Toelichting bij COM(2018)339 - Door overheidsobligaties gedekte effecten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)339 - Door overheidsobligaties gedekte effecten. |
|---|---|
| bron | COM(2018)339   |
| datum | 24-05-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel is erop gericht een door de marktvraag gedreven ontwikkeling van door overheidsobligaties gedekte effecten (Sovereign Bond-Backed Securities, SBBS) mogelijk te maken en een verdere integratie en diversificatie binnen de Europese financiële sector te ondersteunen, hetgeen tot een sterkere en veerkrachtigere economische en monetaire unie moet leiden. Dit initiatief vormt een aanvulling op andere elementen van de bankenunie en de kapitaalmarktenunie doordat het integratie, risicodiversificatie en risicovermindering in het financiële stelsel bevordert.
Sinds het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis en van de staatsschuldencrisis in de eurozone zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de stabilisatie van de financiële sector van de EU en de eurozone en bij de totstandbrenging van de voorwaarden voor verdere integratie door de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke solide prudentiële en afwikkelingsregelgeving voor financiële instellingen. Het betreft onder meer hervormingen zoals de vaststelling van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken 1 , de instelling van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme 2 en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, alsmede de uitvaardiging van de verordening kapitaalvereisten 3 . Dit neemt evenwel niet weg dat een verdere integratie en diversificatie van de financiële markten over de nationale grenzen heen, er in aanzienlijke mate toe kan bijdragen Europa en zijn economische en monetaire unie veerkrachtiger te maken door middel van een betere risicodiversificatie en een betere schokabsorptie via de kapitaalmarkten. Dit is het doel van de inspanningen van de Commissie om de Europese kapitaalmarkten verder te verdiepen en te integreren in de context van de kapitaalmarktenunie. Met name de banksector van de eurozone blijft kwetsbaar voor de vervlechting tussen banken en staten, d.w.z. de sterke wederzijdse link tussen de kredietwaardigheid van een staat en die van de banken in zijn rechtsgebied, die ten dele toe te schrijven is aan het feit dat banken de neiging vertonen om hoofdzakelijk overheidspapier van hun eigen staat in hun portefeuille overheidsobligaties op te nemen (de zogeheten 'home bias'). Dat dit kan leiden tot destabiliserende wederzijdse besmetting en financiële instabiliteit is pijnlijk duidelijk geworden tijdens de staatsschuldencrisis in de eurozone: de verslechterende kredietwaardigheid van een staat resulteert via een lagere waarde van de overheidsobligaties in druk op de balansen van de banken in zijn rechtsgebied; de problemen bij banken leiden op hun beurt tot druk op de overheidsbegroting, hetzij direct (in de vorm van reddingsoperaties), hetzij indirect (via bijvoorbeeld lagere belastinginkomsten als gevolg van een zwakkere economische en kredietactiviteit). Afgezien van deze banden met hun eigen overheid blijven banken ook sterk afhankelijk van de economische ontwikkelingen in hun eigen land (als gevolg van een ontoereikende diversificatie over de grenzen heen).
Bovendien is het zo dat hoewel de totale overheidsschuld tot voor kort in de nasleep van de mondiale financiële crisis een stijging te zien gaf, het aanbod van in euro luidende overheidsobligaties met een hoge rating, die in het moderne financiële systeem als 'veilige activa' dienst doen, is afgenomen. Tegelijkertijd is de vraag van banken en andere financiële instellingen naar dergelijke activa toegenomen, mede omdat krachtens nieuwe regelgeving voldoende buffers van zeer liquide activa moeten worden aangehouden (uit hoofde van bijvoorbeeld liquiditeitsdekkingsvereisten).
Als onderdeel van de inspanningen van de Commissie om vorderingen te maken met de bankenunie en de economisch en monetaire unie te verdiepen conform de Discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie van mei 2017, en zoals aangekondigd in de intentieverklaring van september 2017 bij de Staat van de Unie van Commissievoorzitter Juncker en het pakket ter verdieping van de EMU van december 2017, wordt met dit voorstel beoogd een faciliterend raamwerk tot stand te brengen voor een marktgedreven ontwikkeling van door overheidsobligaties gedekte effecten of SBBS.
