Toelichting bij COM(2017)520 - Hervormingsprogramma 2017 en convergentieprogramma 2017 van Polen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)520 - Hervormingsprogramma 2017 en convergentieprogramma 2017 van Polen. |
|---|---|
| bron | COM(2017)520   |
| datum | 22-05-2017 |
Inhoudsopgave
COM(2017) 520 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Polen
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2017 van Polen
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Polen
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2017 van Polen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie 2 ,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement 3 ,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Op 16 november 2016 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse 4 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2017 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 16 november 2016 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 5 aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.
(2)Op 22 februari 2017 is het landverslag 2017 voor Polen 6 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Polen bij de uitvoering van de op 12 juli 2016 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Polen in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.
(3)Op 28 april 2017 heeft Polen zijn nationale hervormingsprogramma 2017 en zijn convergentieprogramma 2017 ingediend. Op grond van de onderlinge verbanden tussen beide programma's zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.
(4)De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programma's van de lidstaten voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van de wetgeving over de ESI-fondsen 7 kan de Commissie een lidstaat verzoeken de betrokken programma's voor ESI-fondsen te evalueren en te wijzigen wanneer dat nodig is om de uitvoering van betrokken landspecifieke aanbevelingen te ondersteunen. De Commissie heeft nadere richtsnoeren verstrekt over de toepassing van die regels 8 .
(5)Polen valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar convergentieprogramma 2017 gaat de regering ervan uit dat het nominale saldo geleidelijk zal verbeteren van een tekort van 2,4 % van het bbp in 2016 tot 1,2 % van het bbp in 2020. Verwacht wordt dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn, een structureel tekort van 1 % van het bbp, niet zal worden bereikt in het tijdsbestek van het programma, d.w.z. tegen 2020. Volgens het convergentieprogramma zal de overheidsschuldquote naar verwachting toenemen van 54,4 % van het bbp in 2016 tot 55,3 % van het bbp in 2017 alvorens te dalen tot 52,1 % van het bbp in 2020. Het macro-economische scenario dat aan deze begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is gunstig.
(6)Op 12 juli 2016 heeft de Raad Polen voor 2017 aanbevolen een jaarlijkse budgettaire aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn te realiseren van ten minste 0,5 % van het bbp. Op basis van de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie bestaat het risico dat in 2017 enigszins van die aanbeveling zal worden afgeweken.
(7)In 2018 wordt verwacht dat Polen zich in het licht van zijn begrotingssituatie verder zal aanpassen in de richting van zijn begrotingsdoelstelling op middellange termijn van een structureel tekort van 1 % van het bbp. Volgens de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix in het kader van het stabiliteits- en groeipact vertaalt die aanpassing zich in een vereiste dat de nominale groeivoet van de netto-overheidsuitgaven 9 in 2018 niet hoger ligt dan 3,7 %. Dat zou overeenkomen met een structurele aanpassing van 0,5% van het bbp. Bij ongewijzigd beleid bestaat het gevaar dat in 2018 significant zal worden afgeweken van die vereiste. Al met al is de Raad van oordeel dat Polen bereid moet zijn om in 2017 verdere maatregelen te nemen, en dat in 2018 verdere maatregelen nodig zullen zijn om te voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Op grond van Verordening (EG) nr. 1466/97 moet bij de beoordeling van de begrotingsplannen en -resultaten echter rekening worden gehouden met de begrotingsbalans van de lidstaat in het licht van de conjuncturele omstandigheden. Zoals wordt herhaald in de mededeling van de Commissie bij deze landspecifieke aanbevelingen, zal bij de beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 naar behoren rekening moeten worden gehouden met de doelstelling om tot een begrotingskoers te komen die zowel bijdraagt aan de versterking van het huidige herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Polen. In die context is de Commissie van plan gebruik te maken van de toepasselijke beoordelingsmarge in het licht van de conjunctuur in Polen.
(8)In het landverslag 2017 is geconcludeerd dat er enige vooruitgang is geboekt met het verbeteren van de inning van de belastingen, omdat Polen een aantal hervormingen heeft doorgevoerd om het belastingstelsel te verstrengen. De volledige impact daarvan op de inning van de belastingen en de kosten van de naleving van de belastingregels zouden van nabij moeten worden gevolgd. Daarentegen heeft Polen nog geen vooruitgang geboekt met het beperken van het wijdverbreide gebruik van verlaagde btw-tarieven, die een negatieve impact hebben op de btw-ontvangsten en geen doeltreffend instrument voor sociaal beleid zijn.
(9)De uitgaven van Polen staan onder druk op verschillende gebieden, in het bijzonder ten gevolge van de vergrijzing. Daarom moeten mechanismen worden ingevoerd om de efficiëntie en de doeltreffendheid van overheidsuitgaven te beoordelen om de herverdeling van middelen mogelijk te maken. Met dit voor ogen heeft de regering plannen aangekondigd om het begrotingsproces te versterken, met name met betrekking tot het begrotingskader op middellange termijn en om uitgavenevaluaties een onderdeel te maken van het begrotingsproces. Er is geen onafhankelijke begrotingsraad in het kader voor overheidsfinanciën.
(10)Door een daling van de beroepsactieve bevolking in Polen zal het groeipotentieel in de komende decennia naar verwachting worden beperkt. De Poolse arbeidsmarkt heeft in de laatste jaren sterk gepresteerd. De arbeidsparticipatie blijft toenemen, maar door verschillende recente beleidsmaatregelen zou de arbeidsparticipatie van vooral vrouwen, laaggeschoolden en ouderen kunnen afnemen. De verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd eind 2017 zal naar verwachting sommige oudere werknemers ertoe aanzetten om de arbeidsmarkt te verlaten. Het Poolse socialebeschermingsstelsel biedt niet zoveel stimulansen om aan het werk te gaan. De nieuwe kindertoelage zal naar verwachting armoede en ongelijkheid verminderen, maar zou ook een negatief effect kunnen hebben op de arbeidsparticipatie van ouders, vooral van vrouwen. De stimulansen om te gaan werken die in andere sociale uitkeringen zijn ingebouwd, worden tenietgedaan door de omvang van de kindertoelage en de beperkte inkomensafhankelijkheid. Sinds september 2016 zijn vijfjarigen niet langer verplicht voorschools onderwijs te volgen en het inschrijvingspercentage van kinderen onder de drie jaar in formele kinderopvang is bij de laagste in de EU. Ondanks de genomen maatregelen blijft de arbeidsmarkt erg gesegmenteerd, wat negatieve effecten heeft op de productiviteit en de accumulatie van menselijke kapitaal. Er blijven hinderpalen bestaan om op ruimere schaal vaste contracten te gebruiken. De codificatiecommissie is bezig met de voorbereiding van nieuwe ontwerpwetboeken inzake individuele en collectieve arbeidsregelingen. Dit is een gelegenheid om die hinderpalen uit de weg te ruimen.
(11)De gemiddelde daadwerkelijke leeftijd van pensionering is de laatste jaren gestegen, maar ligt nog ver onder de wettelijke pensioenleeftijd. Een hogere daadwerkelijke leeftijd van pensionering is van cruciaal belang voor de economische groei, de toereikendheid van de toekomstige pensioenen en de budgettaire houdbaarheid van het pensioenstelsel. Het recente besluit om de wettelijke pensioenleeftijd te verlagen tot 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen gaat echter in de omgekeerde richting. Het dure bijzondere socialeverzekeringsstelsel voor landbouwers (KRUS) is een andere reden voor de lage arbeidsmobiliteit en verborgen werkloosheid in de landbouw.
(12)Het onderwijsstelsel is in de voorbije twee decennia aanzienlijk verbeterd: de basisvaardigheden van 15-jarigen liggen goed boven het EU-gemiddelde en het percentage vroegtijdige schoolverlaters is een van de laagste in de EU. Toch is er nog altijd ruimte om leerlingen op een betere manier de vaardigheden aan te leren die nodig zijn voor de snel veranderende arbeidsmarkt. De veranderingen in het basis- en het secundair onderwijs die op til zijn, brengen grote organisatorische uitdagingen met zich mee en verkorten de periode van algemeen onderwijs, wat een negatieve impact zou kunnen hebben op de kwaliteit van het onderwijs. Er zijn ook bijkomende veranderingen aangekondigd om het beroepsonderwijs en de beroepsopleidingen op de behoeften van de arbeidsmarkt af te stemmen, maar het is nog onzeker of de bestaande tekortkomingen daarmee kunnen worden aangepakt. De regering is gestart met raadplegingen over de hervorming van het hoger onderwijs om de sector beter te doen presteren en relevanter te maken voor de arbeidsmarkt. In Polen is er onvoldoende participatie in volwassenenonderwijs en is het gemiddelde niveau van de basisvaardigheden van oudere volwassenen laag, waardoor het moeilijk is om hen op de arbeidsmarkt in te zetten.
(13)De zwakke punten in de ruimtelijke ordening verzwaren de administratieve lasten voor het verkrijgen van een bouwvergunning. De bestemmingsplannen bestrijken een beperkt deel van het grondgebied van Polen en zijn vaak van lage kwaliteit. In de gebieden waarvoor geen bestemmingsplan bestaat, worden bouwvergunningen verleend op basis van administratieve besluiten inzake ruimtelijke ordening die ad hoc worden genomen, wat voor investeerders risico's en onzekerheid creëert. Het ontwerpbouwwetboek heeft tot doel de processen voor ruimtelijke ordening te consolideren en de administratieve lasten voor investeerders te verlichten. De hervorming biedt de kans om zaken te verbeteren, maar het zal afhangen van de definitieve versie van het wetboek en de uitvoering die daaraan wordt gegeven.
(14)In 2016 daalde de investeringsactiviteit aanzienlijk omdat de structuurfondsen van de EU minder werden benut door de overgang tussen programmeringsperioden en de grotere onzekerheid bij particuliere investeerders. Het ondernemingsklimaat is algemeen gunstig. Het ondernemersvertrouwen wordt echter ondermijnd door het toenemend aantal wijzigingen van de regelgeving en door de beperkte publieke raadplegingen over een aantal belangrijke wetten. Rechtszekerheid, vertrouwen in de kwaliteit en voorspelbaarheid van regelgeving, fiscaliteit en ander beleid en instellingen zijn belangrijke factoren waardoor het investeringspeil zou kunnen toenemen. In dit verband zijn ook de rechtsstaat en een onafhankelijk gerecht van wezenlijk belang. De huidige systemische bedreiging van de rechtsstaat creëert rechtsonzekerheid. Als de regering een grotere rol wil spelen in de economie, zal het belangrijk zijn te verzekeren dat investeringsbeslissingen economisch haalbaar zijn. Er blijft op verschillende gebieden een aanzienlijke rompslomp bestaan.
(15)Het wegennet is snel ontwikkeld dankzij EU-financiering, maar het aantal verkeersdoden is nog altijd bij de hoogste in de EU en brengt hoge sociale kosten teweeg. Er zijn aanzienlijke EU-middelen beschikbaar, maar toch blijft de spoorwegsector kampen met grote knelpunten in de projectuitvoering. Daarnaast is er ook nog altijd de uitdaging om de spoorwegactiva een lange levensduur te verzekeren: er bestaat immers geen meerjarig programma voor het onderhoud van de spoorweginfrastructuur.
(16)Ongeveer 60 % van de geïnstalleerde capaciteit inzake fossiele brandstoffen van Polen is ouder dan 30 jaar. Er zijn in de komende jaren dus aanzienlijke investeringen nodig. In 2016 was het interconnectieniveau voor elektriciteit bij de laagste in de EU. Die factor draagt er, samen met het feit dat een aanzienlijke hoeveelheid capaciteit buiten bedrijf moet worden gesteld en de stijgende vraag naar elektriciteit, toe bij dat de vooruitzichten qua toereikendheid van de energieopwekking pover zijn. Het risico bestaat dat de bindende nationale doelstelling inzake hernieuwbare energie in 2020 niet wordt gehaald. Na de inbedrijfsstelling van de terminal voor vloeibaar aardgas heeft Polen de zekerheid van zijn gasvoorziening aanzienlijk verbeterd. Het heeft ook zijn nationale netwerk voor gastransmissie- en distributie ontwikkeld. De werkzaamheden aan regionaal belangrijke gasconnectoren zitten echter niet op schema.
(17)In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Polen verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2017. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma als het nationale hervormingsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Polen zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Polen, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Europese Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten.
(18)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma onderzocht en zijn advies 10 daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,
BEVEELT AAN dat Polen in 2017 en 2018 de volgende actie onderneemt:
1. Zijn begrotingsbeleid voortzetten overeenkomstig de vereisten van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact, wat neerkomt op een aanzienlijke begrotingsinspanning in 2018. Bij het nemen van beleidsmaatregelen moet ernaar worden gestreefd om tot een begrotingskoers te komen die zowel bijdraagt aan de versterking van het huidige herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Polen. Stappen zetten om de overheidsuitgaven efficiënter te maken en het gebruik van verlaagde btw-tarieven te beperken.
2. Stappen zetten om de arbeidsparticipatie te verhogen, met name van vrouwen, laaggeschoolden en ouderen, onder meer door passende vaardigheden te bevorderen en hinderpalen uit de weg te ruimen voor vastere vormen van werkgelegenheid. De houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel garanderen door maatregelen te nemen om de daadwerkelijke leeftijd van pensionering te verhogen en door een aanvang te maken met de hervorming van de preferentiële pensioenregelingen.
3. Maatregelen nemen om belemmeringen voor investeringen weg te nemen, met name in de vervoerssector.
Gedaan te Brussel,
De voorzitter
(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
(2) COM(2017) 520 final.
(3) P8_TA(2017)0038, P8_TA(2017)0039 en P8_TA(2017)0040.
(4) COM(2016) 725 final.
(5) COM(2016) 728 final.
(6) SWD(2017) 86 final.
(7) Artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
(8)
COM(2014) 494 final.
(9) De netto-overheidsuitgaven worden gevormd door de totale overheidsuitgaven met uitsluiting van de rente-uitgaven, de uitgaven in het kader van programma's van de Unie die volledig met inkomsten uit fondsen van de Unie worden gefinancierd, en de niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden gespreid over een periode van vier jaar. Discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde of bij wet verplicht gestelde inkomstenstijgingen worden meegeteld. Eenmalige maatregelen aan zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde zijn niet meegenomen.
(10) Op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.