Toelichting bij COM(2018)85 - Wijziging van Verordening 952/2013 tot verlenging van het gebruik van andere middelen dan de elektronische gegevensverwerkingstechnieken waarin het douanewetboek voorziet - EU monitor

EU monitor
Donderdag 21 november 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

De bepalingen van het douanewetboek van de Unie 1 (hierna 'het wetboek' genoemd) worden sinds 1 mei 2016 toegepast. Een belangrijk doel van het wetboek is de overgang naar een volledig gebruik van elektronische systemen voor interacties tussen marktdeelnemers en douaneautoriteiten, en tussen douaneautoriteiten onderling, en het beëindigen van papieren douaneprocessen.

Het wetboek voorziet erin dat verschillende douaneprocessen onder elektronische systemen vallen en dat de bijzonderheden en planning van dergelijke systemen in een apart werkprogramma worden vastgelegd. In het DWU-werkprogramma 2 is een planning opgesteld voor in totaal zeventien elektronische systemen van het DWU, op basis van het strategische meerjarenplan (MASP) voor alle elektronische douaneprojecten dat is opgesteld en op reguliere basis wordt bijgewerkt overeenkomstig een beschikking uit 2008 3 van het Europees Parlement en de Raad. De systemen kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën:

1.

(a)veertien trans-Europese systemen, inclusief een aantal systemen met nationale componenten die door de lidstaten moeten worden ontwikkeld en


(b)drie nationale systemen die door de lidstaten alleen moeten worden ontwikkeld of verbeterd.

In artikel 278 van het wetboek is bepaald dat de bestaande elektronische en papieren systemen voor douaneprocessen kunnen worden gebruikt totdat alle in het wetboek beoogde nieuwe elektronische systemen operationeel zijn. In het artikel wordt het eind van 2020 genoemd als uiterste datum waarop het gebruik van deze overgangsregelingen moet worden stopgezet. In overeenstemming met deze termijn is in het werkprogramma een stappenplan opgenomen om de werkzaamheden aan de elektronische systemen uiterlijk in 2020 te voltooien.

De Commissie en de lidstaten liggen op schema om het grootste deel van de werkzaamheden aan de elektronische systemen op tijd te voltooien. In 2017 werden drie van de zeventien systemen geïmplementeerd en was een eerste fase van een ander systeem voltooid: dit alles vóór de geplande data. Feitelijk zal de Commissie op die datum bijna tachtig procent van haar werkzaamheden aan de in het werkprogramma beoogde trans-Europese systemen hebben voltooid. De laatste ontwikkelingsfases van IT-systemen duren echter vaak het langst en hoewel de meeste systemen in 2020 af zullen zijn, zullen sommige slechts voor een deel zijn voltooid. Zowel de Commissie als de lidstaten worden bij de implementatie van zeventien elektronische systemen met veel uitdagingen geconfronteerd. Tot deze uitdagingen, die op het moment dat de termijn werd vastgesteld onmogelijk waren te voorspellen, behoren onder meer:

·de onvermijdelijke vertraging bij het voltooien van het ontwerp van de elektronische systemen. Toen de termijn van 2020 werd vastgesteld, was de verwachting dat de voorschriften ter aanvulling en uitvoering van het DWU (de gedelegeerde verordening van het DWU 4 , de uitvoeringsverordening van het DWU 5 en de gedelegeerde overgangsverordening van het DWU 6 ) al snel na de vaststelling van het DWU in 2013 zouden worden aangenomen, zodat bij de ontwikkeling van de IT-systemen rekening kon worden gehouden met de bepalingen ervan. De discussies bleken echter veel langer te duren dan verwacht en de definitieve handelingen werden pas eind 2015/begin 2016 vastgesteld. Deze vertraging leidde weer tot een vertraging bij het opstellen van de functionele en technische specificaties voor een groot aantal van de elektronische systemen;