SBBS zullen door de particuliere sector worden gecreëerd. Een entiteit uit de particuliere sector zou de markt aanspreken om een onderliggende portefeuille overheidsobligaties samen te stellen en deze vervolgens overdragen aan een juridisch gescheiden, op zichzelf staande entiteit die specifiek is opgezet met de uitsluitende bedoeling om ten behoeve van beleggers een reeks effecten uit te geven die vorderingen op de opbrengsten van deze onderliggende portefeuille vertegenwoordigen. De diverse uitgegeven effecten zouden in een bepaalde volgorde verliezen op de onderliggende portefeuille dragen (eerst zouden houders van achtergestelde effecten verliezen lijden en pas nadat deze effecten volledig waardeloos zijn geworden, zouden ook houders van niet-achtergestelde vorderingen verliezen moeten nemen).
Bij SBBS zou er geen sprake zijn van risicodeling of budgettaire mutualisatie tussen lidstaten. Alleen particuliere beleggers zouden in risico's en eventuele verliezen delen. SBBS verschillen derhalve sterk van euro-obligaties.
Medio 2016 heeft het Europees Comité voor systeemrisico's (European Systemic Risk Board, ESRB) een taskforce op hoog niveau (hierna de 'ESRB-taskforce' genoemd) in het leven geroepen om de voordelen en haalbaarheid van SBBS te beoordelen. De ESRB-taskforce was samengesteld uit vertegenwoordigers van zowel tal van centrale banken en financiële toezichthoudende autoriteiten van de lidstaten, als van Europese instellingen (de Europese Centrale Bank en de Europese Commissie) en agentschappen (de Europese Bankautoriteit en de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), schuldagentschappen en de academische wereld.
De ESRB-taskforce is tot de conclusie 4 gekomen dat zich onder bepaalde omstandigheden een markt voor SBBS kan ontwikkelen. Of SBBS al dan niet levensvatbaar zijn, kan uiteindelijk echter enkel worden uitgemaakt door deze aan een markttoets te onderwerpen. Dit voorstel maakt de weg vrij voor een dergelijke markttoets.
Een essentiële bevinding van de ESRB-taskforce, die ook werd bevestigd door contacten met marktdeelnemers en andere belanghebbenden, is dat het huidige regelgevingskader een belangrijke belemmering vormt voor de ontwikkeling van SBBS. Volgens het bestaande regelgevingskader zouden SBBS immers als securitisatieproducten worden beschouwd, waardoor zij veel minder gunstig zouden worden behandeld dan hun onderliggende portefeuille overheidsobligaties van de eurozone (zo zouden SBBS aan hogere kapitaalvereisten onderworpen zijn, zouden zij slechts in beperkte mate of helemaal niet in aanmerking komen om voor liquiditeitsdekkingsdoeleinden of als zekerheden te worden gebruikt, zouden er voor diverse categorieën beleggers striktere beleggingslimieten ten aanzien van SBBS gelden enz.). Wegens de aard van de onderliggende activa en het gestandaardiseerde en eenvoudige karakter ervan houden SBBS echter risico's in die vergelijkbaar zijn met die verbonden aan de onderliggende overheidsobligaties veeleer dan die verbonden aan gewone securitisaties. Zo is er geen sprake van informatieasymmetrie tussen de uitgevende entiteit van SBBS-securitisaties en de eindbeleggers omdat de onderliggende activa welbekend zijn en op de markt worden verhandeld.
Daarom is het noodzakelijk dat het regelgevingskader op passende wijze aan de unieke kenmerken van SBBS wordt aangepast. Daarbij is het belangrijk op te merken dat voor het faciliteren van de ontwikkeling van SBBS de regelgevende behandeling van blootstellingen aan staatsschulden niet behoeft te worden gewijzigd. Zoals in de Discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie van mei 2017 is aangestipt, zou een dergelijke wijziging onder meer ingrijpende gevolgen hebben voor de financiële stabiliteit en voor het gelijke speelveld voor EU-banken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Aangezien SBBS een nieuw concept is en in de praktijk nog niet bestaat, is er nog geen passende regelgeving voor dit type instrument vastgesteld waarin met de unieke kenmerken ervan rekening wordt gehouden.
Zoals hierboven is aangegeven, zouden SBBS volgens het bestaande regelgevingskader als securitisatieproducten worden aangemerkt. Op grond van het regelgevingskader voor securitisaties – dat als dusdanig geschikt is voor bestaande securitisaties – zouden voor beleggingen in SBBS hogere wettelijke opslagfactoren gelden dan voor directe beleggingen in overheidsobligaties van de eurozone, die de onderliggende portefeuille van SBBS vormen. Wat bijvoorbeeld de kapitaalvereisten voor banken betreft, geldt voor overheidsobligaties van de eurozone een risicogewicht van nul (wat betekent dat banken geen kapitaal hoeven aan te houden als tegenpost voor hun belegging in deze obligaties), terwijl voor beleggingen in securitisatietranches positieve en — naargelang van de rangorde — vaak vrij hoge kapitaalvereisten gelden.
