij COM(2016)882 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)882 - Instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles. |
|---|---|
| bron | COM(2016)882   |
| datum | 21-12-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De afgelopen twee jaar heeft de Europese Unie gewerkt aan een gelijktijdige aanpak van de afzonderlijke uitdagingen op het gebied van migratiebeheer, geïntegreerd beheer van de EU-buitengrenzen en bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende misdaad. Om krachtig op deze uitdagingen te reageren en om een echte en doeltreffende Veiligheidsunie tot stand te brengen, is het van essentieel belang dat de lidstaten zowel onderling als met de betrokken EU-agentschappen op een effectieve manier informatie uitwisselen.
Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is het meest succesvolle instrument voor een doeltreffende samenwerking tussen immigratie-, politie-, douane- en gerechtelijke autoriteiten in de EU en de geassocieerde Schengenlanden. De bevoegde autoriteiten in de lidstaten, zoals politie, grenswacht en douane, moeten toegang hebben tot kwalitatief hoogwaardige informatie over de personen of voorwerpen die zij controleren, met duidelijke instructies over wat er in elk specifiek geval moet gebeuren. Dit grootschalige informatiesysteem vormt de kern voor de samenwerking op Schengenniveau en speelt een cruciale rol bij het vergemakkelijken van het vrije verkeer van personen in het Schengengebied. De bevoegde autoriteiten kunnen in het systeem gegevens invoeren en raadplegen over gezochte personen, personen die wellicht geen recht op binnenkomst en verblijf in de EU hebben, vermiste personen – met name kinderen – en mogelijk gestolen, verduisterde of vermiste voorwerpen. Het SIS bevat niet alleen informatie over specifieke personen of voorwerpen, maar ook duidelijke instructies voor de bevoegde autoriteiten over wat zij met die personen of voorwerpen moeten doen zodra deze worden aangetroffen.
In 2016, drie jaar na de inwerkingtreding van de tweede generatie van het SIS, heeft de Commissie het systeem uitgebreid geëvalueerd 1 . Het SIS komt uit deze evaluatie naar voren als een echt operationeel succes. De nationale bevoegde autoriteiten hebben in 2015 bijna 2,9 miljard keer personen en voorwerpen getoetst aan data in het SIS, en meer dan 1,8 miljoen aanvullende informatie-elementen uitgewisseld. Dit neemt niet weg dat de doeltreffendheid en efficiëntie van het systeem, uitgaande van deze positieve ervaring, moeten worden verbeterd, zoals is aangekondigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2017. Met dat doel voor ogen komt de Commissie, naar aanleiding van de reeds genoemde evaluatie, met een eerste reeks van drie voorstellen om het SIS te verbeteren en het gebruik ervan uit te breiden, en werkt zij tegelijkertijd voort aan een betere interoperabiliteit van bestaande en toekomstige systemen voor rechtshandhaving en grensbeheer, in aansluiting op de lopende werkzaamheden van de deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit.
Deze voorstellen hebben betrekking op het gebruik van het systeem (a) voor grensbeheer, (b) voor politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken, en (c) voor terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. De eerste twee voorstellen vormen samen de rechtsgrondslag voor de instelling, de werking en het gebruik van het SIS. Het voorstel inzake het gebruik van het SIS voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen vormt een aanvulling op het voorstel inzake grensbeheer en de daarin opgenomen bepalingen. Het voorstel bevat een nieuwe signaleringscategorie en draagt bij aan de uitvoering en monitoring van Richtlijn 2008/115/EG 2 .
Omdat niet alle lidstaten in dezelfde mate betrokken zijn bij het EU-beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (de zogenoemde 'variabele geometrie'), moeten drie afzonderlijke rechtsinstrumenten worden vastgesteld, die echter naadloos op elkaar zullen aansluiten, zodat het systeem optimaal kan werken en gebruikt worden.
Parallel met deze werkzaamheden heeft de Commissie in april 2016 een proces van reflectie over 'sterkere en slimmere informatiesystemen voor grenzen en veiligheid' 3 opgestart om het informatiebeheer op EU-niveau te versterken en te verbeteren. De overkoepelende doelstelling bestaat erin te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten stelselmatig beschikken over de nodige informatie uit verschillende informatiesystemen. Met het oog daarop heeft de Commissie de bestaande informatiearchitectuur doorgelicht op informatielacunes en blinde vlekken die terug te voeren zijn op gebrekkig functioneren van de bestaande systemen en op versnippering in de algemene EU-architectuur voor gegevensbeheer. De Commissie heeft ter ondersteuning van deze werkzaamheden een deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit opgericht en bij het opstellen van deze eerste reeks voorstellen rekening gehouden met de tussentijdse bevindingen van deze groep wat de kwaliteit van de gegevens betreft 4 . In zijn toespraak van september 2016 over de toestand van de Unie heeft voorzitter Juncker beklemtoond hoe belangrijk het is de bestaande tekortkomingen in het informatiebeheer weg te werken en de interoperabiliteit en interconnectiviteit van de bestaande informatiesystemen te verbeteren.
De deskundigengroep op hoog niveau inzake informatiesystemen en interoperabiliteit zal haar bevindingen in de eerste helft van 2017 voorleggen en naar aanleiding daarvan zal de Commissie zich medio 2017 buigen over een tweede reeks voorstellen om de interoperabiliteit tussen het SIS en andere IT-systemen verder te verbeteren. Een andere belangrijke component van deze werkzaamheden is de herziening van Verordening (EU) nr. 1077/2011 5 betreffende het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA). De Commissie zal hierover waarschijnlijk afzonderlijke voorstellen indienen, eveneens in de loop van 2017. Voor het aanpakken van de huidige uitdagingen op het gebied van veiligheid is het belangrijk te investeren in snelle, doeltreffende en kwalitatieve informatie-uitwisseling en een daarop afgestemd informatiebeheer, en te zorgen voor de interoperabiliteit van de databanken en informatiesystemen van de EU.
Het huidige rechtskader voor de tweede generatie van het SIS – betreffende het gebruik van het systeem voor grenscontroles van onderdanen van derde landen – is gebaseerd op Verordening (EG) nr. 1987/2006 6 , een instrument van de voormalige eerste pijler. Dit voorstel vervangt 7 het rechtsinstrument dat nu van kracht is, en heeft tot doel:
• de lidstaten ertoe te verplichten een signalering in het SIS in te voeren telkens wanneer overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG een inreisverbod is uitgevaardigd voor een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land;
• wat de overlegprocedure betreft, de nationale procedures voor het gebruik van het SIS te harmoniseren, om situaties te vermijden waarin een onderdaan van een derde land voor wie een inreisverbod geldt, houder is van een geldige, door een lidstaat afgegeven verblijfstitel;
• technische wijzigingen aan te brengen om de beveiliging te verbeteren en de administratieve lasten te helpen verminderen;
• het volledige gebruikstraject van het SIS aan te pakken, dus niet alleen het centrale systeem en de nationale systemen, maar ook de behoeften van de eindgebruikers, door ervoor te zorgen dat zij de voor hun taken benodigde gegevens ontvangen en aan alle beveiligingsvoorschriften voldoen wanneer zij SIS-data verwerken.
De voorstellen zijn bedoeld om het bestaande systeem verder te ontwikkelen en te verbeteren, veeleer dan om een nieuw systeem in te voeren. De herziening van het SIS zal het optreden van de Europese Unie in het kader van de Europese agenda's voor migratie en veiligheid ondersteunen en versterken. Met de herziening wordt gevolg gegeven aan:
de resultaten van het werk aan de implementatie van het SIS gedurende de afgelopen drie jaar, waarbij technische wijzigingen aan het centrale SIS zijn aangebracht om een aantal bestaande signaleringscategorieën uit te breiden en nieuwe functies te integreren;
aanbevelingen voor technische en procedurele wijzigingen die zijn opgesteld naar aanleiding van een uitgebreide evaluatie van het SIS 8 ;
vragen van eindgebruikers van het SIS om technische verbeteringen aan te brengen, en
de tussentijdse bevindingen van de deskundigengroep op hoog niveau voor informatiesystemen en interoperabiliteit 9 met betrekking tot de kwaliteit van de gegevens.
