Toelichting bij COM(2016)852 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU betreffende de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)852 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU betreffende de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van kredietinstellingen en ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)852   |
| datum | 23-11-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken, 'BRRD') maken deel uit van een wetgevingspakket dat ook wijzigingen van Verordening (EU) nr. 575/2013 (verordening kapitaalvereisten, 'CRR'), Richtlijn 2013/36/EU (richtlijn kapitaalvereisten, 'CRD') en Verordening (EU) 806/2014 (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, 'SRMR-verordening') omvat.
De afgelopen jaren heeft de EU het regelgevend kader inzake financiële diensten ingrijpend hervormd om de veerkracht van financiële instellingen in de EU te verbeteren, grotendeels op basis van internationale normen die met internationale partners van de EU zijn overeengekomen. Het hervormingspakket omvatte met name Verordening (EU) nr. 575/2013 (verordening kapitaalvereisten, 'CRR') en Richtlijn 2013/36/EU (richtlijn kapitaalvereisten, 'CRD'), betreffende prudentiële vereisten voor en toezicht op instellingen, Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken, 'BRRD'), betreffende het herstel en de afwikkeling van instellingen, en Verordening (EU) nr. 806/2014 inzake het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme ("SRMR").
Deze maatregelen werden genomen naar aanleiding van de financiële crisis die in 2007-2008 uitbrak. Het ontbreken van adequate kaders voor crisisbeheer en -afwikkeling dwong regeringen over de hele wereld om banken te redden na de financiële crisis. De daaropvolgende impact op de overheidsfinanciën alsmede de ongewenste neiging om de kosten van het falen van banken te socialiseren, hebben onderstreept dat er een andere aanpak nodig is om bankcrisissen te beheersen en de financiële stabiliteit te beschermen.
Binnen de Unie en in overeenstemming met de belangrijke stappen die op internationaal niveau zijn overeengekomen en gezet, hebben Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken, 'BRRD' (Bank Recovery and Resolution Directive)) 1 en Verordening (EU) nr. 806/2014 (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, 'SRMR-verordening') 2 een robuust kader voor de afwikkeling van banken tot stand gebracht om bankcrisissen effectief te beheren en de negatieve impact ervan op de financiële stabiliteit en de overheidsfinanciën te beperken. Een hoeksteen van het nieuwe afwikkelingskader is de 'bail-in' (inbreng van de particuliere sector), die erin bestaat schulden af te schrijven of schuldvorderingen of andere passiva in eigen vermogen om te zetten volgens een vooraf bepaalde hiërarchie. Het instrument kan worden gebruikt voor het absorberen van verliezen en intern herkapitaliseren van een instelling die failliet gaat of waarschijnlijk failliet gaat, zodat haar levensvatbaarheid wordt hersteld. Bijgevolg zullen de aandeelhouders en andere schuldeisers, in plaats van de belastingbetalers, de last van het falen van een instelling moeten dragen. In tegenstelling tot andere rechtsgebieden heeft het kader voor het herstel en de afwikkeling van banken in de Unie afwikkelingsautoriteiten al opdracht gegeven om voor elke kredietinstelling of beleggingsonderneming ("instelling") een minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva ("minimum requirement for own funds and eligible liabilities", 'MREL') vast te stellen, bestaande uit zeer bail-inbare passiva die moeten worden gebruikt om verliezen te absorberen en instellingen te herkapitaliseren in geval van falen. De gedelegeerde wetgeving betreffende de praktische uitvoering van dit vereiste is onlangs door de Commissie goedgekeurd 3 .
Op mondiaal niveau publiceerde de Raad voor financiële stabiliteit (Financial Stability Board, 'FSB') op 9 november 2015 de 'Total Loss-absorbing Capacity (TLAC) Term Sheet' ("de TLAC-norm"), die een week later op de G20-top in Turkije werd aangenomen 4 . De TLAC-norm vereist dat mondiaal systeemrelevante banken ("G-SIB's"), die in de wetgeving van de Unie mondiaal systeemrelevante instellingen ("G-SII's") worden genoemd, voldoende zeer verliesabsorberende (bail-inbare) passiva aanhouden om bij afwikkeling een soepele en snelle absorptie van verliezen en herkapitalisatie te garanderen. In haar mededeling van 24 november 2015 5 verbond de Commissie zich ertoe om voor het einde van dit jaar een wetgevingsvoorstel in te dienen zodat de TLAC-norm tegen de afgesproken deadline van 2019 kan worden geïmplementeerd. Daarnaast verbond de Commissie zich ertoe de bestaande MREL-regels te herzien om ze volledig in overeenstemming te brengen met de internationaal overeengekomen TLAC-norm door te kijken naar de bevindingen van een rapport dat de Europese Bankautoriteit (EBA) verplicht bij de Commissie moet indienen overeenkomstig artikel 45, lid 19, van de BRRD. De EBA publiceerde op 19 juli 2016 6 reeds een voorlopige versie van dat rapport en zal het eindrapport naar verwachting in de loop van december 2016 indienen.
