Toelichting bij COM(2018)131 - Europese Arbeidsautoriteit - EU monitor

EU monitor
Maandag 21 oktober 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)131 - Europese Arbeidsautoriteit.
bron COM(2018)131 NLEN
datum 13-03-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Een eerlijkere interne markt is een van de prioriteiten van het mandaat van de Commissie-Juncker 1 . Op 17 november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie tijdens de sociale top in Göteborg gezamenlijk de Europese pijler van sociale rechten 2 afgekondigd. In de pijler is een aantal centrale beginselen en rechten vastgelegd die moeten bijdragen tot eerlijke, goed werkende arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels. De pijler is bedoeld om de koers uit te zetten voor hernieuwde convergentie in de richting van betere arbeids- en levensomstandigheden overal in de EU, zodat burgers gelijke kansen hebben en gelijke toegang hebben tot de arbeidsmarkt, eerlijke arbeidsomstandigheden, en sociale bescherming en inclusie. Centraal in dit streven staat het zorgen voor eerlijke arbeidsmobiliteit in Europa.

Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in de EU komt ten goede van personen, economieën en de maatschappij als geheel. Het beleid en de prioriteiten van de EU dat het meest wordt gewaardeerd, is het vrije verkeer van EU-burgers, waaronder de mogelijkheid voor de burgers om overal in de EU te wonen, werken, studeren en zaken te doen 3 . Het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid om diensten te verrichten binnen de Unie vragen om duidelijke, eerlijke en doeltreffend gehandhaafde regels voor de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid. Daarom heeft de EU uitgebreide wetgeving ontwikkeld op het gebied van het vrije verkeer van werknemers, de detachering van werknemers en de coördinatie van de sociale zekerheid. De Commissie-Juncker heeft verschillende voorstellen ingediend om dit regelgevingskader te verbeteren 4 .

Er blijven echter nog punten van zorg wat betreft de naleving en een doeltreffende en efficiënte handhaving van de EU-regels, wat het vertrouwen in en de eerlijkheid op de interne markt in gevaar brengt. Zo is bezorgdheid geuit over het feit dat mobiele werknemers kwetsbaar zijn voor misbruik of hun burgerrechten niet kunnen uitoefenen en dat bedrijven zich in een onzeker of onduidelijk bedrijfsklimaat en een ongelijk speelveld bevinden. De grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit is de afgelopen jaren sterk toegenomen. In 2017 leefden of werkten 17 miljoen burgers in een andere lidstaat dan die van hun nationaliteit. Dit cijfer is bijna verdubbeld in vergelijking met tien jaar geleden. Het aantal detacheringen is sinds 2010 met 68 % gestegen tot 2,3 miljoen in 2016 5 . 1,4 miljoen EU-burgers pendelen om in een andere lidstaat te gaan werken 6 . Er zijn ook meer dan 2 miljoen werknemers in het wegvervoer die elke dag grenzen binnen de EU oversteken om goederen of passagiers te vervoeren. Er is behoefte aan doeltreffende samenwerking tussen de nationale instanties en gezamenlijke administratieve maatregelen om de steeds Europeser wordende arbeidsmarkt te beheren.

Het Europees Parlement heeft herhaaldelijk gewezen op de noodzaak om de controles en samenwerking tussen en door de lidstaten te versterken 7 , onder meer via betere uitwisseling van informatie tussen de arbeidsinspecties 8 , en actief steun te verlenen aan de uitoefening van het recht van vrij verkeer 9 . De Raad heeft bovendien gewezen op de noodzaak om de administratieve samenwerking te verbeteren en bijstand en informatie-uitwisseling te ontwikkelen in het kader van de bestrijding van fraude met betrekking tot de detachering van werknemers, waarbij de nadruk werd gelegd op het belang van duidelijke en transparante informatie voor dienstverleners en werknemers 10 .

Tegen deze achtergrond heeft voorzitter Juncker in zijn toespraak over de staat van de Unie 2017 11 de oprichting van een 'Europese Arbeidsautoriteit' voorgesteld om ervoor te zorgen dat de EU-regels op het gebied van arbeidsmobiliteit eerlijk, simpel en doeltreffend worden uitgevoerd. Het doel van dit voorstel is een Europese Arbeidsautoriteit – hierna 'de Autoriteit' – op te richten in de vorm van een gedecentraliseerd EU-agentschap om de volgende belangrijke uitdagingen het hoofd te bieden:

·Onvoldoende ondersteuning en begeleiding voor personen en bedrijven in grensoverschrijdende situaties, waaronder onvolledige of summiere informatie beschikbaar is voor het publiek over hun rechten en plichten;

·Onvoldoende toegang tot en uitwisseling van informatie tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de verschillende gebieden van de arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid;

·Onvoldoende capaciteit van de nationale instanties om samenwerking met de instanties over de grens te organiseren;

·Zwakke of ontbrekende mechanismen voor gezamenlijke grensoverschrijdende handhavingsactiviteiten;

·Het ontbreken van een specifiek grensoverschrijdend bemiddelingsmechanisme tussen de lidstaten op alle gebieden van de arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid;

·Onvoldoende samenwerking op EU-niveau op dit gebied.

1.

