Toelichting bij COM(2018)17 - Richtlijn 2011/64/EU betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)17 - Richtlijn 2011/64/EU betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten. |
|---|---|
| bron | COM(2018)17   |
| datum | 12-01-2018 |
Inhoudsopgave
COM(2018) 17 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD
inzake Richtlijn 2011/64/EU van de Raad betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten
Inhoud
a) Harmonisatie op EU-niveau van de fiscale behandeling van nieuwe producten, zoals elektronische sigaretten
b) Illegale handel in ruwe tabak
c) Het om belastingtechnische redenen vervangen van sigaretten door goedkope cigarillo's
d) Het om belastingtechnische redenen vervangen van sigaretten door tabak van fijne snede
e) Illegale handel in waterpijptabak
f) Minimumaccijns op sigaretten
1)Inleiding
De Raad (ECOFIN) heeft de Europese Commissie op 8 maart 2016 verzocht de nodige studies te verrichten om een wetgevingsvoorstel in te dienen tot herziening van Richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten 1 ., 2 De Raad vroeg, mocht de Commissie besluiten geen voorstel in te dienen, in kennis te worden gesteld van de redenen voor dit besluit. In dit verslag staan de resultaten en conclusies van een externe studie over dit onderwerp en worden de redenen gegeven waarom de Commissie heeft besloten om op dit ogenblik geen voorstel voor een herziening van Richtlijn 2011/64/EU in te dienen 3 .
2)Chronologisch overzicht
In Richtlijn 2011/64/EU zijn op EU-niveau geharmoniseerde voorschriften vastgesteld met betrekking tot de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten. Verschillende tabaksfabrikaten die onder deze richtlijn vallen, worden hierin gedefinieerd en ingedeeld op basis van hun kenmerken. De structuur van de accijns op de verschillende soorten producten is ook in deze richtlijn vastgesteld. De richtlijn is geselecteerd voor een evaluatie in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Regulatory Fitness and Performance, Refit) 4 . In 2014 werd een externe evaluatie van deze richtlijn afgerond en in 2015 werden de resultaten en conclusies ervan gepresenteerd in een verslag van de Commissie 5 . De lidstaten hebben dit verslag besproken in de Raad (ECOFIN) en op 8 maart 2016 een reeks conclusies aangenomen met betrekking tot de stappen die op dit vlak zullen worden genomen. Om aan het in deze conclusies vervatte verzoek van de Raad te voldoen, startte de Commissie met de voorbereiding van een effectbeoordeling en stelde zij een externe consultant aan om een studie uit te voeren. Deze studie moest een bijdrage leveren aan de beoordeling van de effecten van een mogelijke herziening van Richtlijn 2011/64/EU. De geanalyseerde punten waren reeds geïdentificeerd in de in 2014 verrichte evaluatie.
3)Vraagstukken en bevindingen
De externe studie met betrekking tot de mogelijke herziening van Richtlijn 2011/64/EU was toegespitst op zes gebieden. Hieronder volgt een samenvatting van de voornaamste vraagstukken die werden geanalyseerd, en van de bevindingen van de externe studie.
a)Harmonisatie op EU-niveau van de fiscale behandeling van nieuwe producten, zoals elektronische sigaretten
Elektronische sigaretten vallen momenteel niet onder de richtlijn tabaksaccijnzen. De lidstaten kunnen naar eigen goeddunken op grond van hun eigen regelgeving een nationale belasting op e-sigaretten heffen. Momenteel worden e-sigaretten in negen lidstaten belast op grond van nationale regelgeving en hiervoor zouden ook in enkele andere lidstaten plannen bestaan. 6 Deze verschillende fiscale regimes kunnen de werking van de interne markt verstoren.