De rechtvaardiging van deze hogere opslagfactoren voor securitisatieproducten in het algemeen (de zogeheten 'niet-neutraliteit' van het securitisatiekader) vindt haar oorsprong in de specifieke risico's die aan securitisaties verbonden zijn en die vooral terug te voeren zijn op de informatieasymmetrie tussen de initiator van de securitisatieproducten en de beleggers. Deze situatie wordt gewoonlijk nog verergerd door het ondoorzichtige karakter van de gesecuritiseerde activa en de complexiteit van de structuur ervan, die agentrisico's en juridische risico's met zich meebrengen. Bij typische securitisaties vloeien de agentrisico's voort uit het feit dat initiators van dergelijke producten veel meer weten dan beleggers over de activa waaruit de securitisatiepool is samengesteld. Dit is bijvoorbeeld duidelijk het geval wanneer een bank hypothecaire leningen toekent en deze vervolgens securitiseert. Beleggers hebben geen toegang tot dezelfde informatie over de hypothecaire kredietnemers als de bank. Zij mogen er dan ook van uit gaan dat de bank wellicht eerst of uitsluitend de minst winstgevende/meest risicovolle hypothecaire leningen securitiseert. Het is vanwege dit probleem dat zowel tal van institutionele beleggers als banken niet in securitisaties mogen beleggen, tenzij de uitgevende entiteit tot op zekere hoogte aan de onderliggende activa blijft blootgesteld.
SBBS vormen echter een specifiek financieel product met twee essentiële kenmerken. Ten eerste zijn vele informatieasymmetrieën en complexiteiten van een typische securitisatiestructuur niet aanwezig omdat de onderliggende pool van de SBBS is samengesteld uit obligaties van centrale overheden van de eurozone. Deze activa zijn welbekend bij marktdeelnemers, die er ook een goede kennis van hebben. Bovendien staat de structuur van de onderliggende activapool van SBBS van tevoren vast (de gewichten van de obligaties van de centrale overheden van de individuele lidstaten van de eurozone zouden bijvoorbeeld overeenstemmen met hun bijdrage aan het kapitaal van de Europese Centrale Bank, zonder dat daar veel van kan worden afgeweken). Ten tweede worden overheidsobligaties van de eurozone regelmatig op de markten verhandeld. Dit betekent dat iedereen een financiële positie daarin kan innemen zonder op securitisatie een beroep te hoeven doen.
Het is bijgevolg niet gerechtvaardigd om specifiek voor securitisaties geldende wettelijke opslagfactoren toe te passen op SBBS zoals deze in dit wetgevingsvoorstel zijn gedefinieerd.
Met dit voorstel wordt eenzelfde probleem aangepakt als het probleem dat met de recente verordening inzake eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde (simple, transparent and standardised, STS) securitisaties is aangepakt. De redenering achter de recente STS-verordening (Verordening (EU) 2017/2402) is juist dat de ontwikkeling van securitisaties die op eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde wijze en volgens EU-normen zijn gestructureerd, onnodig zou worden belemmerd als daarvoor in geen bijzondere (en in de praktijk gunstigere) regelgevende behandeling zou worden voorzien waarbij met deze kenmerken rekening wordt gehouden.
In het licht van het bijzondere karakter van de onderliggende activa van SBBS, namelijk obligaties van centrale overheden van de eurozone, is het verschil tussen de regelgevende behandeling van (traditionele) securitisaties en het daadwerkelijke risico/de daadwerkelijke onzekerheid die aan een dergelijk instrument is verbonden, zelfs nog groter voor SBBS dan voor STS-securitisaties. Daarvoor zijn twee redenen: 1) de onderliggende activa (namelijk overheidsobligaties van de eurozone) zijn nog eenvoudiger, transparanter en gestandaardiseerder; en 2) overheidsobligaties van de eurozone zelf genieten de gunstigste regelgevende behandeling in het licht van hun kenmerken en functies in de financiële sector.