Terwijl het algemene BRRD-kader geldig en deugdelijk blijft, heeft dit voorstel vooral tot doel de TLAC-norm te implementeren en het TLAC-vereiste in de algemene MREL-regels te integreren door duplicatie in de vorm van de toepassing van twee parallelle eisen te vermijden. Hoewel de TLAC en MREL dezelfde reguleringsdoelstelling nastreven, zijn er toch een aantal verschillen tussen beide in de manier waarop ze zijn opgebouwd. Het toepassingsgebied van de MREL omvat niet alleen G-SII's, maar de hele banksector in de Unie. Anders dan de TLAC-norm, die een geharmoniseerd minimumniveau bevat, wordt de hoogte van de MREL door afwikkelingsautoriteiten geval per geval bepaald op basis van een instellingsspecifieke beoordeling. Ten slotte moet in principe met achtergestelde schuldinstrumenten aan het minimale TLAC-vereiste worden voldaan, terwijl voor de toepassing van MREL de afwikkelingsautoriteiten achterstelling van schuldinstrumenten voor elk geval afzonderlijk kunnen verplichten voor zover dat nodig is om te verzekeren dat in een bepaald geval bij een bail-in betrokken schuldeisers niet slechter worden behandeld dan in een hypothetisch insolventiescenario (wat een contrafeitelijk scenario voor afwikkeling is). Om te komen tot een eenvoudig en transparant kader dat rechtszekerheid en consistentie biedt, stelt de Commissie voor om de TLAC-norm in de bestaande MREL-regels te integreren en te verzekeren dat aan beide vereisten wordt voldaan met grotendeels dezelfde instrumenten. Deze aanpak vereist dat beperkte aanpassingen worden aangebracht aan de bestaande MREL-regels om technische consistentie met de structuur van vereisten voor G-SII's te waarborgen.
Er zijn met name verdere passende technische wijzigingen van de bestaande regels inzake de MREL nodig om ze gelijk te trekken met de TLAC-norm wat betreft onder meer de noemers die voor het bepalen van de verliesabsorptiecapaciteit worden gebruikt, de interactie met kapitaalbuffervereisten, de bekendmaking van risico's aan beleggers en de toepassing ervan in het kader van verschillende afwikkelingsstrategieën. Bij de implementatie van de TLAC-norm voor G-SII's zal de aanpak van de Commissie geen wezenlijke invloed hebben op de last van instellingen die geen G-SII's zijn om aan de bepalingen inzake de MREL te voldoen.
Operationeel zal het geharmoniseerde minimumniveau van de TLAC-norm in de Unie worden ingevoerd via wijzigingen in de verordening kapitaalvereisten en richtlijn kapitaalvereisten (CRR en CRD) 7 terwijl de instellingsspecifieke verhoging voor G-SII's en de instellingsspecifieke MREL voor niet-G-SII's zullen worden behandeld via gerichte wijzigingen van de BRRD en de SRMR-verordening. Dit voorstel heeft specifiek betrekking op de gerichte wijzigingen van de BRRD in verband met de uitvoering van de TLAC-norm in de Unie. Als zodanig is dit voorstel onderdeel van een breder herzieningspakket van de financiële wetgeving van de Unie met als doel het verminderen van de risico's in de financiële sector (CRR/CRD-herziening) en het veerkrachtiger maken van die sector.
Daarnaast, op basis van standpunten die veel respondenten hebben geuit naar aanleiding van de in september 2015 gepubliceerde 'call for evidence' aan belanghebbenden 8 , wijzigt dit voorstel de BRRD met het oog op het verlichten van de nalevingskosten van banken indien hun passiva onder het recht van derde landen vallen. Het huidige vereiste is in de praktijk moeilijk na te leven gebleken en dus is de toegevoegde waarde ervan voor de afwikkelbaarheid van banken beperkt. Het is dus noodzakelijk om meer flexibiliteit te introduceren in de contractuele relaties van banken in de Unie met entiteiten uit derde landen door afwikkelingsautoriteiten toe te laten om onder bepaalde strikte voorwaarden af te zien van de verplichting om contractuele clausules op te nemen met het oog op de erkenning in derde landen van de gevolgen van de bail-in van passiva die onder het recht van die derde landen vallen. In de praktijk zijn de huidige regels zeer moeilijk af te dwingen.
Verder, op uitnodiging van de Ecofin-Raad in zijn conclusies van 17 juni 2016, wijzigt dit voorstel de BRRD met betrekking tot de toepassing door afwikkelingsautoriteiten van moratoriuminstrumenten in de loop van de afwikkeling, dat wil zeggen de bevoegdheid om de uitvoering van bankverplichtingen jegens derden op te schorten. De harmonisering van dergelijke bevoegdheden zou moeten bijdragen tot de stabilisering door de bevoegde autoriteiten van een instelling in de periode vóór, en eventueel na, afwikkeling.
• Overeenstemming met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein
Het bestaande kader voor de afwikkeling van banken in de Unie verplicht alle Europese banken al om voldoende zeer verliesabsorberende (bail-inbare) passiva aan te houden. Door het bestaande vereiste voor G-SII's gelijk te trekken met de internationale TLAC-norm, zal het voorstel verbeteren en de toepassing van de bestaande regels vergemakkelijken. Het voorstel is dan ook in overeenstemming met de algemene doelstelling van het kader voor de afwikkeling van banken in de Unie om de steun van de belastingbetaler bij de afwikkeling van banken te beperken.