Uit de studie blijkt dat er slechts een beperkte hoeveelheid informatie over e-sigaretten voorhanden is en dat het moeilijk is om conclusies te trekken over de manier waarop de markt zich in de toekomst zal ontwikkelen. Bovendien zijn er erg uiteenlopende meningen over de mogelijke effecten van e-sigaretten op de gezondheid en dus ook over het fiscale regime waaronder ze moeten vallen. Daarom moet vanuit gezondheidsoogpunt een voorzichtige aanpak worden gevolgd voor een mogelijke geharmoniseerde belasting van e-sigaretten. Het hypothetische verlies aan inkomsten uit accijnzen als gevolg van de overschakeling van traditionele sigaretten op nieuwe producten zoals elektronische sigaretten, wordt geschat op minder dan 2,5 % (2 miljard EUR) van de totale inkomsten uit accijnzen op sigaretten. Een positief belastingtarief zou de begrotingen van de lidstaten 0,3 à 0,5 miljard EUR kunnen opleveren, al worden er wel handhavingsproblemen verwacht. Er moet met de grootste omzichtigheid worden omgesprongen met deze cijfers, aangezien het volledige effect van de op 20 mei 2016 in werking getreden tabaksproductenrichtlijn, met name op kleinere producenten, nog niet bekend is. 7 In vergelijking met Richtlijn 2011/64/EU heeft de tabaksproductenrichtlijn betrekking op een breder gamma van producten, waaronder rookloze tabaksproducten, voor roken bestemde kruidenproducten, en ook e-sigaretten en navulverpakkingen. Met de tabaksproductenrichtlijn zijn onder meer specifieke voorschriften voor de verpakking, etikettering, veiligheid, toezicht en rapportage voor e-sigaretten ingevoerd.
De Commissie schaart zich achter de aanbeveling van de externe studie om voor een gefaseerde aanpak te gaan, waarbij eerst correcte gegevens worden verzameld om het gebrek aan informatie te verhelpen. Voor betere beleidsvorming is het essentieel dat er een degelijke hoeveelheid informatie of bewijsmateriaal wordt verzameld. De gegevens die momenteel beschikbaar zijn, bieden onvoldoende bewijsmateriaal om een voorstel voor een geharmoniseerde aanpak voor de belasting van e-sigaretten te steunen. De Commissie verwacht dat er meer gegevens beschikbaar zullen zijn als gevolg van de verplichtingen uit hoofde van artikel 20 van de tabaksproductenrichtlijn en ze heeft dan ook besloten om de kwestie opnieuw tegen het licht te houden in het kader van de Refit-evaluatie en het volgende periodieke verslag over de belasting op tabak dat in 2019 wordt uitgebracht overeenkomstig de in artikel 19 van Richtlijn 2011/64/EU neergelegde verplichting. Verwacht wordt dat tegen dan ook al duidelijker zal zijn wat de voorschriften van de tabaksproductenrichtlijn voor gevolgen hebben voor de markt van de e-sigaret.
De studie heeft uitgewezen dat de heat-not-burn-tabaksproducten in 2016 slechts in een beperkt aantal lidstaten op grote schaal in de handel waren gebracht. Momenteel vallen deze producten in de verschillende lidstaten onder verschillende fiscale regimes, gaande van belasting tegen hetzelfde tarief als rooktabak volgens de huidige richtlijn (Kroatië, Duitsland, Griekenland, Letland, Nederland, Slowakije, Slovenië, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk) tot een andere belasting op nationaal niveau (Italië, Portugal, Hongarije). Deze verschillende fiscale regimes zouden de werking van de interne markt kunnen verstoren.
Bovendien hebben veel lidstaten nog geen besluit genomen over een fiscaal regime, eenvoudigweg omdat dergelijke producten bij hen nog niet op de markt zijn gebracht. Momenteel worden heat-not-burn-tabaksproducten in de hele EU door minder dan een half miljoen mensen gebruikt en is de mate waarin deze producten de traditionele tabaksproducten vervangen verwaarloosbaar.
Aangezien deze markt nog nieuw en in volle ontwikkeling is, is de Commissie van mening dat het uiterst moeilijk zou zijn om in dit stadium een geharmoniseerde expliciete definitie te formuleren die een weerspiegeling is van zowel de producten zoals ze nu bestaan als van de producten zoals ze zich in te toekomst zullen ontwikkelen. Omdat sommige van deze producten tabak bevatten, vallen deze al, zij het indirect, binnen de werkingssfeer van de richtlijn. Een mogelijkheid is volgens de Commissie deze producten te belasten tegen hetzelfde tarief als rooktabak in de zin van de richtlijn. Ook hier heeft de Commissie besloten op deze kwestie terug te komen in het kader van de volgende Refit-evaluatie en het volgende verslag over de tabaksaccijns als bedoeld in artikel 19 van Richtlijn 2011/64/EU.
b)Illegale handel in ruwe tabak
Ruwe tabak is momenteel niet opgenomen in de werkingssfeer van accijnsgoederen als gedefinieerd in Richtlijn 2011/64/EU. Bij de evaluatie in 2014 werd gemeld dat ruwe tabak in het illegale circuit werd gebracht. Dit komt omdat het ten opzichte van tabaksfabrikaten eenvoudiger is om ruwe tabak illegaal te verhandelen aangezien de toezichtsinstrumenten, zoals het systeem voor toezicht op het verkeer van accijnsgoederen (EMCS), niet worden gebruikt om toezicht te houden op het verkeer van ruwe tabak. Geschat wordt dat er jaarlijks 10 000 ton ruwe tabak illegaal wordt verhandeld, wat overeenkomt met ongeveer 1 % van de markt voor ruwe tabak. Indien deze hoeveelheid ruwe tabak gebruikt wordt voor de productie van sigaretten, zou dit betekenen dat voor 1 à 2 miljard EUR aan belastingen worden ontdoken, ofwel 1,6 à 2,7 % van de huidige inkomsten uit belastingen op sigaretten.
