Toelichting bij COM(2017)648 - Wijziging van Richtlijn 92/106/EEG houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd vervoer van goederen tussen lidstaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)648 - Wijziging van Richtlijn 92/106/EEG houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)648   |
| datum | 08-11-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
De boodschap van de toespraak over de staat van de Unie 2017 was duidelijk: de EU moet wereldleider worden op het gebied van decarbonisatie en acties omzetten in banen, groei en innovatie 1 . Nu de overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering van kracht is, moet de transitie naar een moderne en koolstofarme economie worden versneld. In juni 2017 heeft de Europese Raad 2 de inzet van de EU en haar lidstaten voor een snelle en volledige uitvoering van de klimaatovereenkomst van Parijs herbevestigd een aangegeven dat de EU de leiding zal blijven nemen in de strijd tegen de klimaatverandering. Voorts heeft de Raad erkend dat „de Overeenkomst cruciaal is voor de modernisering van de Europese industrie en economie”.
Gezien het grote aandeel van vervoer in de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreiniging is duurzamer vervoer een hoeksteen van het vervoersbeleid van de EU. Ook in de strategie voor de energie-unie van februari 2015 3 wordt erop gewezen dat de omslag naar een energie-efficiënte en koolstofarme vervoerssector essentieel is. Een dergelijke transitie wordt ondersteund door de concrete maatregelen die zijn uiteengezet in de strategie voor emissiearme mobiliteit 4 van juli 2016 en die als doel heeft i) ons vervoersysteem efficiënter te maken dankzij de digitalisering en extra inspanningen om multimodaliteit te promoten en ii) het gebruik van emissiearme alternatieve energie in het vervoer te bevorderen middels de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen om over te schakelen op emissievrije voertuigen. Die maatregelen worden nu uitgevoerd. In mei 2017 heeft de Commissie in haar mededeling „Europa in beweging” een agenda voor een sociaal rechtvaardige transitie naar schone, concurrerende en geconnecteerde mobiliteit voor iedereen 5 voorgesteld, samen met een eerste pakket voorstellen. In het kader van dit tweede pakket „Europa in beweging” worden nu aanvullende maatregelen voorgesteld, zoals de herziening van de richtlijn schone wegvoertuigen of de wijziging van de richtlijn gecombineerd vervoer.
De richtlijn gecombineerd vervoer (Richtlijn 92/106/EEG 6 ) is het enige rechtsinstrument op EU-niveau dat de verschuiving van wegvervoer naar minder vervuilende vervoerswijzen, zoals de binnenvaart, vervoer over zee en het spoor direct stimuleert. Ze beoogt de concurrentiepositie van grensoverschrijdend intermodaal vervoer (in het bijzonder „gecombineerd vervoer”) te versterken ten opzichte van goederenvervoer dat uitsluitend over de weg verloopt.
De regelgevende maatregelen omvatten i) het vrijwaren van het recht om grensoverschrijdende diensten te verrichten, namelijk de bescherming van gecombineerd vervoer tegen nationale beperkingen (vergunningenstelsels, gereguleerde tarieven en quota); ii) de verduidelijking dat beperkingen op cabotage (Verordening (EG) nr. 1072/2009) niet gelden voor wegtrajecten in het kader van internationaal gecombineerd vervoer; en iii) de toevoeging van een verwijzing naar de richtlijn inzake gewichten en afmetingen (Richtlijn 53/96/EG) om voor wegvoertuigen die een wegtraject in het kader van intermodaal afleggen een hoger gewicht toe te staan ter compensatie van het leeggewicht van de laadeenheid en toe te staan dat containers van 45 voet worden gebruikt.
Economische steunmaatregelen omvatten fiscale stimulansen met betrekking tot sommige belastingen op wegvoertuigen die voor gecombineerd vervoer worden gebruikt en de uitbreiding van de definitie van vervoer voor eigen rekening. Die maatregelen waren gedeeltelijk bedoeld als compensatie van het onevenwicht tussen gecombineerd en vervoer dat volledig over de weg verloopt, een gevolg van het feit dat de externe kosten niet volledig worden doorberekend in de prijs van het goederenvervoer over de weg.
Sinds de richtlijn in 1992 is aangenomen, zijn een aantal randvoorwaarden, zoals de goederenvervoersmarkt en het gebruik van papieren vervoersdocumenten en stempels om te bewijzen dat gecombineerd vervoer in aanmerking komt voor subsidie, sterk veranderd. Hoewel de richtlijn relevant blijft voor de verwezenlijking van de EU-doelstelling om de externe kosten van vervoer te drukken, zou een doordachte herziening de effectiviteit en efficiency ten goede komen.
Het doel van het initiatief is de concurrentiepositie van het gecombineerd vervoer ten opzichte van het wegvervoer over lange afstand verder te versterken en derhalve bij te dragen tot een grotere verschuiving van goederenvervoer over de weg naar andere vervoerswijzen. Dit moet het aandeel van de externe kosten van het goederenvervoer verminderen en zal gebeuren door:
·de definitie van „gecombineerd vervoer” te verduidelijken en uit te breiden;
·een betere monitoring van de ontwikkelingen op het gebied van subsidiabiliteit en handhaving;
·doeltreffender stimuleringsmaatregelen; en
·een betere verslaglegging over en monitoring van de toepassing van de richtlijn.