Daarnaast zijn beleggingsbeslissingen met betrekking tot overheidsobligaties bijzonder gevoelig voor kosten en vergoedingen als gevolg van de grote volumes, de scherpe concurrentie en de hoge marktliquiditeit. Relevante kosten uit het oogpunt van een financiële instelling die voornemens is in dergelijke activa te beleggen, omvatten de kapitaalkosten die aan de aankoop ervan verbonden zijn. Als deze regelgevende belemmering niet wordt aangepakt, dan zal dit derhalve een overeenkomstig groter remmend effect hebben op de ontwikkeling van de markt voor SBBS dan zulks bijvoorbeeld bij STS-securitisaties het geval zou zijn geweest.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Risico's voor de financiële stabiliteit beperken door de diversificatie van de portefeuille overheidspapier van banken te bevorderen en de link tussen banken en staten verder af te bouwen, is van groot belang voor de voltooiing van de bankenunie.
Dit wetgevingsvoorstel maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie om de bankenunie en de kapitaalmarktenunie te versterken. Het is erop gericht mettertijd de opkomst van een efficiënte SBBS-markt mogelijk te maken. SBBS kunnen op hun beurt de verdere portefeuillediversificatie in de financiële sector in de hand werken en tegelijkertijd een nieuwe bron vormen van zekerheden van hoge kwaliteit die bijzonder geschikt zijn om bij grensoverschrijdende financiële transacties te worden gebruikt. Ook kunnen op kleine en minder liquide markten uitgegeven overheidsobligaties hierdoor aantrekkelijker worden voor internationale beleggers. Dat zou de risicodeling door de particuliere sector, de risicoreductie en een efficiëntere spreiding van risico's over beleggers bevorderen. Het faciliteren van de ontwikkeling van SBBS zou daarenboven het scala aan op financiële markten beschikbare instrumenten uitbreiden, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de inspanningen van de Commissie om de Europese kapitaalmarkten verder te verdiepen en te integreren in de context van de kapitaalmarktenunie. Door te helpen bij de voltooiing van de bankenunie en het maken van vorderingen bij de totstandbrenging van de kapitaalmarktenunie, zouden SBBS effectief bijdragen aan de voortgang van de financiële unie en de verdieping van de economische en monetaire unie.
Zoals gezegd, zullen SBBS een marktgedreven instrument zijn dat zich waarschijnlijk geleidelijk in de loop van de tijd zal ontwikkelen als alternatieve en aanvullende beleggingsmogelijkheid naast overheidsobligaties. Aangenomen wordt dat SBBS geen wezenlijke negatieve gevolgen voor bestaande nationale obligatiemarkten zullen hebben en deze niet zullen vervangen.
SBBS zijn conceptueel onderscheiden en verschillend van de Europese veilige activa die zijn besproken in de Discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie van mei 2017. Anders dan SBBS, zouden Europese veilige activa een nieuw financieel instrument zijn voor de gemeenschappelijke uitgifte van schuldpapier. De ontwikkeling van dergelijke Europese veilige activa roept een aantal ingewikkelde juridische, politieke en institutionele vragen op die van zeer nabij moeten worden onderzocht. Europese veilige activa zouden moeten worden vormgegeven met inachtneming van de Verdragsbeperkingen op het gebied van risicodeling door de openbare sector, en met name van de 'no bail-out-clausule' (artikel 125 VWEU). In de routekaart die in het bovengenoemde discussiestuk wordt gepresenteerd, wordt de uitgifte van dergelijke Europese veilige activa als mogelijke verdere stap gepland in de loop van de periode tot 2025. Het is bijgevolg een innovatie voor de middellange termijn.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
SBBS zijn een instrument om de financiële stabiliteit en de risicodeling in de gehele eurozone te bevorderen. Zij kunnen daarmee de interne markt verder verdiepen. De rechtsgrondslag van dit voorstel is bijgevolg artikel 114 VWEU, dat aan de Europese instellingen de bevoegdheid toekent om passende maatregelen vast te stellen met het oog op de instelling en de werking van de interne markt.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De geconstateerde regelgevende belemmeringen voor de ontwikkeling van SBBS-markten zijn vervat in verschillende onderdelen van de EU-wetgeving 5 . De doelstellingen van dit wetgevingsinitiatief, namelijk het opheffen van deze regelgevende belemmeringen, kunnen bijgevolg niet door individuele maatregelen van de lidstaten worden verwezenlijkt, aangezien enkel via een EU-optreden wijzigingen in de EU-wetgeving kunnen worden aangebracht.
