Toelichting bij COM(2017)366 - Standpunt EU tijdens de zesde zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus met betrekking tot naleving in het kader van de zaak ACCC/C/2008/32 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)366 - Standpunt EU tijdens de zesde zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus met betrekking tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)366   |
| datum | 29-06-2017 |
1)
Inleiding
In 1998 heeft de Europese Unie (EU) het Verdrag van Aarhus ondertekend. Het document was toen en is ook nu nog van groot belang voor de EU en haar lidstaten en voor landen in Oost-Europa alsook voor staten van de voormalige Sovjet-Unie die partij zijn bij het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus heeft voornamelijk tot doel ervoor te zorgen dat het publiek meer betrokken wordt bij milieukwesties en actief bijdraagt tot een beter behoud en betere bescherming van het milieu.
Het Verdrag van Aarhus is de directe reden voor de goedkeuring van de Aarhusverordening terwijl eerdere EU-regelgeving inzake toegang tot documenten bijdroeg tot de vormgeving van het Verdrag van Aarhus. Door de jaren heen hebben het Verdrag van Aarhus en de EU elkaar dus wederzijds versterkt en bijgedragen tot elkaars ontwikkeling.
De bevindingen in de zaak van het nalevingscomité (ACCC/C/2008/32) zijn problematisch voor de EU aangezien daarin de bijzondere rechtsorde van de EU niet wordt erkend.
De EU blijft de belangrijke doelstellingen van het Verdrag van Aarhus ondersteunen.
Inhoudsopgave
Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden ("het Verdrag van Aarhus") 1 is een multilaterale milieuovereenkomst onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE).
Het garandeert de publieke rechten op toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Dit zijn essentiële instrumenten die bijdragen tot het versterken van een doeltreffend milieubeschermingsbeleid.
Het Verdrag van Aarhus is in werking getreden in 2001 en er zijn momenteel 47 partijen bij het verdrag, waaronder de EU en haar lidstaten. De Europese Gemeenschap heeft het op 17 februari 2005 goedgekeurd 2 .
De EU heeft een verklaring afgelegd bij de ondertekening en de goedkeuring van het Verdrag van Aarhus ("de EU-verklaring") waarin zij de organen van het Verdrag van Aarhus in kennis stelt van de 'institutionele en juridische context van de Gemeenschap' en de verdeling van de taken met haar lidstaten op de door het verdrag bestreken gebieden 3 .
De verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Aarhus met betrekking tot de instellingen en organen van de EU zijn uitgevoerd, met name bij Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen ("de Aarhusverordening") 4 .
Het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus ("het comité") ziet toe op de naleving van het verdrag door de partijen. Op 17 maart 2017 heeft het comité bevindingen bekendgemaakt in de zaak ACCC/C/2008/32 die aanhangig was gemaakt door de niet-gouvernementele organisatie (ngo) ClientEarth betreffende toegang tot de rechter op EU-niveau 5 . Het comité oordeelde dat de Verdragsbepalingen van de EU inzake de toegang tot de rechter voor de rechterlijke instanties van de EU, zoals door hen uitgelegd, en de criteria voor toegang tot bestuursrechtelijke toetsingsprocedures uit hoofde van de Aarhusverordening een inbreuk zijn op het Verdrag van Aarhus.
Het comité heeft een inbreuk vastgesteld op artikel 9, leden 3 en 4, van het Verdrag van Aarhus. Lid 3 bepaalt dat "elke Partij [waarborgt] dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu". Lid 4 vereist dat deze procedures "[passend] en [doeltreffend] [...][,] billijk, snel en niet onevenredig kostbaar" zijn.
2. HET PROBLEEM IN KWESTIE
Volgens het comité geven noch de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU), dat de Verdragsbepalingen inzake toegang van particulieren tot de rechterlijke instanties van de EU uitlegt in de zin van artikel 263, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), noch de Aarhusverordening die voorziet in bestuursrechtelijke toetsing van milieuwetgeving door de Commissie, aan ngo’s en leden van het publiek voldoende toegang tot toetsingsprocedures.
Het comité was van oordeel dat artikel 263, vierde alinea, VWEU inzake beroepen tot nietigverklaring door particulieren, zoals uitgelegd door het HvJ-EU, te eng is in de zin dat het beperkt is tot regelgevingshandelingen die de persoon rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen 6 .