Het opnemen van ruwe tabak in de werkingssfeer van accijnsgoederen zou tot een betere controle leiden, maar zou ook administratieve en nalevingskosten met zich meebrengen voor alle legale aanbieders. Deze kosten zijn hoog in verhouding tot de waarde van de productie: ongeveer 35 % van de marktprijs van ruwe tabak in de EU. Ten opzichte van de totale markt voor ruwe tabak in de EU zouden deze kosten ongeveer 8 % van de waarde ervan uitmaken. Dit zou ertoe leiden dat in de EU verbouwde tabak aan concurrentievermogen zou verliezen in vergelijking met ingevoerde tabak. De regelgevingskosten bestaan uit het krijgen van een vergunning voor de exploitatie van een belastingentrepot en het opzetten ervan, alsook uit het opzetten van het EMCS-systeem en uit het vervoer van goederen binnen dat systeem. Dat zou een voordeel opleveren voor de telers en bedrijven voor de eerste bewerking buiten de EU die deze kosten niet zouden hebben, maar die wel nog steeds (ruwe) tabak naar de EU zouden kunnen uitvoeren. Bovendien zouden de ontweken belastingen die misschien dankzij het EMCS kunnen worden geïnd, waarschijnlijk niet opwegen tegen de administratieve en nalevingskosten voor marktdeelnemers en, in mindere mate, de autoriteiten.
De Commissie steunt daarom de aanbeveling van de externe studie, die concludeert dat het opnemen van ruwe tabak in de werkingssfeer van accijnsgoederen onevenredig zou zijn en dat een gemeenschappelijk regelgevingskader voor telers en bedrijven voor de eerste bewerking in de EU op een goedkopere manier soortgelijke voordelen zou kunnen opleveren. Sommige lidstaten beschikken al over een nationaal regelgevingskader waardoor marktdeelnemers de voorraden en stromen van ruwe tabak moeten registreren en documenteren.
c)Het om belastingtechnische redenen vervangen van sigaretten door goedkope cigarillo's
Voor de categorie “sigaren en cigarillo’s” geldt een lager minimumaccijnstarief dan voor sigaretten. Bepaalde cigarillo's hebben kenmerken die vergelijkbaar zijn met die van sigaretten, maar kunnen voor een lagere prijs worden verkocht omdat zij als cigarillo’s worden ingedeeld en daardoor een gunstiger fiscale behandeling krijgen. Dergelijke producten kunnen leiden tot een vermindering van de inkomsten, tot een verstoring van de concurrentie en tot een ondermijning van het anti-rookbeleid.
Uit de studie is echter gebleken dat als gevolg van de inwerkingtreding, op 1 januari 2015, van een herziene definitie van de categorie “sigaren en cigarillo’s” in de richtlijn en de daaruit voortvloeiende vaststelling door de lidstaten van passende fiscale structuren 8 er een significante daling heeft plaatsgevonden van het aantal sigaretten dat om belastingtechnische redenen wordt vervangen door vergelijkbare cigarillo's.
De Commissie schaart zich achter de aanbeveling van de externe studie dat er weinig reden is tot verdere actie op EU-niveau. Bovendien staat de richtlijn de lidstaten toe een belastingstructuur te creëren die het minder interessant maakt om sigaretten te vervangen door goedkope cigarillo’s. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld specifieke belastingen of een minimumaccijns voor deze productcategorie invoeren of verhogen.
