Toelichting bij COM(2017)607 - Sluiting van het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 217)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2017)607 - Sluiting van het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 217).
bron COM(2017)607 NLEN
datum 18-10-2017
1. ONDERWERP VAN HET VOORSTEL

Op 19 mei 2015 heeft het Comité van Ministers zijn goedkeuring gehecht aan het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196). Op 22 oktober 2015 heeft de Europese Unie het aanvullend protocol ondertekend 1 . Het onderhavige voorstel betreft het besluit tot sluiting van het aanvullend protocol namens de Unie.

Het protocol (Verdrag nr. 217) vult het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196) aan. Om het aanvullend protocol te kunnen sluiten, moet de Europese Unie Verdrag nr. 196 2 hebben gesloten of tegelijkertijd sluiten. Het onderhavige voorstel gaat derhalve vergezeld van, en moet samen worden gelezen met, een voorstel betreffende een besluit tot sluiting van Verdrag nr. 196 namens de Unie.

2. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Het protocol heeft ten doel Verdrag nr. 196 aan te vullen met een reeks bepalingen voor de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke aspecten van Resolutie 2178(2014) van de VN-Veiligheidsraad inzake terroristische daden die een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid. In de resolutie roept de Veiligheidsraad de lidstaten van de Verenigde Naties op een reeks maatregelen te nemen om de toestroom van buitenlandse terroristische strijders naar conflictgebieden te voorkomen en terug te dringen.

Met het aanvullend protocol wordt aan deze oproep gehoor gegeven door een gemeenschappelijke interpretatie en aanpak van strafbare feiten die verband houden met buitenlandse terroristische strijders, te bevorderen, als ijkpunt voor informatie-uitwisseling en ter vergemakkelijking van grensoverschrijdende onderzoeken en vervolgingen van voorbereidende handelingen die zouden kunnen leiden tot het plegen van terroristische handelingen.

Het aanvullend protocol voorziet derhalve in de strafbaarstelling van de volgende feiten: het met terroristisch oogmerk deelnemen aan een organisatie of groep (artikel 2), het krijgen van training voor terrorisme (artikel 3), het naar het buitenland reizen met terroristisch oogmerk of hiertoe een poging ondernemen (artikel 4), het verstrekken of verzamelen van middelen voor dergelijke reizen (artikel 5) en het organiseren en vergemakkelijken van dergelijke reizen (artikel 6). Ter bevordering van de informatie-uitwisseling verplicht artikel 7 de partijen er ten slotte toe een contactpunt aan te wijzen dat beschikbare informatie verstrekt en verzoeken om informatie snel behandelt.

Artikel 2 wordt beschouwd als een belangrijk instrument voor het doeltreffend onderzoeken en vervolgen van personen die met hun activiteiten bijdragen aan het plegen van terroristische misdrijven voor terroristische groepen.

Artikel 3 voorziet in de strafbaarstelling van voorbereidende handelingen, namelijk het krijgen van terroristische training, ter aanvulling van het geven van dergelijke training, dat in artikel 7 van het Verdrag nr. 196 al als misdrijf is omschreven. Daarnaast vergroot artikel 3 de rechtszekerheid en de doeltreffendheid van de artikelen 4-6 van het aanvullend protocol, doordat het een omschrijving bevat van het krijgen van terroristische training, dat een van de oogmerken van de reis wordt genoemd.

De artikelen 4-6 strekken tot omzetting van punt 6, onder a) tot en met c), van UNSCR 2178(2014). Zij verruimen het toepassingsgebied van de strafbaarstelling met andere voorbereidende handelingen dan die welke al onder Verdrag nr. 196 vallen (nl. publieke uitlokking, opleiding en werving voor terrorisme).

Met de in artikel 7 opgenomen bepaling inzake betere informatie-uitwisseling en contactpunten beantwoordt het aanvullend protocol aan de in punt 3 van UNSCR 2178(2014) vervatte oproep tot nauwere internationale samenwerking, ter bevordering van met name onderzoek en vervolging van het vertrek naar derde landen met het oogmerk terroristische misdrijven te plegen of deel te nemen aan terroristische trainingsactiviteiten.

Het aanvullend protocol is op 1 juli 2017 in werking getreden. Op 11 juli 2017 was het aanvullend protocol bekrachtigd door drie EU-lidstaten en ondertekend door 24 EU-lidstaten 3 . Op 22 oktober 2015 heeft de Europese Unie het aanvullend protocol ondertekend.

3. MOTIVERING VAN HET VOORSTEL

De terroristische dreiging heeft zich de afgelopen jaren snel ontwikkeld en is toegenomen. Personen die worden aangeduid als „buitenlandse terroristische strijders”, reizen naar het buitenland met een terroristisch oogmerk. Terugkerende buitenlandse terroristische strijders vormen voor alle lidstaten een verhoogd veiligheidsrisico. Buitenlandse terroristische strijders zijn in verband gebracht met recente aanslagen en het beramen ervan in meerdere lidstaten. Bovendien krijgen de Unie en de lidstaten vaker te maken met gevaarlijke personen die zich laten inspireren of aansturen door buitenlandse terroristische groepen. Er moet intensiever worden opgetreden tegen terrorisme, niet alleen op nationaal niveau, maar ook op pan-Europees en mondiaal niveau.

Terrorisme is een wereldwijd verschijnsel en vormt binnen en buiten Europa een steeds sterkere bedreiging van de grondrechten, de democratie en de rechtstaat. Terroristische aanslagen worden lukraak gepleegd. De slachtoffers van terrorisme kunnen overal vandaan komen.

De terroristische aanslagen die de laatste jaren binnen en buiten de Europese Unie zijn gepleegd, waren onaanvaardbare schendingen van de beginselen waarop democratische samenlevingen zijn gebaseerd. Gezien deze aanhoudende dreiging is de Europese Unie meer dan ooit tevoren geroepen om de beginselen die haar reden van bestaan uitmaken, eensgezind uit te dragen en hoog te houden.

De grensoverschrijdende aard van terrorisme vraagt om krachtige internationale samenwerking. Een gemeenschappelijke interpretatie van strafbare feiten die verband houden met buitenlandse terroristische strijders en strafbare feiten van voorbereidende aard die zouden kunnen leiden tot het plegen van terroristische handelingen, maakt de strafrechtelijke instrumenten en samenwerking op internationaal en Unieniveau nog doeltreffender. Het feit dat de rechtsnormen op dit gebied – ook die welke binnen de EU van toepassing zijn – vaak zijn afgeleid van internationale instrumenten als het aanvullend protocol, onderstreept eens te meer dat de Europese Unie op het internationale toneel met één stem moet spreken.

Ten slotte heeft de Europese Unie voor de bestrijding van terrorisme een breed pakket rechtsinstrumenten vastgesteld, zoals hieronder wordt beschreven. De bepalingen in deze instrumenten komen nagenoeg geheel overeen met de bepalingen van het aanvullend protocol. Het aanvullend protocol zou gevolgen kunnen hebben voor die gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kunnen wijzigen.

Met de vaststelling van Richtlijn (EU) 2017/514 inzake terrorismebestrijding is de Europese Unie klaar om haar verbintenis om partij te worden bij aanvullend protocol gestand te doen door voornoemd instrument te sluiten.

4. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

4.1Bevoegdheid van de Unie om het aanvullend protocol te sluiten

Artikel 3, lid 2, VWEU bepaalt dat de Unie exclusief bevoegd is 'een internationale overeenkomst te sluiten (...) wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.' Een internationale overeenkomst kan gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen als het toepassingsgebied van de overeenkomst overlap met de wetgeving van de Unie vertoont of grotendeels onder het recht van de Unie valt 4 .

De Unie heeft reeds maatregelen vastgesteld op het gebied waarop het aanvullend protocol betrekking heeft, waaronder bepalingen van materieel strafrecht en een bepaling inzake betere informatie-uitwisseling. Het EU-rechtskader inzake strafbare feiten die verband houden met terrorisme, is vastgelegd in Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding 5 , dat Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding vervangt met betrekking tot de lidstaten waarvoor de richtlijn bindend is. Overweging 5 van de richtlijn verwijst specifiek naar UNSCR 2178(2014) en het aanvullend protocol. De richtlijn bepaalt het strafrechtelijk kader voor alle in het aanvullend protocol omschreven strafbare feiten en voorziet in begeleidende regels inzake sancties, rechtsmacht en aansprakelijkheid van rechtspersonen.

De bepalingen van het aanvullend protocol die betrekking hebben op informatie-uitwisseling, vallen onder Besluit 2005/671/JBZ van de Raad betreffende informatie-uitwisseling en samenwerking in verband met strafbare feiten van terroristische aard 6 , dat eveneens wordt gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2017/541.

Andere in dit verband relevante Unie-instrumenten zijn Kaderbesluit 2006/960/JBZ van de Raad van 18 december 2006 betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten van de Europese Unie 7 en Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit (Prümbesluit) 8 . Deze instrumenten regelen enerzijds de informatie-uitwisseling voor strafrechtelijk onderzoek naar zaken die verband houden met terrorisme en anderzijds het opzetten van contactpunten voor informatie-uitwisseling. Europol 9 ondersteunt met name de politiële samenwerking tussen de lidstaten en tussen de lidstaten en derde landen, met het oog op een passende aanpak van buitenlandse terroristische strijders.

Het toepassingsgebied van het aanvullend protocol valt deels samen met dat van EU-wetgeving en wordt zeker voor een groot deel bestreken door het recht van de Unie. De sluiting van het aanvullend protocol kan derhalve “gemeenschappelijke regels (...) aantasten of de strekking daarvan (...) wijzigen” in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU. Dienovereenkomstig is de Unie exclusief bevoegd om het aanvullend protocol te sluiten.

4.2De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit

De keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie moet berusten op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing; daartoe behoren het doel en de inhoud van de maatregel 10 . Indien uit een handeling van de Europese Unie blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als een hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke voor het hoofddoel of de voornaamste component vereist is.

Het hoofddoel van het aanvullend protocol is de strafbaarstelling van feiten die verband houden met terrorisme; krachtens artikel 83, lid 1, VWEU is de Unie hiertoe bevoegd. De materiële rechtsgrondslag voor de ondertekening van het aanvullend protocol is derhalve artikel 83, lid 1, VWEU. Artikel 7 (inzake betere informatie-uitwisseling door de aanwijzing van contactpunten) maakt opsporing, voorkoming en onderzoek gemakkelijker ten aanzien van personen die afreizen of hiertoe een poging ondernemen; aldus bevordert dit artikel de praktische toepassing van artikel 4 van het aanvullend protocol. Het is derhalve van secundaire aard.

De richtlijn inzake de bestrijding van terrorisme, die in de eerste plaats moet voorzien in minimumvoorschriften inzake de definitie van terrorisme en terroristische misdrijven en de hierop gestelde straffen, werd eveneens vastgesteld op basis van artikel 83, lid 1, VWEU. Ook bevat de richtlijn bepalingen ter verbetering van de informatie-uitwisseling en de ondersteuning en bescherming van terrorismeslachtoffers.

In artikel 218, lid 6, VWEU is bepaald dat de Raad op voorstel van de onderhandelaar een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vaststelt. In artikel 218, lid 6, onder a), VWEU is bepaald dat wanneer een overeenkomst "gebieden [betreft] waarop de gewone wetgevingsprocedure [...] van toepassing is", de Raad een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vaststelt na goedkeuring door het Europees Parlement.

Het aanvullend protocol betreft gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, namelijk het vaststellen van minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten in verband met terrorisme (artikel 83, lid 1, VWEU), en waarvoor goedkeuring van het Europees Parlement nodig is. De procedurele rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 6, VWEU.

4.3Contactpunt voor informatie-uitwisseling

Krachtens artikel 7 van het protocol dienen de partijen een contactpunt aan te wijzen voor het uitwisselen van informatie over buitenlandse terroristische strijders, 24 uur per dag en zeven dagen per week. Voorgesteld wordt Europol als dit contactpunt aan te wijzen, onder de voorwaarden van Verordening (EU) 2016/794 die verband houden met betrekkingen met partners en de overdracht en uitwisseling van persoonsgegevens.

4.4Territoriaal toepassingsgebied

Overeenkomstig Protocol 22 van Verdrag betreffende de Europese Unie is het door de Europese Unie ondertekende en uiteindelijk te sluiten aanvullend protocol bindend voor en van toepassing in alle EU-lidstaten, uitgezonderd Denemarken. Overeenkomstig Protocol 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is het door de Europese Unie ondertekende en uiteindelijk te sluiten aanvullend protocol bindend voor en van toepassing in het Verenigd Koninkrijk voor zover deze lidstaat de Raad kennis geeft van zijn wens deel nemen aan de aanneming en toepassing van dit instrument. Ierland is gebonden door Kaderbesluit 2002/475/JBZ en dient derhalve deel te nemen aan de vaststelling van dit besluit.