Aangezien dit voorstel onlosmakelijk verbonden is met het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken, overlappen de twee teksten elkaar gedeeltelijk, onder meer waar het gaat om maatregelen inzake het volledige gebruikstraject van het SIS van begin tot eind (dus niet alleen de werking van het centrale systeem en de nationale systemen, maar ook de behoeften van de eindgebruikers), om versterkte maatregelen voor de bedrijfscontinuïteit, om maatregelen inzake kwaliteit, bescherming en beveiliging van de gegevens, en om bepalingen inzake monitoring, evaluatie en rapportage. Het gebruik van biometrische gegevens is eveneens in beide voorstellen aan de orde 10 .
Als gevolg van de escalatie van de migratie- en vluchtelingencrisis in 2015 is de behoefte aan doeltreffende maatregelen tegen irreguliere migratie aanzienlijk toegenomen. In het EU-actieplan inzake terugkeer 11 kondigde de Commissie aan dat zij zou voorstellen de lidstaten ertoe te verplichten alle inreisverboden in het SIS in te voeren, om te helpen voorkomen dat onderdanen van derde landen die het grondgebied van de lidstaten niet mogen binnenkomen en er niet mogen verblijven, opnieuw het Schengengebied binnenkomen. Inreisverboden die overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG zijn uitgevaardigd, gelden voor het hele Schengengebied en kunnen bijgevolg aan de buitengrenzen ook worden uitgevoerd door de autoriteiten van een andere lidstaat dan die welke het verbod heeft uitgevaardigd. In de bestaande Verordening (EG) nr. 1987/2006 is alleen de mogelijkheid, maar niet de verplichting, opgenomen om signaleringen met het oog op weigering van toegang en verblijf op basis van inreisverboden in het SIS in te voeren. Door de invoering van alle inreisverboden in het SIS verplicht te stellen, kan een grotere mate van doeltreffendheid en harmonisatie worden bereikt.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied alsook met bestaande en toekomstige rechtsinstrumenten
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met en afgestemd op de bepalingen van Richtlijn 2008/115/EG inzake het uitvaardigen en uitvoeren van inreisverboden. Derhalve vult het de bestaande bepalingen over inreisverboden aan en draagt het bij tot de doeltreffende uitvoering van deze verboden aan de buitengrenzen, door de toepassing van de verplichtingen uit hoofde van de terugkeerrichtlijn te vergemakkelijken en te voorkomen dat de betrokken onderdanen van derde landen opnieuw het Schengengebied binnenkomen.
• Samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is nauw verbonden met en vormt een aanvulling op ander beleid van de Unie, meer bepaald inzake:
interne veiligheid, omdat het SIS bijdraagt tot het voorkomen van de binnenkomst van onderdanen van derde landen die een bedreiging vormen voor de veiligheid;
gegevensbescherming, in de zin dat dit voorstel borg staat voor de bescherming van de grondrechten van personen van wie persoonsgegevens in het SIS worden verwerkt.
Voorts is het voorstel nauw verbonden met en een aanvulling op bestaande wetgeving van de Unie, meer bepaald inzake:
beheer van de buitengrenzen, in de zin dat dit voorstel de lidstaten helpt om hun deel van de EU-buitengrenzen te controleren en om het EU-systeem voor buitengrenstoezicht doeltreffender te maken;
een doeltreffend terugkeerbeleid van de EU, door middel van het verbeteren en versterken van het EU-systeem om op te sporen en te voorkomen dat onderdanen van derde landen na hun terugkeer opnieuw het Schengengebied binnenkomen. Dit voorstel zou bijdragen tot een van de voornaamste doelstellingen van de Europese migratieagenda 12 : het ontmoedigen van irreguliere migratie naar de EU;
de Europese grens- en kustwacht, (i) door het personeel van het Agentschap de mogelijkheid te bieden risicoanalyses uit te voeren, (ii) door de centrale ETIAS-eenheid in het Agentschap toegang tot het SIS te geven met het oog op de toepassing van het voorgestelde Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS) 13 en (iii) door de Europese grens- en kustwachtteams, de teams van personeelsleden die betrokken zijn bij met terugkeer verband houdende taken en leden van de ondersteuningsteams voor migratiebeheer, binnen de grenzen van hun mandaat, het recht te geven op toegang tot en bevraging van de in het SIS ingevoerde gegevens via een daartoe geïnstalleerde technische interface;
Europol, vanwege de voorgestelde uitbreiding van de rechten op toegang tot en bevraging van de in het SIS ingevoerde gegevens binnen de grenzen van het mandaat van Europol.
Voorts is het voorstel nauw verbonden met en een aanvulling op toekomstige wetgeving van de Unie, meer bepaald inzake:
het inreis-/uitreissysteem, waarin een combinatie van gezichtsopnamen en vingerafdrukken wordt voorgesteld als biometrische identificatiemiddelen voor de toepassing van het inreis-uitreissysteem (EES) – een aanpak die in dit voorstel moet worden weerspiegeld;
het ETIAS, waarin een grondige veiligheidsbeoordeling, inclusief verificatie in het SIS, wordt voorgesteld voor van de visumplicht vrijgestelde onderdanen van derde landen die naar de EU willen reizen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde bepalingen inzake geïntegreerd grensbeheer en illegale immigratie zijn gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder b) en d), en artikel 79, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
• Variabele geometrie
Dit voorstel bouwt voort op de bepalingen van het Schengenacquis die betrekking hebben op grenscontroles. Er moet dan ook rekening worden gehouden met de hierna genoemde gevolgen van de diverse protocollen en overeenkomsten met geassocieerde landen.
Denemarken: overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 22 bij de Verdragen, betreffende de positie van Denemarken, beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad over deze verordening heeft beslist of het dit voorstel, dat voortbouwt op het Schengenacquis, in zijn nationale wetgeving opneemt.
Verenigd Koninkrijk en Ierland: overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie en overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming van Verordening (EU) 2016/399 (Schengengrenscode), noch aan enig ander rechtsinstrument dat wordt gerekend tot hetgeen algemeen bekend staat als het 'Schengenacquis', dat wil zeggen de rechtsinstrumenten ter organisatie en ondersteuning van de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen en de begeleidende maatregelen betreffende het toezicht aan de buitengrenzen. Deze verordening houdt een ontwikkeling van dit acquis in, en het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening, die dan ook niet bindend voor, noch van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland is.
Bulgarije en Roemenië: deze verordening vormt een rechtsbesluit dat op het Schengenacquis voortbouwt, of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005. Deze verordening moet worden gelezen in samenhang met Besluit 2010/365/EU van de Raad van 29 juni 2010 14 , waarbij de bepalingen van het Schengenacquis die betrekking hebben op het Schengeninformatiesysteem, met inachtneming van bepaalde beperkingen, toepasselijk zijn gemaakt in Bulgarije en Roemenië.
Cyprus en Kroatië: deze verordening vormt een rechtsbesluit dat op het Schengenacquis voortbouwt, of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van respectievelijk artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte van 2003 en artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2011.
Geassocieerde landen: op basis van de respectieve overeenkomsten met IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein, waardoor deze landen bij de uitvoering, toepassing en ontwikkeling van het Schengenacquis worden betrokken, zal de voorgestelde verordening voor deze landen bindend zijn.
• Subsidiariteit
Met dit voorstel wordt het bestaande SIS, dat sinds 1995 operationeel is, verder ontwikkeld en uitgebouwd. Het oorspronkelijke intergouvernementele kader is per 9 april 2013 vervangen door instrumenten van de Unie (Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad). Bij vorige gelegenheden is een uitvoerige subsidiariteitstoets uitgevoerd. Dit initiatief dient om de bestaande bepalingen te verfijnen, de lacunes op te vullen en de operationele procedures te verbeteren.