Afgezien van deze juridische overweging zou een optreden op het niveau van de lidstaten suboptimaal zijn. Een dergelijk nationaal optreden zou er immers toe kunnen leiden dat in de verschillende lidstaten de ontwikkeling van uiteenlopende instrumenten wordt gefaciliteerd. Daardoor zou de markt ondoorzichtig worden en zou er een versnippering van de marktvraag over diverse verschillende instrumenten ontstaan. Als gevolg daarvan zou het moeilijk of zelfs onmogelijk zijn voor een van de instrumenten om de vereiste liquiditeit te halen. Bovendien is het zo dat ook al zouden de nationale wetgevers zich allemaal op hetzelfde instrument toespitsen, dit uiteindelijk kan leiden tot een wedloop om dat instrument een zo gunstig mogelijke regelgevende behandeling te bieden. In beide gevallen (verschillend gedefinieerde producten of verschillende regelgevende behandelingen) zou een optreden op nationaal niveau belemmeringen voor de eengemaakte markt met zich meebrengen. Deze belemmeringen zouden aanzienlijke gevolgen hebben, gezien de zeer sterke integratie van de onderliggende overheidsobligatiemarkten en de identieke regelgevende behandeling van die markten overal in de EU. Om al die redenen is een optreden op EU-niveau noodzakelijk en passend.
• Evenredigheid
Met het voorstel voor een verordening wordt beoogd de ontwikkeling van een nieuw instrument te faciliteren door regelgevende belemmeringen voor de geleidelijke opkomst van een SBBS-markt op te heffen. Dit optreden is evenredig doordat het een gelijk speelveld tot stand brengt voor het nieuwe instrument en de onderliggende activa ervan. Aangenomen wordt dat het voorstel geen wezenlijke gevolgen zal hebben voor bestaande nationale overheidsobligatiemarkten.
• Keuze van het instrument
Het voorstel is erop gericht een vraaggedreven ontwikkeling van een SBBS-markt mogelijk te maken. Het voorziet daartoe in criteria waaraan het instrument moet voldoen om als SBBS te worden beschouwd, alsmede in het noodzakelijke toezichtkader.
Om de beoogde doelstellingen te bereiken, moet de ontwikkeling van een gestandaardiseerd product mogelijk worden gemaakt. Deze standaardisatie moet uniform zijn in de gehele EU, wat inhoudt dat een volledig geharmoniseerde definitie en regelgevende behandeling van SBBS op EU-niveau is vereist. Artikel 114, lid 1, VWEU vormt de rechtsgrondslag voor een verordening tot vaststelling van uniforme bepalingen ter verbetering van de werking van de interne markt. Een richtlijn zou niet dezelfde resultaten opleveren, omdat de implementatie van een richtlijn, wegens de gemaakte keuzes bij de omzetting ervan, mogelijk tot verschillen kan leiden die in het geval van de SBBS-markt in een verstoring van de concurrentie en in toezicht- en regelgevingsarbitrage kunnen resulteren.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
In het kader van haar beoordeling van de haalbaarheid van SBBS heeft de ESRB-taskforce eind 2016 een openbare raadpleging gehouden en input en feedback van de sector (d.w.z. diverse financiële instellingen) en van schuldagentschappen ontvangen via een reeks bilaterale vergaderingen en twee speciale workshops in 2016 en 2017. De Commissie heeft zelf geen openbare raadpleging georganiseerd om overlapping te vermijden. Er zij op gewezen dat het voorgestelde initiatief niet op consumenten en kleine beleggers is gericht.
Met de bovengenoemde raadpleging van vertegenwoordigers van de sector werd beoogd feedback over diverse essentiële vraagstukken in verband met de mogelijke implementatie van SBBS te verkrijgen, met name wat de regelgevende behandeling en de economische aspecten van SBBS betreft. Uit de feedback is met name gebleken dat er grote overeenstemming over bestaat dat 'veilige activa' (activa met een laag risico) steeds schaarser worden op de markt. Het merendeel van de respondenten was van oordeel dat ten minste voor de senior SBBS dezelfde regelgevende behandeling zou moeten gelden als voor de onderliggende overheidsobligaties ervan.
Hoewel marktdeelnemers het er in het algemeen over eens waren dat een diepere financiële integratie en een grotere diversificatie van de portefeuille overheidspapier van banken in Europa noodzakelijk zijn, liepen de meningen uiteen wat de levensvatbaarheid van SBBS betreft. Met name de verkoopbaarheid van de junior tranche van het product werd twijfelachtig geacht. De deelnemers waren het er in grote lijnen over eens dat een SBBS-markt pas van de grond zal komen als de volgende voorwaarden zijn vervuld: 1) coördinatie van de uitgiften door schuldagentschappen; 2) een regelgevingskader dat voor een gelijk speelveld zorgt tussen overheidsobligaties en SBBS; 3) eenvoudige en gestandaardiseerde SBBS-kenmerken, zoals onder meer vaste portefeuillegewichten aan de activazijde en maximaal drie tranches aan de passivazijde; 4) voldoende liquiditeit op de SBBS-markt; en 5) duidelijkheid over de procedure in geval van een (selectieve) wanbetaling door een staat. In volume II van het bovengenoemde verslag van de ESRB-taskforce wordt een gedetailleerd overzicht van de antwoorden op essentiële vragen gegeven en worden de algemene conclusies van de enquête gepresenteerd.
In een speciale workshop hebben schuldagentschappen hun bezorgdheid geuit ten aanzien van de vormgeving en implementatie van SBBS en het standpunt vertolkt dat SBBS de vicieuze cirkel tussen banken en staten niet zullen doorbreken en er evenmin toe zullen leiden dat de eurozone over een nieuw activum met een laag risico beschikt. De schuldagentschappen maakten zich meer in het bijzonder zorgen over het effect van SBBS op nationale overheidsobligatiemarkten (en met name op de liquiditeit ervan), over de implicaties van aankopen door SBBS uitgevende entiteiten van overheidsobligaties op de primaire en/of secundaire markten, en over de mogelijke regelgevende behandeling van SBBS. Zij toonden zich ook bezorgd over de technische haalbaarheid en economische levensvatbaarheid van het nieuwe instrument.
Naast de bovengenoemde raadplegingen van belanghebbenden in het kader van de beoordeling van de haalbaarheid door het ESRB heeft de Commissie ook de lidstaten om hun mening gevraagd en op 11 april 2018 een vergadering van haar deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen belegd om technische feedback over specifieke vragen te ontvangen. De deelnemers vonden het noodzakelijk eerst te bespreken of er wel behoefte aan SBBS bestaat alvorens technisch advies uit te brengen, omdat het volgens hen niet duidelijk was of SBBS nodig zijn. Zij hebben nuttige inzichten in geselecteerde technische kwesties verschaft, en met name opgeroepen tot grotere flexibiliteit ten aanzien van marktdeelnemers bij de bepaling van de fundamentele kenmerken van SBBS (in het bijzonder op het gebied van de gewichten van de overheidsobligaties van de verschillende lidstaten in de onderliggende portefeuille en de omvang van de tranches).
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft een actieve bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de bovengenoemde ESRB-taskforce. Dit wetgevingsvoorstel bouwt in belangrijke mate voort op deze werkzaamheden. Daarnaast heeft de Commissie bijeenkomsten gehad met overheidsinstanties en vertegenwoordigers van de particuliere sector om een beroep te doen op hun deskundigheid en de bevindingen van de taskforce te bevestigen.
• Effectbeoordeling
In het kader van de voorbereiding van dit voorstel is een effectbeoordeling verricht en diverse malen besproken met een interdepartementale stuurgroep. In de effectbeoordeling zijn de volgende beleidsopties onderzocht: i) de reikwijdte van het toepassingsgebied van het voorgestelde raamwerk (elke securitisatie van overheidsobligaties van de eurozone of enkel die welke aan bepaalde standaardisatievereisten voldoen); ii) of een herstel van de 'neutraliteit van de regelgeving' aan de orde is, d.w.z. of alleen de senior tranche van SBBS-uitgiften dan wel alle tranches van SBBS-uitgiften dezelfde behandeling moeten genieten als de onderliggende overheidsobligaties; en iii) hoe de naleving van het voorgestelde raamwerk kan worden gemonitord en gegarandeerd (hetzij via zelfcertificering, hetzij via ex-antecertificering).
In de effectbeoordeling werden verscheidene belangrijke afruilen belicht. Zo zou het afschaffen van regelgevende belemmeringen voor alle securitisaties marktdeelnemers maximale flexibiliteit bieden om het nieuwe instrument zodanig vorm te geven dat een zo groot mogelijk rendement wordt behaald met zo min mogelijk risico's. Daartegenover staat dat met een zekere mate van voorgeschreven standaardisatie mogelijk beter kan worden voorkomen dat de liquiditeit van het nieuwe instrument teniet wordt gedaan als gevolg van het ontstaan van vele verschillende varianten. Indien enkel voor de senior tranche dezelfde behandeling als voor overheidsobligaties zou gelden, kan dat banken er sterker toe aanzetten zich op senior tranches te concentreren, maar een dergelijke aanpak zou inconsistent zijn met de huidige regelgevende behandeling van blootstellingen aan staatsschulden (en zou minder bevorderlijk zijn voor de ontwikkeling van SBBS in het algemeen, aangezien zulks in een versmalling van de potentiële beleggersbasis zou resulteren).