Het comité voegde eraan toe dat deze tekortkomingen niet kunnen worden gecompenseerd uit hoofde van de Aarhusverordening aangezien de volgende punten evenzeer een inbreuk zijn op het Verdrag van Aarhus:
–het toetsingsmechanisme uit hoofde van de Aarhusverordening moet worden opengesteld voor leden van het publiek, naast ngo's;
–toetsing moet algemene handelingen bestrijken en niet alleen handelingen met individuele werkingssfeer;
–elke administratieve handeling, ook wanneer die slechts 'verband houdt met' het milieu, moet betwist kunnen worden, niet alleen handelingen 'uit hoofde van' de milieuwetgeving;
–handelingen die niet juridisch bindend zijn en geen externe effecten hebben, moeten eveneens voor toetsing in aanmerking kunnen komen 7 .
Het comité was eveneens van oordeel dat er geen nieuwe richting wordt ingeslagen in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU waarmee naleving van het Verdrag van Aarhus zal worden gegarandeerd 8 .
Ten slotte beval het comité aan dat het HvJ-EU in zijn rechtspraak volledig rekening zou moeten houden met het Verdrag van Aarhus of, als een alternatief, dat de EU de Aarhusverordening zou moeten wijzigen of nieuwe wetgeving zou moeten vaststellen 9 .
Zoals hierboven beschreven, zijn de organen van het Verdrag van Aarhus in de EU-verklaring gewezen op de bijzonderheden van de rechtsorde van de Unie.
Met de EU-verklaring is in de bevindingen echter geheel geen rekening gehouden.
De specifieke aard van het stelsel van rechterlijke toetsing wordt zorgvuldig beschreven in de EU-Verdragen, zodat alle burgers van de Unie toegang hebben tot de rechter. Toegang tot rechterlijke toetsing van EU-maatregelen is niet beperkt tot rechtstreekse beroepen die voor de rechterlijke instanties van de EU worden ingesteld maar is ook mogelijk voor een nationale rechtbank; deze kan – en moet in bepaalde gevallen – een vraag stellen over de wettigheid van een EU-handeling of -maatregel aan het HvJ-EU, die de handeling of maatregel ongeldig kan verklaren.
Met name wat betreft door natuurlijke en rechtspersonen bij de rechterlijke instanties van de EU ingestelde beroepen tegen uit hoofde van de milieuwetgeving goedgekeurde EU-maatregelen, bepaalt artikel 263, vierde alinea, VWEU dat een dergelijke persoon "beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen".
De voorwaarden van deze bepaling en de voorlopers van de bepaling zijn door het HvJ-EU in zijn jurisprudentie uitgelegd. De richtinggevende zaak met betrekking tot de uitlegging van de vraag of een handeling 'individueel raakt' is de zaak Plaumann 10 , waarin het HvJ-EU oordeelde dat "[zij], die niet zijn de adressaten ener beschikking [zouden slechts] kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat". Het HvJ-EU heeft zijn rechtspraak uit de zaak Plaumann over de jaren heen ontwikkeld en aangepast aan de specifieke wettelijke of feitelijke omstandigheden, ongeacht de aard van de aanvrager 11 .
Bij het Verdrag van Lissabon is de regelgeving inzake procesbevoegdheid bij beroepen tot nietigverklaring door particuliere partijen verruimd middels de toevoeging van het laatste zinsdeel in de vierde alinea ("[...] alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen"). Wanneer deze voorwaarden van toepassing zijn, hoeft de aanvrager niet aan te tonen dat hij individueel wordt geraakt door de bestreden handeling.
De wetgever van afgeleid recht van de Unie kan de regels waarin is voorzien in artikel 263, vierde alinea, VWEU niet wijzigen en moet de rechtspraak respecteren die wordt ontwikkeld door de rechterlijke instanties van de Unie die besluiten over de correcte uitlegging van het Verdrag. Ook kunnen geen afwijkingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU worden toegestaan uit hoofde van het Verdrag van Aarhus 12 .
Naast het verruimen van de rechtstreekse toegang tot de rechterlijke instanties van de EU uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU kent het Verdrag van Lissabon in artikel 19, lid 1, tweede zin, VEU bijzonder belang toe aan de rol van nationale rechtbanken: 'De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.' In die zin is de procedure voor prejudiciële interpretatie door het HvJ-EU de hoeksteen van de rechtsorde van de EU, zoals het HvJ-EU in zijn advies 2/13 inzake de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag voor de rechten van de mens 13 aangeeft.