Aangezien het de bedoeling is de richtlijn te actualiseren en te vereenvoudigen, levert het initiatief een bijdrage tot het programma voor gezonde regelgeving (Refit).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit initiatief moet de multimodaliteit stimuleren en de verschuiving van goederenvervoer over de weg bevorderen door de tekortkomingen in de huidige wetgeving (Richtlijn 92/106/EEG) en met name het toepassingsgebied uit te breiden en de waaier aan mogelijke steunmaatregelen te verbreden. Er wordt steun voor investeringen in overslaginfrastructuur voorzien als extra stimulans en om het concurrentienadeel van intermodaal vervoer ten opzichte van vervoer dat volledig over de weg verloopt, te verkleinen.
Het initiatief is een aanvulling op andere maatregelen die tot doel hebben een interne Europese vervoersruimte tot stand te brengen en die eveneens een verschuiving naar meer duurzame vervoerswijzen bevorderen. Het gaat om Verordening (EU) nr. 913/2010 tot instelling van internationale corridors voor goederenvervoer per spoor, Richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese spoorwegruimte, Richtlijn 2005/44/EG betreffende geharmoniseerde River Information Service (RIS) en Verordening (EU) nr. 1315/2013 (TEN-T), waarin EU-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk zijn vastgesteld.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Het initiatief maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie om „een schokbestendige energie-unie 7 met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering” op te zetten en van de voorstellen inzake emissiearme mobiliteit. In de mededeling „Europa in beweging” 8 wordt een strategie geschetst voor een „sociaal rechtvaardige transitie naar schone, concurrerende en geconnecteerde mobiliteit voor iedereen”. Die mededeling ging vergezeld van een reeks voorstellen zoals een herziening van de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn 1999/62/EG), een herschikking van Richtlijn 2004/52/EG betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen, de herziening van de verordeningen inzake de toegang tot de markt en over de arbeidsomstandigheden in het wegvervoer, alsmede van verdere stappen om de basis te leggen voor coöperatieve, geconnecteerde en geautomatiseerde mobiliteit.
Om deze transitie naar emissiearme mobiliteit verder gestalte te geven moeten die maatregelen nu worden aangevuld met andere voorstellen, zoals de herziening van de richtlijn inzake schone wegvoertuigen (Richtlijn 2009/33/EG), de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/2009 inzake de toegang tot de internationale markt voor touringcar- en autobusdiensten, nieuwe CO2-normen voor auto’s en bestelwagens vanaf 2020, een initiatief om de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen te bevorderen en dit voorstel tot wijziging van de richtlijn gecombineerd vervoer.
Het voorstel zal het Europees vervoer niet alleen efficiënter maken middels directe steun voor multimodaal vervoer maar ook bijdragen tot de verwezenlijking van een moderne en efficiënte vervoersinfrastructuur. Zoals benadrukt in het investeringsplan voor Europa 9 , vergt dat extra investeringen. De voorgestelde verbreding van de steunmaatregelen, met name investeringssteun voor overslaginfrastructuur, in het kader van dit initiatief ondersteunt investeringen in de nodige overslagvoorzieningen op het TEN-T-netwerk.
De voorgestelde wijziging is consistent met de bestaande en voorgestelde nieuwe regels inzake de voorwaarden voor cabotagevervoer en de detachering van werknemers in het wegvervoer. Artikel 4 van de huidige richtlijn bevat de zogenoemde „cabotagevrijstelling”, waarin bepaald is dat alle in de EU gevestigde wegvervoerders die voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot de markt voor goederenvervoer tussen de lidstaten, het recht hebben het wegtraject in het kader van gecombineerd vervoer uit te voeren, ongeacht of dit wegtraject grensoverschrijdend is of niet.
De huidige definitie van gecombineerd vervoer heeft uitsluitend betrekking op internationaal vervoer. Dit is bevestigd door verscheidene arresten van het Hof van Justitie 10 en wordt benadrukt in overweging 16 van Verordening (EG) nr. 1072/2009 11 . Om dergelijk vervoer te bevorderen moet internationaal gecombineerd vervoer worden vergeleken met en onder dezelfde regels vallen als internationaal vervoer dat volledig over de weg verloopt. De meeste belanghebbenden en vervoerders zijn het erover eens dat dit een fundamentele voorwaarde is om ervoor te zorgen dat internationale intermodaal vervoer op voet van gelijkheid kan concurreren met vervoer dat volledig over de weg verloopt en dat die voorwaarde moet worden gehandhaafd.
Sommige belanghebbenden voeren aan dat de richtlijn gecombineerd vervoer de deur openzet voor misbruik van de cabotageregels omdat het moeilijk is om te bewijzen dat het om internationaal „gecombineerd” vervoer gaat. Om dit te verhelpen, voorzien de nieuwe maatregelen in de voorgestelde wijziging van de richtlijn gecombineerd vervoer, in de voorgestelde herziening van de cabotageregels in Verordening (EG) nr. 1072/2009 en de voorgestelde specifieke regels in verband met bepaalde aspecten van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van chauffeurs in het wegvervoer en van Richtlijn 2014/67/EU, in een vereenvoudiging van de definities en worden de voordelen van de digitalisering te baat genomen om een „digitale mobiliteitsrevolutie” voor een efficiënter vervoer op gang te brengen. Vervoerders toestaan om de vereiste bewijsstukken via elektronische weg aan de autoriteiten te verstrekken zou de administratieve belasting en de kosten van de handhavingsprocedures drukken. Dit zou mogelijke misbruiken voorkomen en het voor nationale autoriteiten ook veel gemakkelijker maken om een duidelijk onderscheid te maken tussen cabotage en wegtrajecten in het kader van internationaal gecombineerd vervoer.
