Toelichting bij COM(2016)822 - Evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)822 - Evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen. |
|---|---|
| bron | COM(2016)822   |
| datum | 10-01-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Commissie heeft van een diepere en eerlijkere eengemaakte markt een topprioriteit gemaakt; het beleid dat zorgt voor groei en werkgelegenheid staat centraal in de beleidsagenda 1 . Volgens de Europese Raad is "[e]en diepere en eerlijkere eengemaakte markt [...] essentieel voor het scheppen van nieuwe banen, het bevorderen van de productiviteit en het creëren van een aantrekkelijk klimaat voor investeringen en innovatie" 2 . De belangrijke rol die de professioneledienstensector voor de economie van de EU speelt, kan niet hoog genoeg gewaardeerd worden, en tal van onderzoeken tonen aan welke onbenutte voordelen de ontwikkeling van de eengemaakte markt voor diensten biedt.
Door het ontbreken van geharmoniseerde vereisten op EU-niveau blijft de reglementering van de professionele dienstverlening het prerogatief van de lidstaten. Zij bepalen zelf of het nodig is om in te grijpen en voorschriften of beperkingen vast te stellen voor de toegang tot of de uitoefening van een beroep, zolang het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd. In de meeste gevallen is reglementering gerechtvaardigd en zelfs wenselijk, bijvoorbeeld wanneer het gaat om gezondheid en veiligheid. Om te waarborgen dat de regelgeving geschikt is voor het beoogde doel en geen onnodige lasten meebrengt, moet zij evenwel grondig worden onderzocht, om een duidelijk beeld te krijgen van de gevolgen daarvan voor de belanghebbenden en het bredere bedrijfsleven. In overeenstemming met de prioriteiten van de Commissie op het gebied van banen en groei, is het van cruciaal belang om te zorgen voor een optimaal regelgevingskader. Daarom zijn in het kader van de strategie voor de eengemaakte markt maatregelen aangekondigd om bij de hervorming van de reglementering van de professionele dienstverlening een ex-ante 'evenredigheidstoets' in te voeren 3 .
Het recht te werken in de zin van de vrijheid om een gekozen beroep uit te oefenen of de vrijheid van ondernemerschap is verankerd in het Handvest van de grondrechten van de EU. Tot de belangrijkste voordelen van de eengemaakte markt van de EU behoren de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Het is voor kleine en middelgrote ondernemingen bijzonder lastig beperkingen van deze vrijheden te ondervangen. Regelgevingsmaatregelen moeten als zodanig naar behoren worden gemotiveerd, en wel door middel van een grondige beoordeling van de evenredigheid.
"Gereglementeerde beroepen" hebben betrekking op activiteiten waarvoor een bepaalde beroepskwalificatie is vereist en zijn in alle sectoren van het economisch leven te vinden. In de loop der tijd zijn door de lidstaten uiteenlopende regelgevingen geïntroduceerd die sinds lang gevestigde tradities weerspiegelen, hetzij in de vorm van regulering door de overheid hetzij in de vorm van zelfregulering door de beroepsverenigingen. Over het algemeen waren er goede redenen voor regelgeving, die waren gebaseerd op de noodzaak van bescherming van primaire doelstellingen van algemeen belang, en blijkt regelgeving van waarde voor de samenleving, doordat bijvoorbeeld duidelijkheid wordt verschaft over de technische kennis, opleiding en competenties waarover beroepsbeoefenaars zouden moeten beschikken om ervoor te zorgen dat burgers beschermd worden. Inadequate regelgeving kan echter een last leggen op beroepsbeoefenaars, bedrijfsleven en consumenten; hierbij kan het gaan om buitensporige kwalificatievereisten, omvangrijke voorbehouden activiteiten, verplicht lidmaatschap van beroepsverenigingen of andere maatregelen. In dit verband is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de nationale reglementering van beroepen en eventuele kwalificatievereisten, ook al worden zij zonder discriminatie toegepast, de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers en ondernemingen in de EU kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken 4 . Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat het feit dat een lidstaat minder strenge bepalingen vaststelt dan een andere lidstaat, niet betekent dat de bepalingen van laatstbedoelde lidstaat onevenredig en onverenigbaar met het EU-recht zijn. De lidstaten moeten per geval, rekening houdend met het volledige regelgevingskader voor dat beroep, beoordelen of beperkingen moeten worden gesteld aan de toegang tot en de uitoefening van beroepsactiviteiten, en welke beperkingen het best passen om tegemoet te komen aan de specifieke bezwaren in verband met het algemeen belang.
In 2013 is Richtlijn 2005/36/EG (de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties) gewijzigd bij Richtlijn 2013/55/EU, met het oog op modernisering van het recht van de Unie op het gebied van gereglementeerde beroepen. Die richtlijn wil voor meer transparantie zorgen en heeft tevens een wederzijdse beoordeling door de lidstaten van al hun gereglementeerde beroepen ingevoerd. Op basis van de informatie die door de betrokken bevoegde autoriteiten in het kader van de wederzijdse beoordeling is verstrekt, lijkt het erop dat die beoordeling voor veel lidstaten problematisch was 5 . Het feit dat de beoordelingen voor het overgrote deel ontoereikend zijn gemotiveerd, duidt op een onderliggend probleem met betrekking tot de wijze waarop de noodzaak van reglementering en de gevolgen daarvan voor het bredere bedrijfsleven worden geëvalueerd. De wederzijdse beoordeling heeft aan het licht gebracht dat regelgevingsbesluiten momenteel niet altijd op een gedegen en objectieve analyse zijn gebaseerd of op open en transparante wijze worden uitgevoerd. Voorts, en ondanks de tot dusver gevoerde diepgaande discussies en de door de Commissie verstrekte leidraad, is met dit proces niet verhinderd dat sinds die tijd nieuwe beperkende maatregelen zijn ingevoerd zonder dat een objectieve en uitvoerige analyse is verricht. De lidstaten hebben nieuwe regelgeving ingevoerd, bijvoorbeeld voor de uitoefening van juridische beroepen, of hebben meer of nieuwe activiteiten voorbehouden, bijvoorbeeld voor belastingadviseurs of voor toeristengidsen, zonder of slechts een zeer oppervlakkige evenredigheidsbeoordeling te hebben verricht.
De huidige ongelijke toetsing van de reglementering van beroepen in de hele EU heeft een negatief effect op de verrichting van diensten en de mobiliteit van beroepsbeoefenaars. Maatregelen van de afzonderlijke lidstaten zijn op zich niet voldoende om een samenhangend EU-rechtskader voor de beoordeling van de evenredigheid van de beoogde nationale reglementering te waarborgen en de door de nationale autoriteiten ondervonden bestaande problemen aan te pakken. De belangrijkste doelstellingen die worden nagestreefd met de maatregelen om meer duidelijkheid over de toepasselijke criteria te scheppen, namelijk de betrouwbaarheid, transparantie en vergelijkbaarheid ervan in alle lidstaten versterken en ervoor zorgen dat de regels zonder onderscheid worden toegepast om te voorkomen dat er verdere lasten ontstaan voor de eengemaakte markt en deze verder versnipperd raakt, zouden vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter op EU-niveau kunnen worden verwezenlijkt, door de invoering van een gemeenschappelijk EU-breed beoordelingsmechanisme dat door alle lidstaten en op vergelijkbare wijze wordt toegepast. Gelet op de veelvuldige aanpassingen die de reglementering van beroepen bij het ontbreken van EU-maatregelen ondergaat, bestaat het gevaar dat de kloof tussen de lidstaten die reeds goede regelgevingspraktijken hanteren en pas na een grondige beoordeling van de evenredigheid besluiten of zij regelgeving vaststellen 6 , en de lidstaten waar dit niet gebeurt, groter zal worden, waardoor de verschillen in kwaliteit van de regelgeving alleen maar zullen toenemen. Dit heeft uiteindelijk een negatieve uitwerking op de toegang tot beroepen en brengt zowel voor de consumenten als voor de economie negatieve gevolgen mee.
Om hier verbetering in te brengen, heeft de Commissie in de strategie voor de eengemaakte markt een initiatief aangekondigd tot vaststelling van een evenredigheidstoets die de lidstaten moeten uitvoeren voordat zij nationale regels voor beroepen vaststellen of wijzigen. De lidstaten beschikken over aanzienlijke mogelijkheden om meer groei te genereren en meer banen te scheppen door de transparantie van hun gereglementeerde beroepen te vergroten en de evenredigheid van nieuwe regels vóór de goedkeuring daarvan grondiger te analyseren, en tegelijkertijd hervormingen van hun gereglementeerde beroepen door te voeren met het oog op modernisering van de vereisten daarvoor. Zoals beschreven in de effectbeoordeling bij dit voorstel, blijkt uit een groot aantal onderzoeken hoe verkeerde regelgevingskeuzes de mededinging kunnen verstoren doordat de markttoegang wordt beperkt, en dus kunnen resulteren in aanzienlijk verlies aan werkgelegenheid, hogere prijzen voor consumenten en belemmeringen van het vrije verkeer. Alleen al wat de werkgelegenheid betreft, zouden volgens een wetenschappelijk onderzoek door het vermijden van onnodige en onevenredige regelgeving in de EU ongeveer 700 000 extra banen 7 kunnen worden gecreëerd.
De evenredigheidstoets is derhalve ontworpen om voor betere regelgevingspraktijken en uiteindelijk voor betere resultaten te zorgen. De toets wordt toegepast bij de invoering of de wijziging van vereisten inzake de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep. De toets is een consolidatie van de rechtspraak van het Hof van Justitie over de evenredigheid van vereisten waardoor de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen wordt beperkt, maar laat het besluit over het wat en hoe van reglementering aan de lidstaten over, zolang dit besluit empirisch is onderbouwd en op basis van een grondige, transparante en objectieve beoordeling wordt genomen. Bij de toets wordt volledig rekening gehouden met de specifieke aard van elke beroep en het regelgevingskader ervan. De voordelen van dit initiatief voor beroepsbeoefenaars, consumenten en overheidsdiensten zijn vooral gelegen in het feit dat het garant zou staan voor betere reglementering van beroepen doordat het voorkomt dat onevenredige voorschriften worden vastgesteld. Dit voorstel heeft grotendeels tot doel de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie te codificeren. Afwijking van deze rechtspraak zou het voorstel zijn eigen aard kunnen ontnemen. In dat geval kan de Commissie het voorstel intrekken.
Een EU-richtlijn zou het voor de lidstaten aanzienlijk makkelijker maken te voldoen aan hun verplichting het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen en zou waarborgen dat de lidstaten de evenredigheidstoets op alle regelgevingsniveaus op equivalente wijze uitvoeren, teneinde versnippering van de eengemaakte markt te voorkomen.
Het initiatief heeft tot doel duidelijkheid te scheppen en bevordert objectieve, betrouwbare en uitvoerige evenredigheidstoetsen om door middel van de periodieke evaluatie van de nationale reglementering van beroepen het vertrouwen te vergroten en de innovatie te versterken. Het onderliggende doel is niet alleen de lidstaten te helpen deze gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken, maar ook dit op een gestructureerde en gestroomlijnde manier te doen, zodat hun administratieve taken worden verlicht.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel is in overeenstemming met en vormt een aanvulling op de bestaande bepalingen van Richtlijn 2005/36/EG.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met de prioriteiten van de Commissie zoals nader uitgewerkt in haar strategie voor de eengemaakte markt, alsook met de doelstellingen van de EU om groei te creëren en banen te scheppen, het vrije verkeer van beroepsbeoefenaars te waarborgen, het ondernemingsklimaat te verbeteren en de consumenten keuzemogelijkheden te bieden.
Een andere maatregel die in de strategie voor de eengemaakte markt is aangekondigd, betreft de periodieke leidraad inzake specifieke behoeften. Dit initiatief heeft tot doel per land en per beroep de problemen in kaart te brengen waarbij de hervorming van het regelgevingskader een economisch voordeel zou opleveren; op grond hiervan zal de Commissie aanbevelingen voor maatregelen op lidstaatniveau doen. Deze twee maatregelen zijn complementair, in die zin dat de evenredigheidstoets het algemene kader zal bieden voor de criteria die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de evenredigheid van de voorgenomen reglementering (een uitstelbepaling), terwijl de periodieke leidraad inzake hervormingsbehoeften de nadruk zal leggen op specifieke kwesties, die worden aangegeven in de bestaande reglementering van bepaalde beroepen of sectoren.
Het onderhavige voorstel is in overeenstemming met en vormt een aanvulling op het initiatief om de kennisgevingen in het kader van de dienstenrichtlijn te verbeteren. Terwijl laatstbedoeld initiatief een aanvulling vormt op de bestaande kennisgevingsprocedure voor beperkingen in het kader van de dienstenrichtlijn, schept het onderhavige voorstel duidelijkheid over de criteria die door de lidstaten in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de evenredigheid van ontwerpen van nationale wetgeving tot reglementering van beroepen, die onder de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties vallen. Sommige vereisten in de nationale reglementering van beroepen (zoals die inzake rechtsvorm of deelneming) vallen zowel onder de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties als onder de dienstenrichtlijn. In die gevallen zouden voor de evenredigheidsbeoordeling de regels van dit voorstel gelden en zouden de gegevens die moeten worden verstrekt in de kennisgevingsprocedure in het kader van de dienstenrichtlijn op deze beoordeling moeten worden gebaseerd en deze tot uitdrukking moeten doen komen. De samenhang tussen deze instrumenten wordt gewaarborgd en dit voorstel introduceert geen nieuwe kennisgevingsprocedures.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 46, artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU.
Het recht van de Europese Unie om maatregelen te nemen op het gebied van de reglementering van beroepen met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de interne markt, is gebaseerd op de artikelen van het VWEU betreffende het vrije verkeer van personen en diensten. Meer bepaald voorziet artikel 46 VWEU in de vaststelling van bijzondere bepalingen op het gebied van het vrije verkeer van werknemers, voorziet artikel 53, lid 1, VWEU in de vaststelling van richtlijnen met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van werkzaamheden anders dan in loondienst, en vormt artikel 62 VWEU de grondslag voor wetgevingshandelingen inzake de uitoefening van het recht tot het vrij verrichten van diensten.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Volgens het subsidiariteitsbeginsel treedt de EU slechts op indien de doelstellingen van de beoogde maatregelen niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter door de EU kunnen worden bereikt. Zoals blijkt uit de gegevens die bij de wederzijdse beoordeling zijn verkregen, verschillen de gehanteerde criteria en de diepgang van de beoordelingen sterk per lidstaat. De huidige ongelijke toetsing van de evenredigheid van de reglementering van beroepen in de hele EU en de daaruit resulterende gevolgen hebben een aanzienlijke impact op de economie in ruimere zin in de EU, de verrichting van diensten en de mobiliteit van beroepsbeoefenaars. Uit zowel onafhankelijke als door de Commissie in opdracht gegeven onderzoeken blijkt dat onevenredige regelgeving een negatief effect heeft op het scheppen van banen, groei, keuzemogelijkheden voor de consument, prijzen, innovatie, investeringen en handel 8 . Daarnaast is gebleken welke voordelen maatregelen kunnen hebben die worden genomen met het oog op de hervorming van regelgeving, waarvan bovendien is vastgesteld dat zij geen rechtstreekse gevolgen hebben voor de bescherming van legitieme openbare belangen:
• in Italië zorgde de door Bersani in 2006 uitgevoerde hervorming voor nieuwkomers op de markt, wat in het algemeen meer werkgelegenheid voor jonge apothekers betekende 9 ;
• in Polen werden bij de hervorming van het beroep van advocaat objectieve toegangsregels ingevoerd die ertoe hebben geleid dat het aantal advocaten tussen 2005 en 2015 bijna is verdrievoudigd en het aantal juridische adviseurs bijna is verdubbeld, zonder dat de bezoldiging en de kwaliteit van de dienstverlening daardoor negatief werden beïnvloed 10 ;
• in Griekenland hebben de hervormingen geresulteerd in lagere prijzen voor de gebruikers van diensten van vastgoedmakelaars, juridische beroepen, accountants, belastingadviseurs en fysiotherapeuten, die waren geliberaliseerd door de in 2011 doorgevoerde hervorming. Het aantal notarissen dat zich heeft gevestigd of het aantal auditors, toeristengidsen en taxateurs dat een eigen bedrijf is begonnen, is in 2014 meer dan verdubbeld in vergelijking met het jaarlijkse gemiddelde vóór de liberalisering 11 .
Afzonderlijke maatregelen van de individuele lidstaten zijn evenwel op zich niet voldoende om een samenhangend EU-rechtskader voor de beoordeling van de evenredigheid van nationale reglementeringen te waarborgen en de door de nationale autoriteiten ondervonden bestaande problemen aan te pakken. Derhalve zouden de met de maatregelen nagestreefde doelstellingen, namelijk de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van evenredigheidsbeoordelingen, vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter op Unieniveau kunnen worden verwezenlijkt, door de invoering van een gemeenschappelijk EU-breed beoordelingsmechanisme dat door alle lidstaten op soortgelijke wijze wordt toegepast. Daarom zouden in de nationale wetgeving de criteria tot uitdrukking moeten komen die in de voorgestelde maatregelen worden beschreven en die door de nationale autoriteiten in overweging zouden moeten worden genomen bij de beoordeling van de evenredigheid van de nationale reglementering van beroepen.
Met een EU-aanpak zouden de nationale autoriteiten dus in staat worden gesteld uitgebreide en vergelijkbare evenredigheidscontroles uit te voeren, doordat een transparant en voorspelbaar rechtskader voor de beoordeling van belemmeringen voor gereglementeerde beroepen tot stand wordt gebracht. De Europese Raad heeft herhaaldelijk aangedrongen op maatregelen op dit gebied. In februari 2015 riep de Europese Raad op een leidraad vast te stellen 12 , waarna hij zich verheugd toonde over de opneming van de evenredigheidstoets in de strategie voor de eengemaakte markt: "herhaalt dat de interne markt in Europa de voornaamste motor voor groei en banenschepping is en essentieel voor investeringen en het vergroten van het Europese concurrentievermogen. Benadrukt dat de versterking en verdieping van de eengemaakte markt noopt tot dringende en ambitieuze maatregelen, zowel op het niveau van de Unie als op nationaal niveau, opdat er concrete en pragmatische resultaten kunnen worden geboekt die de consumenten en de ondernemingen, met name kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), rechtstreeks ten goede komen" 13 . Onlangs nog heeft de Raad in juni 2016 de Commissie verzocht stappen te ondernemen 'om de inspanningen met het oog op betere regelgeving energiek voort te zetten' 14 .
• Evenredigheid
Dit voorstel strookt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 5, lid 4, VEU. De gekozen beleidsoptie tracht het juiste evenwicht te vinden tussen het waarborgen van de doelstellingen van algemeen belang en de kwaliteit van diensten enerzijds, en het verbeteren van de toegang tot en de uitoefening van gereglementeerde beroepen voor de beroepsbeoefenaars zelf alsmede het waarborgen van een ruimere keuze voor gebruikers anderzijds. Dit voorstel eerbiedigt het evenredigheidsbeginsel, aangezien de oplossingen kostenefficiënt zijn en de totale lasten voor het overheidsapparaat beperken; het voorstel voorziet immers in duidelijke criteria voor het verrichten van evenredigheidsbeoordelingen van de reglementering van beroepen en moet voorkomen dat door onnodige toekomstige maatregelen uitvoeringslasten ontstaan. De administratieve lasten van het uitvoeren van een evenredigheidstoets zijn reeds beoordeeld in het kader van de herziening van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties in 2013. In overeenstemming met deze beoordeling moeten de kosten die voortvloeien uit het huidige voorstel om de evenredigheidstoets voor te schrijven voor toekomstige regelgeving, een beperkt effect hebben 15 . Dit effect kan iets sterker uitvallen voor die lidstaten die momenteel niet voldoen aan de verplichting tot uitvoering van de richtlijn. Naar verwachting zal er echter alles bij elkaar genomen sprake zijn van een positief effect op de administratieve kosten, omdat een verbeterd systeem waarschijnlijk tot gevolg zal hebben dat er minder inbreukprocedures tegen de lidstaten worden ingeleid. De Commissie is van plan om met de lidstaten samen te werken om hen verder te helpen bij de toepassing van deze richtlijn en met het oog op een verdere vermindering van de kosten. Het voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en is het meest geschikt voor de verwezenlijking daarvan. Bij de wederzijdse beoordeling werd de leidraad toegepast; die beoordeling bracht aan het licht dat er weinig aanwijzingen zijn dat regelgevingsbesluiten momenteel op een gedegen en objectieve analyse zijn gebaseerd dan wel op een open en transparante wijze worden vastgesteld. Bijna drie jaar na de start van de wederzijdse beoordeling is ongeveer een derde van de evenredigheidstoetsen nog steeds niet ingediend en van die welke wel zijn ingediend is in ongeveer 70 % van de gevallen besloten de regelgevende status quo te handhaven ondanks een zwakke bijbehorende evenredigheidstoets. Bovendien ondergaat de reglementering van beroepen veelvuldig wijzigingen en is de Commissie ervan op de hoogte dat beroepsbeoefenaars voortdurend met nieuwe regelgevingslasten worden opgezadeld zonder dat een behoorlijke voorafgaande evenredigheidsanalyse van de noodzaak, het nut of de gevolgen van dergelijke lasten heeft plaatsgevonden.
• Keuze van het instrument
Het gekozen instrument is een nieuwe richtlijn, waardoor de lidstaten bij de omzetting en uitvoering over een zekere mate van flexibiliteit beschikken, zodat zij de juridische essentie en de veelzijdige aard van het evenredigheidsbeginsel kunnen weergeven. Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat en vormt dus een geschikt instrument voor de totstandbrenging van de interne markt uit het oogpunt van het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Aangezien het hier ook doelstellingen van de Europese Unie betreft, schept het Verdrag tevens juridische verwachtingen ten aanzien van de lidstaten, zodat de keuze of en hoe een beroep moet worden gereglementeerd weliswaar de bevoegdheid van de lidstaten blijft, maar gerechtvaardigd, evenredig en noodzakelijk moet zijn.
De effectbeoordeling geeft een volledige beschrijving van de omvang van het probleem van de reglementering van beroepen en van de gevolgen van onnodige regelgeving voor de Europese economie in ruimere zin, en legt de nadruk op de problemen waarmee de lidstaten te maken hebben wanneer zij die onnodige regelgeving op passende wijze willen aanpakken. Een richtlijn geeft de lidstaten de mogelijkheid een brede evenredigheidsbeoordeling in hun bestaande wetgevingsprocedures te integreren, en omdat de Commissie geen specifieke methode voorschrijft, beschikken de lidstaten hierbij over een discretionaire bevoegdheid die tegemoetkomt aan hun eigen structuren, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het uiteindelijke doel van de richtlijn, d.w.z. een vergelijkbaar, transparant, betrouwbaar, objectief, empirisch onderbouwd besluitvormingsproces. Om deze redenen heeft de Commissie geoordeeld dat een richtlijn het meest passende en doeltreffende instrument is.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Voorafgaand aan de ingrijpende herziening ervan in 2013 werd Richtlijn 2005/36/EG onderworpen aan een grondige evaluatie van de tekortkomingen van de bestaande procedure voor het vergemakkelijken van het vrije verkeer van beroepsbeoefenaars. Op basis daarvan werd bij Richtlijn 2013/55/EU tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG onder meer een verplichte evenredigheidsbeoordeling van de beroepsreglementering voor de lidstaten ingevoerd. Overeenkomstig artikel 59, lid 9, wordt van de Commissie verwacht dat zij uiterlijk in januari 2017 op basis van deze beoordelingen haar definitieve bevindingen over het overzicht van de nationale reglementeringen van beroepen en over de door de lidstaten verrichte evenredigheidsbeoordelingen voorlegt aan het Europees Parlement en de Raad, eventueel vergezeld van voorstellen voor verdere initiatieven. Dit voorstel is niet uitgewerkt op basis van een algemene beoordeling van de richtlijn, omdat die pas onlangs is herzien, maar vloeit voort uit de door de Commissie verrichte beoordelingen en maakt deel uit van de follow-upinitiatieven die artikel 59, lid 9, van Richtlijn 2013/55/EU laat doorschemeren en die de Commissie als afronding van haar beoordeling kan nemen. De mogelijkheid van een nieuw voorstel was daarom opgenomen als een van de follow-upmaatregelen om de uitvoering en de doeltreffendheid van de nieuwe bepalingen te verbeteren.
• Raadpleging van belanghebbenden
Van 27 mei tot en met 22 augustus 2016 heeft een openbare raadpleging plaatsgevonden. In totaal zijn er 420 reacties ontvangen. Hierbij ging het om opmerkingen van particulieren, beoefenaars van gereglementeerde beroepen, beroepsverenigingen, regelgevende instanties, overheidsinstanties en academici. Er was een brede consensus onder de belanghebbenden dat op EU-niveau maatregelen nodig waren om met betrekking tot de evenredigheidstoetsen duidelijkheid te scheppen en tot een gemeenschappelijke aanpak te komen. Van alle respondenten sprak een meerderheid zich uit voor een bindende oplossing (richtlijn): de gebruikers, dienstverleners (zowel grote als kleine bedrijven), overheidsinstanties en vakbonden stemden allen in met het voorstel. Sommige beroepsverenigingen waren minder positief. Meer in het bijzonder bleek uit de identieke reacties van 100 ambachtelijke verenigingen in Duitsland en Oostenrijk dat de idee van EU-maatregelen in de vorm van een richtlijn of een op een leidraad gebaseerde benadering van de hand werd gewezen. Zelfs als de Commissie bij het verzamelen van de resultaten van de raadpleging heeft besloten die reacties stuk voor stuk mee te tellen 16 , dan nog kan het voorstel op een meerderheid rekenen. Daarnaast bleek uit de raadpleging dat maatregelen noodzakelijk zijn, aangezien een verschil in analyseaanpak aan het licht kwam, niet alleen in de EU, maar ook in de afzonderlijke lidstaten. Er bleek onduidelijkheid te heersen over het bestaan van verwachtingen op het gebied van analyse en evenredigheid bij het ontwerpen van regelgeving, en slechts sporadisch sprake te zijn van raadpleging en transparantie.
Een samenvatting van de resultaten is te vinden op: ec.europa.eu/internal_market/consultations/ .
Daarnaast bood een conferentie op hoog niveau die op 18 mei 2016 door de Commissie werd georganiseerd, de gelegenheid nog meer standpunten uit te wisselen.
De problemen zijn ook met de lidstaten besproken tijdens de vergaderingen van de groep op hoog niveau van 3 mei 2016 en 10 november 2016.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De resultaten van de wederzijdse beoordeling van de reglementering van beroepen die door de lidstaten samen met de Commissie is uitgevoerd, zijn meegenomen bij de uitwerking van dit voorstel.
Uit onderzoeken van de OESO blijkt dat arbeidsmobiliteit een bepalende factor voor de productiviteit is, die de economische groei bevordert 17 . Voorts heeft de Commissie opdracht gegeven voor economische onderzoeken naar de effecten van hervormingen van de regelgevingsvereisten voor toegang tot geselecteerde beroepen in vier verschillende landen: Duitsland, Griekenland, Italië en het Verenigd Koninkrijk 18 .
Bovendien kan volgens een recente enquête die in april 2015 in alle 28 lidstaten is gehouden, minstens 21 % van de beroepsbevolking in de EU (50 miljoen mensen) worden geacht een gereglementeerd beroep uit te oefenen 19 .
• Effectbeoordeling
In overeenstemming met hun beleid voor betere regelgeving hebben de diensten van de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd, waarbij de verschillende beleidsopties en de effecten ervan voor de belanghebbenden werden geanalyseerd 20 .
Inhoudsopgave
optie 1 — uitvaardiging van leidraad inzake evenredigheid en uitgebreide informatie-uitwisseling tussen de autoriteiten met het oog op de vaststelling van een EU-brede evenredigheidstoets voor gereglementeerde beroepen, wat meerdere opties zou kunnen omvatten;
optie 2a — vaststelling van minimumcriteria voor de uitvoering van evenredigheidscontroles, op basis van en tot aanvulling van de rechtspraak, en door waarborging van transparantie bij de beoordelingen door de lidstaten door middel van een bindend instrument (richtlijn);
optie 2b — dezelfde aanpak als bij optie 2a, maar door middel van een aanbeveling;
optie 3a — opneming van meer procedurele aspecten naast die van optie 2a, zoals openbare raadplegingen en periodieke evaluatie, door middel van een bindend instrument (richtlijn);
optie 3b — dezelfde aspecten als bij optie 3a, maar door middel van een aanbeveling.
Op basis van de raadpleging, de ervaringen en het via een effectbeoordeling gepresenteerde bewijsmateriaal is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de beste optie voor het verbeteren van de bestaande situatie optie 3a is:
optie 1 — een op een leidraad gebaseerde benadering is reeds getest: eerst door middel van de publicatie van een mededeling in 2013 en vervolgens door de verstrekking van een matrix en leidraad ter ondersteuning van de twee jaar durende wederzijdse beoordeling, waarmee de aan het licht gebrachte regelgevingsproblemen niet adequaat bleken te kunnen worden aangepakt. Daarnaast heeft de Commissie intensief met de lidstaten samengewerkt om hen aan te moedigen alerter op de evenredigheidsproblematiek te zijn (door middel van bezoeken aan lidstaten, een conferentie, internemarktfora en workshops);
optie 2a — met deze optie zouden de problemen worden aangepakt die de lidstaten ondervinden bij de interpretatie van de rechtspraak, zou duidelijkheid worden geschapen over de te beoordelen criteria en zou aldus enigszins worden bijgedragen tot een betere kwaliteit van de beoordelingen en de uiteindelijke resultaten ervan;
optie 2b — zowel aan deze optie als aan optie 3b kleven dezelfde bezwaren als aan optie 1. Een 'optionele' route zou geen oplossing zijn voor het probleem van lidstaten die nalaten een evenredigheidstoets uit te voeren en kan derhalve niet worden geacht onnodige lasten in de toekomst te voorkomen of kan niet worden beschouwd als een doeltreffend mechanisme om via dergelijke evaluaties aan het licht gebrachte problemen te verhelpen. Ten slotte zouden deze beperkingen het moeilijker maken om op transparantere wijze informatie met burgers en belanghebbenden te delen;
optie 3a — door periodieke evaluaties zou ervoor worden gezorgd dat reglementering die niet langer passend is, wordt geschrapt, terwijl door het opnemen van raadplegingen een grotere betrokkenheid van alle belanghebbenden, met inbegrip van consumentenorganisaties en burgers, zou worden bevorderd, zodat ook met hun belangen rekening wordt gehouden;
optie 3b — zoals ook het geval is bij optie 2b, kan een optionele benadering niet waarborgen dat deze maatregelen worden genomen.
Gezien de opgedane ervaringen en de beoordelingen die tijdens het opstellen van dit voorstel zijn verricht, kan worden geconcludeerd dat er bij een discretionaire route, d.w.z. een aanbeveling, geen dwang zou bestaan de noodzakelijke analyse uit te voeren, met name niet in de moeilijkste gevallen. De inachtneming van de algemene verplichting om periodieke evaluaties te verrichten, om alle belanghebbende partijen te informeren en om een minimum aan objectiviteit en onpartijdigheid te verzekeren, kan enkel worden gewaarborgd als die verplichting bij wetgeving wordt geïmplementeerd, en het enige instrument daartoe is een richtlijn.
Op 9 oktober 2016 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies over dit initiatief uitgebracht. De belangrijkste aanbevelingen van de Raad waren dat het voorstel nader zou moeten ingaan op de samenhang ervan met andere initiatieven, meer uitleg zou moeten geven over de omvang van het probleem en waarom de bestaande structuren tekortschieten om dit probleem op te lossen, zou moeten preciseren op welke wijze de daarin opgenomen bepalingen zullen functioneren, en dieper zou moeten ingaan op de standpunten van de belanghebbenden en op de gevolgen voor het mkb, de consumenten en de nationale autoriteiten. Met dit advies is naar behoren rekening gehouden.