Gedecentraliseerde oplossingen zijn ontoereikend om een dermate intensieve informatie-uitwisseling tussen de lidstaten in goede banen te leiden. Vanwege de omvang, de gevolgen en de impact van de geplande maatregel kan dit voorstel beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie.
Het voorstel heeft onder meer tot doel technische verbeteringen aan te brengen om de doeltreffendheid van het SIS te verbeteren en het gebruik van het systeem in alle deelnemende lidstaten te harmoniseren. Omdat deze doelstellingen een grensoverschrijdende dimensie hebben en omdat het waarborgen van een doeltreffende grensoverschrijdende informatie-uitwisseling ter bestrijding van steeds weer andersoortige dreigingen met bepaalde uitdagingen gepaard gaat, bevindt de EU zich in een goede positie om oplossingen aan te dragen die niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt.
Indien de tekortkomingen van het SIS niet worden aangepakt, bestaat het risico dat tal van kansen op een maximale efficiëntie en Europese meerwaarde worden gemist en dat blinde vlekken de bevoegde autoriteiten beletten hun werk te doen. Om een voorbeeld te geven: het ontbreken van geharmoniseerde voorschriften over het wissen van overbodige signaleringen in het systeem kan een hinderpaal worden voor het vrije verkeer van personen – een fundamenteel beginsel van de Unie.
• Evenredigheid
Krachtens artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie mag het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De vorm die voor dit EU-optreden is gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen. Het voorgestelde initiatief is een herziening van de bepalingen van het SIS die betrekking hebben op grenscontroles.
Het voorstel is gebaseerd op de beginselen van 'privacy door ontwerp'. Wat het recht op bescherming van persoonsgegevens betreft, wordt de evenredigheid gewaarborgd door specifieke regels voor het wissen van signaleringen en door de verplichting de verzameling en de opslag van gegevens te beperken tot wat strikt noodzakelijk is voor de werking en de doelstellingen van het systeem. De signaleringen in het SIS bevatten uitsluitend gegevens die nodig zijn om een persoon of voorwerp te identificeren en te lokaliseren en om passende operationele maatregelen te nemen. Nadere gegevens worden verstrekt via de Sirene-bureaus in het kader van de uitwisseling van aanvullende informatie.
Bovendien moeten uit hoofde van het voorstel alle garanties worden geboden en alle mechanismen worden toegepast die nodig zijn om de grondrechten van de persoon op wie de gegevens betrekking hebben (de betrokkene), doeltreffend te beschermen, met name wat diens persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens betreft. Het voorstel bevat ook bepalingen die specifiek bedoeld zijn om de SIS-persoonsgegevens over individuen beter te beveiligen.
Voor de werking van het systeem zijn op EU-niveau geen verdere processen of harmonisatiemaatregelen nodig. De voorgenomen maatregel vereist geen verdere EU-actie om de gestelde doelen te bereiken, en is derhalve evenredig.
• Keuze van het instrument
De herziening wordt voorgesteld in de vorm van een verordening ter vervanging van Verordening (EG) nr. 1987/2006. Deze benadering is ook gevolgd voor Besluit 2007/533/JBZ van de Raad en dient, vanwege het intrinsieke verband tussen beide instrumenten, dus tevens te worden toegepast voor Verordening (EG) nr. 1987/2006. Besluit 2007/533/JBZ is aangenomen als een zogenoemd 'instrument van de derde pijler' in het kader van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dergelijke instrumenten werden door de Raad vastgesteld, zonder dat het Europees Parlement hierbij als medewetgever betrokken was. De rechtsgrondslag van het voorstel is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 een einde is gekomen aan de pijlerstructuur. Uit hoofde van de rechtsgrondslag moet de gewone wetgevingsprocedure worden gevolgd. Omdat de bepalingen verbindend zijn en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat, is de keuze van een verordening als instrument verplicht.
Het met het voorstel beoogde doel – de verdere ontwikkeling en versterking van een bestaand gecentraliseerd systeem voor samenwerking tussen de lidstaten – vereist een gemeenschappelijke architectuur en bindende werkingsvoorschriften. Met betrekking tot de toegang tot het systeem, ook voor rechtshandhavingsdoeleinden, worden bindende regels vastgesteld die gelijk zijn voor alle lidstaten en voor het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht 15 (eu-LISA). eu-LISA is sinds 9 mei 2013 verantwoordelijk voor het operationele beheer van het centrale SIS II en moet er in dat verband voor zorgen dat het centrale SIS 24 uur per dag en 7 dagen per week, volledig operationeel is. Het voorstel bouwt voort op de verantwoordelijkheden van eu-LISA in verband met het SIS.
Voorts worden rechtstreeks toepasselijke voorschriften voorgesteld op grond waarvan de betrokkene zijn eigen gegevens mag inzien en toegang krijgt tot rechtsmiddelen, zonder dat daarvoor verdere uitvoeringsmaatregelen moeten worden vastgesteld.
Inhoudsopgave
- Derhalve kan alleen voor een verordening als rechtsinstrument worden gekozen.
- Volledig gebruikstraject van het SIS
- Bedrijfscontinuïteit
- Gegevenskwaliteit
- Foto's, gezichtsopnamen, dactyloscopische gegevens en DNA-profielen
- Weigering van toegang en verblijf
- Onderscheid tussen personen met vergelijkbare kenmerken
- Bescherming en beveiliging van gegevens
- Gegevenscategorieën en gegevensverwerking
- Bewaring
- Wissen
- Rechten van betrokkenen op inzage van hun gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens
- Statistieken
- Monitoring en statistieken
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad 16 heeft de Commissie drie jaar na de ingebruikneming van het SIS II een algemene evaluatie opgesteld van het centrale SIS II en van de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten.
De evaluatie had specifiek betrekking op de toepassing artikel 24 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en moest uitmonden in voorstellen om dit artikel te wijzigen met het oog op een verdere harmonisatie van de criteria voor opneming van signaleringen.
Uit deze evaluatie kwam nadrukkelijk naar voren dat de rechtsgrondslag van het SIS moest worden aangepast om beter te kunnen reageren op nieuwe uitdagingen in het kader van veiligheid en migratie. Met dat doel voor ogen worden voorstellen gedaan inzake de verplichte opneming van inreisverboden in het SIS teneinde deze beter te kunnen uitvoeren, verplicht overleg tussen de lidstaten om het naast elkaar bestaan van een inreisverbod en een verblijfstitel te vermijden, de optie om personen op basis van hun vingerafdrukken te identificeren en te lokaliseren aan de hand van een nieuw automatisch systeem voor identificatie aan de hand van vingerafdrukken, en uitbreiding van de biometrische identificatiemiddelen in het systeem.
Uit de evaluatie bleek ook dat wetswijzigingen nodig zijn om de technische werking van het systeem te verbeteren en nationale processen te stroomlijnen. Door het gebruik van het SIS te vergemakkelijken en onnodige lasten te verminderen, zullen deze maatregelen het SIS efficiënter en doeltreffender maken. Daarnaast worden maatregelen voorgesteld om de kwaliteit van de gegevens en de transparantie van het systeem te verbeteren door de specifieke rapportageverplichtingen van de lidstaten en eu-LISA beter te omschrijven.
De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op de resultaten van de algemene evaluatie (het evaluatieverslag en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie zijn op 21 december 2016 aangenomen 17 ).
Voorts heeft de Commissie in 2014 overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2008/115/EG (de terugkeerrichtlijn) een mededeling over het terugkeerbeleid van de EU 18 bekendgemaakt, waarin verslag wordt gedaan van de toepassing van die richtlijn. Daarin wordt geconcludeerd dat het potentieel van het SIS voor het terugkeerbeleid verder moet worden vergroot, en dat de herziening van het SIS het mogelijk zal maken het terugkeerbeleid en het SIS dichter bij elkaar te brengen en de kans zal bieden om voor te stellen de lidstaten te verplichten om een op grond van de terugkeerrichtlijn uitgevaardigd inreisverbod in het SIS op te nemen.