d)Het om belastingtechnische redenen vervangen van sigaretten door tabak van fijne snede
Voor tabak van fijne snede geldt een lager minimumaccijnstarief dan voor sigaretten. Het verschil in belastingtarief kan een stimulans zijn om sigaretten te vervangen door tabak van fijne snede, hetgeen tot inkomstenverlies zou leiden en het anti-rookbeleid zou ondermijnen. Zoals vermeld in de overwegingen van Richtlijn 2011/64/EU werd het wenselijk geacht de minima voor tabak van fijne snede en de minima voor sigaretten nader tot elkaar te brengen, teneinde rekening te houden met de concurrentieverhouding en het feit dat beide producten even schadelijk zijn. Tabak van fijne snede is momenteel voornamelijk een vervangproduct voor sigaretten en is goed voor bijna 20 % van het totale tabaksgebruik. De richtlijn voorziet erin dat de totale minimumtarieven voor tabak van fijne snede dankzij geleidelijke verhogingen in 2018 en 2020 dichter bij de tarieven voor sigaretten worden gebracht. De Europese markt voor tabak van fijne snede is tussen 2006 en 2012 gegroeid en tussen 2013 en 2016 gestabiliseerd als gevolg van de aanpassing van het belastingbeleid en de verzadiging van de markt. In de studie is gekeken naar verschillende scenario’s om het vervangen van sigaretten door tabak van fijne snede minder aantrekkelijk te maken. De gevolgen van de verschillende scenario’s zijn sterk uiteenlopend, ook tussen de verschillende lidstaten. Gezien het grote aantal kleine en middelgrote bedrijven dat actief is op de markt van tabak van fijne snede, zou een achteruitgang verhoudingsgewijs grotere gevolgen hebben voor het midden- en kleinbedrijf dan voor de grote tabaksbedrijven.
In de meeste lidstaten ligt het belastingtarief voor tabak van fijne snede al ruim boven het totale minimumtarief. Een wijziging van het minimumtarief zou in dit verband dus weinig effect hebben, vooral omdat de belastingtarieven voor sigaretten en tabak van fijne snede in een aantal gevallen al gelijk zijn getrokken. Een groter effect zou kunnen worden verwacht als de lidstaten het fiscale regime van tabak van fijne snede zouden koppelen aan dat van sigaretten. In dit verband moet worden opgemerkt, dat de richtlijn de lidstaten niet belet de tarieven voor tabak van fijne snede gelijk te trekken met die voor sigaretten of de tarieven voor deze productcategorieën aan elkaar te koppelen. Deze punten worden niet vermeld in de richtlijn, waardoor de lidstaten kunnen beslissen over passende maatregelen om de vervanging van sigaretten door tabak van fijne snede tegen te gaan. Gezien de speelruimte die de richtlijn aan de lidstaten biedt en gezien de zichtbare stabilisering van de markt, is de Commissie van mening dat, in overeenstemming met de externe studie, verdere maatregelen op EU-niveau geen duidelijke toegevoegde waarde zouden hebben.
e)Illegale handel in waterpijptabak
Waterpijptabak valt momenteel onder “andere soorten rooktabak” in Richtlijn 2011/64/EU. Waterpijptabak blijkt in sterke mate illegaal te worden verhandeld. Er zijn weinig gegevens beschikbaar over waterpijptabak, maar het lijkt erop dat de meeste van deze producten worden geïmporteerd. Het totale verbruik in de EU wordt geraamd op 5 000 ton per jaar, waarover naar schatting in twee derde van de gevallen geen rechten worden betaald. Hoewel dit proportioneel gezien significant is, blijft waterpijptabak in absolute cijfers een nicheproduct ten opzichte van andere producten. Een aparte productcategorie zou de lidstaten de mogelijkheid bieden om waterpijptabak volgens een ander tarief te belasten dan “andere soorten rooktabak”. Een afzonderlijke categorie voor waterpijptabak en een aangepast lager tarief zouden dan wel kunnen helpen om illegale handel tegen te gaan; gunstiger tarieven zouden ook de ontwikkeling van grensproducten kunnen stimuleren. Net zoals blijkt uit de externe studie is de Commissie van mening dat er te weinig en onvoldoende betrouwbare gegevens beschikbaar zijn om een ingrijpende belastinghervorming, zoals de invoering van een aparte categorie voor waterpijptabak, op dit moment te rechtvaardigen.
f)Minimumaccijns op sigaretten
De richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid een “fiscale benedengrens” of minimumaccijns vast te stellen, op voorwaarde dat de gemengde belastingstructuur wordt geëerbiedigd. De richtlijn voorziet niet in een specifieke methode voor de berekening van deze minimumaccijns. In de studie hebben zowel de marktdeelnemers die de accijns moeten betalen, als de belastingdiensten echter aangegeven dat de minimumaccijns goed werkt. De lidstaten stellen het op prijs dat de richtlijn ruimte laat voor de toepassing van de regels, omdat dit voor meer flexibiliteit zorgt bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de minimumaccijns. Aangezien in de richtlijn verschillende technische termen worden gebruikt die tot verwarring zouden kunnen leiden met betrekking tot de berekening van de minimumaccijns, kan het evenwel noodzakelijk worden de regelgeving te verduidelijken om de lidstaten toe te staan deze bepaling tegen goedkope sigaretten op een efficiëntere manier te gebruiken.