De voorgestelde uitbreiding van het toepassingsgebied tot binnenlands gecombineerd vervoer zal bijdragen tot de verdere ontwikkeling van gecombineerd vervoer in de EU. Die uitbreiding zal geen gevolgen hebben voor het volume van het cabotagevervoer aangezien de „cabotagevrijstelling” niet voor binnenlands gecombineerd vervoer geldt. In dit geval zou het wegtraject in het kader van internationaal gecombineerd vervoer onderworpen zijn aan de regels inzake cabotage van Verordening (EG) nr. 1072/2009, als gewijzigd, en zouden de nieuwe voorgestelde regels inzake de detachering van werknemers niet gelden. Dit moet waarborgen dat mogelijke cabotage in het binnenlands vervoer niet tot oneerlijke concurrentie op de Europese markt leidt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De artikelen 75 en 84, lid 2, van het EG-Verdrag vormen de rechtsgrondslag van Richtlijn 92/106/EEG.
De rechtsgrondslag voor de voorgestelde wijziging is artikel 91, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (voormalig artikel 71 VEG). Dit artikel vormt de basis voor de vaststelling van EU-wetgeving met betrekking tot: a) gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten; b) de voorwaarden waaronder vervoerondernemers binnenlands vervoer mogen verrichten in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn; [...] d) andere dienstige bepalingen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De wijziging van de richtlijn gecombineerd vervoer heeft tot doel de verschuiving van goederenvervoer over de weg naar meer duurzame vervoerswijzen verder te bevorderen en derhalve de externe kosten van het vervoer in de Unie nog meer te verlagen. Die doelstelling behelst een uitbreiding van de maatregelen ter ondersteuning van gecombineerd vervoer en een vereenvoudiging en verduidelijking van de richtlijn. Die doelstelling kan niet voldoende door de lidstaten alleen worden gerealiseerd aangezien het merendeel van het gecombineerd goederenvervoer internationaal vervoer is, waarbij gebruikt wordt gemaakt van de intermodale infrastructuur in de verschillende lidstaten. Investeringen in intermodale overslaginfrastructuur moeten op een gecoördineerde manier worden benaderd.
Aangezien bijna 20 % van het Europees intermodaal vervoer binnenlands vervoer is en dus momenteel niet onder de richtlijn valt, betekent de uitbreiding van het toepassingsgebied tot binnenlands vervoer dat ook de behoefte aan steunmaatregelen ter ondersteuning van gecombineerd vervoer breder wordt. Dit zou tegelijk de totale externe kosten drukken, met name de kosten voor de uitstoot van broeikasgassen en congestie, waarvan de effecten de nationale grenzen overstijgen. Congestie op regionaal of nationaal niveau heeft een directe impact op alle weggebruikers. Ook de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreiniging hebben een Europese dimensie.
Voorts voorkomen gemeenschappelijke doelstellingen voor de door de lidstaten te nemen steunmaatregelen dat specifieke nationale maatregelen ter ondersteuning van gecombineerd vervoer overlappende of afwijkende resultaten opleveren. Met betrekking tot investeringssteun voor terminals moet er een gemeenschappelijke doelstelling inzake dekking worden vastgesteld om te voorkomen dat overcapaciteit ontstaat.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen dragen bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de oorspronkelijke richtlijn.
De uitbreiding van de werkingssfeer tot binnenlands vervoer is nodig om de impact van de richtlijn te versterken. De definitie van gecombineerd vervoer en de subsidiabiliteitsvoorwaarden moeten worden verduidelijkt om ervoor te zorgen dat de richtlijn beter wordt toegepast, met name wat de baten van de wettelijke en economische steunmaatregelen betreft.
De steunmaatregelen voorzien niet in een verplicht niveau van economische steun en de draagwijdte en steunmethode blijven een nationale bevoegdheid. De kosten voor de lidstaten, bedrijven en burgers zijn bescheiden in verhouding tot de potentiële baten. Met name de investeringssteun voor terminals zal naar verwachting ook na de evaluatieperiode baten blijven genereren.
• Keuze van instrumenten
Aangezien de handeling die wordt gewijzigd een richtlijn is, moet de wijzigingshandeling dezelfde vorm aannemen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De Commissie heeft in 2016 12 haar evaluatie van Richtlijn 92/106/EG gepubliceerd, in januari 2015 13 gevolgd door een externe studie „Analysis of the EU Combined Transport”.