• Raadpleging van belanghebbenden
Naar aanleiding van haar evaluatie van het SIS heeft de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 de relevante belanghebbenden, waaronder de afgevaardigden die in het SISVIS-comité zitting hebben, verzocht om commentaar en suggesties. De vertegenwoordigers van de lidstaten in dit comité gaan over operationele Sirene-aangelegenheden (grensoverschrijdende samenwerking met betrekking tot het SIS) en technische aangelegenheden op het gebied van ontwikkeling en onderhoud van het SIS en de betrokken Sirene-applicatie.
Als onderdeel van het evaluatieproces werden aan deze gedelegeerden gedetailleerde vragenlijsten voorgelegd. Verduidelijkingen of nadere toelichtingen werden gegeven via e-mail of in gerichte gesprekken.
Dankzij dit interactieve proces konden alle aspecten van een onderwerp op een transparante manier aan de orde worden gesteld. Vervolgens zijn deze kwesties in de loop van 2015 en 2016 door de afgevaardigden in het SISVIS-comité besproken tijdens speciaal daarvoor georganiseerde bijeenkomsten en workshops.
De Commissie heeft ook gericht overleg gepleegd met de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten en met leden van de coördinatiegroep voor toezicht SIS II op het gebied van gegevensbescherming. De lidstaten hebben aan de hand van een speciale vragenlijst verslag uitgebracht over hun ervaringen met inzageverzoeken van betrokkenen en het werk van de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten. Bij het opstellen van het voorstel is rekening gehouden met de antwoorden op de desbetreffende vragenlijst van juni 2015.
Intern heeft de Commissie een horizontale stuurgroep opgezet met vertegenwoordigers van het secretariaat-generaal en van de directoraten-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken, Justitie en Consumenten, Personele middelen en veiligheid, en Informatica. Deze groep monitorde het evaluatieproces en gaf sturing waar dat nodig was.
In de evaluatiebevindingen zijn tevens gegevens verwerkt die tijdens evaluatiebezoeken aan de lidstaten zijn verzameld in het kader van een nauwgezet onderzoek naar het praktische gebruik van het SIS. Dit materiaal bestaat onder meer uit besprekingen en gesprekken met systeemgebruikers, personeel van Sirene-bureaus en nationale bevoegde autoriteiten.
Daarnaast zijn de voor terugkeer bevoegde autoriteiten van de lidstaten verzocht om in het kader van de Contactgroep Terugkeerrichtlijn van de Commissie, tijdens de vergaderingen van 16 november 2015, 18 maart 2016 en 20 juni 2016, commentaar en suggesties aan te dragen, met name over de gevolgen van een eventuele verplichting om in het SIS alle inreisverboden op te nemen die overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG zijn uitgevaardigd.
Naar aanleiding van die opmerkingen worden in deze verordening maatregelen voorgesteld om de technische en operationele efficiëntie en doeltreffendheid van het systeem te verbeteren.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Naast de resultaten van de raadpleging van de belanghebbenden zijn ook de bevindingen van vier door de Commissie uitbestede studies in het voorstel verwerkt:
• Technische beoordeling van het SIS (Kurt Salmon) 19
Deze beoordeling legt de vinger op de belangrijkste knelpunten in de werking van het SIS, brengt de behoeften voor de toekomst in kaart en wijst vooral op de noodzaak de bedrijfscontinuïteit te optimaliseren en de algehele architectuur af te stemmen op de vereiste capaciteitsuitbreiding.
• Effectbeoordeling van mogelijke verbeteringen van de SIS II-architectuur op het gebied van ICT (Kurt Salmon) 20
Deze studie beoordeelt de huidige kosten van de werking van het SIS op nationaal niveau en evalueert twee mogelijke technische scenario's om het systeem te verbeteren. Beide scenario's bevatten een reeks technische voorstellen die vooral gericht zijn op verbeteringen in het centrale systeem en de algehele architectuur.
• "Effectbeoordeling van technische verbeteringen van de SIS II-architectuur op het gebied van ICT – eindverslag van 10 november 2016 (Wavestone) 21
In deze studie wordt nagegaan wat de implementatie van een nationale kopie de lidstaten kost. Hiervoor worden drie scenario's geanalyseerd: een volledig gecentraliseerd systeem, een gestandaardiseerde N.SIS-toepassing die door eu-LISA wordt ontwikkeld en de lidstaten ter beschikking wordt gesteld, en een afzonderlijke N.SIS-toepassing met gemeenschappelijke technische normen.
• Studie over de haalbaarheid en de gevolgen van het opzetten, in het kader van het Schengeninformatiesysteem, van een EU-wijd systeem voor het uitwisselen van gegevens over en het monitoren van de naleving van terugkeerbesluiten (PwC) 22
Deze studie beoordeelt de haalbaarheid en de technische en operationele gevolgen van de wijzigingsvoorstellen om het gebruik van het SIS te versterken met als doel de terugkeer van irreguliere migranten te bevorderen en te voorkomen dat zij het Schengengebied opnieuw binnenkomen.
• Effectbeoordeling
De Commissie heeft geen effectbeoordeling uitgevoerd.
De drie hierboven genoemde onafhankelijke beoordelingen zijn als basis gebruikt om de gevolgen van een wijziging van het systeem uit technisch oogpunt in kaart te brengen. Bovendien heeft de Commissie twee evaluaties van het Sirene-handboek opgesteld sinds 2013, d.w.z. sinds de ingebruikneming van het SIS II op 9 april 2013 en het van kracht worden van Besluit 2007/533/JBZ. Dit evaluatieproces omvat een tussentijdse herziening die geleid heeft tot de invoering van een nieuw Sirene-handboek 23 op 29 januari 2015. Voorts heeft de Commissie een catalogus van beste praktijken en aanbevelingen 24 vastgesteld. Bovendien brengen eu-LISA en de lidstaten geregeld technische verbeteringen aan in het systeem. Er wordt van uitgegaan dat deze mogelijkheden inmiddels zijn uitgeput en dat de rechtsgrondslag aan een volledige herziening toe is. Om echt duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van eindgebruikersystemen en om nadere bepalingen over het wissen van signaleringen vast te stellen, is meer nodig dan louter een verbetering van de tenuitvoerlegging en de uitvoering.
Voorts heeft de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ een algemene evaluatie van het SIS opgesteld en een bijbehorend werkdocument van de diensten van de Commissie bekendgemaakt. De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op de resultaten van de algemene evaluatie (het evaluatieverslag en het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie zijn op 21 december 2016 aangenomen).
Op grond van het Schengenevaluatiemechanisme dat is vastgesteld in Verordening (EU) nr. 1053/2013 25 , kan de werking van het SIS in de lidstaten op gezette tijden uit juridisch en operationeel oogpunt worden geëvalueerd. De evaluaties worden gezamenlijk door de Commissie en de lidstaten uitgevoerd. Via dit mechanisme doet de Raad aanbevelingen aan afzonderlijke lidstaten op basis van de evaluaties die in het kader van de meerjarenprogramma's en jaarprogramma's zijn opgesteld. Deze aanbevelingen zijn per definitie ad hoc van toepassing en kunnen bijgevolg niet de plaats innemen van juridisch bindende regels die tegelijkertijd van toepassing zijn op alle lidstaten die gebruikmaken van het SIS.
In het SISVIS-comité zijn regelmatig praktische operationele en technische kwesties aan de orde. Niettegenstaande de nuttige rol van deze bijeenkomsten in de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten bieden de resultaten van deze besprekingen (tenzij het gaat om wetswijzigingen) geen oplossing voor problemen als gevolg van, bijvoorbeeld, uiteenlopende nationale praktijken.
