Toelichting bij COM(2017)169 - Machtiging van Italië af te wijken van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)169 - Machtiging van Italië af te wijken van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn. |
|---|---|
| bron | COM(2017)169   |
| datum | 07-04-2017 |
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 16 februari 2017, heeft de Italiaanse Republiek verzocht om te mogen blijven afwijken van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn wat betreft de verplichtingen inzake de betaling en de facturering van de btw op leveringen van goederen en diensten aan overheden. Italië heeft bij die gelegenheid ook verzocht om de reikwijdte van de machtiging te verruimen om de derogatie van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn ook te kunnen toepassen op leveringen van goederen en diensten aan ondernemingen die onder de zeggenschap van centrale en lokale overheden staan, en aan een reeks beursgenoteerde ondernemingen. Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 15 maart 2017 van het verzoek van de Italiaanse Republiek in kennis gesteld. Bij brief van 16 maart 2017 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Na de invoering van een systeem van statistische controles heeft Italië ontdekt dat er bij leveringen van goederen en diensten aan overheden aanzienlijke btw-fraude werd gepleegd. Om een einde te maken aan deze praktijken, heeft Italië in 2014 verzocht dat de btw die is verschuldigd over prestaties aan overheden, niet langer aan de leverancier of dienstverlener zou worden betaald, maar op een aparte en geblokkeerde bankrekening van de belastingautoriteiten worden geplaatst.
Er werd bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1401 1 van de Raad tot 31 december 2017 machtiging voor deze derogatie verleend. Op basis van dit besluit mag Italië afwijken van artikel 206 van de btw-richtlijn wat de betaling van de btw betreft en van artikel 226 van de btw-richtlijn wat de factureringsregels betreft.
Italië wilde deze derogatie toepassen gedurende een beperkte tijd zodat het een adequaat toezichtsbeleid kon opzetten en uitvoeren en ten volle gebruikmaken van de gegevens die beschikbaar zijn via de elektronische facturering. De implementatie van de verplichting om leveringen van goederen en diensten aan overheden elektronisch te factureren, waardoor afzonderlijke transacties en de exacte btw-bedragen die overheden over hun aankopen verschuldigd zijn, in realtime kunnen worden gevolgd, moest Italië in staat stellen om met klassieke controlemaatregelen toezicht uit te oefenen op de betrokken sector zonder dat van de btw-richtlijn moet worden afgeweken.
Volgens de door Italië verstrekte gegevens heeft de invoering van de elektronische facturering voor prestaties aan overheden de belastingautoriteiten veel informatie over de facturenstroom verschaft, waardoor het mogelijk werd om toezicht uit te oefenen op de transacties en de desbetreffende btw-bedragen. Een ander onderdeel van het doeltreffende toezichtsysteem - de verplichting om gegevens van alle ontvangen en uitgereikte facturen mee te delen aan de belastingautoriteiten - is evenwel pas vanaf 1 januari 2017 ingevoerd. Het bevindt zich nog in de aanloopfase en er is nog tijd nodig voordat de maatregel doeltreffend kan zijn en belastingplichtigen er effectief toe kan aanzetten om hun belastingverplichtingen beter na te leven. Italië zal dus niet in staat zijn om de opzet en de implementatie van het adequate toezichtsbeleid te voltooien voordat de huidige derogatiemaatregel afloopt, dat wil zeggen 31 december 2017. Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 16 februari 2017, heeft Italië verzocht om de huidige derogatie van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn voor prestaties aan overheden tot eind 2020 te verlengen.
Daarnaast heeft Italië ontdekt dat er belastingen worden ontdoken bij leveringen van goederen en diensten aan ondernemingen die onder de zeggenschap van een overheid staan, en aan een kleine groep van 40 beursgenoteerde ondernemingen. Om deze belastingontduiking te bestrijden en te voorkomen dat de staat nog meer btw-inkomsten derft, heeft Italië bij brief, ingekomen bij de Commissie op 16 februari 2017, verzocht om het toepassingsgebied van de derogatie van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn uit te breiden tot leveringen van goederen en diensten aan de bovengenoemde entiteiten, die door Italië worden geacht even betrouwbaar te zijn als overheden. Bij deze entiteiten gaat het zowel om ondernemingen die onder de zeggenschap van centrale en lokale overheden staan, als om ongeveer 40 beursgenoteerde ondernemingen; alles samen betreft het ongeveer 2 400 ondernemingen. Door de maatregel van gescheiden betaling uit te breiden tot deze ondernemingen, hoopt Italië de belastingontduiking waarbij de btw door leveranciers van goederen en diensten aan de betrokken entiteiten niet wordt afgedragen, aan te pakken en de btw-inkomsten te verhogen.
