Toelichting bij COM(2017)569 - Harmonisering en vereenvoudiging van delen van het btw-stelsel en invoering van het definitieve stelsel voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen de lidstaten - EU monitor

EU monitor
Zaterdag 21 september 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Indirecte verbruiksbelastingen zijn op internationaal niveau gebaseerd op het fundamentele beginsel van belastingheffing in het land van bestemming. Met andere woorden: de belastingen worden geheven in het land waarin de goederen en diensten worden verbruikt.

De belasting over de toegevoegde waarde (btw) is de oudste verbruiksbelasting van Europa. In 1967 werd de principeafspraak gemaakt om binnen de Europese Gemeenschap een definitief btw-stelsel tot stand te brengen dat functioneert alsof de Gemeenschap één land is 1 . De behoefte om de fiscale grenzen tussen de lidstaten eind 1992 af te schaffen noopte tot een heroverweging van de manier waarop de handel in goederen in de Europese Gemeenschap werd belast. De doelstelling was dat goederen in het land van oorsprong zouden worden belast, zodat de voorwaarden voor de binnenlandse handel ook van toepassing zouden zijn op de handel binnen de Gemeenschap, wat perfect zou aansluiten bij de idee van een daadwerkelijk interne markt.

Aangezien de politieke en technische omstandigheden niet rijp waren voor een dergelijk systeem, is een btw-overgangsregeling vastgesteld 2 . In deze regeling is het grensoverschrijdend verkeer van goederen wat transacties tussen bedrijven (b2b) betreft, in twee verschillende transacties onderverdeeld: een levering in de lidstaat van vertrek van de goederen die is vrijgesteld en een intracommunautaire verwerving die in de lidstaat van bestemming wordt belast. Er werd van uitgegaan dat deze regels tijdelijk zouden zijn. Ze zijn niet zonder nadelen, omdat de kans op fraude toeneemt als goederen zonder btw gekocht mogen worden en omdat de inherente complexiteit van het systeem ongunstig is voor grensoverschrijdende handel. Meer dan twintig jaar na de vaststelling ervan wordt deze overgangsregeling nog altijd toegepast.

Na een brede maatschappelijke discussie, geïnitieerd door een raadpleging over het Groenboek over de toekomst van de btw 3 , heeft de Commissie op 6 december 2011 de mededeling over de toekomst van de btw - Naar een eenvoudiger, solider en efficiënter btw-stelsel, aangepast aan de eengemaakte markt 4 vastgesteld. Uit deze raadpleging bleek eens te meer dat veel ondernemers door de complexiteit, de extra nalevingskosten en de rechtsonzekerheid van het btw-stelsel ervoor terugschrikken om grensoverschrijdende activiteiten aan te gaan en de vruchten van de eengemaakte markt te plukken. De raadpleging bood ook de gelegenheid om te onderzoeken of de principeafspraak uit 1967 nog relevant was.

Uit overleg met de lidstaten kwam naar voren dat de doelstelling van belastingheffing in de lidstaat van oorsprong nog altijd politiek onhaalbaar was en dit werd in mei 2012 door de Raad bevestigd 5 . Het Europees Parlement 6 en het Europees Economisch en Sociaal Comité 7 onderkenden de impasse en meenden dat een nieuw btw-stelsel op basis van het beginsel van belastingheffing in het land van bestemming een realistische oplossing zou zijn.

Na de vaststelling van de eerdergenoemde mededeling is de Commissie een brede en transparante dialoog met de lidstaten en met de belanghebbenden aangegaan om tot in detail de verschillende mogelijkheden tot invoering van het bestemmingsbeginsel te onderzoeken. Het belangrijkste idee in dit opzicht was dat zakendoen in de Europese Unie (hierna 'de Unie' of 'de EU' genoemd) net zo eenvoudig en veilig zou moeten zijn als het aangaan van uitsluitend binnenlandse activiteiten. Deze dialoog vond met name plaats in de groep over de toekomst van de btw 8 en de btw-deskundigengroep 9 .

Hierna heeft de Commissie op 7 april 2016 het actieplan betreffende de btw: naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU - tijd om knopen door te hakken 10 vastgesteld. De Commissie kondigde onder meer haar voornemen aan om een definitief btw-stelsel vast te stellen voor grensoverschrijdende handel binnen de Unie, gebaseerd op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming van de goederen om zo een solide, gemeenschappelijke Europese btw-ruimte te creëren. Een wetgevingsvoorstel voor zo'n eenvoudiger en fraudebestendiger definitief btw-stelsel voor de handel binnen de Unie maakte deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2017 11 .

In zijn conclusies van 25 mei 2016 12 heeft de Raad nota genomen van hetgeen de Commissie in haar btw-actieplan stelt met betrekking tot de weg naar het definitieve btw-stelsel en van haar voornemen om in 2017 een wetgevingsvoorstel in te dienen voor het definitieve btw-stelsel voor grensoverschrijdende handel tussen bedrijven (b2b), als een eerste stap. De Raad herhaalde zijn standpunt dat het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van oorsprong van de levering van goederen en diensten door het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming moet worden vervangen. Het Europees Parlement was ook verheugd over het voornemen van de Commissie om uiterlijk in 2017 een definitief btw-stelsel voor te stellen dat eenvoudig, rechtvaardig, robuust, efficiënt en minder fraudegevoelig is 13 .

In zijn conclusies van 8 november 2016 14 verklaarde de Raad dat, terwijl de Commissie aan het definitieve btw-stelsel voor de handel binnen de Unie werkt, al verbeteringen in het huidige btw-stelsel moeten worden aangebracht. In dit verband verzocht de Raad om op de volgende vier gebieden verbeteringen aan te brengen:

·btw-identificatienummer: de Raad heeft de Commissie verzocht om met een wetgevingsvoorstel te komen op grond waarvan het geldige btw-identificatienummer van de belastingplichtige of de niet-belastingplichtige rechtspersoon die de goederen afneemt (een nummer dat is toegekend door een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer), een extra materiële voorwaarde moet vormen voor de toepassing van de vrijstelling voor een intracommunautaire levering van goederen;

·ketentransacties: de Commissie was door de Raad verzocht om uniforme criteria en passende verbeteringen in de wetgeving voor te stellen die zouden leiden tot meer rechtszekerheid en een meer geharmoniseerde toepassing van de btw-regels bij de bepaling van de btw-behandeling van de transactieketen, met inbegrip van driehoekstransacties;

·voorraad op afroep: de Raad verzocht de Commissie wijzigingen van de huidige btw-regels voor te stellen om tot een eenvoudige en uniforme behandeling te komen van regelingen in de grensoverschrijdende handel waarbij voorraad op afroep beschikbaar wordt gehouden. In dit verband wordt met 'voorraad op afroep' bedoeld de situatie waarbij een verkoper goederen overbrengt naar een opslagplaats die ter beschikking staat van een bekende afnemer in een andere lidstaat, en die afnemer de eigenaar van de goederen wordt zodra hij deze afroept uit de opslagplaats;

·bewijs van levering binnen de Gemeenschap: de Raad heeft de Commissie verzocht te zoeken naar mogelijkheden voor een gemeenschappelijk kader van aanbevolen criteria voor het bewijsmateriaal dat moet worden voorgelegd om een vrijstelling voor leveringen binnen de Gemeenschap te vragen.

Om tegemoet te komen aan het verzoek van de Raad, zijn voor de eerste drie gebieden wijzigingen in de btw-richtlijn 15 voorgesteld. Het vierde gebied vereist een wijziging van de btw-uitvoeringsverordening 16 en wordt daarom in een afzonderlijk voorstel behandeld.

Daarnaast bevat het onderhavige voorstel de pijlers van het definitieve stelsel voor b2b-handel binnen de Unie. In een in 2018 in te dienen voorstel zullen vervolgens nadere technische bepalingen voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze basiselementen worden gepresenteerd. De eerste wetgevingsstap op weg naar het in het btw-actieplan 17 aangekondigde definitieve btw-stelsel bestaat daarom uit twee substappen: de eerste stap is vervat in het onderhavige voorstel en bestaat uit de eerdergenoemde pijlers en de tweede stap volgt in 2018 18 .

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De invoering van een definitief stelsel voor leveringen van goederen binnen de Unie is een van de belangrijkste onderdelen van het btw-actieplan. Dit voorstel is een stap in de richting van de vervanging van de overgangsregeling, die sinds 1 januari 1993 van toepassing is, door een definitief btw-stelsel voor de b2b-handel binnen de Unie, op grond waarvan binnenlandse en grensoverschrijdende transacties van goederen op dezelfde manier worden behandeld 19 . Door dat definitieve btw-stelsel zal bovendien een solide, gemeenschappelijke Europese btw-ruimte ontstaan die kan zorgen voor een diepere en eerlijkere eengemaakte markt, die weer bevorderlijk is voor de werkgelegenheid, de groei, investeringen en het concurrentievermogen.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De totstandbrenging van een eenvoudig, modern en fraudebestendig btw-stelsel is een van de door de Commissie voor 2017 vastgestelde fiscale prioriteiten 20 .

Ook de bestrijding van btw-ploffraude is een van de prioritaire criminaliteitsgebieden van de Europese Unie in het kader van de EU-beleidscyclus van Europol voor de periode 2014-2017 21 .

Beperking van de administratieve lasten, met name voor het mkb, is eveneens als een belangrijke doelstelling aangemerkt in de groeistrategie van de EU 22 .

Het voorgestelde initiatief en de doelstellingen ervan zijn in overeenstemming met het mkb-beleid van de EU, zoals vastgelegd in de Small Business Act (SBA) 23 , en met name beginsel VII: het mkb moet worden geholpen om de mogelijkheden die de interne markt biedt, beter te benutten.

Het is in overeenstemming met de strategie voor de eengemaakte markt 24 en de doelstellingen van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT).

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor de richtlijn tot wijziging van de btw-richtlijn is artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Krachtens dit artikel stelt de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, de bepalingen vast die betrekking hebben op de harmonisatie van de regels van de lidstaten op het gebied van de indirecte belastingen.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel mag slechts op het niveau van de Unie worden opgetreden wanneer de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt.

Over de btw-regels voor grensoverschrijdende handel binnen de Unie kan per definitie niet door individuele lidstaten worden beslist omdat er meerdere lidstaten bij zijn betrokken. Bovendien is de btw een belasting die op het niveau van de Unie is geharmoniseerd, en daarom vereist elk initiatief om een definitief btw-stelsel voor grensoverschrijdende leveringen van goederen in te voeren, een voorstel van de Commissie tot wijziging van de btw-richtlijn.

De lidstaten hebben unaniem gevraagd om de bepalingen van dit voorstel om de regels binnen het huidige btw-stelsel te harmoniseren en te vereenvoudigen, hetgeen aantoont dat optreden op Unieniveau waarschijnlijk doeltreffender is dan optreden op nationaal niveau, dat onvoldoende succesvol is gebleken.

Evenredigheid

Wat betreft de invoering van het definitieve stelsel voor de b2b-handel binnen de Unie voldoet het voorstel aan het evenredigheidsbeginsel: het gaat niet verder dan nodig is om de doelstellingen van de Verdragen, en met name de goede werking van de eengemaakte markt, te verwezenlijken. Net als bij de subsidiariteitstoets geldt dat de lidstaten problemen als fraude en complexiteit niet kunnen aanpakken zonder een voorstel tot wijziging van de btw-richtlijn.

Voor de voorgestelde verbeteringen in het huidige stelsel geldt dat deze doelgericht zijn en beperkt blijven tot een aantal btw-regels die moeilijk op een systematische en uniforme manier toepasbaar zijn gebleken en problemen voor belastingplichtigen hebben opgeleverd.

Keuze van het instrument

Er is gekozen voor een richtlijn tot wijziging van de btw-richtlijn.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Een externe consultant heeft in 2011 een retrospectieve evaluatie uitgevoerd van bepaalde onderdelen van het btw-stelsel van de Unie. De bevindingen ervan zijn gebruikt als vertrekpunt voor de beoordeling van het huidige btw-stelsel 25 .

Raadpleging van belanghebbenden

De Europese Commissie heeft op 6 mei 2011 in Milaan een conferentie georganiseerd in het kader van het raadplegingsproces over het groenboek. De conferentie werd bijgewoond door beleidsmakers, deskundigen, bedrijven en andere belanghebbenden, alsook door belangstellenden uit heel Europa en daarbuiten 26 . De openbare raadpleging over het groenboek, die 1 700 reacties opleverde, gaf de Commissie een duidelijk inzicht in de problemen en mogelijke oplossingen.

Na de publicatie van het groenboek heeft de Commissie twee werkgroepen ingesteld voor besprekingen op technisch niveau: de groep over de toekomst van de btw en de btw-deskundigengroep. De groep over de toekomst van de btw heeft twaalf maal en de btw-deskundigengroep heeft veertien maal vergaderd over het definitieve btw-stelsel voor de b2b-handel binnen de Unie en over de verbeteringen in het huidige stelsel. Er werden gemengde subgroepen met leden van beide groepen opgericht om gezamenlijk over specifieke onderwerpen van gedachten te wisselen. Tevens werd in Wenen in 2015 een Fiscalis-seminar 27 georganiseerd, waaraan leden van de beide groepen deelnamen. In het kader van het EU-btw-forum 28 is een andere gemengde subgroep opgericht die voor bedrijven en btw-autoriteiten een discussieplatform bood voor de vraag hoe de tenuitvoerlegging van de btw-wetgeving in de praktijk kan worden verbeterd.

Tot slot heeft van 20 december 2016 tot 20 maart 2017 een openbare raadpleging over het definitieve stelsel voor de handel binnen de Unie plaatsgevonden, die 121 reacties opleverde 29 . Het doel was te weten te komen hoe alle belanghebbenden aankeken tegen de werking van de huidige btw-overgangsregeling, de mogelijke kortetermijnverbeteringen in deze overgangsregeling zoals gevraagd door de Raad, en de invoering van het definitieve btw-stelsel op basis van het beginsel van belastingheffing in het land van bestemming.

Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Wat de opties voor een definitief btw-stelsel betreft, boden de volgende studies een gedetailleerde analyse van de problemen in kwestie en van de mogelijke stappen op weg naar zo'n stelsel:

- studie over de toepassing van het huidige beginsel inzake de plaats van levering van b2b-diensten op b2b-goederenleveringen 30 ;

- economische studie over het heffen van btw op goederen en diensten die binnen de EU worden geleverd 31 ;

- studie over de toepassing van het 'bestemmingsbeginsel' op b2b-goederenleveringen binnen de EU 32 ;

- studie en verslagen over de btw-kloof in de 28 lidstaten van de EU 33 .

Effectbeoordeling

Er wordt verwezen naar de afzonderlijke effectbeoordeling die voor dit voorstel is verricht. De optie waaraan in die effectbeoordeling uiteindelijk de voorkeur is gegeven, zou de schade van de grensoverschrijdende btw-fraude met 41 miljard EUR terugdringen en de nalevingskosten voor bedrijven met 1 miljard EUR omlaag brengen.

De Raad voor regelgevingstoetsing heeft zich op 14 juli 2017 over de effectbeoordeling gebogen. De raad heeft een positief advies over het voorstel uitgebracht en heeft een aantal aanbevelingen gedaan, die met name betrekking hadden op de koppeling van het voorstel aan andere onderdelen van het btw-actieplan, op de noodzaak van een gefaseerde aanpak en op het concept van gecertificeerd belastingplichtige. Deze aanbevelingen zijn overgenomen. Het advies van de raad en de aanbevelingen zijn opgenomen in bijlage 1 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit voorstel is gevoegd.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel zal geen negatieve gevolgen voor de begroting van de Unie hebben.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Artikelsgewijze toelichting

1.

Gecertificeerd belastingplichtige: artikel 13 bis (nieuw)


Met dit artikel wordt het concept van gecertificeerd belastingplichtige ingevoerd.

Doorgaans worden belastingplichtigen voor btw-doeleinden geïdentificeerd aan de hand van een btw-identificatienummer. Er wordt bij het toekennen van een dergelijk nummer momenteel geen onderscheid gemaakt tussen betrouwbare en minder betrouwbare belastingplichtigen. Wat de identificatie betreft zijn de btw-regels op beide categorieën op dezelfde manier van toepassing.

Op basis van het concept van de gecertificeerd belastingplichtige kan worden bevestigd dat een bepaald bedrijf wereldwijd als een betrouwbare belastingplichtige kan worden beschouwd. Het concept is belangrijk omdat bepaalde vereenvoudigingsregels die fraudegevoelig kunnen zijn, uitsluitend van toepassing zullen zijn als een gecertificeerd belastingplichtige bij de betreffende transactie is betrokken.

Het concept van de gecertificeerd belastingplichtige zal een wezenlijk onderdeel vormen van de eerste stap naar het definitieve btw-stelsel voor de b2b-handel binnen de Unie. Met dat definitieve stelsel zal de huidige overgangsregeling, met een van btw vrijgestelde levering van goederen in de lidstaat van vertrek en een belaste intracommunautaire verwerving in de lidstaat van bestemming, waarbij de afnemer btw verschuldigd is, worden vervangen door één in de lidstaat van bestemming voor btw-doeleinden belastbare levering van goederen (de zogenoemde levering van goederen binnen de Unie). Het concept van de gecertificeerd belastingplichtige zal een stapsgewijze invoering van het definitieve btw-stelsel mogelijk maken omdat in de eerste stap op weg naar dat stelsel de verlegging (d.w.z. niet de leverancier, maar de afnemer is btw verschuldigd, wat in de praktijk neerkomt op een situatie die vergelijkbaar is met de bestaande situatie in de overgangsregeling) van toepassing zal zijn wanneer de afnemer in het geval van leveringen binnen de Unie een gecertificeerd belastingplichtige is 34 . De redenering hierachter is dat er waarschijnlijk geen fraude zal plaatsvinden door het principe dat geen btw wordt geheven over leveringen binnen de Unie aan een gecertificeerd belastingplichtige, omdat de gecertificeerd belastingplichtige per definitie een betrouwbare belastingbetaler is.

De bepaling bevat de globale criteria op grond waarvan de lidstaten belastingplichtigen kunnen certificeren. Na de goedkeuring van dit voorstel zal op basis van artikel 397 van de btw-richtlijn een uitvoeringsverordening van de Raad moeten worden vastgesteld om de praktische aspecten van de status van gecertificeerd belastingplichtige te regelen en ervoor te zorgen dat de procedure voor het toekennen en intrekken van de status van gecertificeerd belastingplichtige in de hele Unie voldoende is geharmoniseerd en gestandaardiseerd, zodat een uniforme toepassing kan worden gewaarborgd. Er zal ook een voorstel worden gedaan om de verordening betreffende de administratieve samenwerking 35 te wijzigen om de status van gecertificeerd belastingplichtige van belastingplichtigen te kunnen integreren in het VIES (het btw-informatie-uitwisselingssysteem) zodat belastingdiensten en bedrijven online kunnen nagaan of een bepaald bedrijf de status van gecertificeerd belastingplichtige heeft.

Aangezien de status van gecertificeerd belastingplichtige rapportage- en betalingsverplichtingen op het gebied van de btw met zich meebrengt, zullen niet-belastingplichtigen niet in aanmerking komen. Om dezelfde reden worden in het voorstel forfaitair belaste landbouwers, van btw vrijgestelde kleine en middelgrote ondernemingen, andere vrijgestelde belastingplichtigen zonder het recht op aftrek en incidentele belastingplichtigen uitgesloten van de mogelijkheid om de status van gecertificeerd belastingplichtige te verkrijgen. Een kleine of middelgrote onderneming die de vrijstellingsregeling niet toepast, kan echter de status van gecertificeerd belastingplichtige aanvragen, en wel onder dezelfde voorwaarden als elke andere belastingplichtige. Het voorstel is daarom in overeenstemming met het mkb-beleid van de EU, zoals vastgesteld in de Small Business Act (SBA) 36 .

De criteria die worden gebruikt om de status van gecertificeerd belastingplichtige toe te kennen en de criteria voor geautoriseerd marktdeelnemer (AEO), zoals vastgesteld in het douanewetboek van de Unie (artikel 39), vertonen gelijkenis. Soortgelijke criteria op basis van de AEO-status zijn ook te vinden in het recente btw-voorstel inzake elektronische handel 37 .

2.

Voorraad op afroep: artikel 17 bis (nieuw), artikel 243, lid 3, en artikel 262 (gewijzigd)


Voorraad op afroep is een regeling waarbij een leverancier goederen overdraagt aan een bekende afnemer zonder de eigendom van de goederen reeds over te dragen. De afnemer heeft het recht om de goederen naar believen uit een voorraad van de leverancier te halen en op dat moment vindt een levering van goederen plaats. Dit model zorgt niet voor specifieke problemen in een zuiver binnenlandse context, maar er kunnen problematische situaties ontstaan wanneer de leverancier en de afnemer zich in verschillende lidstaten bevinden.

Op grond van de huidige btw-regels wordt een bedrijf dat eigen goederen naar een andere lidstaat overbrengt om een voorraad voor een klant aan te leggen, geacht een van btw vrijgestelde levering van goederen in de lidstaat van vertrek te hebben gedaan. Met de aankomst van de goederen wordt een in die andere lidstaat btw-verschuldigde intracommunautaire verwerving gedaan door het bedrijf dat de goederen heeft overgebracht. Het bedrijf dat de goederen heeft overgebracht, moet in de regel in de lidstaat van aankomst voor btw-doeleinden worden geïdentificeerd, zodat de intracommunautaire verwerving in zijn btw-aangifte kan worden opgenomen. Wanneer de goederen uit de voorraad zijn gehaald en aan de afnemer zijn geleverd, is er sprake van een tweede levering, waarbij de plaats van levering de lidstaat is waarin de voorraad zich bevindt.

In verband met de problemen die in de praktijk kunnen ontstaan, passen sommige lidstaten vereenvoudigingsmaatregelen op deze transacties toe, terwijl andere dit niet doen. Deze verschillen druisen in tegen de uniforme toepassing van de btw-regels op de eengemaakte markt.

De voorgestelde oplossing houdt in dat de regeling voor voorraad op afroep wordt beschouwd als één levering in de lidstaat van vertrek en een intracommunautaire verwerving in de lidstaat waar de voorraad zich bevindt, voor zover de transactie tussen twee gecertificeerd belastingplichtigen plaatsvindt. Daarmee wordt voorkomen dat de leverancier in elke lidstaat waar hij goederen heeft geplaatst onder de regeling voorraad op afroep, moet worden geïdentificeerd. Om echter een adequate follow-up van de goederen door de belastingdiensten te waarborgen, moeten zowel de leverancier als de afnemer een register bijhouden van de voorraad goederen op afroep waarop deze regels van toepassing zijn. Bovendien moet de identiteit van de afnemers aan wie de in het kader van de regeling voorraad op afroep verzonden goederen zullen worden geleverd, in een later stadium in de lijst van de leverancier worden vermeld.

3.

Btw-identificatienummer en de vrijstelling voor bepaalde intracommunautaire handelingen: artikel 138, lid 1 (gewijzigd)


De in artikel 138, lid 1, van de btw-richtlijn neergelegde btw-vrijstelling voor intracommunautaire leveringen van goederen vormt de kern van de huidige overgangsregeling. Tegelijkertijd veroorzaakt deze vrijstelling ook de zogenoemde carrouselfraude. Het definitieve btw-stelsel voor de handel binnen de Unie moet dat probleem verhelpen, maar de lidstaten hebben om tussentijdse oplossingen gevraagd voor de periode daarvóór. Er is met name gevraagd om in de btw-richtlijn de vereiste op te nemen van een geldig btw-identificatienummer van de afnemer in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van het vervoer van de goederen, en wel als een materiële voorwaarde waaraan de leverancier moet voldoen om de vrijstelling te mogen toepassen. Dit gaat verder dan de huidige situatie waarin volgens de uitleg van het Hof van Justitie van de Europese Unie 38 het btw-identificatienummer van de afnemer niet meer is dan een formele voorwaarde voor de uitoefening van het recht op vrijstelling van een intracommunautaire levering. Dat leidt momenteel tot situaties waarin lidstaten in gevallen waarin niet aan de voorwaarden is voldaan, uitsluitend boetes of administratieve sancties kunnen opleggen, maar de vrijstelling zelf niet kunnen weigeren.

De huidige overgangsregeling is daarnaast gebaseerd op de verplichting dat de leverancier een lijst moet indienen (de zogenoemde lijst voor het VIES waarin het btw-identificatienummer van de afnemer is opgenomen). Ook dit is een formele, maar geen materiële voorwaarde voor de vrijstelling. Deze informatie is via het VIES toegankelijk voor de belastingautoriteiten van de lidstaat van de afnemer, die zodoende worden geïnformeerd over de aankomst op hun grondgebied van goederen die normaliter aan een belaste intracommunautaire verwerving zijn onderworpen. De afnemer moet deze intracommunautaire verwerving opgeven in zijn btw-aangifte en de belastingautoriteiten kunnen een kruiscontrole verrichten van deze aangifte met de gegevens in het VIES. De lijst voor het VIES is dus met de afschaffing van de fiscale grenzen en het wegvallen van de douanedocumentatie een cruciaal onderdeel van het btw-stelsel geworden.

Zonder de juiste informatie uit het VIES zijn de belastingautoriteiten niet naar behoren geïnformeerd over de aankomst van onbelaste goederen op hun grondgebied en moeten zij uitsluitend afgaan op hetgeen hun belastingplichtigen aangeven. Als over een levering echter niets is ingevuld in de lijst, kan dit leiden tot sancties, maar niet tot de afwijzing van de vrijstelling als zodanig.

Het nieuwe artikel 138, lid 1, dat wordt voorgesteld, bevat daarom wijzigingen ten aanzien van deze twee aspecten. Ten eerste geldt daar waar momenteel wordt verwezen naar de afnemer als een belastingplichtige of een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig handelt, voortaan als materiële voorwaarde voor de toepassing van de vrijstelling dat de afnemer voor btw-doeleinden moet worden geïdentificeerd in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van de goederen. De leverancier zal, zoals nu ook al gebeurt, de status van zijn klant via het VIES moeten controleren alvorens de vrijstelling toe te passen. Vanuit dat oogpunt is er geen praktisch verschil voor de leverancier, maar de gevolgen kunnen anders zijn omdat de vrijstelling kan worden afgewezen als de identiteit van de klant niet kan worden vastgesteld. Ten tweede wordt ook de juiste invulling van de lijst voor het VIES een materiële voorwaarde die ertoe kan leiden dat, als die voorwaarde niet wordt vervuld, een toegepaste vrijstelling door de belastingdienst wordt afgewezen.

4.

Ketentransacties: artikel 138 bis (nieuw)



Ketentransacties, die onder het toepassingsgebied van dit voorstel vallen, moeten worden beschouwd als opeenvolgende leveringen van dezelfde goederen waarbij de geleverde goederen aan één enkel intracommunautair vervoer tussen twee lidstaten zijn onderworpen. In deze situatie dient overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie 39 het vervoer te worden toegerekend aan één levering binnen de keten zodat kan worden bepaald op welke handeling de vrijstelling voor intracommunautaire leveringen moet worden toegepast overeenkomstig artikel 138 van de btw-richtlijn. In deze bepaling is als voorwaarde voor de vrijstelling vastgelegd dat de goederen door of voor rekening van de verkoper of de afnemer van de ene lidstaat naar de andere worden verzonden of vervoerd. De lidstaten hebben in dit verband gevraagd om verbeteringen in de wetgeving die marktdeelnemers meer rechtszekerheid bieden bij de bepaling van de levering binnen de keten van transacties waaraan het intracommunautair vervoer moet worden toegeschreven (de levering binnen de keten waarop de in artikel 138 neergelegde vrijstelling van toepassing wordt, mits aan alle andere voorwaarden voor die vrijstelling is voldaan).