De in deze verordening voorgestelde wijzigingen hebben geen significante gevolgen voor de economie of het milieu. Op sociaal vlak daarentegen wordt van deze veranderingen wel een significant positief effect verwacht, aangezien zij zorgen voor meer veiligheid, door een betere identificatie mogelijk te maken van personen die zich van een valse identiteit bedienen, criminelen van wie de identiteit na het plegen van een ernstige misdaad onbekend is gebleven, en irreguliere migranten die misbruik maken van de ruimte zonder binnengrenstoezicht. De impact van deze wijzigingen op de grondrechten en de bescherming van gegevens is in beschouwing genomen en wordt verder toegelicht in het volgende punt (Grondrechten).
Het voorstel is opgesteld aan de hand van het omvangrijke corpus aan gegevens dat is verzameld toen, naar aanleiding van de algemene evaluatie van het SIS van de tweede generatie, werd onderzocht of het systeem naar behoren werkte en waar het eventueel kon verbeterd. Bovendien is een studie verricht naar de weerslag van de kosten, om te garanderen dat werd gekozen voor de meest passende en evenredige nationale architectuur.
• Grondrechten en gegevensbescherming
Dit voorstel is bedoeld om een bestaand systeem te ontwikkelen en te verbeteren, veeleer dan om een nieuw systeem in te voeren, en bouwt bijgevolg voort op belangrijke en doeltreffende garanties die nu reeds worden geboden. Dit neemt niet weg dat het voorgestelde systeem gevolgen kan hebben voor de grondrechten van een persoon, aangezien het naast de gebruikelijke persoonsgegevens ook nog andere categorieën gevoelige biometrische gegevens zal verwerken. Deze gevolgen zijn grondig onderzocht en er zijn aanvullende garanties opgenomen om de verzameling en verdere verwerking van gegevens te beperken tot wat strikt noodzakelijk en operationeel vereist is, en om de toegang tot die gegevens te beperken tot degenen die deze uit operationele noodzaak moeten verwerken. Het voorstel voorziet in duidelijke termijnen voor de bewaring van de gegevens, alsook in de uitdrukkelijke erkenning en vaststelling van het recht van personen op inzage van hen betreffende gegevens en op rectificatie en wissing van die gegevens in overeenstemming met hun grondrechten (zie het deel over gegevensbescherming en veiligheid).
Het voorstel zet de bescherming van de grondrechten kracht bij, door de voorschriften voor het wissen van een signalering in wetgeving te verankeren en een evenredigheidsbeoordeling in te voeren voor het verlengen van een signalering. De ruime en solide waarborgen inzake het gebruik van biometrische identificatiemiddelen moeten voorkomen dat onschuldige personen problemen ondervinden.
De verplichting het volledige traject van het systeem te beveiligen staat borg voor een betere bescherming van de daarin opgeslagen gegevens. Dankzij de invoering van een duidelijke procedure voor incidentenbeheer en de verbetering van de bedrijfscontinuïteit van het SIS is dit voorstel volledig in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 26 , en dat niet alleen met betrekking tot het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Ook de veiligheid van personen in de samenleving gaat erop vooruit wanneer het SIS verder wordt ontwikkeld en doeltreffend zijn werk kan blijven doen.
Inzake biometrische identificatiemiddelen worden belangrijke wijzigingen voorgesteld. Naast vingerafdrukken zouden ook handpalmafdrukken moeten worden verzameld en opgeslagen indien aan de wettelijke vereisten wordt voldaan. Logbestanden van vingerafdrukken worden overeenkomstig artikel 24 gekoppeld aan alfanumerieke SIS-signaleringen. In de toekomst zou het mogelijk moeten zijn deze dactyloscopische gegevens (vinger- en handpalmafdrukken) te doorzoeken aan de hand van vingerafdrukken die op een plaats delict zijn aangetroffen, op voorwaarde dat het delict als een terroristisch misdrijf of ander ernstig strafbaar feit wordt beschouwd, en met een hoge mate van waarschijnlijkheid kan worden vastgesteld dat de afdrukken die van de dader zijn. Indien de documenten van een persoon geen uitsluitsel geven over diens identiteit, zouden de bevoegde autoriteiten de vingerafdrukken van die persoon moeten toetsen aan de vingerafdrukken die zijn opgeslagen in de SIS-databank.
Op grond van het voorstel moeten extra gegevens worden verzameld en opgeslagen (zoals gegevens over de persoonlijke identificatiedocumenten) die het voor de functionarissen in het veld gemakkelijker maken de identiteit van een persoon vast te stellen.
Het voorstel waarborgt het recht van de betrokkene op beschikbare effectieve rechtsmiddelen om besluiten aan te vechten, waaronder een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het SIS is één integraal informatiesysteem. Bijgevolg moeten de bedragen voor de uitgaven als genoemd in twee van de voorstellen (het onderhavige en het voorstel voor een verordening betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken) worden beschouwd als één bedrag, en niet als twee afzonderlijke bedragen. De informatie over de budgettaire gevolgen van de wijzigingen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van beide voorstellen, is gebundeld in één financieel memorandum.
Omdat het derde voorstel (inzake de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen) een aanvulling op de twee andere vormt, worden de desbetreffende budgettaire gevolgen afzonderlijk behandeld in een apart financieel memorandum dat uitsluitend betrekking heeft op de instelling van deze specifieke signaleringscategorie.
Op basis van een beoordeling van al het werk dat aan het netwerk, aan het centrale SIS (door eu-LISA) en in de lidstaten moet worden verricht, wordt ervan uitgegaan dat voor de twee voorgestelde verordeningen een totaalbedrag van 64,3 miljoen EUR nodig zal zijn voor de periode 2018-2020.
Dit bedrag is inclusief de kosten voor het vergroten van de bandbreedte van het TESTA-NG-netwerk, dat als gevolg van deze voorstellen meer verwerkingsvermogen en capaciteit nodig heeft voor de doorzending van vingerafdrukbestanden en gezichtsopnamen (9,9 miljoen EUR). Eveneens verrekend in het hierboven genoemde bedrag zijn de kosten in verband met personeels- en operationele uitgaven (17,6 miljoen EUR). eu-LISA heeft de Commissie meegedeeld dat de aanwerving van 3 nieuwe arbeidscontractanten gepland is voor januari 2018 en de ontwikkelingsfase dus op tijd van start kan gaan om de ingebruikneming van de bijgewerkte functies van het SIS in 2020 te waarborgen. Voor de toepassing van deze voorstellen moet het centrale SIS technisch worden aangepast om een aantal bestaande signaleringscategorieën uit te breiden en nieuwe functies in te bouwen. Deze aanpassingen zijn in aanmerking genomen in het financieel memorandum bij dit voorstel.
Bovendien heeft de Commissie een studie verricht naar de weerslag van de kosten die dit voorstel op nationaal niveau met zich meebrengt 27 . Deze kosten worden geraamd op 36,8 miljoen EUR en moeten worden vergoed in de vorm van een aan de lidstaten uit te keren forfaitair bedrag. Elke lidstaat zal 1,2 miljoen EUR ontvangen om zijn nationale systeem overeenkomstig de voorgestelde vereisten te upgraden, onder meer voor het opzetten van een gedeeltelijke nationale kopie wanneer dit nog niet is gebeurd, of voor een back-upsysteem.
Gepland wordt de rest van de begroting die in het Fonds voor interne veiligheid is geoormerkt voor slimme grenzen, te herprogrammeren om de upgrades en functies die in de twee verordeningen worden voorgesteld, te implementeren. De ISF-grenzenverordening 28 is het financiële instrument waarin het budget voor de tenuitvoerlegging van het slimmegrenzenpakket is opgenomen. In artikel 5 van de verordening is bepaald dat 791 miljoen EUR wordt aangewend door middel van een programma voor het opzetten van IT-systemen ter beheersing van de migratiestromen over de buitengrenzen onder de voorwaarden als bepaald in artikel 15. 480 miljoen EUR daarvan is gereserveerd voor de ontwikkeling van het inreis-uitreissysteem en 210 miljoen EUR voor de ontwikkeling van het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS). De rest zal gedeeltelijk worden gebruikt ter dekking van de kosten die gepaard gaan met de in de twee SIS-voorstellen opgenomen wijzigingen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie, de lidstaten en eu-LISA zullen het gebruik van het SIS geregeld evalueren en monitoren om ervoor te zorgen dat het systeem doeltreffend en efficiënt blijft functioneren. Voor de uitvoering van de voorgestelde technische en operationele maatregelen zal de Commissie worden bijgestaan door het SISVIS-comité.