De conclusie van de evaluatie luidde dat de richtlijn nog steeds relevant was als instrument om het gecombineerd vervoer te ondersteunen. Uit de evaluatie bleek ook dat grensoverschrijdend gecombineerd vervoer zonder EU-maatregelen op een aantal belemmeringen zou botsen vanwege de verschillende rechtsstelsels, waardoor dergelijk vervoer minder aantrekkelijk en mogelijk onhaalbaar zou zijn. In de evaluatie werd onderstreept dat gecombineerd vervoer dankzij de modal shift bijdraagt tot een vermindering van de schadelijke externe effecten van vervoer. De evaluatie heeft echter ook aangetoond dat er nog een aanzienlijke marge is om de doelmatigheid van de richtlijn te verbeteren. Een aantal bepalingen zijn achterhaald of archaïsch en dubbelzinnig en de werkingssfeer is beperkt. De tekortkomingen hebben met name betrekking op de definitie van gecombineerd vervoer, de beperkingen van fiscale prikkels en de achterhaalde bepalingen inzake vervoersdocumenten.
• Raadpleging van belanghebbenden
De belanghebbenden zijn geraadpleegd overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen als uiteengezet in de mededeling van de Commissie van 11 december 2002 (COM(2002) 704 definitief).
De raadplegingen hadden tot doel feedback te verzamelen over de voorgestelde beleidsmaatregelen en de te verwachten gevolgen daarvan. De raadpleging van de belanghebbenden had betrekking op onderwerpen die niet in voorgaande openbare raadplegingen (REFIT) aan bod waren gekomen. De raadpleging heeft inzicht verschaft in het standpunt van de verschillende groepen belanghebbenden over de voorgestelde beleidsmaatregelen en -opties, in de impact die zij naar verwachting op hen zullen hebben en de manier waarop de voorkeuroptie van de belanghebbenden moet worden bepaald.
De raadpleging omvatte de volgende activiteiten:
(1)Gedurende twaalf weken, van 23 januari 2017 tot en met 23 april 2017, kon online worden geantwoord op een open openbare raadpleging. Voor de raadpleging werd gebruik gemaakt van EU-Survey en de raadplegingspagina van DG MOVE. De Commissie ontving 79 volledig ingevulde vragenlijsten en zes standpuntnota’s van 17 lidstaten en van Zwitserland, voornamelijk uit de vervoers- en logistieke sector: 43 % van brancheverenigingen (waaronder 13 Europese of internationale organisaties), 36 % van particuliere ondernemingen, 11 % van overheden, 8 % van ngo’s en 2 % uit de academische wereld.
(2)Met ondersteuning door een externe consultant werd van 10 tot 31 maart 2017 een gerichte raadpleging van de belanghebbenden georganiseerd. Daarbij werd voornamelijk gefocust op de definitie en de economische prikkels. De raadpleging was gericht tot de verschillende groepen belanghebbenden (het bedrijfsleven, de lidstaten, de sociale partners en andere belangengroepen). De Commissie ontving 122 volledige ingevulde vragenlijsten van 12 lidstaten en Zwitserland: 44 % van vervoersondernemingen of brancheorganisaties, 17 % van gebruikers van vervoersdiensten of organisaties van vervoergebruikers, 25 % van nationale instanties en 14 % van andere vervoersverenigingen.
(3)Tijdens een vergadering met de belanghebbenden op 30 maart 2017 konden de deelnemers aan de gerichte raadpleging van gedachten wisselen. De 35 deelnemende belanghebbenden vertegenwoordigden alle vervoerswijzen, alsook de zee- en binnenhavens, terminals, eigenaars van wagons en de sector van het gecombineerd vervoer.
(4)Op 10 april vond een extra vergadering met de lidstaten plaats. 14 lidstaten waren vertegenwoordigd.
Inhoudsopgave
Zowel de vervoers- als de logistieke sector (vertegenwoordigd door gebruikers, vervoerders en hun verenigingen) als de autoriteiten hebben erop gewezen dat de richtlijn gecombineerd vervoer dringend moet worden gewijzigd. De bestaande wetgeving wordt als achterhaald beschouwd, de wettelijke en economische steun voor gecombineerd vervoer wordt ontoereikend geacht en de voorwaarden voor subsidiabel vervoer zijn niet verzoenbaar met een moderne toeleveringsketen en de concurrentiepositie van het gecombineerd vervoer.
Met betrekking tot de definitie van gecombineerd vervoer waren de meeste belanghebbenden voorstander van een uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn tot binnenlands vervoer en vervoer van en naar derde landen, uitgaande van een sterk positief effect op het volume gecombineerd vervoer en op het milieu. De mogelijke wijziging van de maximale afstand van het wegtraject in het kader van gecombineerd vervoer leverde de meeste opmerkingen op, met vaak tegengestelde standpunten: veel belanghebbenden en de nationale autoriteiten houden vast aan de huidige beperkingen, eventueel met een zekere flexibiliteit, terwijl de particuliere sector de maximumlengte van het wegtraject wil geschrapt zien.
Ondanks deze verschillen, zou een mogelijk compromis erin kunnen bestaan de huidige definitie en afstand van 150 km te behouden, gekoppeld aan een zekere flexibiliteit door het behoud van het begrip „dichtstbij gelegen geschikte station” mits dat begrip beter wordt gedefinieerd. Voor het gedeelte dat niet over de weg verloopt waren er geen uitgesproken standpunten over een wijziging van de minimumafstand van 100 km. Die drempel wordt voor rail/wegvervoer niet significant geacht, maar is wel contraproductief voor gecombineerd vervoer met de binnenvaart.