Dit is bijzonder relevant in het kader van de milieuwetgeving van de EU waarin bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures met betrekking tot milieuwetgeving, naar de huidige stand van het Unierecht, voornamelijk onder het recht van de lidstaten vallen 14 , zoals het HvJ-EU in 2015 in twee arresten in grote kamer inzake de relevantie van het Verdrag van Aarhus in het kader van de rechtsorde van de EU heeft opgemerkt.
Naar de mening van de Commissie erkent het comité in zijn bevindingen noch de centrale rol van de nationale rechtbanken als rechters van gemeen recht voor het recht van de Unie 15 , noch de procedure voor prejudiciële interpretatie uit hoofde van artikel 267 VWEU als geldig rechtsmiddel.
In tegenstelling tot wat het comité oordeelt in zijn bevindingen, biedt de rechtsorde van de EU een volledig stelsel van rechtsmiddelen 16 . Individuele personen die niet voldoen aan de ontvankelijkheidscriteria van artikel 263, vierde alinea, VWEU kunnen, zelfs in de bredere vorm van het Verdrag van Lissabon, nog steeds daadwerkelijke toegang krijgen tot de rechter en tot rechterlijke bescherming van hun rechten tegen maatregelen uit hoofde van het Unierecht. Naargelang het geval kunnen zij zich wenden tot de nationale rechtbanken met het verzoek het HvJ-EU een vraag voor te leggen voor een prejudiciële beslissing inzake geldigheid, zoals is neergelegd in artikel 267 VWEU, ofwel kunnen zij voor de rechterlijke instanties van de EU uit hoofde van artikel 277 VWEU indirect de ongeldigheid van handelingen van algemene strekking inroepen.
Wat bestuursrechtelijke toetsing betreft, heeft het comité de EU eerst verzocht om toetsing van handelingen met algemene strekking in milieukwesties mogelijk te maken. In het Verdrag van Aarhus is echter niet vereist dat deze handelingen het voorwerp uitmaken van een bestuursrechtelijke toetsing en het is ook niet duidelijk in welke mate een dergelijke toetsing voor deze specifieke categorie handelingen op een zinvolle manier kan plaatsvinden.
Ten tweede kan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus niet aldus worden uitgelegd dat uit hoofde ervan kan worden verzocht om bestuursrechtelijke toetsing van niet-bindende handelingen zonder externe gevolgen. Maatregelen die enkel binnen de administratie rechtsgevolgen hebben en geen rechten verlenen aan of verplichtingen opleggen voor derden vormen geen bezwarende besluiten voor personen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de grote kamer van het Hof in 2015 heeft geoordeeld dat de Aarhusverordening, die enkel betrekking heeft op de EU-instellingen en slechts een van de mogelijkheden voor particulieren is om naleving van de EU-wetgeving te garanderen, niet was bedoeld om de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus met betrekking tot nationale bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures uit te voeren aangezien deze, naar de huidige stand van het Unierecht, voornamelijk onder het recht van de lidstaten vallen. Overwegende dat de Aarhusverordening niet was bedoeld om artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus uit te voeren aangezien het om EU-recht gaat, kan de naleving van die bepaling binnen de rechtsorde van de EU worden gegarandeerd aan de hand van andere middelen dan een wijziging van de Aarhusverordening, zoals echter door het comité in zijn aanbevelingen wordt bepleit.
Het comité beval aan dat de bijeenkomst van de partijen aanwijzingen vaststelt die het HvJ-EU zou moeten volgen bij de uitlegging van het Verdrag van Aarhus.
Op basis van het beginsel van de scheiding der machten en van het beginsel van institutioneel evenwicht is het echter niet mogelijk de bevindingen van het comité uit te voeren via de rechtspraak van het HvJ-EU, aangezien rechtbanken onafhankelijk zijn in hun rechtsprekende functie.
Wat de Aarhusverordening betreft, was het comité van oordeel dat de criteria voor wie om toetsing kan verzoeken en wat kan worden getoetst (personele werkingssfeer en materiële werkingssfeer) te eng zijn. De werkingssfeer verruimen, waarom door het comité wordt verzocht, zou betekenen dat het systeem van rechterlijke toetsing– en uiteindelijk de toegang tot het HvJ-EU – zou worden opengesteld voor een enorm aantal potentiële litiganten tegen handelingen die geen enkel rechtsgevolg hebben en op gebieden die verder gaan dan het toepassingsgebied van de milieuwetgeving.