• Overeenstemming met ander beleid van de Unie
Het voorstel is onderdeel van een bredere herziening van de financiële wetgeving van de Unie (CRR/CRD-herziening) met als doel het verminderen van risico's in de financiële sector en het bevorderen van een duurzame financiering van de economische activiteit. Het is volledig in overeenstemming met drie fundamentele doelstellingen van de EU: het verhogen van de financiële stabiliteit, het verminderen van de steun van de belastingbetaler bij de afwikkeling van banken en het bijdragen aan een duurzame financiering van de economie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde richtlijn wijzigt een bestaande richtlijn, de BRRD. De rechtsgrondslag voor het voorstel is dezelfde als die voor de BRRD, namelijk artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU"). Die bepaling laat toe maatregelen vast te stellen voor de onderlinge afstemming van nationale bepalingen die de totstandbrenging en werking van de interne markt tot doel hebben.
Het voorstel harmoniseert nationale wetgevingen inzake herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, met name wat betreft hun verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit bij afwikkeling, voor zover dat nodig is om ervoor te zorgen dat de lidstaten en banken in de Unie dezelfde instrumenten en capaciteit hebben om bankfalen aan te pakken in overeenstemming met de internationaal overeengekomen normen (TLAC-norm).
Door geharmoniseerde vereisten voor banken in de interne markt vast te stellen, vermindert het voorstel aanzienlijk het risico van uiteenlopende nationale regels in de lidstaten inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit bij afwikkeling, wat de concurrentie op de interne markt kan verstoren. Het doel van het voorstel is dan ook de totstandbrenging en werking van de interne markt.
Artikel 114 van het VWEU is bijgevolg de juiste rechtsgrondslag.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, van het VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel mag de Unie slechts optreden op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende op centraal, regionaal of lokaal niveau door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden gerealiseerd.
De Unie en haar lidstaten zijn vastbesloten om internationale normen te implementeren. Zonder optreden van de Unie zouden de lidstaten de internationale TLAC-norm zelf in hun eigen rechtsgebied moeten hebben implementeren, zonder de mogelijkheid om het bestaande kader dat voortkomt uit de BRRD en SRMR-verordening te wijzigen. Gezien de belangrijke verschillen tussen de TLAC-norm en het bestaande kader alsmede mogelijk uiteenlopende interpretaties van de TLAC-"term sheet" door de nationale regelgevende instanties, zouden banken, met name G-SII's, bijgevolg onderworpen zijn geweest aan twee parallelle vereisten (waarbij de toepassing van het minimale TLAC-vereiste zelf van lidstaat tot lidstaat zou verschillen), wat extra kosten zou impliceren voor zowel banken als overheidsinstanties (toezichts- en afwikkelingsautoriteiten). Optreden van de Unie is daarom wenselijk om de internationale TLAC-norm op een geharmoniseerde wijze in de Unie te implementeren en het bestaande kader gelijk te trekken met die norm teneinde de nalevingskosten van banken en overheidsinstanties zo veel mogelijk te verlichten en tegelijkertijd een effectieve afwikkeling in geval van bankfalen te verzekeren.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om haar doelstellingen te verwezenlijken, in overeenstemming met de algemene doelstellingen van de Verdragen.
Bij de implementatie van de TLAC-norm voor internationale G-SII's, zou het voorstel geen wezenlijke invloed hebben op de last van banken om aan de bestaande regels inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit te voldoen, omdat het voorstel de toepassing van het minimale TLAC-niveau niet uitbreidt tot niet-GSII's. Daarnaast beperkt het voorstel in grote mate de kosten van banken, met name G-SII's, voor het naleven van de TLAC-norm door de bestaande regels voor zover mogelijk gelijk te trekken met die norm. Ten slotte breidt het voorstel de toepassing van het minimale TLAC-niveau niet uit tot niet-GSII's. Integendeel, voor niet-GSII's handhaaft het voorstel het bestaande algemene principe dat de afwikkelingsautoriteiten de kwaliteit en de hoogte van het vereiste inzake verliesabsorptie en herkapitalisatie voor elke specifieke bank moeten aanpassen op basis van zijn risico, grootte, verwevenheid en de gekozen afwikkelingsstrategie. Wat betreft G-SII's die onderworpen zijn aan het minimale TLAC-niveau, eist het voorstel dat afwikkelingsautoriteiten nagaan of een instellingsspecifieke verhoging noodzakelijk, proportioneel en gerechtvaardigd is alvorens die verhoging op te leggen. De bepalingen van het voorstel zijn dan ook evenredig met wat noodzakelijk is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
3. RESULTATEN VAN EFFECTBEOORDELINGEN
Effectbeoordeling
Het voorstel, dat onderdeel is van een breder herzieningspakket van de financiële wetgeving van de Unie met als doel het verminderen van de risico's in de financiële sector (CRR/CRD-herziening), is onderworpen aan een uitgebreide effectbeoordeling. De ontwerp-effectbeoordeling werd op 7 september 2016 ingediend bij de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie 9 . De Raad gaf op [datum] een negatief advies. Na versterking van de bewijsbasis voor bepaalde elementen van het herzieningspakket gaf de Raad op 27 september 2016 een positief advies.