De belanghebbenden waren van mening dat de in het kader van de huidige richtlijn verleende steun doorgaans ontoereikend is om het gecombineerd vervoer in de Unie te promoten. Echter, twee van de regelgevende steunmaatregelen worden als bijzonder doeltreffend beschouwd:
·de vrijstelling van „cabotagebeperkingen” voor het wegtraject; en
·de afwijking van 44 ton ten opzichte van het maximum van 40 ton voor gecombineerd vervoer overeenkomstig de richtlijn inzake afmetingen en gewichten.
Wat de economische steunmaatregelen betreft, geniet de uitbreiding van de economische steun tot alle vervoer en vormen van gecombineerd vervoer algemene bijval. De maatregelen waarvan men vindt dat ze het grootste positieve effect op het gecombineerd vervoer hebben, zijn: i) steun voor directe investeringen in terminals voor gecombineerd vervoer, eventueel in combinatie met subsidies per overgeladen laadeenheid; ii) prikkels voor IT-investeringen in verband met gecombineerd vervoer of voor innovatieve oplossingen, zoals schonere vrachtwagens; en iii) een verlaging van de toegangskosten voor spoorgebonden gecombineerd vervoer. De lidstaten maakten voorbehoud bij verplichte steunmaatregelen.
De meeste belanghebbenden waren voorstander van duidelijkere voorwaarden om de subsidiabiliteit van gecombineerd vervoer te bewijzen. Zij waren ook voorstander van een nieuw systeem op basis van elektronische documenten ter vervanging van het verouderde systeem met papieren documenten en stempels. Ook de lidstaten zijn hier voorstander van.
De belanghebbenden hadden in het algemeen grote belangstelling voor regelmatige informatie over de toestand van het gecombineerd vervoer. Zij pleitten voor de regelmatige verzameling en publicatie van gegevens over gecombineerd vervoer. Zij waren tevens voorstander van de opstelling en publicatie van meer gedetailleerde verslagen. Voorts hebben zij voorgesteld de gewijzigde richtlijn binnen een bepaalde termijn, bijv. om de vijf jaar, te herzien om ervoor te zorgen dat ze actueel blijft.
• Verzamelen van gegevens en benutten van deskundigheid
De probleemstelling is hoofdzakelijk gebaseerd op de REFIT 14 -evaluatie en de externe studie 15 .
Voor de onderbouwing van de effectbeoordeling werd een beroep gedaan op externe contractanten:
–een studie over de verzameling van kostengegevens 16 is in maart 2017 afgerond;
–een actualisering van het marktoverzicht 17 voor het gecombineerd vervoer is in maart 2017 afgerond; en
–een studierapport met een samenvatting van de raadplegingen ter ondersteuning van de effectbeoordeling 18 is in juli 2017 afgewerkt.
• Effectbeoordeling
Dit initiatief is onderbouwd met een effectbeoordeling, waarover de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud heeft uitgebracht. De Raad heeft aanbevelingen gedaan en gevraagd de volgende punten te verduidelijken of aan te passen:
–de beschrijving van de context waarin dit initiatief past en hoe het spoort met de andere elementen van het EU-acquis en andere inspanningen om een modal shift te bewerkstelligen;
–het selecteren en bepalen van infrastructurele bottlenecks (met name overslagterminals) voor de ontwikkeling van het gecombineerd vervoer;
–de motivering, vanuit subsidiariteitsoogpunt, van de toepassing van de richtlijn op binnenlands vervoer; en
–de verwachte gevolgen en met name de onderliggende aannames.
De opmerkingen zijn meegenomen in de herziene effectbeoordeling, zoals opgenomen in bijlage I bij de effectbeoordeling. De volgende wijzigingen zijn aangebracht om tegemoet te komen aan de opmerkingen hierboven:
–Voornamelijk in het deel over de beleidscontext is extra toelichting verschaft over de complementariteit van de herziening van de richtlijn gecombineerd vervoer met andere bestaande initiatieven (om multimodaal vervoer te promoten en een modal shift te ondersteunen).
–Er wordt nadere uitleg verschaft over de infrastructurele bottlenecks en de impact daarvan op de algemene problemen die met dit initiatief worden aangepakt. Om die bottlenecks en de verwachte investeringsbehoeften te kwantificeren, zijn specifieke referentiewaarden, met name inzake de bestaande beperkingen en behoeften op het gebied van spoorwegterminals, toegevoegd.
–Er wordt dieper ingegaan op het subsidiariteitsvraagstuk, met name het opnemen van binnenlands gecombineerd vervoer in de definitie, maar ook op de vaststelling van maatregelen voor investeringen in infrastructuur.
–De beschrijving van de onderliggende aannames in verband met de impact en het interne model waarmee die impact is bepaald, is beter uitgewerkt in de desbetreffende hoofdstukken en met name de bijlage over analytische modellen.
De beoordeelde beleidsopties bestaan uit pakketten van beleidsmaatregelen die op de specifieke doelstellingen zijn afgestemd en met name op de belangrijkste oorzaken van problemen die werden geconstateerd:
–definitie van „gecombineerd vervoer”, d.w.z. geografische afbakening, wegtraject, gedeelte dat niet over de weg verloopt, laadeenheid;
–controle van de subsidiabiliteit, dat wil zeggen de vereiste gegevens (voor controle), gegevenspresentatie, plaats van controle;
–financiële steunmaatregelen, d.w.z. investeringssteun en operationele steun (bv. vrijstelling van de voertuigenbelasting); en
–administratieve maatregelen, d.w.z. herziening van steunmaatregelen, de verzameling van gegevens, samenwerking tussen de lidstaten en transparantie.