4)Conclusie en perspectieven
In dit verslag heeft de Commissie de redenen opgesomd waarom zij in 2017 geen voorstel op tafel zal leggen om Richtlijn 2011/64/EU te herzien of te wijzigen. De voornaamste redenen zijn het gebrek aan gegevens die nodig zijn om een voorstel voor de geharmoniseerde belasting van e-sigaretten te onderbouwen, alsook het feit dat sommige kwesties die in de evaluatie van 2014 naar voren kwamen, sindsdien op nationaal niveau zijn opgelost of afgewikkeld. Of een geharmoniseerde expliciete categorie voor e-sigaretten en heat-not-burn-tabaksproducten moet worden voorgesteld, zal worden bekeken in het kader van de volgende Refit-evaluatie en het volgende verslag over de richtlijn in 2019.
De Refit-evaluatie zal gericht zijn op de openstaande vraagstukken die in de externe studie onbeslecht zijn gebleven, onder meer met betrekking tot e-sigaretten en heat-not-burn-tabaksproducten. Naar verwachting zal onder meer de rapportageverplichting uit hoofde van artikel 20 van de tabaksproductenrichtlijn meer informatie opleveren. De Commissie zal de ontwikkelingen op het gebied van e-sigaretten en heat-not-burn-tabaksproducten dan ook blijven volgen.
Tot slot is de Commissie van mening dat een herziening van de volgens de richtlijn geldende minimumtarieven ook parallel met de Refit-evaluatie moet plaatsvinden. Volgens artikel 19, lid 1, van Richtlijn 2011/64/EU moet de Commissie de Raad om de vier jaar een verslag over de bij deze richtlijn vastgestelde accijnstarieven en de structuur van de accijns voorleggen. Het vorige verslag werd in 2015 voorgelegd en het volgende staat gepland voor 2019. In de meest recent evaluatie, die in 2014 werd afgerond, werd niet naar de minimumtarieven gekeken omdat sommige van de huidige overgangsperioden nog niet waren afgelopen en niet alle verhogingen in werking waren getreden. Intussen gelden de algemene minimumtarieven in nagenoeg alle lidstaten, met uitzondering van Bulgarije, Hongarije en Roemenië. In 2019, wanneer het volgende verslag en een eventuele herziening worden verwacht, zal het bijna tien jaar geleden zijn dat de huidige minimumtarieven werden vastgesteld en zal er geen inflatiecorrectie zijn toegepast. In een bijlage bij de conclusies van de Raad van 8 maart 2016 hebben vijf lidstaten 9 de conclusie gesteund dat er onverwijld aan een toekomstige herziening van de minimumtarieven moet worden gewerkt. Aangezien tabaksproducten de gezondheid ernstig schaden, moet er rekening mee worden gehouden dat artikel 168 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet in een sterke bescherming van de volksgezondheid en dat de EU partij is bij het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Om deze redenen is de Commissie van mening dat het onderzoek naar de noodzaak van een verhoging van de minimumtarieven ook parallel met de Refit-evaluatie moet plaatsvinden. Daarom zal de Commissie in 2018 beginnen met de evaluatie van de minimumtarieven.
(1)
Conclusies van de Raad betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten, 8 maart 2016.
www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases">www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases
(2)
Richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten
(3)
De externe studie is gepubliceerd op de website van het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie: https://ec.europa.eu/taxation_customs/publications/studies-made-commission_en .
(4)
Refit is een programma om alle EU-wetgeving te evalueren, teneinde lasten, inconsistenties, lacunes en ondoeltreffende maatregelen aan het licht te brengen en de nodige voorstellen te doen om gevolg te geven aan de bevindingen van de evaluatie.
(5)
TAXUD/2012/DE/341, Specifiek contract nr. 4 van raamovereenkomst TAXUD/2012/CC116, “Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products”
COM(2015) 621 final “Verslag van de Commissie aan de Raad over de Refit-evaluatie van Richtlijn 2011/64/EU en over de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten”
(6)
Finland, Griekenland, Hongarije, Italië, Kroatië, Letland, Portugal, Roemenië en Slovenië.
(7)
Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG
(8)
Zie ook de uitzondering voor DE en HU tot en met 31 december 2014 in artikel 4, lid 2, van Richtlijn 2011/64/EU.
(9)
Finland, Frankrijk, Ierland, Oostenrijk en Zweden