In overeenstemming met haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van verschillende beleidsalternatieven uitgevoerd. De beleidsopties werden getoetst aan de belangrijkste doelstellingen: het verbeteren van de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken in afwikkeling en de rechtszekerheid en coherentie van het afwikkelingskader. De toetsing werd uitgevoerd door de doeltreffendheid van het bereiken van de bovenstaande doelstellingen en de kostenefficiëntie van het uitvoeren van verschillende beleidsopties te bekijken.
Wat betreft de implementatie van de TLAC-norm in de Unie zijn drie beleidsopties in overweging genomen in de effectbeoordeling. Onder de eerste optie zou de BRRD van toepassing blijven in zijn huidige vorm. Onder de tweede optie zou de TLAC-norm voor G-SII's in het bestaande afwikkelingskader worden geïntegreerd en zouden aan dat kader de nodige wijzigingen worden aangebracht om het volledig in overeenstemming te brengen met de TLAC-norm. De derde beleidsoptie stelde voor om daarnaast het toepassingsgebied van het minimale TLAC-niveau uit te breiden tot andere systeemrelevante instellingen in de Unie (O-SII's) dan G-SII's. De effectbeoordeling concludeerde dat de tweede beleidsoptie de relevante doelstellingen van het beleid het beste verwezenlijkt. In tegenstelling tot de eerste optie biedt de tweede optie met name een geharmoniseerde implementatie van de TLAC-norm voor alle G-SII's in de Unie door hun kosten voor naleving van mogelijk twee verschillende vereisten (de TLAC-norm en de bestaande BRRD) te beperken en tegelijk een consequente interpretatie van de TLAC-"term sheet" in de EU te bieden. Deze optie zal de afwikkelbaarheid van G-SII's in de Unie verbeteren en zal besmettingseffecten als gevolg van wederzijdse participaties van G-SII's voorkomen via specifieke regels van de TLAC-norm die momenteel niet in de BRRD zijn opgenomen (nl. minimaal TLAC-niveau in de vorm van achtergestelde schuldinstrumenten, aftrek van wederzijdse participaties van door G-SII's aangehouden instrumenten die voor de TLAC in aanmerking komen). Deze optie verzekert dat de TLAC-norm in de Unie wordt geïmplementeerd, wat hogere verwachtingen zou stellen aan andere rechtsgebieden om hetzelfde te doen teneinde de afwikkelbaarheid van G-SIB's wereldwijd te versterken. Anderzijds is deze beleidsoptie te verkiezen boven de derde optie omdat ze niet het nadeel zal hebben dat ze het minimale TLAC-niveau uitbreidt tot andere banken dan G-SII's (O-SII's), waarvoor dat niveau van minimaal TLAC-vereiste mogelijk niet goed gekalibreerd lijkt gezien hun grote diversiteit in termen van grootte, businessmodel, verwevenheid en systemisch belang.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat de naleving van artikel 55 van de BRRD, dat vereist dat 'bail-in' wordt erkend in contracten die aan de wet van een derde land onderworpen zijn, twee soorten problemen opwerpt. Ten eerste weigeren bepaalde tegenpartijen in derde landen om in financiële contracten met banken in de Unie een clausule op te nemen die een 'bail-in'-bevoegdheid in de Unie erkent. In sommige gevallen zien banken in de Unie zich hierdoor genoodzaakt om geen contract aan te gaan teneinde aan artikel 55 van de BRRD te voldoen. In extreme gevallen kan dit tot gevolg hebben dat ze een bepaald deel van hun activiteiten (bv. handelsfinanciering) moeten stopzetten. Ten tweede is het zo dat zelfs indien tegenpartijen in derde landen bereid zijn clausules met betrekking tot bail-in in hun contracten met banken in de Unie te accepteren, de lokale toezichthouders dit in sommige gevallen kunnen beletten. In dat geval zijn er maar twee manieren voor banken om aan artikel 55 van de BRRD te voldoen, namelijk de door de lokale toezichthouder opgelegde regels overtreden of het betreffende deel van hun bedrijfsactiviteit stopzetten. Om dit probleem aan te pakken, werd het noodzakelijk geacht deze regel te wijzigen. De gekozen beleidsoptie geeft afwikkelingsautoriteiten de mogelijkheid om van het vereiste af te zien zolang dit geen wezenlijke invloed heeft op de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van de betrokken banken.