In artikel 54, leden 7 en 8, van het verordeningsvoorstel is bovendien een procedure voor een regelmatige evaluatie en herziening vastgelegd.
eu-LISA moet om de twee jaar verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de technische werking – inclusief beveiliging – van het SIS, de communicatie-infrastructuur ter ondersteuning van het SIS, en de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten.
Voorts dient de Commissie om de vier jaar een algemene evaluatie van het SIS en de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten op te stellen, die zij moet meedelen aan het Parlement en de Raad. In deze evaluatie wordt nagegaan:
• hoe de bereikte resultaten zich verhouden tot de doelstellingen;
• of de uitgangspunten voor het systeem nog gelden;
• hoe de verordening wordt toegepast op het centrale systeem;
• hoe het staat met de beveiliging van het centrale systeem;
• welke de gevolgen zijn voor de toekomstige werking van het systeem.
eu-LISA krijgt nu ook tot taak dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse statistieken over het gebruik van het SIS te verstrekken, wat ervoor zorgt dat niet alleen het systeem zelf continu wordt gemonitord, maar ook de mate waarin het voldoet aan de beoogde doelstellingen.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Overlappingen tussen dit voorstel en het voorstel voor een verordening inzake de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken
• Algemene bepalingen (artikelen 1 –3)
• Technische architectuur en werkwijze van het SIS (artikelen 4 – 14)
• Taken van eu-LISA (artikelen 15 – 18)
• Recht op toegang tot signaleringen en bewaring van signaleringen (artikelen 29, 30, 31, 33 en 34)
• Algemene regels voor de verwerking en bescherming van gegevens (artikelen 36 – 53)
• Monitoring en statistieken (artikel 54)
Het SIS wordt over heel Europa door meer dan 2 miljoen eindgebruikers bij de bevoegde autoriteiten gebruikt en vormt een doeltreffend instrument voor de uitwisseling van informatie. De voorgestelde regels bestrijken het volledige werkingstraject van het systeem – d.w.z. het centrale, door eu-LISA operationeel beheerde SIS, de nationale systemen en de applicaties voor de eindgebruikers – en hebben dus niet alleen betrekking op de systemen zelf (centraal en nationaal), maar ook op de technische en operationele behoeften van de eindgebruikers.
Krachtens artikel 9, lid 2, moeten de eindgebruikers de gegevens ontvangen die zij voor de uitvoering van hun taken nodig hebben (met name alle gegevens die vereist zijn om de betrokkene te identificeren en om de gevraagde maatregel uit te voeren). Bovendien zorgt deze bepaling voor harmonisatie van de nationale systemen, door een blauwdruk vast te stellen voor de implementatie van het SIS door de lidstaten. Krachtens artikel 6 moet elke lidstaat ervoor zorgen dat de SIS-gegevens ononderbroken beschikbaar zijn voor de eindgebruikers, zodat de kans op storingen wordt beperkt en de operationele voordelen zodoende worden geoptimaliseerd.
Artikel 10, lid 3, garandeert dat de beveiliging van de gegevensverwerking ook de activiteiten op het gebied van de gegevensverwerking door de eindgebruiker omvat. Krachtens artikel 14 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat personeelsleden die toegang hebben tot het SIS, regelmatig en permanent worden bijgeschoold over de regels voor gegevensbeveiliging en bescherming.
Als gevolg van de opneming van deze maatregelen biedt dit voorstel een meer omvattende dekking van het volledige werkingstraject van het SIS, met regels en verplichtingen die gelden voor de miljoenen eindgebruikers over heel Europa. Het doeltreffendst is het SIS als de lidstaten ervoor zorgen dat eindgebruikers die een nationale immigratie- of politiedatabank mogen bevragen, parallel daarmee ook telkens het SIS bevragen. Op die manier kan het SIS zijn beoogde functie als voornaamste compenserende maatregel in het gebied zonder binnengrenstoezicht vervullen en kunnen de lidstaten de grensoverschrijdende dimensie van de criminaliteit en de mobiliteit van criminelen beter aanpakken. Deze parallelle bevraging moet in overeenstemming zijn met artikel 4 van Richtlijn (EU) 2016/680 29 .
De voorstellen versterken de bepalingen met betrekking tot de bedrijfscontinuïteit, zowel op nationaal niveau als voor eu-LISA (artikelen 4, 6, 7 en 15) en moeten ervoor zorgen dat het SIS operationeel en toegankelijk blijft voor het personeel in het veld, ook wanneer het systeem problemen ondervindt.
Het voorstel gaat uit van het beginsel dat de lidstaat, die de eigenaar is van de gegevens, ook verantwoordelijk is voor de accuraatheid van de in het SIS opgenomen gegevens (artikel 39). Dit neemt niet weg dat een centraal, door eu-LISA beheerd mechanisme moet worden opgezet om lidstaten in de gelegenheid te stellen signaleringen waarvan de gegevens in de verplichte velden kwalitatief twijfelachtig zijn, geregeld te herzien. Daarom geeft artikel 15 van het voorstel eu-LISA de bevoegdheid om op gezette tijden verslag over de gegevenskwaliteit uit te brengen aan de lidstaten. Een gegevensregister voor het opstellen van statistische verslagen en verslagen over gegevenskwaliteit kan daarbij van dienst zijn (artikel 54). Deze verbeteringen grijpen terug op de tussentijdse bevindingen van de deskundigengroep op hoog niveau voor informatiesystemen en interoperabiliteit.
De mogelijkheid om een persoon te identificeren door het systeem te bevragen aan de hand van vingerafdrukken, is al vastgelegd in artikel 22 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ. Deze voorstellen maken deze bevraging verplicht indien de identiteit van de persoon op geen andere manier kan worden vastgesteld. Momenteel is het gebruik van gezichtsopnamen alleen toegestaan om de identiteit van een persoon na een alfanumerieke opzoeking te bevestigen, en dus niet als basis voor een bevraging. Bovendien maken wijzigingen in de artikelen 22 en 28 het mogelijk om, zodra zulks technisch haalbaar is, gezichtsopnamen, foto's en handpalmafdrukken te gebruiken om het systeem te bevragen en personen te identificeren. Dactyloscopie is de wetenschappelijke studie van vingerafdrukken als identificatie-instrument. Handpalmafdrukken, aldus deskundigen op het gebied van de dactyloscopie, zijn uniek en bevatten, net als vingerafdrukken, referentiepunten die accurate en definitieve vergelijkingen mogelijk maken. Handpalmafdrukken kunnen net als vingerafdrukken worden gebruikt om de identiteit van een persoon vast te stellen. Het nemen van handpalmafdrukken, naast de tien gerolde en de tien platte vingerafdrukken, behoort al tientallen jaren tot de vaste werkmethoden van de politie. Handpalmafdrukken worden vooral gebruikt voor het identificeren van personen die al dan niet opzettelijk de toppen van hun vingers hebben beschadigd, hetzij om te vermijden dat zij worden geïdentificeerd of dat hun vingerafdrukken worden genomen, hetzij als gevolg van een ongeval of zware handenarbeid. Tijdens de besprekingen over de technische voorschriften van het SIS AFIS deelden de lidstaten mee dat men er in een aanzienlijk aantal gevallen in slaagt irreguliere migranten die hun vingertoppen opzettelijk hebben beschadigd om identificatie te voorkomen, alsnog te identificeren aan de hand van door de autoriteiten van de lidstaten genomen handpalmafdrukken.