Voor de gevallen waarin het vervoer heeft plaatsgevonden door of voor rekening van een van de intermediaire leveranciers in de keten, worden regels voorgesteld waarbij dat vervoer wordt toegeschreven aan i) de levering aan die intermediaire leverancier indien hij voor btw-doeleinden is geïdentificeerd in een andere lidstaat dan de lidstaat van levering en hij de naam van de lidstaat van aankomst van de goederen aan zijn leverancier heeft meegedeeld; ii) de levering door de intermediaire leverancier aan de volgende marktdeelnemer in de keten, wanneer niet is voldaan aan een van de twee onder i) genoemde voorwaarden. De regels en de rechtszekerheid die deze bieden, zijn alleen van toepassing als de intermediaire leverancier en de belastingplichtige die de goederen aan hem heeft geleverd, allebei gecertificeerd belastingplichtigen zijn. Dergelijke regels zijn niet nodig als het vervoer plaatsvindt voor rekening van de eerste leverancier in de keten (in dat geval kan het vervoer alleen worden toegeschreven aan de eerste levering) of voor rekening van de laatste belastingplichtige in de keten (in dat geval kan het vervoer alleen kan worden toegeschreven aan de levering aan die belastingplichtige).

Bij betrokkenheid van een niet-gecertificeerd belastingplichtige is het niet uitgesloten dat het vervoer aan dezelfde levering kan worden toegeschreven. In dat geval is artikel 138 bis echter niet van toepassing en blijft dus de huidige situatie van toepassing waarin de betrokken belastingplichtige moet aantonen dat het vervoer en de vrijstelling aan die specifieke levering zijn gekoppeld.

5.

Definitief stelsel voor de handel binnen de Unie: artikel 402 (gewijzigd) en de artikelen 403 en 404 (beide geschrapt)


De pijlers van het definitieve stelsel voor de handel binnen de Unie worden beschreven, evenals de contouren van de werking van het nieuwe stelsel. Wat de keuze voor dit specifieke stelsel betreft, wordt verwezen naar de effectbeoordeling die bij dit voorstel is gevoegd.

Zoals reeds in voorgenoemd punt 1 is uiteengezet, zal een in 2018 te presenteren voorstel nadere technische bepalingen voor de daadwerkelijke implementatie van deze pijlers bevatten. Met dat voorstel wordt de gehele btw-richtlijn grondig herzien en worden de huidige overgangsartikelen vervangen of geschrapt. Verder zijn er nog wijzigingen in de regels inzake de administratieve samenwerking en substantiële IT-ontwikkelingen nodig om ervoor te zorgen dat het stelsel correct functioneert.

In het voorgestelde artikel 402 van de richtlijn is bepaald dat het definitieve btw-stelsel voor de handel binnen de EU zal berusten op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming van de levering van goederen en diensten. In dit verband zal een nieuw concept voor goederen (de zogenoemde 'levering binnen de Unie') deel uitmaken van de bovenbedoelde nadere technische bepalingen. Dit nieuwe enkelvoudige belastbare feit moet in de plaats komen van het huidige stelsel van een vrijgestelde levering in de lidstaat van vertrek en een belaste 'intracommunautaire verwerving' in de lidstaat van bestemming als een tweede en afzonderlijk belastbaar feit. In dit nieuwe concept bevindt de 'plaats van levering' zich in de lidstaat van aankomst van de goederen.

De leverancier zal bovendien verschuldigd zijn tot betaling van de btw over deze 'levering binnen de Unie', tenzij de afnemer een gecertificeerd belastingplichtige is, in welk geval de gecertificeerd belastingplichtige de btw in zijn btw-aangifte moet opgeven. Wanneer de persoon die de btw verschuldigd is, niet in de lidstaat is gevestigd waar de belasting verschuldigd is, zal hij zijn aangifte- en betalingsverplichtingen via een zogenoemd éénloketsysteem kunnen afhandelen. Dat systeem zal ook kunnen worden gebruikt voor de aftrek van de voorbelasting.

Hoewel nog niet expliciet vastgelegd, zou het stelsel verder kunnen of moeten berusten op de afschaffing van de lijst (de zogenoemde lijst voor het VIES), op de toepassing van de algemene factureringsregels van de lidstaat van de leverancier en op de harmonisatie van bepaalde factureringsregels (zoals het tijdstip waarop facturen worden uitgeschreven), het belastbare feit en de verschuldigdheid van btw voor 'leveringen binnen de Unie' van goederen.