ec.europa.eu/smart-regulation/impact
De diverse beleidsopties en de gevolgen ervan voor de belanghebbenden worden nauwkeurig onderzocht in de effectbeoordeling die op de volgende website staat:
ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Uit een wederzijdse beoordeling die door de lidstaten samen met de Commissie in de periode 2014-2016 is uitgevoerd, is gebleken dat er sprake is van ongelijke toetsing van de nationale regelgevingsmaatregelen en van onduidelijkheid over de criteria die moeten worden gebruikt bij de evenredigheidsbeoordelingen. De conclusie luidt dat het potentieel van de evenredigheidsbeoordelingen om waarde toe te voegen aan de totstandbrenging van de eengemaakte markt, op de wijze waarop zij thans op nationaal niveau en op basis van de rechtspraak van het Hof van Justitie en van nationale benaderingen worden uitgevoerd, niet wordt gerealiseerd.
• Grondrechten
Het voorstel bevordert rechten die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de EU, namelijk de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de Raad en het Europees Parlement regelmatig verslag uitbrengen over de uitvoering en de prestaties van de evenredigheidstoets op nationaal niveau. Deze evaluatie zal plaatsvinden op hetzelfde tijdstip als de evaluatie van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Voor dit voorstel zijn geen extra toelichtende stukken nodig die de omzetting in nationaal recht vergezellen, aangezien het is gebaseerd op de bestaande rechtspraak en de fundamentele beginselen van betere regelgeving. Indien nodig kan de Commissie echter een nadere leidraad verstrekken.
• Artikelsgewijze toelichting
De artikelen 1 en 2 hebben betrekking op het voorwerp respectievelijk het toepassingsgebied van de richtlijn, te weten de totstandbrenging van een wettelijk kader voor de beoordeling van de evenredigheid van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen beperken, vóór de invoering of wijziging van die bepalingen. Beoordelingen van de evenredigheid van de reglementering van specifieke beroepen die bij andere EU-instrumenten zijn ingevoerd, vallen niet onder deze richtlijn.
Artikel 3 stelt de in het voorstel gebruikte definities vast, die grotendeels identiek zijn aan de definities in het kader van Richtlijn 2005/36/EG. Daarnaast worden definities gegeven voor de twee voornaamste soorten van reglementering van beroepen, namelijk 'voorbehouden activiteiten' en 'beschermde beroepstitel'.
Artikel 4 voorziet in een verplichting voor de lidstaten om een ex ante-evenredigheidsbeoordeling uit te voeren, die wordt onderbouwd met kwalitatief en, zo mogelijk, kwantitatief bewijsmateriaal.
Artikel 5 vermeldt de rechtvaardigingsgronden uit hoofde van doelstellingen van algemeen belang die zijn voorzien in het VWEU of als zodanig worden erkend door het Hof van Justitie. Op basis van vaste rechtspraak kunnen redenen van zuiver economische aard die in wezen protectionistische doeleinden of gevolgen hebben of zuiver administratieve redenen geen dwingende redenen van algemeen belang vormen.
Artikel 6, lid 1, voorziet in een algemene verplichting voor de lidstaten om vóór de invoering van nieuwe of de wijziging van bestaande bepalingen die de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen beperken, te beoordelen of deze bepalingen noodzakelijk en geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te waarborgen en niet verder gaan dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken. Artikel 6, lid 2, bevat de belangrijkste criteria die door de bevoegde autoriteiten in aanmerking moeten worden genomen, zoals de aard van de risico's, de omvang van de aan een bepaald beroep voorbehouden activiteiten, het verband tussen de kwalificatie en de activiteiten, de economische effecten van de maatregel enz. Artikel 6, lid 3, voorziet in het gebruik van minder restrictieve middelen ter bereiking van de nagestreefde doelstelling, zoals het gebruik van een beschermde beroepstitel zonder de activiteiten aan een specifiek beroep voor te behouden. Artikel 6, lid 4, geeft een overzicht van de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek van het cumulatieve effect van alle bestaande maatregelen die de toegang tot of de uitoefening van beroepen beperken.
Artikel 7 bevat een verplichting om alle belanghebbende partijen vóór de invoering van nieuwe maatregelen te informeren en hun de mogelijkheid te geven om hun standpunten kenbaar te maken.
Artikel 8 voorziet in de uitwisseling van informatie tussen de bevoegde autoriteiten van de verschillende lidstaten, waardoor de lidstaat die voornemens is een beroep te hervormen, informatie over de ervaringen van andere lidstaten kan verzamelen.
Artikel 9 voorziet in transparantie van de evenredigheidsbeoordelingen.
Artikel 10 voorziet in een periodieke evaluatie van de richtlijn.
Artikel 11 handelt over de omzetting van de richtlijn.
Artikel 12 regelt de inwerkingtreding van de richtlijn.
Artikel 13 vermeldt de geadresseerden van de richtlijn.