Het overkoepelende doel van het initiatief is bij te dragen tot eerlijke arbeidsmobiliteit in de interne markt. In dit verband heeft het voorstel de volgende doelstellingen:


·Bevordering van de toegang van personen en werkgevers tot informatie over hun rechten en plichten op het gebied van arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid, en tot relevante diensten;

·Versterking van de operationele samenwerking tussen de instanties in de grensoverschrijdende handhaving van het toepasselijke recht van de Unie, onder meer door gezamenlijke inspecties te vergemakkelijken;

·Bemiddeling in en bijdragen tot oplossingen bij geschillen tussen nationale instanties en grensoverschrijdende verstoringen van de arbeidsmarkt, zoals een herstructurering van ondernemingen die gevolgen heeft voor verschillende lidstaten.

Concreet zal de Autoriteit worden belast met een aantal operationele taken, te weten het verstrekken van relevante informatie en diensten aan personen en werkgevers, alsook het ondersteunen van de lidstaten bij de samenwerking, informatie-uitwisseling, gecoördineerde en gezamenlijke inspecties, risicobeoordeling, capaciteitsopbouw, bemiddeling en samenwerking in het geval van grensoverschrijdende verstoringen van de arbeidsmarkt. De bestaande structuren en instrumenten op het gebied van de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid zullen worden geďntegreerd of aangevuld door een Autoriteit, zodat de lidstaten kunnen rekenen op ongekende operationele en technische ondersteuning.

De Autoriteit zal nuttig zijn voor alle personen die onder de EU-regels op het gebied van de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid vallen, en met name voor werknemers, zelfstandigen of andere personen die EU-burger of onderdaan van een derde land zijn, legaal in de Europese Unie verblijven en zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden. Dit betreft ook gedetacheerde werknemers, houders van een Europese blauwe kaart, binnen een onderneming overgeplaatste personen en langdurig ingezetenen zolang zij onder de bovengenoemde regels vallen. De Autoriteit zal ook opkomen voor ondernemingen die zich bezighouden met grensoverschrijdende activiteiten, onder meer op het gebied van aanwerving.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De Autoriteit zal ervoor helpen zorgen dat het recht op gelijke behandeling en gelijke toegang tot werkgelegenheid en sociale zekerheid van burgers en werknemers wordt gewaarborgd in grensoverschrijdende situaties. Zij zal ook zorgen voor de nodige transparantie voor bedrijven over de lokale arbeidsnormen die overal in de interne markt gelden. Ten slotte zal zij de samenwerking tussen de nationale autoriteiten bevorderen om te garanderen dat de sociale rechten van werknemers en burgers worden nageleefd en om fraude en misbruik te voorkomen.

De Commissie heeft een aantal initiatieven en voorstellen goedgekeurd om eerlijke arbeidsmobiliteit te bevorderen, waaronder de herziening van de detacheringsrichtlijn 12 en van de verordeningen betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels 13 en het pakket 'Europa in beweging', waaronder de lex specialis over de detachering van werknemers in het internationale wegvervoer 14 en de herziening van de sociale regelgeving en de marktregels in het wegvervoer 15 . Deze recente initiatieven volgen de lijn van eerdere wetgevingsvoorstellen, zoals de richtlijnen inzake de handhaving van de terbeschikkingstelling van werknemers 16 en het vrije verkeer van werknemers 17 , de verordening inzake Eures (Europees netwerk van diensten voor de arbeidsvoorziening) 18 en initiatieven zoals de oprichting van een Europees platform om zwartwerk aan te pakken 19 .

Bij de voorbereiding van deze voorstellen en de discussies tijdens de daarvoor gevolgde wetgevingsprocedure werd duidelijk dat er behoefte is aan een sterker kader voor de toepassing en handhaving van de bestaande regels. Het voorstel voor een Europese Arbeidsautoriteit moet deze lacune opvullen.

Dankzij de voorgestelde Autoriteit kunnen bepaalde taken die momenteel zijn versnipperd over verschillende comités en organen worden geconcentreerd en kan operationele ondersteuning worden gegeven op alle gebieden van de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid, waarbij de voor de samenhang van het EU-beleid wordt vergroot (voor nadere bijzonderheden, zie hieronder de rubriek 'Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging').

De voorgestelde Autoriteit zal complementair zijn en zorgen voor samenhang met de activiteiten van de vier agentschappen op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid: de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (Eurofound), het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (Cedefop), de Europese Stichting voor opleiding (ETF) en het Europees Agentschap voor veiligheid en gezondheid op het werk (EU-OSHA).

De voorgestelde verordening draagt bij tot de toepassing van de beginselen en rechten van de Europese pijler van sociale rechten, met name door het bevorderen van de bekendheid van mogelijkheden voor opleiding en een leven lang leren voor mobiele burgers, maar ook door actieve ondersteuning bij het vinden van werk en meer in het algemeen door een efficiënte en doeltreffende handhaving van de EU-wetgeving op het gebied van de coördinatie van de sociale zekerheid en de arbeidsmobiliteit en de collectieve overeenkomsten waarmee deze EU-wetgeving ten uitvoer wordt gelegd.


• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit initiatief is een aanvulling op de lopende werkzaamheden voor de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn geformuleerd in de politieke beleidslijnen: Een nieuwe start voor Europa 20 met betrekking tot prioriteit 4, (een diepere en eerlijkere interne markt met een sterkere industriële basis) en met name de strategie voor de interne markt 21 . De arbeidsmobiliteit is in de praktijk een waardevolle manier om te zorgen voor een efficiëntere toewijzing van middelen tussen en binnen sectoren, de werkloosheid terug te dringen en de discrepantie tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden aan te pakken. Het initiatief zal tevens bijdragen tot prioriteit 1 van de politieke richtsnoeren (een nieuwe impuls voor banen, groei en investeringen) door een gunstiger regelgevingskader te creëren om een klimaat van ondernemerschap en banencreatie te ondersteunen.

Bovendien strookt de Autoriteit met de strategische doelstelling van de digitale eengemaakte markt om het overheidsbestuur te moderniseren, grensoverschrijdende interoperabiliteit te realiseren en de interactie met de burgers te vergemakkelijken. Zij vormt een aanvulling op het voorstel van de Commissie voor één digitale toegangspoort 22 door ernaar te streven de verstrekking van inhoud en diensten van hoge kwaliteit aan het publiek te vergemakkelijken met behulp van de toegangspoort, die gebaseerd is op de bestaande portaalsite Uw Europa. Dit initiatief zal ook voortbouwen op de ervaringen met het informele netwerk voor probleemoplossing Solvit 23 . Het initiatief zal met name worden meegenomen in en waar nodig een aanvulling vormen op de via de digitale toegangspoort verstrekte informatie en diensten. Ook zal de toegang tot Solvit voor particulieren en werkgevers worden bevorderd om hun geschillen op te lossen en zal worden voortgebouwd op de gegevens die uit die bron zijn verkregen om terugkerende problemen vast te stellen op de gebieden die onder de werkingssfeer ervan vallen.

Verder zal dit initiatief voortbouwen op de goede praktijken op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking die zijn vastgesteld door het 'Border Focal Point' 24 , om te helpen het volledige economische potentieel van de grensregio’s van de EU te benutten.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 46, artikel 48, artikel 53, lid 1, artikel 62 en artikel 91, lid 1, VWEU, met de nadruk op het vrije verkeer van werknemers, de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en de toegang tot en uitoefening van werkzaamheden, anders dan in loondienst, het vrij verrichten van diensten en gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer.

Subsidiariteit

Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing aangezien het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen. De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt op nationaal, regionaal of lokaal niveau en kunnen om de volgende redenen beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt:

·De verstrekking van actuele informatie en diensten van hoge kwaliteit aan het publiek over hun rechten en plichten in grensoverschrijdende situaties moet worden gecoördineerd op het niveau van de Unie om te zorgen voor een consistente, duidelijke en efficiënte benadering.

·De toepassing van het recht van de Unie op het gebied van de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid is gebaseerd op samenwerking tussen de lidstaten, hetgeen betekent dat lidstaten niet alleen kunnen optreden.

·Om meer synergieën te verkrijgen en de samenwerking tussen de lidstaten bij de toepassing van het recht van de Unie op het gebied van de arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid te ondersteunen, om rechtszekerheid voor overheden en burgers te waarborgen en om te komen tot een gemeenschappelijke interpretatie van de handhavingsbehoeften, is het ook noodzakelijk een gecoördineerde en gezamenlijke aanpak op het niveau van de Unie te ontwikkelen in plaats van te vertrouwen op een soms complex netwerk van bilaterale of multilaterale overeenkomsten.

Evenredigheid

Het initiatief is een evenredige reactie op de behoefte aan operationele steun en gaat niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken. Het legt geen nieuwe verplichtingen op aan lidstaten, personen of werkgevers, maar richt zich veeleer op het ondersteunen van grensoverschrijdende mobiliteit en het creëren van nieuwe kansen. Het voorstel heeft geen gevolgen voor de nationale besluitvorming, wetgeving of rechtshandhavingsactiviteiten, die onder de bevoegdheid van de lidstaten blijven vallen. Bovendien wordt het grotendeels aan het oordeel van de lidstaten overgelaten hoe zij gebruikmaken van de mogelijkheden die het initiatief biedt.

In de effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening 25 wordt aangegeven hoe het voorstel het best een evenwicht kan bereiken bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het initiatief, waarbij de nationale autoriteiten, personen en werkgevers kunnen profiteren van de voordelen (positieve effecten) zonder dat dit veel hogere kosten met zich meebrengt. Ook wordt hierin gesproken over de algemene steun van de belanghebbenden die in de aanloop naar dit voorstel zijn geraadpleegd.

Keuze van het instrument

Het voorgestelde instrument is een verordening inzake de oprichting en werking van een Europese Arbeidsautoriteit. De verordening bouwt voort op de gemeenschappelijke aanpak van gedecentraliseerde EU-agentschappen die in 2012 is goedgekeurd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie 26 . Een verordening biedt de benodigde rechtszekerheid voor de oprichting van de Autoriteit, die niet kan worden bereikt door middel van andere juridische instrumenten.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Het voorstel voor een Europese Arbeidsautoriteit werd ontwikkeld in synergie met lopende wetgevingsvoorstellen op verwante gebieden, namelijk detachering, coördinatie van de sociale zekerheid, en de oprichting van één digitale toegangspoort. Het voorstel is dan ook gebaseerd op de bewijzen die zijn verzameld bij de voorbereidingen van deze voorstellen, waaronder effectbeoordelingen en besprekingen tijdens de wetgevingsprocedure. Een belangrijk punt dat hieruit naar voren kwam was de noodzaak van operationele ondersteuning in de vorm van betere grensoverschrijdende samenwerking en meer transparantie en bewustmaking, met het oog op een betere toepassing en handhaving van deze regels op het gebied van de arbeidsmobiliteit.

Bij het voorstel is ook rekening gehouden met de lopende evaluatie van de bovengenoemde vier EU-agentschappen op het gebied van het werkgelegenheidsbeleid. Die evaluatie bestaat uit een individuele beoordeling van elk agentschap, een vergelijkend perspectief en een prognose van de toekomstige werking van de vier agentschappen. De vier agentschappen hebben heel andere functies dan de voorgestelde Autoriteit: zij zijn met name gericht op onderzoek en hebben geen grensoverschrijdende dimensie. Niettemin zijn sommige elementen van de evaluatie meegenomen in dit voorstel, met name wat betreft de organisatie van de taken van de Autoriteit en governance. De effectbeoordeling bij dit voorstel gaat in op de mogelijke interactie tussen de voorgestelde Autoriteit en de vier bestaande agentschappen. De periodieke evaluatie van de Autoriteit zal de gelegenheid geven de mogelijkheden voor meer synergieën en afstemming te verkennen met de agentschappen die actief zijn op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid.

In haar speciale verslag over het vrije verkeer van werknemers heeft de Europese Rekenkamer 27 aanbevelingen gedaan om meer bekendheid te geven aan de instrumenten van de Commissie bedoeld om personen die in het buitenland werken te ondersteunen, om het Eures-portaal verder te verbeteren en beter gebruik te maken van gegevens bij het ontwikkelen van initiatieven en financiering op dit gebied. Deze aspecten zijn meegenomen bij de voorbereiding van het huidige voorstel.

Raadpleging van belanghebbenden

Om de standpunten van de belanghebbenden over de oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit in kaart te brengen (burgers, nationale autoriteiten, sociale partners en het maatschappelijk middenveld), heeft de Commissie van 27 november 2017 tot en met 7 januari 2018 via internet een openbare raadpleging over de belangrijkste parameters ervan gehouden. Op de openbare raadpleging zijn in totaal 8 809 reacties gekomen, waaronder 8 420 identieke antwoorden – als gevolg van een campagne die op touw was gezet door het Europees Verbond van Vakverenigingen – en 389 unieke antwoorden.

In het algemeen spraken de respondenten in de openbare raadpleging hun krachtige steun uit voor een nieuwe Autoriteit, ook wanneer men rekening houdt met de unieke antwoorden. De resultaten ondersteunden de analyse die de Commissie had gemaakt van de belangrijkste uitdagingen. De overgrote meerderheid van de respondenten (meer dan zeventig procent) was van mening dat de bestaande samenwerking tussen de nationale autoriteiten ontoereikend is om te zorgen voor een doeltreffende handhaving van de EU-regels op het gebied van grensoverschrijdende mobiliteit. Een vergelijkbaar deel van de respondenten vond dat de ontoereikende toegang tot informatie en transparantie van de regels voor grensoverschrijdende mobiliteit een probleem zijn voor personen en bedrijven. Ook de mogelijke functies die werden voorgesteld voor de nieuwe Autoriteit konden op brede steun rekenen, met name de ondersteuning van systematische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de nationale autoriteiten.

De Commissie heeft ook een aantal gerichte raadplegingen gehouden onder EU-organen op het gebied van de arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid. Op 11 december 2017 is een speciale hoorzitting georganiseerd met de sociale partners op EU-niveau en op 15 december 2017 vond een strategische dialoog plaats met organisaties uit het maatschappelijk middenveld. Naast de mondelinge bijdragen tijdens speciale bijeenkomsten werden schriftelijke standpunten ingediend door organisaties en vertegenwoordigers die deelnemen aan deze gerichte raadplegingen.

De gerichte raadplegingen leverden wisselende resultaten op. In het algemeen toonden de respondenten zich verheugd over de oprichting van een nieuwe Autoriteit die zich zou richten op het verbeteren van de samenwerking tussen de nationale autoriteiten door de uitwisseling van informatie en goede praktijken te vergemakkelijken. Tegelijkertijd benadrukten sommige respondenten dat de nieuwe Autoriteit de in het Verdrag vastgelegde nationale bevoegdheden volledig moet respecteren, geen extra rapportageverplichtingen moet opleggen aan de lidstaten en de bestaande administratieve structuren niet moet bemoeilijken of dupliceren. Veel van de belanghebbenden die deelnamen aan de gerichte raadpleging waren van mening dat het mandaat en de doelstellingen van de op te richten Autoriteit moesten worden gespecificeerd, samen met de relatie tot de bestaande structuren en instrumenten.

De details over de standpunten van de belanghebbenden zijn te vinden in bijlage 2 van de effectbeoordeling. Bij het opstellen van dit voorstel is naar behoren rekening gehouden met de resultaten van deze raadplegingen, waaronder de discussies in de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, het Europees platform voor de intensivering van de samenwerking bij de aanpak van zwartwerk, het Comité van deskundigen inzake de detachering van werknemers, het Technisch Comité voor het vrije verkeer van werknemers, het Europees netwerk van openbare diensten voor arbeidsvoorziening, en informele uitwisselingen met de ministers tijdens het lunchdebat van de zitting van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (Epsco) van oktober 2017.


Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Bij de voorbereiding van dit initiatief en de effectbeoordeling bij de voorgestelde verordening heeft de Commissie gebruikgemaakt van een groot aantal secundaire gegevens die zijn gepubliceerd door de instellingen van de EU (het Europees Parlement, de Commissie en de Rekenkamer), bepaalde diensten van de Commissie (Uw Europa – Advies, Solvit), andere internationale organisaties (OESO), relevant wetenschappelijk onderzoek en studies van denktanks. Zij heeft ook gebruikgemaakt van haar interne beleidsexpertise en analytische capaciteiten, onder meer bij de beoordeling van de gevolgen voor de begroting.

De Commissie is tevens uitgegaan van primaire gegevens die in het kader van dit initiatief zijn verzameld. Zij heeft gebruikgemaakt van bestaande raamcontracten om bewijsmateriaal te verzamelen. Hiertoe behoorde onder andere een ad-hocverzoek aan het netwerk van juridische deskundigen inzake mobiliteit binnen de EU (FreSsco) over de capaciteit van de arbeidsinspecties om grensoverschrijdende zaken te behandelen. Ook heeft zij een verzoek ingediend bij een adviesbureau om casestudies uit te voeren op basis van kwalitatieve interviews over middelen voor grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van handhaving.

Effectbeoordeling

In overeenstemming met haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie bij de voorbereiding van dit initiatief een effectbeoordeling uitgevoerd van de potentiële beleids- en uitvoeringsopties. Deze werkzaamheden werden ondersteund door een gestructureerd overleg binnen de Commissie via een interdepartementale stuurgroep.

De effectbeoordeling is voorgelegd aan en besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) 28 . De aanbevelingen die de Raad voor regelgevingstoetsing heeft geformuleerd in zijn advies van 9 februari 2018, zijn ter harte genomen door het verder uitwerken van de werkingssfeer en de motivering van het initiatief en de standpunten van de belanghebbenden, en door het verder ontwikkelen van de analyse van de verschillende opties en de wijze waarop het initiatief kan worden ingepast in de bestaande governancestructuur voor arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid, waarbij tegelijkertijd synergieën en vereenvoudiging worden bevorderd. In reactie op de punten die de Raad in zijn (positieve) advies van 21 februari 2018 naar voren bracht, is in de effectbeoordeling verder verduidelijkt hoe de oprichting van een nieuwe Autoriteit het landschap van bestaande comités en structuren zou reorganiseren om complexiteit te verminderen en dubbel werk te vermijden, is de potentiële relatie van de nieuwe Autoriteit met bestaande agentschappen van de Unie op het gebied van werkgelegenheid nader gespecificeerd en is de toelichting op de begrotingsramingen voor de voorkeursoptie verder uitgewerkt 29 .

Er zijn drie beleidsopties overwogen voor de voorgestelde Autoriteit, namelijk 1) een ondersteunende optie, 2) een operationele optie, en 3) een toezichthoudende optie. Elke optie hield dezelfde reeks taken in voor de Autoriteit; wat varieerde was de mate van de aan haar toevertrouwde bevoegdheden. De voorgestelde taken van de Autoriteit zijn: i) diensten voor arbeidsmobiliteit voor personen en bedrijven; ii) samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen nationale autoriteiten, iii) steun voor gezamenlijke inspecties; iv) arbeidsmarktanalysen en risicobeoordelingen; v) ondersteuning van capaciteitsopbouw; vi) bemiddeling tussen de nationale autoriteiten; vii) bevordering van de samenwerking tussen relevante belanghebbenden bij grensoverschrijdende verstoringen van de arbeidsmarkt. Ook zijn drie uitvoeringsopties in overweging genomen: 1) de Commissie neemt een aantal operationele taken op zich en er wordt een Europees netwerk voor de coördinatie van de bestaande EU-organen op het gebied van arbeidsmobiliteit in het leven geroepen; 2) er wordt een nieuwe Autoriteit opgericht die voortbouwt op de bestaande EU-organen op het gebied van mobiliteit, 3) er wordt een nieuwe Autoriteit opgericht op basis van een bestaand EU-agentschap op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid.

Als onderdeel van de effectbeoordeling zijn de beleids- en uitvoeringsopties getoetst aan de criteria doeltreffendheid, efficiëntie en coherentie. Op basis van deze analyse bleek dat een combinatie van de operationele optie (beleidsoptie 2), uitgevoerd in de vorm van een nieuwe Autoriteit die voortbouwt op de bestaande EU-organen op het gebied van mobiliteit (uitvoeringsoptie 2) de meest efficiënte en doeltreffende manier is om de doelstellingen van dit initiatief te realiseren. Hierbij worden de positieve effecten voor nationale autoriteiten, personen en werkgevers gewaarborgd zonder dat de kosten sterk omhoog gaan en wordt tegelijkertijd het ontbreken van operationele steun binnen het bestaande samenwerkingskader van de EU aangepakt, twee belangrijke bedenkingen die door belanghebbenden naar voren waren gebracht.

Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel tot oprichting van de Autoriteit zal het Europese institutionele landschap op het gebied van grensoverschrijdende mobiliteit versterken, met als doel de huidige vormen van samenwerking te verbeteren en te vereenvoudigen en uiteindelijk de lidstaten en de Commissie het werk makkelijker te maken.

Momenteel omvat dit institutionele landschap een aantal EU-structuren ("EU-organen") waarin nationale overheidsdiensten onderling samenwerken en beste praktijken uitwisselen. Het gaat onder andere om de volgende EU-organen: het Europees coördinatiebureau van Eures, het Technisch Comité en het Raadgevend Comité voor het vrije verkeer van werknemers, het Comité van deskundigen inzake de detachering van werknemers, het Europees Platform tegen zwartwerk, de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en al haar subcomités (met inbegrip van de Technische Commissie en de Rekencommissie, die door middel van wetgeving zijn opgericht, en een Arbitragecommissie die door de Administratieve Commissie zelf is opgezet), en het Raadgevend Comité voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

De nieuwe Autoriteit zal de technische en operationele taken van de genoemde EU-organen samenbrengen tot een permanente structuur met het oog op een betere en efficiëntere output op basis van een sterker forum voor samenwerking en gezamenlijke inspectieactiviteiten. In dit verband zal de Autoriteit:

–het beheer van het Europees coördinatiebureau van Eures overnemen, dat momenteel wordt verzorgd door de Commissie;

–het Technisch Comité voor het vrije verkeer van werknemers vervangen;

–het Comité van deskundigen inzake de detachering van werknemers vervangen;

–de Technische Commissie, de Rekencommissie en de Arbitragecommissie van de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels vervangen;

–het Europees Platform tegen zwartwerk vervangen.


Op het gebied van de coördinatie van de sociale zekerheid zal de Autoriteit nauw samenwerken met de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels wat betreft de regelgevende taak waarvoor die Commissie bevoegd blijft. De Autoriteit zal bovendien profiteren van input die vertegenwoordigers op nationaal niveau van de sociale partners en van de overheden leveren binnen het Raadgevend Comité voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en het Raadgevend Comité voor het vrije verkeer van werknemers.

Deze nieuwe structuur zal het institutionele landschap vereenvoudigen en synergieën bevorderen tussen de verschillende aspecten van grensoverschrijdende mobiliteit die onder de bevoegdheden van de Autoriteit vallen. Dit zal verder bijdragen tot een consistente en doeltreffende toepassing van het recht van de Unie, de efficiëntie verbeteren en meer en betere resultaten opleveren in vergelijking met de huidige institutionele structuur, waarbij de EU-organen grotendeels als silo’s functioneren en gericht zijn op een specifieke rechtshandeling of een specifiek gebied die of dat onder hun verantwoordelijkheid valt, geen operationele dimensie hebben, meestal maar een paar maal per jaar bijeenkomen en bepaalde overlappende activiteiten verrichten.

Het initiatief heeft ook als doel de manier waarop informatie en diensten aan het publiek worden verstrekt te stroomlijnen als het gaat om hun rechten, plichten en kansen met betrekking tot grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit, en deze informatie en diensten zodoende makkelijker toegankelijk te maken voor personen en werkgevers.

Het doel van het voorstel is de digitalisering van de procedures verder te verbeteren en de bestaande en geplande initiatieven op dit gebied aan te vullen, zoals de elektronische gegevensuitwisseling tussen de nationale autoriteiten op het gebied van de coördinatie van de sociale zekerheid in het kader van het systeem voor de elektronische uitwisseling van socialezekerheidsgegevens (EESSI), het informatiesysteem voor de interne markt (IMI), alsook het portaal Uw Europa en de door de Commissie voorgestelde digitale toegangspoort.


Grondrechten

Aangezien de Autoriteit moet bijdragen tot een duidelijke, eerlijke en doeltreffende handhaving van de regels van de Unie inzake de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid, zal zij steun verlenen voor de bescherming en het genot van de grondrechten die onder deze regels vallen, waaronder het vrije verkeer van personen en werknemers (de artikelen 15 en 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna 'het Handvest'), het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling (artikel 29 van het Handvest), en de vrijheid van dienstverrichting (artikel 16 van het Handvest). Ook zal zij steun geven voor de uitoefening van rechten over de grenzen heen op het gebied van rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, sociale zekerheid en gezondheidsbescherming (artikelen 31, 34 en 35 van het Handvest) en non-discriminatie (artikel 21 van het Handvest).

Met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) zijn Verordening (EU) 679/2016 (algemene verordening gegevensbescherming) 30 en Verordening (EG) nr. 45/2001 31 van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van dit voorstel. In overeenstemming met deze regels wordt elke verwerking van persoonsgegevens beperkt tot wat noodzakelijk en evenredig is. Gegevens worden verkregen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden en worden niet op een later tijdstip verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met die doeleinden.

Samen met de andere initiatieven die de Commissie in het kader van dit mandaat heeft voorgesteld, helpt dit voorstel de Commissie en de lidstaten tevens bij de uitvoering van de beginselen en de rechten die zijn vastgelegd in de Europese pijler van sociale rechten ter ondersteuning van goed werkende en eerlijke arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

In geval van de gecombineerde optie die in de effectbeoordeling als de voorkeursoptie naar voren kwam, worden de totale kosten van de Autoriteit voor de EU-begroting geraamd op 50,9 miljoen EUR per jaar, waarbij de kruissnelheid naar verwachting in 2023 zal worden bereikt. De kosten in het kader van het meerjarige financiële kader (2019-2020) worden deels gedekt door overheveling van bestaande activiteiten die momenteel worden uitgevoerd in het kader van het EU-programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) en autonome begrotingslijnen die onder Werkgelegenheid en Vervoer vallen (70 %), en deels door gebruik te maken van de marge van Rubriek 1a (30 %). Naar de Autoriteit overgehevelde bestaande activiteiten worden niet stopgezet; de uitvoering ervan wordt door de Commissie overgedragen aan de Autoriteit zodra deze operationeel wordt. Wat personeel betreft, heeft de Autoriteit 69 personeelsformatieposten, 60 gedetacheerde nationale deskundigen en 15 arbeidscontractanten nodig. Nadere bijzonderheden over de financiële en personele behoeften zijn te vinden in de bijgevoegde financiële memoranda. Gezien de gevolgen van het voorstel voor de EU-begroting zullen slechts minimale eisen worden gesteld aan de nationale begrotingen . Het is niet mogelijk om de gevolgen voor de overheden precies te kwantificeren, maar uit casestudy's blijkt dat deze positief zullen zijn, aangezien betere handhaving van de regels de nationale handhavingsinstanties in staat zal stellen om tot dusver niet betaalde sociale bijdragen te innen en te profiteren van de operationele steun van de Autoriteit.

Het voorstel bevat een evaluatieclausule om het mandaat en de taken van de Autoriteit om de vijf jaar te beoordelen, waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om de reikwijdte van haar activiteiten geleidelijk uit te breiden en de Autoriteit op te schalen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Een speciaal toezichtskader, dat wordt vermeld in de effectbeoordeling bij het voorstel, zal aan de hand van een aantal indicatoren de vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de verordening beschrijven. De vereisten en het tijdschema voor het toezichtskader zullen in de loop van het wetgevings- en uitvoeringsproces nog verder moeten worden aangepast.

De Commissie evalueert de verordening vijf jaar na de inwerkingtreding ervan overeenkomstig de eisen van het Financieel Reglement 32 en de richtsnoeren voor betere regelgeving 33 . De evaluatie zal vooral gericht zijn op de criteria die zijn vastgelegd in de richtsnoeren voor betere regelgeving, namelijk doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie, meerwaarde voor de EU en relevantie, zodat de verordening eventueel kan worden herzien of bijgewerkt.

Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk I bevat de belangrijkste beginselen voor de oprichting en werking van de toekomstige Autoriteit.

Artikel 1 omschrijft het onderwerp en de beleidsgebieden die onder haar bevoegdheden vallen.

Artikel 2 bevat de belangrijkste doelstellingen van de Autoriteit, waarbij onder a) de doelstellingen ten overstaan van het publiek, waaronder personen en werkgevers, worden uitgelegd, onder b) de rol van de lidstaten wordt toegelicht, en onder c) haar rol wordt beschreven om te bemiddelen in en bij te dragen tot een oplossing voor grensoverschrijdende geschillen tussen nationale autoriteiten of verstoringen van de arbeidsmarkt.

Artikel 3 bepaalt de juridische status van de Autoriteit.

Artikel 4 bepaalt de vestigingsplaats van de Autoriteit, zodra deze door de lidstaten is vastgesteld vóór het einde van de goedkeuringsprocedure van dit voorstel.

Hoofdstuk II beschrijft de taken van de toekomstige Autoriteit, die worden opgesomd in artikel 5, waarbij elke taak meer in detail wordt beschreven in een of meer afzonderlijke artikelen.

Artikel 6 geeft nadere informatie over de wijze waarop de Autoriteit de kwaliteit van en de toegang tot informatie over de rechten en plichten op het gebied van de arbeidsmobiliteit voor personen en werkgevers zal verbeteren.

Artikel 7 bepaalt hoe de Autoriteit de toegang van personen en werkgevers tot initiatieven en diensten op het gebied van arbeidsmobiliteit zal bevorderen en omschrijft haar specifieke taken in dit verband. Het bepaalt ook de rol van de Autoriteit bij het beheer van het Europees coördinatiebureau van Eures.

Artikel 8 inzake samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de lidstaten voorziet in de bevordering van samenwerking en snellere uitwisseling tussen nationale autoriteiten in grensoverschrijdende zaken (lid 1), beschrijft de rol die de Autoriteit zal spelen in de ondersteuning van de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels die is ingesteld bij Verordening (EG) nr. 883/2004 bij financiële aangelegenheden in verband met de uitvoering van die verordening (lid 2), en benadrukt de rol van de Autoriteit bij de bevordering van het gebruik van elektronische instrumenten en het digitaliseren van procedures (leden 3 en 4).

De artikelen 9 en 10 leggen uit op welke wijze de Autoriteit de onderling afgestemde en gezamenlijke inspecties over de grens coördineert: Artikel 9 omschrijft de details voor het opzetten van onderling afgestemde en gezamenlijke inspecties; het preciseert dat dergelijke acties alleen zullen plaatsvinden met instemming van de betrokken lidstaten, hetzij op verzoek van de nationale autoriteiten, hetzij op initiatief van de Autoriteit (lid 1) en verplicht lidstaten die ervoor kiezen geen onderling afgestemde of gezamenlijke inspectie uit te voeren om de redenen van hun beslissing te geven (lid 2), hetgeen de lidstaten de mogelijkheid geeft ook gezamenlijke inspecties uit te voeren in gevallen waarin niet alle lidstaten die betrokken zijn bij de onderling afgestemde of gezamenlijke inspectie, hebben besloten deel te nemen (lid 3). Artikel 10 bevat de praktische regelingen voor het uitvoeren van een door de Autoriteit gecoördineerde onderling afgestemde of gezamenlijke inspectie.

Artikel 11 schetst de analysen en risicobeoordelingen die de Autoriteit moet uitvoeren op het gebied van de grensoverschrijdende aspecten van arbeidsmobiliteit, waarbij de bijzonderheden worden beschreven van de activiteiten en de context waarin deze werkzaamheden worden uitgevoerd.

Artikel 12 bepaalt dat de Autoriteit de lidstaten ondersteunt bij het versterken van hun capaciteit teneinde bij te dragen tot een consistente, eerlijke en doeltreffende toepassing en handhaving van het toepasselijke recht van de Unie, en definieert specifieke activiteiten voor de Autoriteit om deze taak te vervullen.

Artikel 13 betreffende bemiddeling beschrijft de taak van de Autoriteit bij het oplossen van geschillen tussen de lidstaten.

Artikel 14 definieerde de rol van de Autoriteit bij de bevordering van de samenwerking in geval van een grensoverschrijdende verstoringen van de arbeidsmarkt.

Artikel 15 voorziet in de samenwerking van de Autoriteit met de andere gedecentraliseerde agentschappen van de Unie.

Artikel 16 waarborgt dat alle werkzaamheden van de Autoriteit die gericht zijn op de digitalisering van de procedures voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten, gebaseerd zullen zijn op de beginselen van het relevante interoperabiliteitskader en de relevante referentiearchitectuur.

Hoofdstuk III beschrijft de organisatie van de Autoriteit en stelt de details van haar structuur vast.

Artikel 17 bepaalt de administratieve en beheersstructuur van de Autoriteit, bestaande uit een raad van bestuur, een uitvoerend directeur en een stakeholdergroep. Het biedt de Autoriteit ook de mogelijkheid om specifieke werkgroepen en panels vast te stellen voor de uitvoering van specifieke taken.

De artikelen 18 tot en met 22 bevatten de gedetailleerde regels voor de werking van de raad van bestuur. Hierin worden de samenstelling, de taken, de regels met betrekking tot de voorzitter, de vergaderingen en de stemregels van de raad van bestuur bepaald.

Artikel 23 beschrijft de verantwoordelijkheden van de uitvoerend directeur.

Artikel 24 voorziet in de oprichting van een aan de Autoriteit toegevoegde stakeholdergroep als forum voor overleg met belanghebbenden over onderwerpen die verband houden met de taken van de Autoriteit.

Hoofdstuk IV bevat bepalingen inzake de vaststelling en structuur van de begroting van de Autoriteit.

Hoofdstuk V bevat de bepalingen betreffende het personeel van de Autoriteit, met inbegrip van de algemene regels betreffende het personeel, de nationale verbindingsfunctionarissen, de uitvoerend directeur, en de gedetacheerde nationale deskundigen en andere personeelsleden.

Hoofdstuk VI bevat algemene en slotbepalingen, met inbegrip van de voorrechten en immuniteiten die van toepassing zijn op het personeel van de Autoriteit, de talenregeling, regels inzake transparantie en communicatie, fraudebestrijding, veiligheidsvoorschriften en bescherming van informatie, alsook aansprakelijkheid. Het bepaalt dat de Commissie de prestaties van de Autoriteit op gezette tijden beoordeelt. Dit hoofdstuk bevat ook bepalingen inzake administratieve onderzoeken van de Europese Ombudsman alsook samenwerking met derde landen. De vestigingsovereenkomst en voorwaarden voor de werking alsmede de aanvang van de werkzaamheden van de Autoriteit worden in dit hoofdstuk omschreven.

Artikel 46 voorziet in de wijziging van Verordening (EG) nr. 883/2004.

Artikel 47 voorziet in de wijziging van Verordening (EG) nr. 987/2009.

Artikel 48 voorziet in de wijziging van Verordening (EU) nr. 492/2011.

Artikel 49 voorziet in de wijziging van Verordening (EU) 2016/589.

Artikel 50 voorziet in de intrekking van Besluit 2009/17/EG en Besluit (EU) 2016/344.

Artikel 51 heeft betrekking op de inwerkingtreding van deze verordening.