In juni 2016 heeft Italië overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1401 van de Raad een verslag ingediend. Volgens dit verslag zijn de btw-inkomsten dankzij de in Italië ingevoerde maatregel van gescheiden betaling gestegen en deze stijging was groter dan hetgeen bij de invoering van de maatregel werd geraamd. Volgens het verslag had de maatregel ook geen negatieve gevolgen voor de btw-teruggaaf aan de goederenleveranciers en dienstverleners. Italië is van mening dat de maatregel doeltreffend is gebleken om elke vorm van belastingontduiking waarbij de btw op goederen en diensten die aan een overheid worden geleverd, niet wordt afgedragen, krachtig aan te pakken.
Volgens door Italië verstrekte informatie worden er sinds 1 januari 2017 extra controlemaatregelen in het land toegepast. Het gaat hierbij om het facultatieve boekhoudsysteem van zogenaamde 'elektronische facturering' en een rapportageverplichting voor ontvangen en uitgereikte facturen bij de belastingautoriteiten, die zal gelden voor ondernemingen waarvoor de uitbreiding van het toepassingsgebied van de derogatie is gevraagd, en voor hun goederenleveranciers en dienstverleners. Zo zullen de Italiaanse belastingautoriteiten de door deze marktdeelnemers aangegeven transacties via andere kanalen kunnen controleren en toezien op hun btw-betalingen. Deze controlemaatregelen bevinden zich echter nog maar in de aanloopfase en er is meer tijd nodig om te kunnen bepalen in welke mate zij belastingplichtigen ertoe aanzetten hun belastingverplichtingen na te leven. De komende jaren zal Italië de doeltreffendheid van deze maatregelen en de behoefte aan een voortzetting van de derogatiemaatregel evalueren.
Een van de gevolgen van de maatregel is echter dat belastingplichtige leveranciers van goederen en diensten de btw die zij zelf hebben betaald op de goederen en diensten die ze inkopen, niet kunnen verrekenen met de btw die zij ontvangen voor de door hen verrichte prestaties. Het is mogelijk dat zij daardoor constant in een crediteurpositie zullen verkeren en de belastingdienst de facto om teruggaaf van deze btw zullen moeten vragen. Anderzijds staat Italië deze goederenleveranciers en dienstverleners onder bepaalde voorwaarden toe om de btw die zij niet van hun afnemers hebben ontvangen, te verrekenen met andere belastingen die zij in Italië verschuldigd zijn, waardoor het cashflowprobleem dat zich anders zou kunnen voordoen bij bedrijven die hun belastingen in Italië moeten betalen, wordt beperkt.
Tijdens de looptijd van de huidige derogatie heeft Italië zijn systeem van btw-teruggaaf hervormd 2 . In het verslag dat in juni 2016 overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1401 van de Raad werd voorgelegd, meldt Italië dat het systeem van btw-teruggaaf goed functioneert en dat, hoewel het niet mogelijk is om de gemiddelde duur van de teruggaafprocedure precies in te schatten, redelijkerwijs kan worden gesteld dat de btw-teruggaaf gemiddeld niet langer dan drie maanden in beslag neemt. Volgens door Italië verstrekte informatie is er bovendien een voorrangsprocedure voor leveranciers van goederen of diensten aan overheden, waardoor de teruggaafperiode in hun geval zelfs nog korter is. Italië gaat ervan uit dat een eventuele toename van de btw-teruggaaf goed zal kunnen worden beheerd met de nieuwe regels die van kracht zijn.
Gezien het bredere toepassingsgebied van de derogatie en de zorgen van het bedrijfsleven in verband met de btw-teruggaaf is het zaak de nodige follow-up in het kader van deze derogatie, met name van het effect van de maatregel op de omvang van de btw-fraude en op de btw-teruggaaf aan de onder de derogatie vallende belastingplichtigen, te verrichten. Italië wordt derhalve verzocht een verslag over de btw-teruggaafprocedure voor te leggen waarin de situatie wordt beschreven van de onder de derogatie vallende (belastingplichtige) ondernemers, vijftien maanden nadat deze in werking is getreden. In dit verslag moet met name statistische informatie worden verstrekt over de tijd die gemiddeld nodig is om de btw daadwerkelijk aan deze belastingplichtigen terug te betalen, en een beschrijving worden gegeven van de specifieke problemen die zich in dit verband mogelijkerwijs hebben voorgedaan. In het verslag moet ook worden aangegeven hoe doeltreffend de maatregelen zijn die werden ingevoerd om de belastingontduiking met betrekking tot de onder de derogatie vallende prestaties te bestrijden.
Er wordt voorgesteld om machtiging voor de derogatie te verlenen van 1 mei 2017 tot en met 30 april 2020.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Overeenkomstig artikel 206 van de btw-richtlijn moet de tot voldoening van de belasting gehouden persoon het nettobedrag van de btw betalen bij de indiening van de btw-aangifte. Met het verzoek dat de btw op de verrichte prestaties wordt betaald door de afnemers (overheden, entiteiten onder zeggenschap van centrale en lokale overheden en beursgenoteerde ondernemingen), moet van dit artikel worden afgeweken. Tevens moet worden afgeweken van artikel 226 van de btw-richtlijn wat betreft de gegevens die een belastingplichtige ondernemer minimaal op zijn factuur moet vermelden, zodat een bijzondere extra vermelding kan worden toegevoegd waaruit blijkt dat het btw-bedrag moet worden betaald op die aparte rekening en niet aan de ondernemer.