In de effectbeoordeling werd nagegaan in hoeverre de diverse opties tot de verdwijning van de geconstateerde regelgevende belemmeringen zouden leiden, in hoeverre de nieuwe instrumenten aan de risicoreductie op de bankbalansen en de uitbreiding van het aanbod van in euro luidende activa met een laag risico zouden bijdragen, en welke voordelen de diverse nalevings- en toezichtbenaderingen zouden hebben in termen van gewekt marktvertrouwen, afgezet tegen de daaraan verbonden kosten (zowel voor de openbare als de particuliere sector).
Daar het voorgestelde raamwerk de door de particuliere sector gedreven ontwikkeling van een SBBS-markt enkel mogelijk maakt maar niet garandeert, zijn in de effectbeoordeling twee verschillende scenario's gehanteerd om de effecten te beoordelen: een scenario waarbij SBBS slechts een beperkt volume bereiken (100 miljard EUR) en een stationair scenario waarbij zij een omvang van 1,5 biljoen EUR bereiken — een macro-economisch relevant volume (zij het nog steeds beperkt in vergelijking met de totale markt voor overheidspapier van de eurozone, die in het tweede kwartaal van 2017 goed was voor 9 biljoen EUR).
Een kwantitatieve indicatie van de betekenis van de belemmeringen die met dit voorstel zouden worden opgeheven, kan bijvoorbeeld worden verkregen door de kapitaalvereisten waarmee banken zouden worden geconfronteerd indien zij vandaag SBBS zouden kopen, te vergelijken met de kapitaalvereisten waaraan zij op grond van het voorgestelde, op maat gesneden regelgevingskader voor dezelfde aankopen zouden moeten voldoen. Deze (virtuele) besparingen zijn uiteraard afhankelijk van de gemaakte veronderstellingen (waaronder die met betrekking tot de risicogewichten die raadzaam zijn voor tranches van een lagere rangorde dan de senior tranche). Bij het scenario waarin er van een beperkt volume sprake is, zouden de totale risicogewogen activa met ongeveer 87 miljard EUR toenemen in de veronderstelling dat banken alle tranches kopen en dat banken die de standaardbenadering hanteren, goed zijn voor een aandeel in die aankopen dat gelijk is aan hun huidige aandeel in aankopen van overheidsobligaties. Bij het stationaire scenario levert dezelfde berekening een stijging van de totale risicogewogen activa op ter grootte van 1,3 biljoen EUR.
Wat het effect op het volume van de in euro luidende activa met een AAA-rating betreft, is de berekening gebaseerd op Eurostat-gegevens over de obligaties van centrale overheden van de eurozone in december 2016 6 , alsmede op de door Standard & Poor's opgestelde ratings van staatsobligaties van de eurozone op dezelfde datum 7 . Uit deze berekening blijkt dat de activa met een AAA-rating bij het scenario van een beperkt volume en bij het stationaire scenario met respectievelijk 2 % en 30 % zouden toenemen.
Wat tot slot het effect van SBBS op de diversificatie van de portefeuilles overheidspapier van banken betreft, blijkt uit de analyse in de effectbeoordeling dat dit effect gering zou uitvallen bij het scenario waarin er van een beperkt volume sprake is, maar aanzienlijk zou zijn bij het stationaire scenario. Bij deze veronderstellingen zou de 'home bias' in de steekproef van de eurozonebanken waarop de transparantie-exercitie van de Europese Bankautoriteit betrekking had, met 42 % afnemen.
Het effectbeoordelingsverslag werd op 19 januari 2018 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. De raad kwam op 14 februari 2018 bijeen. De raad heeft een positief advies uitgebracht en aangedrongen op wijzigingen en extra input op de volgende gebieden: 1) verduidelijken of met dit initiatief naar een faciliterend raamwerk en een markttoets voor SBBS wordt gestreefd, dan wel naar een stimulerende structuur voor SBBS; 2) nader toelichten van de potentiële nettovoordelen van het initiatief voor het publiek, alsook van de risico's en onbedoelde gevolgen; en 3) de afruil tussen alternatieve beleidsvoorstellen beter belichten. Deze kwesties werden aangepakt en behandeld in de eindversie waarvan dit voorstel vergezeld gaat.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief is niet gericht op vereenvoudiging en evenmin op een verlichting van de administratieve lasten die uit bestaande wetgeving voortvloeien, maar heeft in plaats daarvan ten doel nieuwe regels vast te stellen om de opkomst van SBBS-instrumenten op de markt mogelijk te maken.