·het immense werk om zeventien elektronische systemen in de hele EU aan elkaar te koppelen en de specifieke complexiteit van sommige van de elektronische systemen. Deze problematiek werd pas zichtbaar toen de werkzaamheden aan de functionele en technische specificaties voor de systemen van start gingen. Toen het volledige plaatje duidelijk werd na de werkzaamheden aan de specificaties, concludeerden de Commissie en de lidstaten dat de streefdatum voor het voltooien van de systemen in sommige gevallen herzien moest worden. Dit geldt met name voor de elektronische systemen waarvoor de specificaties pas in 2018 zullen worden voltooid;

·problemen met de harmonisatie van gegevens. Sinds de vaststelling van de gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening wordt ook in rap tempo gewerkt aan de harmonisatie van de door marktdeelnemers verstrekte gegevens. Dit element is cruciaal voor de interoperabiliteit van de verschillende elektronische systemen van het DWU, voor een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke voorschriften en voor de samenwerking met andere overheidsdiensten die actief zijn aan de grens. Harmonisatie van de gegevens in overeenstemming met de internationale gegevensmodellen, zoals die van de Werelddouaneorganisatie, zorgt ook voor betere verbindingen met de IT-systemen van derde landen en vergemakkelijkt de handel zodoende in hoge mate. Dit werk brengt veel meer investeringen mee op het vlak van tijd en geld dan verwacht, omdat sommige van de bestaande elektronische systemen weer helemaal opnieuw moeten worden geprogrammeerd;

·het stappenplan. Bij het plannen van realistische termijnen en kosten moet nauwlettend aandacht worden besteed aan de gevolgen van de voorgestelde elektronische wijzigingen voor het ecosysteem van douane en handel. Omdat de elektronische systemen nauw met elkaar verbonden zijn, moeten ze ook in de correcte volgorde worden ingevoerd (sequencing) zodat de onderlinge verbanden worden gerespecteerd en de wijzigingen voor de douanediensten en de bedrijven op een gestructureerde en samenhangende manier worden ingevoerd.

Om al deze redenen is het nodig gebleken een latere datum (uiterlijk 2025) vast te stellen om de werkzaamheden aan sommige van de systemen helemaal af te kunnen maken. Met deze streefdatum zal de vlotte implementatie van het merendeel van de systemen in 2020 en de latere implementatie van de resterende systemen, in de juiste volgorde, op data tussen 2021 en 2025 worden gegarandeerd. De ene helft van de systemen waarvoor de implementatie moet worden uitgesteld, bestaat uit reeds bestaande systemen die in het kader van het DWU enkel worden verbeterd, en de andere helft bestaat uit nieuwe systemen.

2.

De volgende zaken worden uitgesteld:


·upgrades waarbij de belangrijkste technische uitdaging draait om de harmonisatie van gegevens, d.w.z. upgrades van het invoercontrolesysteem (ICS), het nieuwe geautomatiseerde systeem voor douanevervoer (NCTS), het geautomatiseerde uitvoersysteem (AES) en het nationale uitvoersysteem (inclusief de uitvoercomponent van het nationale systeem bijzondere regelingen); and

·drie nieuwe systemen die zijn ontworpen om innovatieve kenmerken van het wetboek toe te passen, te weten het systeem voor de gecentraliseerde inklaring (CCI), het systeem voor het bewijs van Uniestatus (PoUS) en het systeem voor het beheer van de zekerheidstelling (GUM).

Het uitstel van de laatste leveringsdatum voor deze elektronische systemen tot 2025 is in strijd met artikel 278 van het wetboek waarin is bepaald dat andere middelen dan de geplande elektronische systemen voor de uitwisseling en de opslag van informatie slechts tot 2020 mogen worden gebruikt. Om rekening te houden met de uitgestelde systemen, moet de termijn in artikel 278 dus worden verlengd. Daarnaast moet er snel actie worden ondernomen om de rechtszekerheid te garanderen: bedrijven en douanediensten zouden ernstige problemen ondervinden als sommige elektronische systemen in 2020 niet zijn geïmplementeerd en de wet tegelijkertijd zou verbieden om een overgangsmaatregel met alternatieve regelingen te blijven gebruiken.