Wat de bevoegdheid tot opschorting van betalingsverplichtingen (moratorium) betreft, werd in de effectbeoordeling het belang van een dergelijk instrument, vooral in de fase die tot afwikkeling leidt, onderstreept. Een moratorium laat toe de betalingsstroom voor een korte periode te bevriezen, wat de kwantificering van beschikbare activa en passiva vergemakkelijkt. Een dergelijk instrument is zeer nuttig, zowel in een context voorafgaand aan afwikkeling (en meer specifiek in de context van vroegtijdige interventie) als tijdens afwikkeling. De effectbeoordeling onderzocht ook de potentiële voordelen van een verdere harmonisering van de beschikbare instrumenten. In deze context wordt in de effectbeoordeling gesteld dat hoewel de BRRD al bepalingen bevat die de opschorting van betalingsverplichtingen toelaten, deze op nationaal niveau op heel verschillende manieren ten uitvoer zijn gelegd en mogelijk geen voldoende consequente toepassing bieden met betrekking tot belangrijke elementen zoals toepassingsgebied, toepassingsfase, voorwaarden om over te gaan tot toepassing, en duur van de opschorting. Op grond hiervan wordt voorgesteld om twee extra moratoriuminstrumenten voor activering in respectievelijk de vroegtijdige-interventiefase en de afwikkelingsfase te introduceren. De voorwaarden voor activering van het moratorium alsmede de duur en het toepassingsgebied worden precies bepaald om een consequente tenuitvoerlegging op nationaal niveau te waarborgen.
Grondrechten
Dit voorstel is in overeenstemming met de grondrechten en beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, in het bijzonder het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap, en moet in overeenstemming met die rechten en beginselen worden toegepast. Deze richtlijn zorgt er met name voor dat er geen onevenredige inmenging in de eigendomsrechten van schuldeisers van banken plaatsvindt. Getroffen schuldeisers mogen geen grotere verliezen lijden dan die welke ze zouden hebben geleden als de instelling op het moment van het nemen van het afwikkelingsbesluit in een normale insolventieprocedure zou zijn geliquideerd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. ANDERE ELEMENTEN
Uitvoeringsplannen en toezichts-, evaluatie- en rapportageregelingen
Het voorstel verplicht de lidstaten om de wijzigingen van de BRRD in hun nationale wetgeving om te zetten binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van de gewijzigde richtlijn en verplicht banken om de gewijzigde regels na te leven binnen zes maanden na de datum van omzetting van het voorstel. Banken zullen verplicht zijn om de omvang van hun in aanmerking komende instrumenten op regelmatige basis aan de bevoegde instanties te rapporteren. De EBA is verplicht om vanaf de datum van omzetting twee keer per jaar aan de Commissie verslag uit te brengen over de manier waarop de regels inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit voor banken in de hele Unie ten uitvoer zijn gelegd en worden toegepast.
Gedetailleerde toelichting van de specifieke bepalingen van het voorstel
Zoals hierboven toegelicht, zullen de wijzigingen van de CRR, die deel uitmaken van hetzelfde wetgevingspakket, de regels inzake het minimale TLAC-vereiste voor G-SII's omvatten, terwijl dit voorstel betrekking heeft op de instellingsspecifieke verhoging voor G-SII's en de algemene vereisten die op alle banken in de Unie van toepassing zijn. Dit voorstel introduceert een aantal gerichte wijzigingen van de bestaande BRRD.
Inhoudsopgave
- Wijzigingen van de artikelen 2, 12 en 13 van de BRRD
- Wijzigingen van artikel 45 van de BRRD
- Wijzigingen van de artikelen 17, 18 en 45 duodecies
- Wijzigingen van artikel 55
- Wijzigingen van de artikelen 59 en 60
- Wijzigingen van artikel 27, nieuw artikel 29 bis en wijzigingen van artikel 63 inzake moratorium
- Overige bepalingen
De TLAC-norm en de BRRD erkennen zowel de afwikkelingsstrategie 'Single Point of Entry' ("SPE" – één enkel toegangspunt) als de afwikkelingsstrategie 'Multiple Points of Entry' ("MPE" – meerdere toegangspunten). Bij de SPE-strategie wordt slechts één entiteit van de groep (meestal de moedermaatschappij) afgewikkeld terwijl andere entiteiten van de groep (meestal operationele dochterondernemingen) niet in afwikkeling worden gezet maar hun verliezen doorsturen naar de af te wikkelen entiteit. Bij de MPE-strategie kan meer dan één entiteit worden afgewikkeld. Een duidelijke identificatie van de af te wikkelen entiteiten ("afwikkelingsentiteiten") en dochterondernemingen die tot die entiteiten behoren ("afwikkelingsgroepen") is belangrijk om de gewenste afwikkelingsstrategie doeltreffend toe te passen. Bovendien is deze identificatie ook relevant voor het bepalen van de mate waarin financiële ondernemingen de regels inzake verliesabsorptiecapaciteit dienen na te leven. Om die reden introduceren de wijzigingen van artikel 2 van de BRRD de begrippen 'afwikkelingsentiteit' en 'afwikkelingsgroep'. Wijzigingen van de artikelen 12 en 13 met betrekking tot de planning van de afwikkeling van een groep verplichten de afwikkelingsautoriteiten uitdrukkelijk om de afwikkelingsentiteiten en afwikkelingsgroepen binnen een financiële groep te identificeren en terdege rekening te houden met de gevolgen van een voorgenomen afwikkelingsactie binnen de groep om een effectieve afwikkeling van de groep te verzekeren.
Artikel 45 wordt ingetrokken en vervangen door de volgende nieuwe bepalingen: de artikelen 45, 45 bis, 45 ter, 45 quater, 45 quinquies, 45 sexies, 45 septies, 45 octies, 45 nonies, 45 decies en 45 duodecies.
Momenteel wordt de instellingsspecifieke MREL bepaald als een percentage van de totale passiva van de instelling. Het gewijzigde artikel 45 trekt de parameters op basis waarvan de MREL wordt bepaald gelijk met die van het minimale vereiste voor G-SII's zoals voorzien in de TLAC-norm ("het minimale TLAC-vereiste"). De instellingsspecifieke MREL moet daarom worden uitgedrukt als een percentage van de totale risicoposten en van de blootstellingsmaatstaf voor de berekening van de hefboomratio van de betrokken instelling.
Artikel 45 bis behoudt de bestaande vrijstelling van de MREL voor instellingen voor hypothecair krediet mits de nationale insolventieprocedures of soortgelijke procedures zorgen voor een effectieve verliesabsorptie door schuldeisers die in overeenstemming is met de afwikkelingsdoelstellingen. Tevens verduidelijkt het dat instellingen die zijn vrijgesteld van de MREL geen deel mogen uitmaken van het totale geconsolideerde vereiste op het niveau van de afwikkelingsgroep.
Artikel 45 ter specificeert de criteria waaraan instrumenten en posten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de MREL en stemt die criteria nauw af op de in de TLAC-norm opgenomen criteria om in aanmerking te komen die gelden voor het minimale TLAC-vereiste. Deze criteria zijn dus identiek, met uitzondering van het volgende.
Bepaalde schuldinstrumenten met derivaatelementen, zoals 'structured notes', komen in aanmerking om aan de MREL te voldoen omdat ze bij afwikkeling voldoende verliesabsorberend kunnen zijn. 'Structured notes' zijn schuldverplichtingen met een derivaatelement. Het rendement ervan wordt aangepast aan de prestaties van referentieactiva, zoals individuele aandelen, aandelenindices, fondsen, rentevoeten, grondstoffen of valuta's. Artikel 45 ter verduidelijkt dat 'structured notes' in aanmerking komen voor de MREL voor zover ze een op de vervaldag terug te betalen vaste hoofdsom hebben terwijl slechts een extra rendement aan een derivaat is gekoppeld en afhankelijk is van de prestaties van een referentieactief. De redenen hiervoor zijn dat 'structured notes' een vaste hoofdsom hebben die op het moment van uitgifte bekend is, een stabiele waarde hebben gedurende hun levenscyclus en gemakkelijk bail-inbaar zijn bij afwikkeling.
Overeenkomstig de TLAC-norm moet aan het minimale TLAC-vereiste worden voldaan grotendeels met achtergestelde schuldinstrumenten die bij insolventie van lagere rang zijn dan niet-achtergestelde verplichtingen die uitdrukkelijk uitgesloten zijn van het minimale TLAC-vereiste, zoals gedekte deposito's, derivaten en fiscale of andere publiekrechtelijk gerelateerde verplichtingen. Om aan de instellingsspecifieke MREL te voldoen, kunnen afwikkelingsautoriteiten momenteel geval per geval eisen dat in aanmerking komende schuldinstrumenten worden achtergesteld. De nieuwe bepalingen van artikel 45 ter specificeren verder dat achterstelling kan worden vereist voor zover dat nodig is om de toepassing van het instrument van bail-in te vergemakkelijken, vooral als er duidelijke aanwijzingen zijn dat bij een bail-in betrokken schuldeisers bij afwikkeling waarschijnlijk verliezen zullen leiden die groter zouden zijn dan hun potentiële verliezen bij insolventie en alleen voor zover dat nodig is om het deel van de verliezen boven waarschijnlijke insolventieverliezen te dekken. Elke door afwikkelingsautoriteiten gevraagde achterstelling voor de instellingsspecifieke MREL mag geen afbreuk doen aan de mogelijkheid om deels met niet-achtergestelde schuldinstrumenten aan het minimale TLAC-vereiste te voldoen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 575/2013 en in overeenstemming met de TLAC-norm.
Artikel 45 quater specificeert de voorwaarden voor het bepalen van de MREL voor alle entiteiten. De MREL moet banken toelaten om de bij afwikkeling verwachte verliezen te absorberen en de bank na afwikkeling te herkapitaliseren. De afwikkelingsautoriteiten moeten het niveau van de opgelegde MREL naar behoren motiveren op basis van de gekozen afwikkelingsstrategie. Als zodanig mag dat niveau niet hoger zijn dan de som van het bedrag van de bij afwikkeling verwachte verliezen die overeenkomen met de eigenvermogensvereisten van de instelling en het herkapitalisatiebedrag dat de entiteit na afwikkeling toelaat aan haar eigenvermogensvereisten te voldoen als voorwaarde om haar activiteiten onder de gekozen afwikkelingsstrategie te mogen uitoefenen. De MREL moet worden uitgedrukt als een percentage van de maatstaf voor de totale risicoblootstelling en de maatstaf voor de hefboomratio, en instellingen moeten tegelijkertijd voldoen aan de niveaus die uit de twee berekeningen voortkomen.
Wat G-SII's betreft, specificeert artikel 45 quinquies dat een instellingsspecifieke verhoging van het minimale TLAC-niveau zoals voorzien in de TLAC-norm alleen kan worden opgelegd indien dat minimum niet volstaat om verliezen te absorberen en een G-SII te herkapitaliseren onder de gekozen afwikkelingsstrategie.
Net als in het voorstel tot wijziging van de CRD introduceert dit voorstel in artikel 45 sexies het begrip 'richtlijn' in de BRRD. Dit laat afwikkelingsautoriteiten toe om instellingen hogere MREL-niveaus op te leggen en tegelijkertijd het niet bereiken van die niveaus op een flexibelere manier aan te pakken, met name door het verlichten van de automatische gevolgen daarvan in de vorm van beperkingen op de maximaal uitkeerbare bedragen. Artikel 45 sexies laat afwikkelingsautoriteiten met name toe om instellingen hogere bedragen op te leggen om verliezen bij afwikkeling die hoger zijn dan de in een normaal afwikkelingsscenario verwachte verliezen (d.w.z. hoger dan het niveau van de bestaande eigenvermogensvereisten) te dekken en ervoor te zorgen dat de markt voldoende vertrouwen heeft in de entiteit na afwikkeling (d.w.z. boven op het verplichte herkapitalisatiebedrag). Artikel 45 sexies specificeert niettemin dat voor het verliesabsorptiegedeelte van het vereiste het niveau van de richtlijn niet hoger mag zijn dan het niveau van de 'kapitaalrichtlijn' wanneer die richtlijn door toezichthoudende autoriteiten in het kader van stresstests voor toezichtdoeleinden wordt gevraagd ter dekking van verliezen die boven de normale vereisten liggen. Voor het herkapitalisatiegedeelte moet het niveau van de richtlijn dat nodig is om het vertrouwen van de markt te verzekeren instellingen na afwikkeling toelaten om gedurende een passende termijn aan hun vergunningsvereisten te voldoen. Deze marktvertrouwenbuffer mag niet groter zijn dan het gecombineerde-buffervereiste overeenkomstig Richtlijn 2013/36/EU, tenzij een hoger niveau noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat de entiteit na afwikkeling gedurende een passende termijn aan de voorwaarden voor haar vergunning blijft voldoen.
De artikelen 45 septies en 45 octies behandelen het niveau van de toepassing van de MREL. Wat betreft instellingen die als afwikkelingsentiteiten zijn aangemerkt, is de MREL slechts op het geconsolideerde niveau van de afwikkelingsgroep op hen van toepassing. Dit betekent dat afwikkelingsentiteiten verplicht zullen zijn om in aanmerking komende (schuld)instrumenten uit te geven aan externe schuldeisers die bij de bail-in betrokken zouden worden mocht de afwikkelingsentiteit (d.w.z. afwikkelingsgroep) in afwikkeling gaan. Wat andere entiteiten van de groep betreft, introduceert het voorstel het concept van een 'interne' MREL in overeenstemming met een vergelijkbaar concept dat door de TLAC-norm naar voren wordt gebracht. Dit betekent dat andere entiteiten van de afwikkelingsgroep die zelf geen afwikkelingsentiteiten zijn in aanmerking komende (schuld)instrumenten intern dienen uit te geven binnen de afwikkelingsgroep, wat betekent dat die instrumenten door afwikkelingsentiteiten dienen te worden gekocht. Wanneer een entiteit van de afwikkelingsgroep die zelf geen afwikkelingsentiteit is het punt van niet-levensvatbaarheid bereikt, worden dergelijke instrumenten afgewaardeerd of in eigen vermogen omgezet en worden verliezen van die entiteit doorgestuurd naar de afwikkelingsentiteit. Het grootste voordeel van de interne MREL is dat hij het mogelijk maakt een entiteit (met kritieke functies) van een afwikkelingsgroep te herkapitaliseren zonder ze in formele afwikkeling te plaatsen, wat verstorende effecten zou kunnen hebben op de markt. De toepassing van dit vereiste moet niettemin in overeenstemming zijn met de gekozen afwikkelingsstrategie; ze mag met name de eigendomsrelatie tussen de entiteit en haar afwikkelingsgroep na haar herkapitalisatie niet wijzigen. Het voorstel bepaalt ook dat de interne MREL onder bepaalde voorwaarden kan worden vervangen door door garanties gedekte zekerheden tussen de afwikkelingsentiteit en andere entiteiten van de afwikkelingsgroep die kunnen worden geactiveerd onder vergelijkbare tijdsvoorwaarden als die welke gelden voor de instrumenten die voor de interne MREL in aanmerking komen. De voorgestelde voorwaarden omvatten met name het akkoord van de betrokken afwikkelingsautoriteiten om de interne MREL te vervangen en de zekerheidsstelling van de door de afwikkelingsentiteit aan haar dochteronderneming verstrekte garantie met zeer liquide zekerheden met minimale krediet- en marktrisico's. Het voorstel behoudt ook de bestaande mogelijkheid die aan afwikkelingsautoriteiten van dochterondernemingen van een afwikkelingsentiteit wordt geboden om volledig af te zien van de MREL die op die dochterondernemingen van toepassing is als zowel de afwikkelingsentiteit als haar dochterondernemingen in dezelfde lidstaat zijn gevestigd.
Artikel 45 nonies voorziet in een procedure om de MREL voor een afwikkelingsgroep te bepalen. De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de vaststelling van de hoogte van het vereiste zijn de afwikkelingsautoriteit van de afwikkelingsentiteit, de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau (afwikkelingsautoriteit van de uiteindelijke moedermaatschappij) en de afwikkelingsautoriteiten van andere entiteiten van de afwikkelingsgroep. Krachtens de EBA-verordening vallen eventuele geschillen tussen autoriteiten onder de bevoegdheid van de EBA.
Deze wijzigingen hebben betrekking op de niet-naleving van de MREL. Artikel 45 duodecies geeft een opsomming van de bevoegdheden van de afwikkelingsautoriteiten in geval van niet-naleving van de MREL. Aangezien de niet-naleving van de MREL een belemmering kan vormen voor de afwikkelbaarheid van een instelling of groep, korten de artikelen 17 en 18 de bestaande procedure in om belemmeringen voor de afwikkelbaarheid weg te nemen teneinde iedere niet-naleving van de MREL doelmatig aan te pakken. Ze introduceren ook nieuwe bevoegdheden voor afwikkelingsautoriteiten om te eisen dat de looptijdprofielen van in aanmerking komende instrumenten en plannen van instellingen worden gewijzigd teneinde het niveau van de MREL te herstellen.
Wijzigingen van artikel 55 van de BRRD zouden inhouden dat de afwikkelingsautoriteit het in dat artikel voorziene vereiste proportioneel moet toepassen. De afwikkelingsautoriteit kan instellingen ontheffen van de verplichting om clausules die bail-in erkennen op te nemen in overeenkomsten of instrumenten die onder het recht van derde landen vallen als ze van oordeel is dat dit de afwikkelbaarheid van de bank niet zou belemmeren en dat het juridisch, contractueel of economisch onmogelijk is voor banken om voor bepaalde verplichtingen dergelijke clausules op te nemen. In deze gevallen mogen deze verplichtingen niet worden meegeteld voor de MREL en moeten ze van hogere rang zijn dan verplichtingen die in aanmerking komen voor de MREL om het risico van schending van het beginsel dat geen enkele schuldeiser slechter af mag zijn tot een minimum te beperken. In dit opzicht zal het voorstel de bail-in niet verzwakken.
De wijzigingen van de artikelen 59 en 60 verzekeren dat instrumenten die in aanmerking komen voor de interne MREL en die geen kapitaalinstrumenten (schuldinstrumenten) zijn ook kunnen worden afgewaardeerd of in eigen vermogen kunnen worden omgezet indien de entiteit van de afwikkelingsgroep die zelf geen afwikkelingsentiteit is die deze instrumenten uitgeeft het punt van niet-levensvatbaarheid bereikt.
De wijziging van artikel 27 voorziet in een nieuw moratoriuminstrument dat in de fase voorafgaand aan afwikkeling moet worden ingezet en in het bijzonder als een middel om vroegtijdig in te grijpen.
Het nieuw toegevoegde artikel 29 bis schetst de voorwaarden voor toepassing van het moratorium bij vroegtijdige interventie. De bepaling geeft aan dat een dergelijke bevoegdheid kan worden geactiveerd wanneer het nodig is om te bepalen of vroegtijdige-interventiemaatregelen noodzakelijk zijn dan wel of de instelling faalt of waarschijnlijk zal falen. Ze specificeert de reikwijdte van de opschortingsbevoegdheid en de duur ervan – die niet meer dan vijf werkdagen mag bedragen.
De wijziging van artikel 63 introduceert onder de algemene afwikkelingsbevoegdheden de bevoegdheid om betalingen op te schorten wanneer dat nodig is voor de effectieve toepassing van een of meer afwikkelingsinstrumenten of voor de waardering overeenkomstig artikel 36. Ze specificeert de reikwijdte van de opschortingsbevoegdheid en de duur ervan, die niet meer dan vijf werkdagen mag bedragen.
Er worden verschillende wijzigingen voorgesteld om een passende rapportage over het vereiste aan de toezichthouder alsmede openbaarmaking van het vereiste te verzekeren.
Verschillende wijzigingen hebben betrekking op de regelgevingsstructuur en besluitvorming bij de toepassing van het vereiste op in de Unie gevestigde instellingen van derde landen. Andere wijzigingen brengen een aantal verduidelijkingen met betrekking tot de behandeling volgens de BRRD en andere wetgeving van de Unie van centrale tegenpartijen ("CTP's") na de goedkeuring van een voorstel voor een specifiek herstel en afwikkelingskader voor CTP's, zoals de behandeling van CTP's met een bankvergunning. Er zijn gerichte wijzigingen van de relevante richtlijnen inzake vennootschapsrecht voorgesteld om een effectieve afwikkeling van CTP's te garanderen.
De lidstaten zijn verplicht om dit voorstel binnen twaalf maanden na de datum van inwerkingtreding ervan in hun nationale wetgeving om te zetten. De betrokken instellingen moeten de nieuwe bepalingen binnen zes maanden na de datum van omzetting naleven. De EBA is verplicht om twee keer per jaar aan de Commissie verslag uit te brengen over de manier waarop de vereisten in de hele Unie ten uitvoer zijn gelegd en worden toegepast.