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. Italië heeft om de derogatiemaatregel verzocht om belastingontduiking te bestrijden bij goederen of diensten die worden geleverd aan overheden, ondernemingen onder zeggenschap van centrale en lokale overheden en beursgenoteerde ondernemingen. Uitgaande van de van Italië ontvangen gegevens is de derogatie in overeenstemming met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling in de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, valt dit onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
De derogatie is beperkt in de tijd en geldt uitsluitend voor de overheidssector, door de overheid gecontroleerde ondernemingen en beursgenoteerde ondernemingen; het toepassingsgebied is dus gericht op een sector waarin belastingontduiking voor aanzienlijke problemen zorgt. De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingontduiking bestrijden.
Om tegemoet te komen aan de zorgen van het bedrijfsleven in verband met de btw-teruggaaf, wordt Italië verzocht een verslag over de btw-teruggaafprocedure voor te leggen waarin de situatie wordt beschreven van de onder de derogatie vallende (belastingplichtige) ondernemers, vijftien maanden nadat deze in werking is getreden. Italië heeft ook verzekerd dat de onder de derogatie vallende ondernemers gebruik kunnen maken van een voorrangsprocedure om btw-teruggaaf te verkrijgen. Er moeten nadere inlichtingen en statistische gegevens worden verstrekt over het aantal verzoeken om teruggaaf dat door onder de derogatie vallende belastingplichtigen is ingediend, en de tijd waarbinnen zij de btw daadwerkelijk hebben teruggekregen.
Er zijn, tot slot, contacten tussen de Commissie en Italië over de btw-teruggaafprocedure en Italië heeft al een aantal maatregelen ter verbetering van het teruggaafproces genomen, die ten uitvoer moeten worden gelegd. Italië heeft de Commissie verzekerd dat de situatie van de ondernemers die de gescheiden betaling moeten toepassen, de bijzondere aandacht krijgt van de Italiaanse autoriteiten.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken als de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument, omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
Aangezien het toepassingsgebied en de looptijd van de gevraagde derogatie en die van de huidige derogatie die bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1401 aan Italië werd verleend, elkaar zouden overlappen, wordt laatstgenoemd besluit bij dit nieuwe uitvoeringsbesluit ingetrokken en vervangen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Effectbeoordeling
Dit voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad strekt ertoe de toepassing van de derogatie van de artikelen 206 en 226 van de btw-richtlijn voor goederen en diensten die aan overheden worden geleverd, met nog eens drie jaar te verlengen. Het strekt er ook toe het toepassingsgebied van de derogatiemaatregel uit te breiden tot dergelijke prestaties aan ondernemingen die onder de zeggenschap van centrale en lokale overheden staan, en aan ongeveer 40 beursgenoteerde ondernemingen, dat wil zeggen in totaal ongeveer 2 400 ondernemingen. De verlengde maatregel met het bredere toepassingsgebied ziet op circa 640 000 ondernemers. Met de bepaling dat de verschuldigde btw moet worden betaald op een aparte bankrekening van de belastingdienst, strekt het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad er in de eerste plaats toe de belastingontduiking te bestrijden waarbij de btw door ondernemers die goederen of diensten aan de vermelde entiteiten leveren, niet wordt afgedragen. De maatregel die Italië thans toepast op leveringen van goederen en diensten aan overheden, blijkt in dit verband doeltreffend te hebben gefunctioneerd.
Aangezien ondernemers in dit systeem echter de btw van hun afnemers niet ontvangen, zullen zij vaker daadwerkelijk om teruggaaf van de btw moeten vragen wanneer zij deze niet kunnen verrekenen met andere belastingen die ze in Italië verschuldigd zijn. Om negatieve gevolgen voor deze belastingplichtigen te vermijden, zeker als het om niet in Italië gevestigde ondernemers gaat, is een degelijke en tijdige afwikkeling van de teruggaafprocedure van wezenlijk belang. Volgens Italië functioneert het systeem van btw-teruggaaf goed en bedraagt de termijn waarbinnen de btw wordt terugbetaald, gemiddeld niet meer dan drie maanden. Er wordt ook verwacht dat een eventuele toename van de btw-teruggaaf goed zal kunnen worden beheerd met de nieuwe regels die van kracht zijn. Volgens door Italië verstrekte informatie is er bovendien een voorrangsprocedure voor de ondernemers die goederen of diensten aan overheden leveren, waardoor de teruggaafperiode in hun geval zelfs nog korter is dan de hierboven vermelde termijn van drie maanden.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.