Aangezien lidstaten en bedrijven gemiddeld twee jaar nodig hebben om regelingen te treffen voor elk elektronisch systeem, moet de Commissie uiterlijk in 2018 zekerheid bieden over de herziene planning voor sommige van de systemen en de bijbehorende verlenging van de toepasselijkheid van overgangsregelingen na 2020 tot 2025.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De wijziging van artikel 278 van het wetboek is in overeenstemming met het tijdschema voor de IT-planning in het strategische meerjarenplan (MASP) en het werkprogramma voor het douanewetboek zal binnenkort op basis hiervan via een nieuw uitvoeringsbesluit van de Commissie worden bijgewerkt.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag wordt gevormd door artikel 33 en artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (douanesamenwerking en gemeenschappelijk handelsbeleid).

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het voorstel valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU uit hoofde van artikel 3, lid 1, onder e), VWEU. •Evenredigheid

Het voorstel bevat geen nieuwe beleidsontwikkelingen vergeleken met de te wijzigen wetgevingshandeling: met het voorstel wordt één bepaling van die wetgevingshandeling gewijzigd om de termijn voor het gebruik van overgangsmaatregelen ten aanzien van een klein aantal douaneprocessen te verlengen, zodat de bestaande beleidskeuze (een geleidelijke overgang naar een elektronische omgeving) beter kan worden gewaarborgd. Aangezien het wetboek een rechtshandeling van de EU is, kan het uitsluitend worden gewijzigd door middel van een gelijkwaardige rechtshandeling. Lidstaten kunnen niet individueel handelen op dit gebied.

Keuze van het instrument

Om bovengenoemd probleem aan te pakken, stelt de Commissie voor om artikel 278 van het wetboek te wijzigen, zodat de overgangsregelingen voor de uitwisseling en de opslag van douane-informatie (d.w.z. de bestaande elektronische en papieren systemen) ook na 2020 nog kunnen worden gebruikt voor douaneprocessen waarvoor de elektronische systemen nodig zijn die niet voor 2020 zullen worden geïmplementeerd.

Met de voorgestelde wijziging blijft de termijn van 2020 in artikel 278 behouden, maar wordt tegelijkertijd voorzien in een verlengde termijn van 2025 voor douaneprocessen waarvoor de bovengenoemde elektronische systemen nodig zijn die in 2020 nog niet operationeel zullen zijn.

3. RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft de lidstaten uitgebreid geraadpleegd en naar hun zorgen geluisterd over de noodzaak van een realistischer tijdschema om de elektronische systemen van het douanewetboek van de Unie te ontwikkelen, en de daarmee samenhangende behoefte om de overgangsregelingen voor de uitwisseling en opslag van douane-informatie na de huidige termijn van 2020 te kunnen blijven toepassen. Behalve in een aantal schriftelijke en bilaterale raadplegingen zijn deze kwesties uitvoerig besproken tijdens vergaderingen van de Commissie met de lidstaten op 31 maart 2017 en op 29 en 30 juni 2017. De Commissie heeft de lidstaten ook een uitvoerige vragenlijst gestuurd om te weten te komen welke systemen volgens hen eventueel zouden moeten worden uitgesteld. In de voorgestelde nieuwe termijn en de nieuwe planning voor de elektronische systemen wordt rekening gehouden met de antwoorden van de lidstaten op die vragenlijst.

De Commissie heeft daarnaast tijdens plenaire vergaderingen op 27 april 2017 en 12 juli 2017 de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven geraadpleegd in de Trade Contact Group , een deskundigengroep waarin vertegenwoordigers van verschillende handelsverenigingen zitting hebben. Bedrijven hebben behoefte aan realistische tijdschema's en zijn het erover eens dat de termijn om de overgangsregelingen voor de uitwisseling en de opslag van douane-informatie te gebruiken, moet worden verlengd voor de elektronische systemen die na 2020 klaar zullen zijn.