Het gebruik van gezichtsopnamen voor identificatiedoeleinden zal ervoor zorgen dat het SIS beter aansluit op de voorstellen voor het inreis-/uitreissysteem van de EU, e-gates en zelfbedieningsloketten. Deze functie zal alleen beschikbaar zijn in reguliere grensdoorlaatposten.
Toegang van autoriteiten tot het SIS — institutionele gebruikers
In dit deel wordt beschreven wat er voor de EU-agentschappen (institutionele gebruikers) veranderd is op het gebied van toegangsrechten. De toegangsrechten voor de bevoegde nationale autoriteiten zijn niet gewijzigd.
Europol (artikel 30) en het Europees Grens- en kustwachtagentschap – en de bijbehorende teams, teams van personeelsleden die betrokken zijn bij met terugkeer verband houdende taken, en leden van het ondersteuningsteam voor migratiebeheer – alsmede de centrale ETIAS-eenheid binnen het Agentschap (artikelen 31 en 32) hebben toegang tot het SIS en de SIS-gegevens die zij nodig hebben. Passende waarborgen zorgen voor een adequate bescherming van de gegevens in het systeem (onder meer door deze instanties uitsluitend toegang te geven tot de gegevens die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren – artikel 33).
Als gevolg van de wijzigingen krijgt Europol, met het oog op een optimaal gebruik van het SIS bij het uitvoeren van zijn taken, tevens toegang tot signaleringen met het oog op weigering van toegang, en worden er nieuwe bepalingen toegevoegd om het Europees Grens- en kustwachtagentschap en zijn teams toegang tot het systeem te verschaffen bij de uitvoering van de verschillende activiteiten in het kader van hun mandaat ter ondersteuning van de lidstaten. In het kader van het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS) 30 zal de centrale ETIAS-eenheid van het Europees Grens- en kustwachtagentschap via het ETIAS in het SIS verifiëren of de betrokken onderdaan van een derde land die een reisautorisatie aanvraagt, in het SIS is gesignaleerd. Met het oog daarop krijgt de centrale ETIAS-eenheid ook toegang tot het SIS 31 .
Krachtens artikel 29, lid 3, hebben de nationale visumautoriteiten, in het kader van de uitvoering van hun taken, toegang tot signaleringen inzake documenten die zijn afgegeven overeenkomstig Verordening 2008/… betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het SIS op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken.
Hierdoor krijgen deze instanties toegang tot het SIS en de SIS-gegevens die zij voor hun taken nodig hebben en wordt tegelijkertijd op passende wijze gewaarborgd dat de in het systeem opgenomen gegevens behoorlijk worden beschermd (onder meer door in artikel 35 te bepalen dat deze instanties uitsluitend toegang krijgen tot de gegevens die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren).
Momenteel kan een lidstaat krachtens artikel 24, lid 3, van de SIS II-verordening een signalering in het SIS opnemen ten aanzien van personen voor wie een inreisverbod geldt in verband met een overtreding van de nationale wetsbepalingen inzake immigratie. Op grond van de hier voorgestelde herziene versie van artikel 24, lid 3, moet in het SIS een signalering worden opgenomen telkens wanneer overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG een inreisverbod is uitgevaardigd voor een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land. In het herziene artikel wordt tevens bepaald wanneer en onder welke voorwaarden een dergelijke signalering moet worden opgenomen nadat de onderdaan van het derde land het grondgebied van de lidstaten in overeenstemming met de terugkeerverplichting heeft verlaten. Deze bepaling is ingevoegd om te voorkomen dat inreisverboden zichtbaar zijn in het SIS terwijl de betrokken onderdaan van het derde land zich nog op het grondgebied van de EU bevindt. Een inreisverbod verbiedt de betrokkene het grondgebied van de lidstaten opnieuw binnen te komen, en kan dus pas van kracht worden na de terugkeer van deze persoon naar een derde land. Tegelijkertijd moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het tijdstip van terugkeer volledig samenvalt met het tijdstip waarop de signalering met het oog op weigering van toegang en verblijf in het SIS wordt geactiveerd.
Dit voorstel houdt nauw verband met het voorstel van de Commissie 32 betreffende het gebruik van het SIS voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, waarin wordt vastgesteld volgens welke voorwaarden en procedures signaleringen inzake terugkeerbesluiten moeten worden opgenomen in het SIS. Naast een mechanisme om te monitoren of onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, het grondgebied van de EU daadwerkelijk verlaten, bevat dat voorstel ook een waarschuwingsmechanisme voor gevallen waarin de betrokken regels niet in acht worden genomen. Artikel 26 beschrijft de overlegprocedure die de lidstaten moeten volgen wanneer zij signaleringen met het oog op weigering van toegang en verblijf aantreffen of willen opnemen die onverenigbaar zijn met besluiten van andere lidstaten, bijvoorbeeld tot verlening van een geldige verblijfstitel. Deze regels zijn bedoeld om tegenstrijdige instructies voor dergelijke gevallen te voorkomen dan wel op te heffen, en tevens als duidelijk richtsnoer voor zowel de eindgebruikers (inzake de maatregelen die zij in dergelijke situaties moeten nemen) als de autoriteiten van de lidstaten (inzake het al dan niet wissen van een signalering).
Artikel 27 (het vroegere artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1987/2006) betreft de tenuitvoerlegging van de EU-sanctieregeling voor onderdanen van derde landen ten aanzien van wie overeenkomstig artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie een beperkende maatregel is genomen om de toegang tot het EU-grondgebied te beletten. Aangezien de opneming van zulke signaleringen alleen mogelijk is aan de hand van de minimumgegevens die nodig zijn om een persoon te identificeren, meer bepaald achternaam en geboortedatum, moest een verplichting in die zin worden opgelegd. Het feit dat Verordening (EG) nr. 1987/2006 vrijstelling verleende van de verplichting de geboortedatum op te nemen, heeft aanzienlijke problemen veroorzaakt, aangezien overeenkomstig de technische regels en de zoekparameters van het systeem geen signalering in het SIS kan worden gecreëerd zonder een geboortedatum. Aangezien artikel 27 onontbeerlijk is voor een doeltreffende EU-sanctieregeling, is de evenredigheidsvereiste in dit verband niet van toepassing.
Omwille van een betere samenhang met Richtlijn 2008/115/EG is de terminologie betreffende het doel van de signalering (weigering van toegang en verblijf) in overeenstemming gebracht met de formulering in de richtlijn.
Om te garanderen dat gegevens naar behoren worden verwerkt en opgeslagen, en om het risico op overlapping en verkeerde identificatie te beperken, wordt in artikel 41 bepaald welke procedure moet worden gevolgd wanneer bij het opnemen van een nieuwe signalering blijkt dat het SIS al een signalering met vergelijkbare kenmerken bevat.
Dit voorstel verduidelijkt wie verantwoordelijk is voor de preventie van, rapportage over en reactie op incidenten die de beveiliging of de integriteit van de SIS infrastructuur en van de in het SIS opgenomen gegevens of aanvullende informatie kunnen aantasten (artikelen 10, 16 en 40).
Artikel 12 bevat bepalingen over het bijhouden en doorzoeken van logbestanden met het relaas van de signaleringen.
Artikel 15, lid 3, is identiek aan artikel 15, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en bepaalt dat de Commissie verantwoordelijk blijft voor het contractuele beheer van de communicatie-infrastructuur, met inbegrip van begrotingsuitvoeringstaken en aanschaf en vernieuwing. Deze taken zullen aan eu-LISA worden overgedragen in het kader van de tweede reeks voorstellen, die is gepland voor juni 2017.
De reeds bestaande, aan de lidstaten opgelegde eis om voorafgaand aan de opneming van een signalering de evenredigheid daarvan na te gaan, wordt bij artikel 21 uitgebreid tot besluiten over het al dan niet verlengen van de geldigheidsduur van een signalering. Nieuw in dit verband is dat de lidstaten op grond van artikel 24, lid 2, onder c), verplicht worden om onder alle omstandigheden een signalering te creëren voor personen van wie de activiteiten vallen onder de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding.