De beleidsopties waren gebaseerd op de verdere verduidelijking, het hogere ambitieniveau en de verwachte „cumulatieve” impact.
De eerste beleidsoptie behelst een beperkte wijziging van de richtlijn met de nadruk op vereenvoudiging: de definitie van gecombineerd vervoer wordt vereenvoudigd door één afstand in te voeren voor het wegtraject, ongeacht de vervoerswijze. Eenvoudige elektronische documenten (bv. pdf’s) worden aanvaard als bewijs van de subsidiabiliteit en de fiscale prikkels die voor het wegtraject aan wegvervoerders worden toegekend, worden uitgebreid tot alle vormen van gecombineerd vervoer (niet alleen rail/weg).
Beleidsoptie 2 is gericht op vereenvoudiging van de subsidiabiliteitscriteria (definitie), een betere omschrijving van de handhavingsvoorwaarden en de verbreding van de financiële steunmaatregelen. Deze optie is onderverdeeld in twee subopties, afhankelijk van het ambitieniveau:
–In suboptie 2A wordt het toepassingsgebied uitgebreid tot binnenlands gecombineerd vervoer. Er komt een gemeenschappelijke definitie van het wegtraject, ongeacht de andere vervoerswijze waarmee wordt gecombineerd (150 km of, indien dat meer is, 20 %). Alleen intermodale laadeenheden met een ISO/ILU-aanduiding worden aanvaard. Er zijn nieuwe gegevensvereisten gespecificeerd om de naleving van de subsidiabiliteitsvoorwaarden te bewijzen, gekoppeld aan het aanvaarden van elektronische gegevens, waarvan het formaat kan worden herzien. Er worden ook een reeks verschillende economische steunopties aangeboden.
–Suboptie 2B bevat, bovenop de in suboptie 2A beschreven maatregelen, een definitie van gecombineerd vervoer. Voor het wegtraject geldt een zekere flexibiliteit, zodat lidstaten het „dichtstbij gelegen geschikte station” als grens mogen hanteren. Alle formaten van laadeenheden worden aanvaard. Van alle economische steunmaatregelen, wordt die inzake investeringen in terminals verplicht.
Tot slot voorziet optie 3 in de uitbreiding van de maatregelen van de richtlijn naar alle intermodaal vervoer, ongeacht de afstand, aard van het vervoer of de gebruikte laadeenheden. Deze optie vergt geen gegevens om de subsidiabiliteit te bewijzen. In deze optie is bepaald dat alle mogelijke steunmaatregelen verplicht zijn.
Optie 2B is uit de effectbeoordeling als voorkeuroptie naar voren gekomen.
Optie 3 zou in absolute termen de grootste economische baten opleveren, maar door de kosten voor de lidstaten en het lagere totale rendement is deze optie minder aantrekkelijk dan de andere, die een hoger rendement op het geïnvesteerde vermogen opleveren. Optie 3 is vanuit ecologisch oogpunt ook minder efficiënt dan de opties 2A en 2B. Optie 1 en 2A beantwoorden niet aan de modal-shiftdoelstelling voor 2030 van het Witboek van 2011. Aangezien optie 2B waarborgt dat de modal-shiftdoelstelling voor 2030 zal worden bereikt en inzake het rendement op investeringen en milieuefficiëntie beter scoort dan optie 3, geniet optie 2B de voorkeur.
Het mkb — met name kleine binnenschippers en bedrijven die het wegtraject in het kader van gecombineerd vervoer verrichten —profiteren van de steun in het kader van de richtlijn gecombineerd vervoer, die hen in staat stelt te concurreren met goedkoper langeafstandsvervoer over de weg. Bovendien hebben zij er baat bij dat optie 2B hun vervoersvolumes zal doen stijgen. Voor de invoering van elektronisch gestructureerde gegevens voor controledoeleinden kunnen aanvankelijk investeringen nodig zijn, die weliswaar gecompenseerd worden door het gebruik van elektronische gegevens in de volledige toeleveringsketen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De REFIT dimensie van dit voorstel schuilt in de vereenvoudiging en actualisering van de definitie van gecombineerd vervoer, alsmede in de verduidelijking van de handhavingsvoorwaarden en -middelen (bewijs dat vervoer subsidiabel is als gecombineerd vervoer).
De definitie van gecombineerd vervoer bestaat uit:
–de verduidelijking en vereenvoudiging van de definitie van het wegtraject, waarbij gekozen is voor een nauwkeurige definitie (150 km of 20 % van de totale afstand) die geldt voor combinaties met om het even welke vervoerswijze;
–het schrappen van de afstandsbeperking voor het deel dat niet over de weg verloopt;
–de verdere specificatie dat alleen gestandaardiseerde laadeenheden in aanmerking komen. Hierdoor kunnen de laadeenheden gemakkelijker worden getraceerd en geteld bij de berekening van de volumes gecombineerd vervoer waarvoor steunmaatregelen worden gevraagd.
Door te verduidelijken welk bewijs moet worden verstrekt en het gebruik van elektronische documenten toe te staan zullen zowel de autoriteiten die wegcontroles uitvoeren als de autoriteiten die steun verlenen voor gecombineerd vervoer gemakkelijker kunnen controleren of vervoer daadwerkelijk in aanmerking komt voor steun als „gecombineerd vervoer”.
Ten slotte hebben de vereenvoudigingen ook betrekking op een aantal achterhaalde verwijzingen zoals de specifieke liberale regeling voor „vervoer voor eigen rekening”. Zoals uitgelegd in het REFIT-verslag, is dit niet langer relevant en doeltreffend in het licht van de algemene afname van het wegvervoer voor eigen rekening.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het effectbeoordelingsverslag bevat een lijst van acht indicatoren die moeten worden gebruikt om te monitoren of de uitgevoerde maatregelen effectief en efficiënt zijn om de belangrijkste beleidsdoelstellingen te verwezenlijken:
·het aandeel van intermodaal en gecombineerd vervoer;
·de modal shift van wegvervoer naar andere vervoerswijzen
·de daaruit voortvloeiende vermindering van de externe kosten;
·de verhoging van het volume intermodaal vervoer per 1 EUR verstrekte steun;
·de verhoging van het laadvermogen van intermodale laadeenheden;
·de vermindering van de gemiddelde afstand tussen intermodale terminals (per vervoerswijze);
·het rendement op de investeringen (ROI) van economische steun voor intermodaal vervoer; en
·de vergelijking van de kosten en de ontwikkeling van zuiver wegvervoer ten opzichte van intermodaal vervoer over dezelfde afstand
Om de impact van de wetgeving te beoordelen, zou een grondige evaluatie moeten worden gemaakt zodra alle wijzigingen zijn doorgevoerd. 27 maanden na de omzettingstermijn van de richtlijn zou de Commissie een eerste evaluatie verrichten. Daarna zou dat om de twee jaar gebeuren. Het voorstel bevat specifieke rapportageverplichtingen voor de lidstaten in verband met het gebruik van gecombineerd vervoer en de ontwikkeling van de infrastructuur en de ingevoerde steunmaatregelen.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Gezien het toepassingsgebied van het voorstel en het feit dat het slechts om een wijziging gaat van Richtlijn 92/106/EG, die reeds volledig door de lidstaten is omgezet, is een verplichting om aanvullende stukken in te dienen niet gerechtvaardigd of evenredig.
• Artikelsgewijze toelichting
De titel van de richtlijn heeft betrekking op „...gecombineerd vervoer van goederen tussen lidstaten.” De titel wordt aangepast aan de uitbreiding van het toepassingsgebied door de woorden “tussen lidstaten” te schrappen en in overeenstemming te brengen met de uitbreiding van de definitie van gecombineerd vervoer in het gewijzigde artikel 1 tot nationaal vervoer (binnen lidstaten).
In artikel 1 is het toepassingsgebied van de richtlijn bepaald en is het begrip „gecombineerd vervoer” gedefinieerd. Vanwege de ambiguïteit, het gebrek aan duidelijkheid van die definitie en het beperkte toepassingsgebied, wordt dit artikel in de richtlijn vervangen door een aangepaste en duidelijkere definitie van „gecombineerd vervoer”. De nieuwe definitie in artikel 1 omvat het volgende:
–lid 4 breidt het toepassingsgebied van „gecombineerd vervoer” uit tot alle vervoer in de Unie, met inbegrip van binnenlands gecombineerd vervoer;
–lid 3 specificeert en verduidelijkt de maximale afstand die over de weg mag worden afgelegd, namelijk 150 km of 20 % van het totale traject; ongeacht de andere vervoerswijze (spoor, binnen- of zeevaart), terwijl flexibiliteit wordt toegestaan om rekening te houden met geografische of operationele beperkingen in de lidstaten;
–in lid 2 wordt de beperking op het traject dat niet via de weg gebeurt opgeheven om ervoor te zorgen dat grote volumes gecombineerd vervoer via de binnenvaart ook onder de richtlijn vallen;
–in lid 2 wordt gespecificeerd welke laadeenheden (ISO/CEN-normen) in het gecombineerd vervoer zijn toegestaan.
In artikel 3 werd verwezen naar een document dat kan worden gebruikt om te bewijzen dat vervoer subsidiabel is (verwijzing naar artikel 6 van verordening nr. 11 van de Raad van 27 juni 1960), en werd nader gespecificeerd welke informatie moet worden toegevoegd, met name het gebruik van stempels om delen van het vervoer te bevestigen of te controleren. Aangezien die voorwaarden onduidelijk werden geacht en veel faciliteiten geen stempels meer gebruiken, wordt dit artikel vervangen door een nauwkeuriger omschrijving van de voorwaarden en van de bewijsstukken die moeten worden gebruikt om bij een wegcontrole in een lidstaat aan te tonen dat het wegtraject in het kader van gecombineerd vervoer wordt afgelegd:
–In lid 1 wordt gedefinieerd onder welke voorwaarde wegvervoer als een onderdeel van gecombineerd vervoer moet worden beschouwd;
–Lid 2 bevat een opsomming en nauwkeurige omschrijving van de gegevens die als bewijs moeten worden verstrekt;
–In lid 3 is bepaald dat geen aanvullende documenten worden verlangd om te bewijzen dat er sprake is van gecombineerd vervoer;
–Lid 4 bevat de voorwaarden inzake de bewijslast, onder meer voor wegcontroles;
–Lid 5 beschrijft de aanvaardbare vorm van de te verstrekken gegevens, met name het mogelijke gebruik van bestaande documenten, maar ook de mogelijkheid om gebruik te maken van elektronische middelen met een wijzigbaar gestructureerd formaat;
–Lid 6 betreft een waarborg voor de vervoerder indien er een verschil bestaat tussen het werkelijke vervoer en de informatie in de bewijsstukken en dat verschil te wijten is aan uitzonderlijke omstandigheden.
Artikel 5 bevatte reeds verslagleggingsverplichtingen voor de Commissie (met ondersteuning door de lidstaten), maar bevatte nog geen verplichting om voor de naleving van die verplichting de nodige gegevens te verzamelen. Er wordt nu voorgesteld om de verslagleggingsvoorwaarden en -verplichtingen te wijzigen zodat de correcte toepassing van de richtlijn wordt gewaarborgd:
–Op grond van lid 1 worden de lidstaten verplicht, 18 maanden na de omzettingstermijn van de richtlijn, aan de Commissie gegevens te verstrekken over de situatie van de markt voor gecombineerd vervoer op hun grondgebied, met inbegrip van informatie over de relevante infrastructuur en de nationale steunmaatregelen. Dit lid biedt de Commissie ook de mogelijkheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen waarin de inhoud van de mee te delen informatie nader wordt omschrijven om de lidstaten te helpen hun verplichtingen na te komen;
–In lid 2 is bepaald dat de Commissie op basis van de verslagen van de lidstaten de tenuitvoerlegging van de richtlijn beoordeelt, onder meer wat de efficiëntie en doeltreffendheid daarvan betreft, en dat zij desgevallend aanvullende maatregelen kan nemen;
–In lid 3 is bepaald dat de informatieverstrekking en verslaglegging door de lidstaten periodiek moet gebeuren, namelijk om de twee jaar.
Artikel 6 bevatte de voorwaarden voor het verlenen van economische steun voor gecombineerd vervoer. Er worden vijf nieuwe leden toegevoegd om de werkingssfeer van die steunmaatregelen uit te breiden:
–Lid 4 voorziet in verplichte steunmaatregelen ter bevordering van nieuwe investeringen van de lidstaten in infrastructuur en faciliteiten voor gecombineerd vervoer en focust op de onderliggende prioriteiten, met name de spreiding van overslagterminals. Het regelt ook de coördinatie tussen lidstaten en de Commissie om te voorkomen dat investeringen in overslaginfrastructuur elkaar overlappen, waardoor in de terminals overcapaciteit dreigt te ontstaan, met name op de TEN-T-corridors;
–Lid 5 voorziet in aanvullende steunmaatregelen die de lidstaten kunnen invoeren in aanvulling op de bestaande om de kosten van gecombineerd vervoer te drukken en de concurrentiepositie van gecombineerd vervoer te versterken ten opzichte van vergelijkbaar vervoer over de weg. Die facultatieve maatregelen kunnen betrekking hebben op elk deel van het gecombineerd vervoer (elk traject, het gebruikte voertuig, de laadeenheid of de overslagverrichting);
–Op grond van lid 6 dienen de lidstaten de Commissie in kennis te stellen van de steunmaatregelen die zij hebben ingevoerd;
–Lid 7 voorziet in een periodieke evaluatie van die maatregelen om de doeltreffendheid ervan te waarborgen;
–Lid 8 betreft de algemene doelstelling waarop de steunmaatregelen moeten gericht zijn
De artikelen 7 en 9 bevatten specifieke bepalingen over vervoer voor eigen rekening en waren bedoeld om dergelijk vervoer te faciliteren. De artikelen 7 en 9 worden geschrapt. Volgens de REFIT-evaluatie is het belang van vervoer voor eigen rekening sterk teruggelopen, van 30 % in 1986 tot 15 % in 2012 en was de meerwaarde van het artikel inzake vervoer voor eigen rekening voor de belanghebbenden beperkt.
Gezien de vereenvoudiging in de voorgestelde nieuwe definitie van gecombineerd vervoer en de verduidelijking over het bewijsmateriaal inzake gecombineerd vervoer, is het niet langer redelijk om in deze richtlijn een onderscheid te maken tussen gecombineerd vervoer voor rekening van derden en gecombineerd vervoer voor eigen rekening. Tenzij anders is bepaald, gelden de rechten en plichten van de richtlijn voor beide types vervoer.
Dit artikel is toegevoegd om ten aanzien van alle belanghebbenden in het gecombineerd vervoer transparantie te waarborgen in verband met de tenuitvoerlegging van de richtlijn, en met name de beschikbare steunmaatregelen en de toepassingsvoorwaarden daarvan.
Daartoe wordt een netwerk van bevoegde autoriteiten opgericht om de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen door de uitwisseling van relevante informatie en beste praktijken, in het bijzonder over steunmaatregelen, en door de opstelling van een lijst van de belangrijkste contactpunten voor de belanghebbenden. Voorts bepaalt lid 4 dat de Commissie een lijst beschikbaar stelt van de bevoegde autoriteiten en van de door de lidstaten ingevoerde relevante maatregelen.
Dit artikel is toegevoegd en regelt de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden door de Commissie.