Indien de Aarhusverordening zou worden gewijzigd om de werkingssfeer van bestuursrechtelijke toetsing te verruimen, zou deze oplossing de toegang tot de rechterlijke instanties van de EU, zoals bepaald in het VWEU en bevestigd in de rechtspraak, aanzienlijk uitbreiden. Maatregelen die niet voor beroep vatbaar zijn uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, zoals besluiten die zijn gericht tot de lidstaten waarin hun een optie wordt geboden voor voorlopige kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten, zouden het onderwerp worden van bestuursrechtelijke toetsingsprocedures. Het besluit dat wordt genomen in antwoord op een verzoek tot bestuursrechtelijke toetsing zou op zijn beurt het voorwerp vormen van een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU, waarin een aanvrager ook vragen kan stellen over de wettigheid met betrekking tot de EU-maatregel die het onderwerp is van een verzoek tot bestuursrechtelijke toetsing, zoals het Gerecht reeds heeft geoordeeld 17 .
Evenzo is het begrip administratieve handeling met 'individuele werkingssfeer' (wat de voorwaarde is om aanleiding te geven tot een bestuursrechtelijke toetsing uit hoofde van artikel 10 van de Aarhusverordening) door het Gerecht tot op heden uitgelegd als een begrip dat niet wezenlijk verschilt van dat van een voor beroep uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU vatbare handeling 18 . Hieruit volgt dat de verruiming van de categorie handelingen die voor bestuursrechtelijke toetsing vatbaar zijn, ervoor zou zorgen dat deze voor indirect beroep uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU vatbaar zouden worden.
In werkelijkheid zouden de rechterlijke instanties van de EU bevoegdheid krijgen in een hele nieuwe categorie zaken waarin de onderliggende handelingen die zijn onderworpen aan bestuursrechtelijke toetsing niet voor beroep uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU vatbaar zijn. Dergelijke wijzigingen houden het risico in dat een aanzienlijke onevenwichtigheid wordt gecreëerd in het stelsel van rechterlijke bescherming waarin in de Verdragen is voorzien.
3. Verdere stappen in de Aarhusprocedure
De bevindingen van het comité zullen ter goedkeuring worden voorgelegd tijdens de zesde zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus die zal plaatsvinden van 11 tot en met 14 september in Budva, Montenegro; zij zouden daarbij het statuut van officiële uitlegging van het Verdrag van Aarhus verwerven en bijgevolg bindend worden voor de overeenkomstsluitende partijen en de organen van het verdrag.
De vergadering van de partijen besluit over het algemeen bij consensus. Indien alle pogingen om consensus te bereiken zijn uitgeput, worden besluiten over substantiële aangelegenheden aangenomen met een meerderheid van drie vierde van de stemmen van de op de vergadering aanwezige partijen die hun stem uitbrengen 19 .
4. Conclusies
In de bevindingen van het comité worden vraagtekens gezet bij constitutionele beginselen van het EU-recht die zo fundamenteel zijn dat het voor de EU juridisch onmogelijk is om deze bevindingen te volgen en eraan te voldoen.
In de loop van de nalevingsprocedure heeft de EU het comité om een tweede hoorzitting verzocht om het institutionele kader van de Unie verder toe te lichten. Het comité heeft dit verzoek echter verworpen. Het is niet mogelijk beroep in te stellen tegen de bevindingen van het comité. De enige manier waarop de EU haar institutionele bijzonderheden en de autonomie van de rechtsorde van de EU kan vrijwaren, is tegen de goedkeuring van deze bevindingen te stemmen tijdens de vergadering van de partijen.
In het licht van deze overwegingen moet de EU de bevindingen in de zaak ACCC/C/2008/32 tijdens de komende vergadering van de partijen verwerpen.
Het standpunt van de EU over deze aangelegenheid doet geen afbreuk aan het engagement van de EU met betrekking tot de beginselen en doelstellingen van het Verdrag van Aarhus.
In tegenstelling tot eerdere bevindingen betreffende de naleving van regelgeving is voor dit specifieke geval een besluit van de Raad vereist in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU.