Toelichting bij COM(2018)274 - Wijziging van Richtlijn 2008/96/EG betreffende het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Dankzij maatregelen op EU-, nationaal, regionaal en lokaal niveau is de verkeersveiligheid in de EU sterk verbeterd in de voorbije decennia. Tussen 2001 en 2010 is het aantal verkeersdoden in de EU met 43 % gedaald; tussen 2010 en 2016 bedroeg de daling 19 %. In 2016 zijn 25 620 mensen om het leven gekomen op de wegen in de EU, 510 minder dan in 2015 en bijna 5 900 minder dan in 2010.

Hoewel sommige lidstaten nog elk jaar grote vorderingen blijven maken, was de daling in de voorbije jaren veel minder uitgesproken. In reactie op deze vertraging hebben de belanghebbenden op het gebied van verkeersveiligheid nogmaals hun steun voor deze zaak uitgesproken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de verklaring die de ministers van Vervoer van de EU in maart 2017 hebben afgelegd in Valetta 1 .

De Commissie voelt zich gesteund door deze verklaring en stelt daarom, samen met dit initiatief, een verkeersveiligheidskader voor 2020-2030 voor, dat beter is aangepast aan de gekende uitdagingen, de veranderende mobiliteit ten gevolge van maatschappelijke tendensen (bv. meer fietsers en voetgangers, vergrijzing van de bevolking) en technologische ontwikkelingen. Dit kader volgt de 'Safe System'-benadering, die gebaseerd is op het beginsel dat mensen fouten kunnen en zullen maken en dat het de gedeelde verantwoordelijkheid van de spelers op alle niveaus is om ervoor te zorgen dat verkeersongevallen geen ernstige of dodelijke verwondingen tot gevolg hebben. Volgens deze benadering moet de veiligheid van alle elementen van het systeem worden verbeterd - wegen en wegkanten, snelheid, voertuigen en weggebruik. Wanneer één element het laat afweten, kunnen de andere nog steeds voor de nodige bescherming zorgen.

De weginfrastructuur zal een belangrijke rol blijven spelen in de nieuwe benadering. Goed ontworpen en onderhouden wegen kunnen de kans op verkeersongevallen beperken, en als een ongeval toch plaatsvindt, kunnen 'vergevingsgezinde' wegen (intelligent aangelegde wegen die ervoor zorgen dat rijfouten niet onmiddellijk ernstige gevolgen hebben) de ernst van de ongevallen beperken.

In 2008 is de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur 2 vastgesteld om ervoor te zorgen dat in alle fasen van de planning, het ontwerp en het gebruik van weginfrastructuur prioriteit wordt gegeven aan verkeersveiligheid. Er zijn echter grote verschillen in de manier waarop de richtlijn door de lidstaten is omgezet: veel goed presterende landen gaan verder dan wat de richtlijn voorschrift, terwijl andere landen achterblijven.

De algemene doelstelling van het voorgestelde initiatief is het aantal doden en zwaargewonden op het wegennet van de EU te doen dalen door de veiligheidsprestaties van de weginfrastructuur te verbeteren. De specifieke doelstellingen zijn:

–de follow-up van de bevindingen in het kader van procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur verbeteren;

–harmonisering en uitwisseling van kennis over deze procedures en eisen tussen de lidstaten aanmoedigen;

–kwetsbare weggebruikers beschermen;

–de uitrol van nieuwe technologieën verbeteren; en

–werken aan een constant hoog niveau van verkeersveiligheid in alle lidstaten, door de beperkte financiële middelen efficiënt te gebruiken.

1.

Om deze doelstellingen te bereiken, worden de volgende wijzigingen aangebracht in de herziene richtlijn:


–de verplichting tot transparantie en follow-up van de procedures voor het beheer van de veiligheid van infrastructuur;

–de invoering van een wegennetbeoordeling, een systematische en proactieve procedure om risico's in kaart te brengen, zodat de 'ingebouwde' of inherente veiligheid van wegen in de hele EU kan worden beoordeeld;

–de uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn, zodat ze, naast het trans-Europees vervoersnet (TEN-T), ook betrekking heeft op autosnelwegen en hoofdwegen buiten het netwerk en op alle wegen buiten stedelijke gebieden die geheel of gedeeltelijk met EU-middelen worden gebouwd;

–de vaststelling van algemene prestatie-eisen voor wegmarkeringen en verkeersborden, zodat coöperatieve, geconnecteerde en automatische mobiliteitssystemen gemakkelijker kunnen worden uitgerold; en

–de verplichting om in alle procedures voor het beheer van de veiligheid van wegen rekening te houden met kwetsbare weggebruikers.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit initiatief wil een oplossing bieden voor de tekortkomingen van Richtlijn 2008/96/EG.

Het is nauw verbonden met het voorstel tot herziening van de verordening betreffende algemene veiligheid 3 en de verordening betreffende de bescherming van voetgangers 4 . Het voorstel streeft ernaar de regels inzake de veiligheid van voertuigen te verbeteren door middel van aanvullende veiligheidsfuncties, waaronder actieve veiligheidssystemen die ontworpen zijn om ongevallen te voorkomen, en functies om kwetsbare weggebruikers te beschermen. De twee initiatieven zijn onderling verbonden omdat voertuigtechnologie vaak gebaseerd is op infrastructuur (bv. zichtbare wegmarkeringen ondersteunen systemen tegen het onbedoeld verlaten van de rijstrook).

Wat technologische ontwikkelingen betreft, is het voorstel ook nauw gelinkt aan initiatieven die deel uitmaken van de strategie van de Commissie inzake coöperatieve intelligente vervoerssystemen (C-ITS) 5 .

Al deze initiatieven moeten worden beschouwd als onderdeel van een ruime reeks maatregelen ter verbetering van de verkeersveiligheid vanuit 'Safe System'-perspectief.

Het verband tussen de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid en Richtlijn 2004/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet (de 'tunnelrichtlijn') is beoordeeld onder 'Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging'.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel past uitstekend in de focus van de Commissie Juncker op een Europa dat ons beschermt, sterker maakt en verdedigt. Omdat het voorstel de bescherming van de Europeanen vooropstelt, draagt het ook bij tot de inspanningen van de Commissie om de Europeanen dichter bij de EU te brengen. Het draagt ook bij tot de tenuitvoerlegging van de Europese pijler van sociale rechten, waarin bepaald is 'dat iedereen recht heeft op toegang tot hoogwaardige essentiële diensten, waaronder vervoer'.

Het spoort met de doelstellingen van het witboek Vervoer van 2011 6 en de beleidsoriëntaties inzake verkeersveiligheid voor 2011-2020 7 , en maakt deel uit van het nieuwe EU-beleidskader voor verkeersveiligheid 2020-2030. Het is samenhangend met de inspanningen van de Commissie om de uitrol van geconnecteerde, coöperatieve en geautomatiseerde mobiliteitsoplossingen te vergemakkelijken, met name de [CCAM Communication], en maakt deel uit van het derde mobiliteitspakket dat in het kader van de voorstellen inzake de energie-Unie is gepresenteerd.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

De EU heeft een gedeelde bevoegdheid op het gebied van de veiligheid van het vervoer, zoals uiteengezet in artikel 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit voorstel is gebaseerd op artikel 91, lid 1, onder c), VWEU, dat de basis vormt voor de vaststelling van maatregelen die de veiligheid van het vervoer, met inbegrip van de verkeersveiligheid, kunnen verbeteren. Aangezien het om een gedeelde bevoegdheid gaat, moet het subsidiariteitsbeginsel in acht worden genomen.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De negatieve externe effecten van verkeersongevallen, dodelijke verkeersslachtoffers en congestie zijn grensoverschrijdende problemen die niet door nationale of lokale maatregelen alleen kunnen worden opgelost. Om een hoog niveau van verkeersveiligheid in de hele EU te bereiken en in stand te houden, moeten geharmoniseerde procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid, gebaseerd op een passend en evenredig regelgevingskader, gericht worden toegepast op het netwerk van hoofdwegen. Het noodzakelijke niveau van veilige mobiliteit voor de belangrijkste delen van het EU-wegennet kan niet worden bereikt zonder optreden op EU-niveau, aangezien vrijwillige maatregelen niet door alle lidstaten worden gesteund.

Uit de ex-postevaluatie en het overleg dat heeft plaatsgevonden in het kader van de effectbeoordeling 8 is gebleken dat de bestaande richtlijn resultaten heeft opgeleverd en algemeen wordt aanvaard door de lidstaten en belanghebbenden. Gezien de bovenstaande overwegingen is het dan ook logisch dat nieuwe ontwikkelingen in dat kader moeten worden opgenomen en dat de efficiëntie en effectiviteit ervan moet worden verbeterd.

Wat de verruiming van het toepassingsgebied betreft, is het duidelijk dat de TEN-T-wegen afhankelijk zijn van aansluitende wegen die belangrijke centra van economische activiteit verbinden met het TEN-T-netwerk. Veel wegen die geen deel uitmaken van het TEN-T-netwerk zijn belangrijk voor de algehele werking van het wegvervoer in de EU en verwerken grote intensiteiten nationaal en internationaal verkeer. De verkeersveiligheid op deze wegen kan aanmerkelijk slechter zijn dan op de TEN-T-wegen zelf, die slechts 8 % van de dodelijke ongevallen in de EU vertegenwoordigen.

Uit de ex-postevaluatie is gebleken dat de lidstaten die de regels van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid al enige tijd toepassen op hun nationale wegen qua verkeersveiligheid veel beter scoren dan lidstaten die dit niet doen. Door de grote verkeersintensiteiten is het aantal verkeersdoden op het hoofdwegennet van de EU procentueel hoger dan het aandeel van deze wegen in het totale wegennet (39 % van alle dodelijke verkeersongevallen in de EU vindt plaats op deze wegen, die slechts 15 % van de totale weglengte buiten de stedelijke gebieden uitmaken). Gecoördineerd optreden van de EU op het netwerk van hoofdwegen (met inbegrip van de wegen die geen deel uitmaken van het TEN-T) zal dan ook helpen om de doelstellingen van de EU op middellange termijn (halvering van het aantal verkeersdoden tegen 2030) en lange termijn (nul verkeersdoden tegen 2050) te bereiken.

Als de EU niet ingrijpt, blijven de verschillen in nationale aanpak bestaan. Veel lidstaten, met name die waar veel verkeersdoden vallen, zouden de beginselen van de richtlijn niet systematisch toepassen zonder bindende EU-regels. Dit zou ertoe leiden dat de verkeersveiligheid in die lidstaten slecht blijft, wat ook negatieve gevolgen zou hebben voor de verkeersveiligheid in de EU als geheel.

Het streven naar hogere normen inzake veiligheid van de infrastructuur in de hele EU is een van de belangrijkste doelstellingen van het EU-optreden. Reizen in de EU moet veiliger worden; landen die minder goed presteren zullen voordeel kunnen halen uit de ervaringen van de landen die het beter doen. Dit moet op zijn beurt de werking van de interne markt verbeteren, zorgen voor een vlottere en coherentere reiservaring, beter functionerend goederenvervoer, en de EU-doelstelling van economische, sociale en territoriale samenhang ondersteunen.

Zonder optreden van de EU zou een vergelijking van de verkeersveiligheid op het hoofdwegennet van de lidstaten niet mogelijk zijn, waardoor de EU-middelen niet gericht kunnen worden ingezet.

Evenredigheid

De beleidsopties in deze effectbeoordeling vertegenwoordigen verschillende graden van evenredigheid om de beleidsdoelstellingen te bereiken. Alle beleidsopties bestaan uit beproefde maatregelen om het probleem van doden en zwaargewonden in het verkeer effectief aan te pakken, maar de meest verregaande optie was ook de minst evenredige. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot het hoofdwegennet van de lidstaten is evenredig omdat ze slechts betrekking heeft op een bescheiden 15 % van het wegennet. Het zijn echter net deze wegen waarop 39 % van het aantal verkeersdoden in de EU vallen.

De kosten voor de lidstaten blijven beperkt in vergelijking met de voordelen; de voorkeursoptie is drie keer minder duur en flexibeler dan de optie die als het meest verregaand werd beoordeeld.

Keuze van het instrument

Aangezien de handeling die wordt gewijzigd een richtlijn is, moet de wijzigingshandeling dezelfde vorm aannemen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

De Commissie heeft de resultaten van de ex-postevaluatie van de bestaande richtlijn in 2015 gepubliceerd 9 . Die kunnen als volgt worden samengevat:

–De richtlijn heeft ervoor gezorgd dat er nu op een andere manier wordt nagedacht over en omgegaan met verkeersveiligheidsbeheer;

–ze heeft het veralgemeend gebruik van de procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur aangemoedigd. Die procedures op basis van een beperkte aantal bindende EU-regels voor beheer van de TEN-T-wegen, worden nu door alle lidstaten toegepast;

–ze zorgt voor een 'gemeenschappelijke taal' bij de toepassing van maatregelen voor de veiligheid van de weginfrastructuur; en

–op nationaal niveau heeft ze een normatief en operationeel proces in gang gezet, wat zonder optreden van de EU nooit zou hebben plaatsgevonden op dergelijke grote schaal.

Anderzijds heeft de richtlijn blijkbaar geen stimulans gegeven om beste praktijken uit te wisselen tussen de lidstaten. Bovendien is de richtlijn alleen van toepassing op TEN-T-wegen, meestal autosnelwegen, die slechts 8 % van het aantal verkeersdoden in de EU vertegenwoordigen. De meeste lidstaten passen een of meer van de procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid echter ook vrijwillige toe op andere andere dan TEN-T-wegen.

Volgens de beoordeling zijn er geen aanwijzingen dat de integratie van de richtlijn met de tunnelrichtlijn zou leiden tot een verdere verbetering van de veiligheid van tunnels op het TEN-T-netwerk.

Raadpleging van belanghebbenden

Tijdens de effectbeoordeling voor dit voorstel heeft de Commissie de belanghebbenden op diverse manieren geraadpleegd. Sommige raadplegingen maakten deel uit van de effectbeoordelingsstudie die door een externe consultant (COWI) is uitgevoerd. De volgende raadplegingsactiviteiten hebben plaatsgevonden:

·conferentie van belanghebbenden, in maart 2017 georganiseerd door de Commissie in Valletta (Malta);

·vergaderingen met de voornaamste belanghebbenden;

·een gerichte enquête onder belanghebbenden (uitgevoerd door COWI);

·individuele gesprekken met geselecteerde belanghebbenden (uitgevoerd door COWI);

·een openbare raadpleging, van 14 juni tot en met 10 september 2017; en

·vergaderingen van het comité inzake veiligheid van wegtunnels en het comité inzake het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur.

De overgrote meerderheid van de respondenten was van mening dat het probleem van de verkeersveiligheid in grote mate of in aanzienlijke mate aan bod komt in het huidige wetgevingskader van de EU, zowel wat het beheer van de infrastructuurveiligheid als de veiligheid van tunnels betreft. Ze hebben echter gewezen op de volgende problemen met het huidige kader: gebrek aan harmonisatie, gebrek aan informatie-uitwisseling en het beperkte toepassingsgebied.

Tijdens de vergadering in Malta in maart 2017 hebben de belanghebbenden de Commissie aanbevolen om de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid zodanig te herzien dat ze meer gericht is op gemeten output en minder op input, en om de doelstellingen en financiële instrumenten van het TEN-T-programma te herzien.

Zij waren het er unaniem over eens dat het onderhoud, de herstellingen en de veiligheidsfuncties van de bestaande wegen en de bescherming van zwakke weggebruikers moeten worden verbeterd. Over de vraag of het wegmeubilair (zoals vangrails) en de zichtbaarheid van de wegmarkeringen en verkeersborden moeten worden verbeterd, bestond minder eensgezindheid. De meerderheid van de respondenten was echter van oordeel dat ook op deze punten verbetering noodzakelijk is. Nagenoeg iedereen was het erover eens dat er gemeenschappelijke EU-prestatie-eisen moeten komen voor de zichtbaarheid van wegmarkeringen en verkeersborden.

Uit de openbare raadpleging bleek ook dat bijna alle respondenten het er over eens zijn dat in de hele EU vergelijkbare methoden moeten worden gebruikt om de veiligheid van de weginfrastructuur te meten.

Wat de voorbereidingen op de uitrol van coöperatieve, geconnecteerde en autonome mobiliteit betreft, bestond er geen eensgezindheid over de vraag of de fysieke infrastructuur moet worden aangepast aan de behoeften van voertuigen met een hoge graad van automatisering, dan wel of de voertuigen moeten worden ontwikkeld zodat ze zich kunnen aanpassen aan de bestaande infrastructuur. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de fysieke infrastructuur in zekere mate zal moeten worden geharmoniseerd om een vlotte uitrol van sterker geautomatiseerde voertuigen mogelijk te maken en ervoor te zorgen dat deze voertuigen veilig kunnen rijden in gemengd verkeer. Een recent verslag van de TM 2.0 Task Force on Road Automation 10 (bestaande uit vertegenwoordigers van overheden, dienstverleners, leveranciers, fabrikanten en onderzoekers) staaft deze conclusie.

Uit opmerkingen over de behoeften van kwetsbare weggebruikers bleek hoe moeilijk het is om individuele maatregelen voor te schrijven voor bepaalde types van kwetsbare weggebruikers. Samengevat is de Commissie van mening dat het niet wenselijk is specifieke maatregelen voor te schrijven, maar dat het de voorkeur verdient een algemene verplichting op te leggen om rekening te houden met de behoeften van alle groepen kwetsbare weggebruikers in de procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid, en te zoeken naar de oplossing die het best is aangepast aan de lokale omstandigheden.

Over een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de wetgeving tot buiten het TEN-T-netwerk, liepen de meningen uiteen. Privé-ondernemingen en ngo's waren meestal van mening dat de wetgeving van toepassing moet zijn op alle wegen, of alle hoofd- en nationale wegen, terwijl overheden geneigd waren het toepassingsgebied te beperken tot het TEN-T-netwerk. Een aantal respondenten op de gerichte enquête onder belanghebbenden maakten melding van 'weerstand bij lidstaten om de uitbreiding tot niet-TEN-T-wegen te aanvaarden' om redenen van subsidiariteit. Eén lidstaat wees erop dat er, naast het subsidiariteitsbeginsel, nog een andere reden was om het toepassingsgebied van de richtlijn niet uit te breiden (tot buiten het TEN-T-), namelijk het feit dat de mogelijkheid behouden moet blijven om de benaderingen en bepalingen aan te passen aan de specifieke kenmerken van de netten en hun beheerders. De respondenten erkenden echter ook dat dit een groot potentieel bood om het aantal verkeersdoden te doen afnemen, aangezien de meeste dodelijke ongevallen buiten het TEN-T-netwerk plaatsvinden.

De Europese Raad voor de verkeersveiligheid stelde dat het toepassingsgebied van de wetgeving moet worden uitgebreid tot alle autosnelwegen, alle door de EU (mede-)gefinancierde wegen en alle hoofdwegen op het platteland en in de stad. Dit is nodig met het oog op de nieuwe doelstelling om, naast het aantal doden, ook het aantal zwaargewonden in het verkeer te doen dalen (omdat in het stadsverkeer meer gewonden vallen), en omdat weggebruikers het recht hebben op een gelijk niveau van veiligheid op alle wegen.

Na afweging van alle argumenten, concludeerde de Commissie dat een beperkte uitbreiding tot hoofdwegen gerechtvaardigd en evenredig is omdat zo een groot aantal verkeersdoden kan worden vermeden zonder onevenredige werklast en kosten voor de lidstaten.

Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie heeft in september 2016 een ondersteunende studie laten uitvoeren door een consortium van deskundigen van COWI en SWOV, onder leiding van Ecorys. De bevindingen van het beoordelingsverslag zijn gebaseerd op het eindverslag van dit consortium.

Bovendien kreeg een externe deskundige (professor George Yannis van de nationale technische universiteit van Athene) een contract om aanvullende analyses, een wetenschappelijke toetsing en een aanvullende validering te verstrekken.

De bijlagen bij het verslag bevatten een niet-uitputtende lijst van externe studies die als input zijn gebruikt bij de opstelling van het effectbeoordelingsverslag. In het algemeen zijn de gebruikte bronnen talrijk, zeer exhaustief en representatief voor de verschillende groepen van belanghebbenden.

Effectbeoordeling

Dit initiatief is onderbouwd met een effectbeoordeling, waarover de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud heeft uitgebracht. De raad heeft aanbevelingen geformuleerd en opgeroepen om met name de volgende punten beter te onderbouwen en te verduidelijken:

–de verwachte bijdrage van het initiatief tot de algemene 'Safe System'-benadering van de verkeersveiligheid, en de verhouding en complementariteit met het parallelle initiatief inzake de algemene veiligheid van voertuigen en voetgangers;

–de evenredigheid van de voorkeursoptie, met name wat de financiële beperkingen betreft; en

–het ontbreken van conclusies uit de evaluaties van de bestaande richtlijn en de tunnelrichtlijn over de wijze waarop handhavingsproblemen moeten worden aangepakt.

In de herziene effectbeoordeling is rekening gehouden met deze opmerkingen. In bijlage I van de effectbeoordeling wordt nader ingegaan op deze opmerkingen. Om tegemoet te komen aan de bovenvermelde opmerkingen zijn onder meer de volgende punten toegelicht:

–de 'Safe System'-benadering, de bijdrage van individuele initiatieven, de verhouding met het parallelle initiatief inzake de algemene veiligheid van voertuigen en voetgangers en hun respectieve bijdragen aan de algemene doelstelling.

–Aangezien het gebrek aan financiering als een probleem werd beschouwd, werd een specifieke doelstelling uitgebreid om rekening te houden met de financiële beperkingen. Voor elke lidstaat zijn de nalevingskosten tot 2030 vermeld.

–Er zijn aanvullende bijzonderheden toegevoegd over de bevindingen van de ex-postevaluatie. De voorgestelde aanpak om de naleving van de bestaande wetgeving te garanderen, is uitgelegd.

De mogelijke beleidsmaatregelen zijn gecombineerd tot zes beleidsopties, met verschillende ambitieniveaus. De beleidsopties waarbij het toepassingsgebied beperkt blijft tot het TEN-T (beleidsopties 1-3) en die waarbij het toepassingsgebied wordt uitgebreid tot andere dan TEN-T-wegen (beleidsopties A-C) zijn afzonderlijk beoordeeld. Door het complementaire karakter van de maatregelen op het gebied van het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur, zijn opties 1-3 alternatieven die telkens een stap verder gaan. Ook de beleidsopties waarbij het toepassingsgebied wordt uitgebreid tot andere dan TEN-T-wegen, bouwen voort op elkaar.

Beleidsoptie 1 staat voor zo weinig mogelijk wijzigingen tegen een zo laag mogelijke kostprijs, waarbij rekening wordt gehouden met nakende technologische veranderingen en een beperkt aantal wetgevende wijzigingen wordt voorgesteld, die relatief gemakkelijk en snel kunnen worden toegepast. Het gaat om niet-wetgevende 'zachte' maatregelen, zoals het bevorderen van de uitwisseling van informatie en beste praktijken ter ondersteuning van de effectiviteit van de beheersprocedures die reeds zijn opgenomen in de bestaande richtlijn. Deze beleidsoptie omvat ook wetgevende maatregelen om de transparantie van procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid te verbeteren, en een duidelijke eis om te focussen op de beoordeling van de veiligheid van kwetsbare weggebruikers in de procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur. Ten slotte zorgt ze voor een verbeterde interface tussen de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid en de tunnelrichtlijn, met bijzondere aandacht voor overgangszones tussen wegen in openlucht en tunnels en gezamenlijke inspecties van deze zones, waarbij zowel wegveiligheids- als tunnelveiligheidspersoneel betrokken is.

Beleidsoptie 2 gaat verder door ook elementen van de 'Safe System'-benadering op te nemen in de aanpak. Deze optie voert ook een nieuwe procedure in, de wegennetbeoordeling, om regelmatig de ingebouwde veiligheid van het wegennet te beoordelen en te vergelijken, zodat proactief weggedeelten kunnen worden geselecteerd die verdere inspectie en interventie vereisen. Deze optie stelt ook algemene prestatie-eisen voor bepaalde delen van de weginfrastructuur vast, zodat coöperatieve, geconnecteerde en automatische mobiliteit gemakkelijker kan worden uitgerold. Ze wil ook iets doen aan het gebrek aan samenhangende en vergelijkbare gegevens over het veiligheidsniveau van het wegennet in de EU. Het leidende beginsel achter beleidsoptie 2 is dat EU-wetgeving de lidstaten zou verplichten de procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid toe te passen en te volgen, teneinde een groot gamma aan potentiële risico's voor de verkeersveiligheid te identificeren. De lidstaten behouden de flexibiliteit om het vereiste niveau van veiligheid van de verkeersinfrastructuur te bepalen. Ook de keuze van de geschikte technische oplossingen blijft bij de lidstaten; de EU-wetgeving voorziet alleen in algemene prestatie-eisen om de vlotte uitrol van coöperatieve, geconnecteerde en automatische mobiliteit (bv. leesbaarheid van verkeersborden en wegmarkeringen) te ondersteunen.

In beleidsoptie 3 wordt een minimumveiligheidsniveau vastgesteld dat moet worden bereikt op TEN-T-wegen en worden minimumprestatie-eisen voor wegmeubilair gedefinieerd. Deze resultaatgerichte aanpak kan worden gebruikt om in het hele TEN-T-netwerk een uniform minimumveiligheidsniveau te bereiken. Dit niveau wordt vastgesteld op EU-niveau. De lidstaten behouden de flexibiliteit om zelf de veiligheidsmaatregelen met betrekking tot weginfrastructuur te kiezen.

In tegenstelling tot beleidsopties 1-3, hebben beleidsopties A, B en C allemaal tot gevolg dat de procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid enigszins worden uitbreid tot wegen die niet tot het TEN-T behoren. De uitbreiding blijft beperkt tot hoofdwegen of nationale wegen die gewoonlijk het hoofdwegennet van de lidstaten vormen.

Beleidsoptie A omvat één wetgevende maatregel, namelijk dat alle wegen van het nationale wegennet die geheel of gedeeltelijk met EU-middelen zijn gefinancierd, onder de procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid moeten vallen.

Volgens beleidsoptie B moeten alle reeds bestaande procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid worden toegepast op een ruimer wegennet, meer bepaald op de autosnelwegen en drukke hoofdwegen van de lidstaten. Deze beleidsoptie is een gematigd ambitieuze verplichte uitbreiding van het toepassingsgebied van de procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid. Ze zou alleen gevolgen hebben voor lidstaten die deze procedures nog niet vrijwillig op de betreffende wegen toepassen.

Beleidsoptie C heeft tot doel de filosofie van proactief beheer van de veiligheid van het wegennet ook toe te passen op het volledige hoofdwegennet van de lidstaten. Deze beleidsoptie is een meer ambitieuze uitbreiding van de toepassing van de herziene procedures van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid op een uitgebreider wegennet (waaronder autosnelwegen en hoofdwegen) dat geen deel uitmaakt van het TEN-T.

Een combinatie van beleidsoptie 2 en beleidsoptie C is als voorkeursoptie uit de effectbeoordeling gekomen.

In vergelijking met het basisscenario kan deze combinatie meer dan 3 200 verkeersdoden en meer dan 20 700 zwaargewonden voorkomen in de periode 2020-2030 (14 650 mensenlevens en 97 502 zwaargewonden in de periode 2020-2050). Alleen al in 2030 zouden de maatregelen op het gebied van de weginfrastructuur 562 verkeersdoden en 3 675 zwaargewonden voorkomen.

Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Overeenkomstig het programma van de Commissie voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) is de mogelijkheid van administratieve vereenvoudiging onderzocht, met name door de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid samen te voegen met de tunnelrichtlijn. Uit de effectbeoordeling en de raadpleging van belanghebbenden is echter niet gebleken dat deze samenvoeging voordelen zou opleveren voor de verkeersveiligheid. Aangezien ook geen vermindering van de administratieve belasting werd vastgesteld, werd geconcludeerd dat deze samenvoeging niet voordelig of wenselijk is.

Het voorstel bevat een nieuwe risicogebaseerde en proactieve procedure van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid, de zogenaamde wegennetbeoordeling. Het totale aantal procedures neemt echter niet toe omdat de bruikbare elementen van een vorige reactieve procedure (met name de identificatie van gebieden met een hoge ongevalsconcentratie) worden opgenomen in de procedures voor bestaande wegen.

Grondrechten

Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU, hoewel de wegennetbeoordeling zou kunnen worden gebruikt als criterium voor gerichte EU-uitgaven.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

In de effectbeoordeling werden een aantal mogelijke indicatoren geïdentificeerd die kunnen worden gebruikt om de voortgang te monitoren. Het voorstel brengt geen onnodige administratieve lasten voor de lidstaten met zich mee omdat het de rapporteringsverplichtingen beperkt tot de belangrijkste outputindicator - de veiligheidsclassificatie van de wegen die onder de procedures vallen.

Om de impact van de wetgeving te beoordelen, moet tevens een grondige evaluatie worden gemaakt nadat alle wijzigingen zijn ingevoerd. De passende termijn voor een dergelijke evaluatie wordt vastgesteld nadat het nieuwe kader volledig van toepassing is geworden.

Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Gezien het toepassingsgebied van het voorstel en het feit dat het slechts om een wijziging gaat van Richtlijn 2008/96/EG, die reeds volledig door de lidstaten is omgezet, lijkt een verplichting om verdere aanvullende stukken in te dienen niet gerechtvaardigd of evenredig.

Artikelsgewijze toelichting

In artikel 1, lid 1, worden verwijzingen opgenomen naar één nieuwe en één anders genoemde procedure voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur ("wegennetbeoordeling ' en 'verkeersveiligheidsinspectie").

Artikel 1, lid 2, wordt gewijzigd om rekening te houden met het verruimde toepassingsgebied van de richtlijn, waarbij autosnelwegen en hoofdwegen buiten het TEN-T-netwerk worden openomen in het toepassingsgebied zodat de verplichte toepassing van de procedures van de richtlijn ook geldt voor de drukke wegen die belangrijke stadscentra en regio's verbinden.

Artikel 1, lid 3, wordt gewijzigd om de toepassing van de richtlijn ook verplicht te stellen voor alle weginfrastructuurprojecten buiten stedelijke gebieden die met EU-middelen worden gebouwd, teneinde te garanderen dat de EU-middelen niet worden gebruikt om potentieel onveilige wegen aan te leggen.

Artikel 2, lid 1, wordt gewijzigd om de defnitie van het 'trans-Europees wegennet' af te stemmen op de definitie in Verordening (EU) nr. 1315/2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk.

In artikel 2 worden de leden 2 bis en 2 ter ingevoegd; ze bevatten respectievelijk de definities van 'autosnelweg' en 'hoofdweg'. Dit is noodzakelijk ten gevolge van de verruiming van het toepassingsgebied van de wetgeving.

In artikel 2 wordt ook een lid 2 quater ingevoegd, met de definitie van 'wegennetbeoordeling', een nieuwe risicogebaseerde proactieve procedure voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur (ter vervanging van de huidige reactieve procedure van artikel 5 'Classificatie en beheer van de verkeersveiligheid van het in gebruik zijnde wegennet').

Artikel 2, lid 5, wordt geschrapt omdat de methode voor de 'classificatie van weggedeelten met een hoog aantal verkeersongevallen' wordt geïntegreerd in de nieuwe 'wegennetbeoordeling' en in verkeersveiligheidsinspecties.

De definitie van 'verkeersveiligheidsinspectie' in artikel 2, lid 7, wordt aangepast teneinde het gerichte karakter van deze procedure te verduidelijken en het onderscheid te maken met de nieuwe procedure van 'wegennetbeoordelingen'.

In artikel 2 wordt een lid 10 ingevoegd met de definitie van 'kwetsbare weggebruikers'; bij de toepassing van de procedures van de richtlijn moet bijzondere aandacht worden besteed aan deze groep, die oververtegenwoordigd is in de statistieken over doden en zwaargewonden in het verkeer.

Artikel 5 wordt herzien om de huidige, reactieve procedure voor de 'classificatie en beheer van de verkeersveiligheid van het in gebruik zijnde wegennet' te vervangen door de nieuwe risicogebaseerde en proactieve procedure van 'wegennetbeoordelingen'. Een wegennetbeoordeling is een risicogebaseerde, proactieve beoordeling van alle wegen die onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, waarbij de ingebouwde of inherente veiligheid van de bestaande weginfrastructuur wordt beoordeeld en vergeleken teneinde na te gaan welke delen prioriteit moeten krijgen bij verdere inspecties en ingrepen en teneinde de infrastructuurcomponent van de 'Safe System'-benadering te versterken. Deze nieuwe procedure houdt rekening met historische ongevalsgegevens en met reeds geïdentificeerde delen van het wegennet met een hoge ongevalsconcentratie. De procedure is systematisch en beoordeelt op proactieve wijze de risico's van de weginfrastructuur, zoals de geometrische kenmerken, de aanwezigheid van kruispunten en spoorwegovergangen, de aanwezigheid van obstakels langs de weg en de beschikbaarheid van passende geleiderails. Er gaat een sterke prikkel van uit om bevindingen te volgen en gericht te investeren in de gebieden met de grootste risico’s.

In artikel 6, lid 1, wordt het verband gelegd tussen de identificatie van weggedeelten die een verkeersveiligheidsinspectie moeten ondergaan en de bevindingen van de overeenkomstig artikel 5 uitgevoerde wegennetbeoordelingen.

Artikel 6, lid 3, wordt herzien om gezamenlijke verkeersveiligheidsinspecties te eisen voor de overgangsgebieden tussen de wegen die onder deze richtlijn vallen en de wegtunnels die onder Richtlijn 2004/54/EG vallen. Deze bepaling moet zorgen voor betere samenwerking tussen de bevoegde entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de verkeersveiligheid en de veiligheid van tunnels; deze overgangsgebieden zijn meestal de zones van tunnels waar zich het meeste ongevallen voordoen.

Er wordt een artikel 6 bis ingevoegd om te voorzien in passende follow-up van alle procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur die zijn vastgesteld in de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid. Het gebrek aan follow-up is een van de belangrijkste tekortkomingen die aan het licht zijn gekomen tijdens de beoordeling van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid en in de effectbeoordeling. Deze bepaling schrijft met name voor dat elk besluit betreffende de follow-up van een aanbeveling op basis van een verkeersveiligheidsinspectie moet worden gemotiveerd en onderbouwd.

Er wordt een artikel 6 ter ingevoegd om bescherming te bieden voor kwetsbare weggebruikers. De belanghebbenden hebben tijdens de voorbereiding van de effectbeoordeling gewezen op de behoefte aan betere bescherming van kwetsbare weggebruikers. Dit artikel schrijft voor dat de situatie van kwetsbare weggebruikers afzonderlijk moet worden beoordeeld in elke procedure van de richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid.

Het nieuwe artikel 6 quater schrijft voor dat wegmarkeringen en verkeersborden zodanig moeten worden aangebracht en onderhouden dat ze op betrouwbare wijze kunnen worden herkend. Deze maatregel heeft tot doel de weggebruikers een coherente reiservaring te bieden, te helpen bij de uitrol van geconnecteerde en autonome mobiliteitssystemen en ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de noden van de vergrijzende bevolking door verkeersborden en wegmarkeringen gemakkelijk herkenbaar te maken.

Er wordt een artikel 11 bis ingevoegd met rapporteringseisen voor de lidstaten betreffende de toepassing en de resultaten van de procedures voor het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur. Dit artikel schrijft met name voor dat lidstaten hun wegennet moeten indelen volgens het risiconiveau dat in de wegennetbeoordelingen is bepaald. De huidige richtlijn bevat geen rapporteringsverplichtingen, hetgeen de voortgangsmonitoring, benchmarking en follow-up in de hele EU uiterst moeilijk maakt. Rapporteringsverplichtingen zijn van essentieel belang om ervoor te zorgen dat de ingebouwde veiilgheid van het weggenet kan worden gemeten en meegedeeld aan de weggebruikers en om de convergentie van de verkeersveiligheidsprestaties in de hele EU te versnellen.

Er worden nieuwe eisen opgenomen in bijlage II om te garanderen dat bij de uitvoering van verkeersveiligheidsaudits rekening wordt gehouden met de behoeften van kwetsbare weggebruikers.

Er wordt een nieuwe bijlage II bis ingevoegd, met een lijst van de elementen van verkeersveiligheidsinspecties, omdat de focus in de eerste plaats moet liggen op het verbeteren van de veiligheid van bestaande wegen.

Bijlage III wordt vervangen door een nieuwe bijlage waarin de elementen van de nieuwe procedure van 'wegennetbeoordelingen' worden opgesomd, zoals algemene informatie over de beoordeelde wegen, ongevalsgegevens en verkeersintensiteiten, operationele kenmerken, specifieke overwegingen betreffende de layout van de weg, veiligheidskenmerken en gemeenschappelijke risico's, teneinde te garanderen dat de ingebouwde veiligheid van wegen goed kan worden beoordeeld.

In bijlage IV wordt verduidelijkt dat de GNSS-coördinaten moeten worden opgenomen in de beschrijving van de precieze locatie van een ongeval.