Om de eindgebruikers meer en accuratere informatie ter beschikking te stellen, zodat de gevraagde maatregel gemakkelijker en sneller kan worden uitgevoerd, en om de gesignaleerde persoon beter te kunnen identificeren, wordt voorgesteld het aantal toegestane gegevens (artikel 20) over gesignaleerde personen uit te breiden met de volgende informatie:
• of de persoon betrokken is bij activiteiten die vallen onder de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad;
• of de signalering verband houdt met een EU-burger of een andere persoon die rechten inzake vrij verkeer geniet die gelijkwaardig zijn aan die van de EU-burgers;
• of een besluit tot toegangsweigering is gebaseerd op bepalingen in artikel 24 of in artikel 27;
• het soort strafbaar feit (voor signaleringen krachtens artikel 24, lid 2);
• gegevens van het identiteits- of reisdocument van de persoon;
• kleurenkopie van het identiteits- of reisdocument van de persoon;
• foto's en gezichtsopnamen;
• vingerafdrukken en handpalmafdrukken.
De beschikbaarheid van adequate gegevens is van essentieel belang voor de accurate identificatie van personen die bij een grensdoorlaatpost worden gecontroleerd, die worden onderworpen aan een interne controle of die een verblijfsvergunning aanvragen. Een niet-accurate identificatie kan aanleiding geven tot problemen op het gebied van de grondrechten, of tot een situatie waarin geen passende follow-upmaatregelen kunnen worden genomen omdat men niet op de hoogte is van het bestaan of de inhoud van een signalering.
Met betrekking tot het achterliggende besluit zijn er vier gronden voor het verstrekken van informatie: een eerdere veroordeling als bedoeld in artikel 24, lid 2, onder a), een ernstige veiligheidsdreiging als bedoeld in artikel 24, lid 2, onder b), een inreisverbod als bedoeld in artikel 24, lid 3, en een beperkende maatregel als bedoeld in artikel 27. Om ervoor te zorgen dat bij een treffer passende maatregelen worden genomen, moet bovendien worden opgegeven of de signalering verband houdt met een EU-burger of een persoon die rechten inzake vrij verkeer geniet die gelijkwaardig zijn aan die van de burgers van de EU. De beschikbaarheid van adequate gegevens is van essentieel belang voor de accurate identificatie van personen die bij een grensdoorlaatpost worden gecontroleerd, die worden onderworpen aan een interne controle of die een verblijfsvergunning aanvragen. Een niet-accurate identificatie kan aanleiding geven tot problemen op het gebied van de grondrechten, of tot een situatie waarin geen passende follow-upmaatregelen kunnen worden genomen omdat men niet op de hoogte is van het bestaan of de inhoud van een signalering.
De lijst van persoonsgegevens die in het SIS mogen worden opgenomen en verwerkt met het oog op de behandeling van gevallen van identiteitsmisbruik, wordt uitgebreid (artikel 42), aangezien de beschikbaarheid van meer gegevens de identificatie van het slachtoffer en de pleger van het identiteitsmisbruik vergemakkelijkt. De uitbreiding van deze bepaling brengt geen risico met zich mee, aangezien al deze gegevens slechts met de instemming van het slachtoffer van het identiteitsmisbruik mogen worden opgenomen. De bestaande lijst gegevens wordt aangevuld met:
• gezichtsopnamen;
• handpalmafdrukken;
• gegevens van identiteitsdocumenten;
• het adres van het slachtoffer;
• de naam van de vader en de moeder van het slachtoffer.
Krachtens artikel 20 moet in de signaleringen meer informatie worden opgenomen dan tot dusverre het geval was. De toegevoegde categorieën hebben onder meer betrekking op de reden voor de weigering van toegang en verblijf, en op nadere gegevens van de persoonlijke identificatiedocumenten van de betrokkenen. Dankzij deze extra informatie kan de betrokken persoon beter worden geïdentificeerd en kunnen de eindgebruikers met meer kennis van zaken een besluit nemen. Ter bescherming van de eindgebruikers die de controles uitvoeren, zal het SIS ook aangeven of de gesignaleerde persoon valt onder een van de categorieën als bedoeld in de artikelen 1 tot en met 4 van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding 33 .
In het voorstel wordt duidelijk gemaakt dat lidstaten gegevens die door een andere lidstaat zijn ingevoerd, niet naar andere nationale gegevensbestanden mogen kopiëren (artikel 37).
In artikel 34 wordt de termijn voor het toetsen van signaleringen vastgesteld. De maximale bewaartermijn voor signaleringen met het oog op weigering van toegang en verblijf is in overeenstemming gebracht met de mogelijke maximumduur van inreisverboden die overeenkomstig artikel 11 van Richtlijn 2008/115/EG worden uitgevaardigd. Dat betekent dat de maximale bewaartermijn vijf jaar bedraagt. De lidstaten kunnen evenwel kortere termijnen vaststellen.
Artikel 35 bepaalt onder welke voorwaarden signaleringen moeten worden gewist en brengt zodoende meer uniformiteit in de nationale procedures op dit gebied. Krachtens de bijzondere bepalingen van artikel 35 kan het personeel van de Sirene-bureaus signaleringen die niet langer nodig zijn, proactief wissen, indien geen antwoord is ontvangen van de bevoegde autoriteiten.
Rechten van betrokkenen op inzage van hun gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens
De nadere bepalingen over de rechten van de betrokkenen zijn niet gewijzigd, aangezien de bestaande regels reeds een hoog niveau van bescherming waarborgen en in overeenstemming zijn met Verordening (EU) 2016/679 34 en Richtlijn 2016/680 35 . Voorts wordt in artikel 48 bepaald onder welke omstandigheden de lidstaten kunnen besluiten geen informatie aan de betrokkenen mee te delen. Een dergelijke maatregel moet gebaseerd zijn op een van de in het artikel vastgestelde redenen en dient overeenkomstig het nationale recht evenredig en noodzakelijk te zijn.
Om een overzicht te geven van de toegepaste rechtsmiddelen, voorziet artikel 49 in een standaard statistisch systeem voor jaarlijkse rapportage over het aantal:
• door betrokkenen ingediende verzoeken om inzage;
• verzoeken om onjuiste gegevens te rectificeren en onrechtmatig opgeslagen gegevens te wissen;
• bij rechtbanken aanhangig gemaakte zaken;
• zaken waarin de rechtbank de verzoeker in het gelijk heeft gesteld, en
• opmerkingen over zaken waarin ten aanzien van een door het signalerende land gecreëerde signalering onherroepelijke beslissingen door rechtbanken of instanties van andere lidstaten zijn vastgesteld die wederzijds zijn erkend.
Artikel 54 bepaalt welke monitoringregelingen voorhanden moeten zijn om het SIS naar behoren te toetsen aan de voor het systeem vastgestelde doelstellingen. Daartoe krijgt eu-LISA tot taak dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse statistieken te verstrekken over de manier waarop het systeem wordt gebruikt.
Krachtens artikel 54, lid 5, moet eu-LISA statistische verslagen opstellen en voorleggen aan de lidstaten, de Commissie, Europol en het Europees Grens- en kustwachtagentschap, en kan de Commissie verzoeken om aanvullende statistische verslagen en verslagen over gegevenskwaliteit betreffende de communicatie in het kader van het SIS en Sirene.
Krachtens artikel 54, lid 6, moet een centraal gegevensregister worden opgezet en beheerd, als onderdeel van het werk van eu-LISA op het gebied van monitoring van de werking van het SIS. Via dit register krijgen daartoe bevoegde personeelsleden van de lidstaten, de Commissie, Europol en het Europees Grens- en kustwachtagentschap toegang tot de in artikel 54, lid 3, bedoelde gegevens die nodig zijn voor het opstellen van de vereiste statistieken.