Effectbeoordeling

Voor dit initiatief is geen effectbeoordeling vereist omdat het geen beleidskeuze betreft. Er wordt eenvoudigweg voorgesteld om de tijdsperiode te verlengen voor het gebruik van de overgangsregelingen waarin al wordt voorzien door het douanewetboek van de Unie. Deze verlenging waarborgt in feite een soepelere en minder verstorende invoering van de beleidskeuze in het wetboek voor een geleidelijke overgang naar een volledig gebruik van elektronische systemen voor interacties tussen marktdeelnemers en douaneautoriteiten, en tussen douaneautoriteiten onderling, en voor het beëindigen van papieren procedures.

De Commissie heeft een verslag 7 goedgekeurd over de tenuitvoerlegging en de gevolgen tot dusver van het douanewetboek van de Unie inclusief de elektronische systemen ervan. Hierin wordt gedetailleerder ingegaan op de achtergrond van de vertraging bij de implementatie van sommige elektronische systemen.

Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Met het wetboek wordt een overgang naar een volledig elektronische omgeving voor alle douaneprocessen beoogd, om zo een kader voor de douane in de EU te garanderen dat is aangepast aan de realiteit van het moderne handelsverkeer. Op die manier wordt het concurrentievermogen van Europese bedrijven verbeterd en worden tegelijkertijd de financiële en economische belangen van de Unie en de lidstaten beter beschermd, net als de veiligheid van de consumenten in de EU. De termijn om alle zeventien elektronische systemen in kwestie uiterlijk in 2020 te implementeren, zorgt er echter voor dat alle betrokkenen (de lidstaten, de Commissie en het bedrijfsleven) behoorlijk onder druk komen te staan. Het voorgestelde uitstel van de implementatie van een beperkt aantal systemen zal er mede voor zorgen dat de aandacht erop wordt gericht de andere systemen uiterlijk in 2020 te leveren. Het uitstel kan bovendien worden geregeld met de huidige wijziging van het rechtskader, zodat bestaande overgangsregelingen ook na 2020 kunnen worden gebruikt voor de douanezaken die worden afgehandeld met de elektronische systemen waarvoor een uitstel zal gelden. In sommige gevallen wordt in deze bestaande regelingen immers al gebruikgemaakt van elektronische systemen en voorzien de bepalingen van het wetboek eenvoudigweg in een upgrade ervan. De verlenging van de termijn voor de levering van bepaalde IT-systemen zal de verwezenlijking van de doelstellingen van het DWU daarom niet in gevaar brengen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De mogelijkheid om alternatieve middelen te gebruiken voor de uitwisseling en opslag van de douane-informatie in plaats van sommige elektronische systemen van het DWU heeft geen gevolgen voor de begroting op de korte termijn. Door een wettelijk vangnet te bieden voor het beperkte aantal elektronische systemen dat na 2020 zal worden uitgerold, biedt het huidige initiatief de mogelijkheid om de aandacht de komende twee jaar volledig te richten op de werkzaamheden die ervoor moeten zorgen dat het merendeel van de systemen uiterlijk in 2020 is voltooid. Het draagt dus bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het DWU, inclusief de doelstelling om de financiële middelen van de EU beter te beschermen.

Er zal in het kader van de volgende generatie EU-douanefinancieringsprogramma's voor de periode na 2020 financiering nodig zijn om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden voor het ontwikkelen van de elektronische systemen van het DWU tot 2025 kunnen worden voortgezet.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal uiterlijk in 2021 een tussentijdse evaluatie uitvoeren van het DWU-rechtskader en de elektronische systemen die op die datum zijn geïmplementeerd. Zij zal na 2025, als alle elektronische systemen zijn ingevoerd, een uitgebreidere geschiktheidscontrole starten om te bepalen of het wetboek nog hiaten of fouten bevat die via een uitgebreider wijzigingsvoorstel moeten worden aangepakt.

Artikelsgewijze toelichting

In overeenstemming met de wetgevende aanpak die voor de huidige tekst van artikel 278 en voor het wetboek als geheel is gebruikt, stelt de Commissie voor om de elektronische systemen die worden uitgesteld in het gewijzigde artikel 278 niet bij naam te noemen. In plaats daarvan zal in de wijziging worden verwezen naar de groepen wettelijke bepalingen waaraan met de betreffende systemen uitvoering moet worden gegeven, te weten:

·het systeem voor het beheer van de zekerheidstelling (GUM) - een elektronisch systeem voor de toepassing van de artikelen 89 tot en met 98 van het wetboek (zekerheidstelling voor een mogelijke of bestaande douaneschuld);

·het invoercontrolesysteem (ICS) - een elektronisch systeem voor de toepassing van de artikelen 127 tot en met 130 van het wetboek (summiere aangifte bij binnenbrengen);

·het systeem voor het bewijs van Uniestatus (PoUS) - een elektronisch systeem voor de toepassing van de artikelen 153 tot en met 155 van het wetboek (douanestatus van goederen);

·het systeem voor de gecentraliseerde inklaring (CCI) - een elektronisch systeem voor de toepassing van artikel 179 van het wetboek;

·het nieuwe geautomatiseerde systeem voor douanevervoer (NCTS) - een elektronisch systeem voor de toepassing van artikel 210, onder a), artikel 215, lid 2, de artikelen 226 tot en met 230 en de artikelen 233 en 234 van het wetboek (douanevervoer); and

·het geautomatiseerde uitvoersysteem (AES) en de upgrade van het nationale uitvoersysteem (waaronder ook de uitvoercomponent van het nationale systeem bijzondere regelingen valt) - elektronische systemen voor de toepassing van artikel 210, onder d), artikel 215, lid 1, en de artikelen 263, 264, 267, 269 tot en met 272, 274 en 275 van het wetboek (van toepassing op goederen die het douanegebied van de Unie verlaten).

Het geautomatiseerde uitvoersysteem (AES) is tevens ontworpen voor de gecentraliseerde uitklaring (artikel 179 van het wetboek), maar omdat zowel het systeem voor de gecentraliseerde inklaring (CCI) als het AES na 2020 worden geleverd, hoeft het verband tussen artikel 179 en het AES in het voorgestelde nieuwe lid van artikel 278 van het wetboek niet uitdrukkelijk te worden genoemd.

Indien de gewijzigde tekst wordt aangenomen, zal er sprake zijn van een soepele overgang van de bestaande, voornamelijk papieren systemen naar de in het wetboek beoogde nieuwe elektronische omgeving. De overgangsregelingen voor elk van de elektronische systemen die in ontwikkeling zijn, en die dus van toepassing blijven in het geval van de uitgestelde systemen, zijn in de gedelegeerde overgangsverordening van het DWU in detail uiteengezet. Het rechtsgevolg van de wijziging van artikel 278 van het wetboek, in de zin van het hierboven beschrevene, zou zijn dat sommige van deze overgangsmaatregelen voor een langere periode gelden. Dit zijn de belangrijkste maatregelen:

·het elektronische systeem voor de summiere aangifte bij binnenbrengen, de regeling douanevervoer en de exportcontrole zouden blijven bestaan uit de bestaande versies van het ICS, het NCTS en het exportcontrolesysteem;

·de douaneautoriteiten zouden het papieren T2L-formulier blijven viseren als bewijs van Uniestatus;

·voor aangiften en kennisgevingen in de bovengenoemde IT-systemen die na 2020 worden uitgerold, zouden de toepasselijke gegevensvereisten van bijlage 9 bij de gedelegeerde overgangsverordening gelden in plaats van de gegevensvereisten van bijlage B bij de gedelegeerde verordening;

·de bestaande papieren regelingen voor Uniedouanevervoer per spoor, door de lucht of over zee zouden van toepassing blijven;

·de papieren documenten zouden verder kunnen worden gebruikt om het uitgaan van goederen uit het douanegebied mee te delen;

·hoewel de lidstaten die betrokken zijn bij een vergunning voor gecentraliseerde vrijmaking zouden moeten samenwerken, mogen zij een vergunning ook weigeren als het verlenen ervan tot onevenredige administratieve lasten zou leiden; and

·de informatie over zekerheidstellingen die in verschillende lidstaten worden gebruikt voor andere doeleinden dan douanevervoer, zou per e-mail moeten worden uitgewisseld tussen de lidstaten en in de nationale systemen van de lidstaten moeten worden bewaard.