Er wordt niet verwacht dat het regelgevingsvoorstel directe gevolgen zal hebben voor kleine beleggers, huishoudens, kleine en middelgrote ondernemingen of micro-ondernemingen, aangezien het onwaarschijnlijk is dat zij op SBBS-markten actief zullen zijn. Tegelijkertijd zouden deze sectoren indirect baat hebben bij dit regelgevingsvoorstel omdat de financiële sector erdoor aan veerkracht zou winnen – op voorwaarde evenwel dat de verwachte voordelen voor het macro-economische klimaat en de financiële stabiliteit werkelijkheid worden.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, en in het bijzonder het eigendomsrecht en de vrijheid van ondernemerschap, en moet overeenkomstig deze rechten en beginselen worden toegepast. Deze verordening zorgt er in het bijzonder voor dat de rechten van beleggers in SBBS worden beschermd door de integriteit van de uitgifte van SBBS en van de onderliggende portefeuille overheidspapier te waarborgen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het regelgevingsvoorstel zal weinig nieuwe financiële gevolgen voor de overheidsbegrotingen hebben omdat het nalevingsmechanisme op zelfcertificering door uitgevende entiteiten van SBBS zal berusten en omdat toezichthouders de naleving achteraf zullen toetsen in het kader van hun routinematige toezichtactiviteiten. In het licht van de geplande nieuwe taken en rekening houdend met mogelijke synergieën met bestaande functies zullen extra middelen voor de ESMA moeten worden uitgetrokken (zie het financieel memorandum). Uitgevende entiteiten van SBBS zullen met de kosten van zelfcertificering worden geconfronteerd. Deze kosten zouden echter vrij gering moeten uitvallen gezien de eenvoud van het financiële product (de mate waarin deze kosten aan beleggers worden doorberekend, zal afhangen van de concurrentie op de markt).
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De specifieke doelstellingen van dit initiatief — namelijk opheffen van regelgevende belemmeringen en de liquiditeit van de nieuwe SBBS-producten in de hand werken, onder meer door deze in de regelgeving als benchmarks te behandelen — zouden worden verwezenlijkt zodra de voorgestelde wetgeving in werking treedt. Dat komt omdat vanaf dat moment enkel een gestandaardiseerd product voor de voorgenomen regelgevende behandeling in aanmerking zou komen en omdat SBBS in de regelgeving op dezelfde manier zouden worden behandeld als de onderliggende overheidsobligaties 8 .
In verband met de algemene doelstelling om de ontwikkeling van markten voor SBBS te bevorderen, zij erop gewezen dat het effect van de wetgeving zal worden beoordeeld door na te gaan in hoeverre deze nieuwe producten daadwerkelijk worden gecreëerd en verhandeld en in hoeverre de opkomst van SBBS bijdraagt aan de volumetoename van de activa met een laag risico en aan het verminderen van de 'home bias' van banken. Ook het effect van SBBS op de liquiditeit op de nationale overheidsobligatiemarkten zal worden getoetst.
Bij het interpreteren van de resultaten van deze analyses moet echter voor ogen worden gehouden dat de ontwikkeling van SBBS-markten en de ontwikkeling van de bovengenoemde benchmarks afhankelijk zijn van diverse andere factoren, die mogelijk weinig of geen uitstaans hebben met het regelgevingskader. Daardoor zullen de gevolgen van de voorgestelde wetgeving wellicht moeilijk van deze andere factoren te onderscheiden zijn. Het aanbod van nieuwe producten zal met name waarschijnlijk ook afhankelijk zijn van de juridische kosten die aan het oprichten van het emissievehikel verbonden zijn, het gemak waarmee obligaties met voldoende eenvormige voorwaarden kunnen worden verworven, de kosten van de diensten die met de structuur verband houden enz. Evenzo zal de vraag naar SBBS afhankelijk zijn van het algemene renteklimaat, de risicobereidheid en de vraag onder diverse soorten beleggers naar de verschillende tranches. De marktontwikkelingen kunnen evengoed niet-lineair zijn, omdat het beoogde product zal profiteren van schaalvoordelen die op omvang en netwerkexternaliteiten terug te voeren zijn. Indien het product voldoende in trek is bij beleggers, kunnen schuldagentschappen bijvoorbeeld besluiten speciale veilingen voor de productie van SBBS te houden met gestandaardiseerde obligaties van verschillende looptijden. Dit zou op zijn beurt de productiekosten drukken en een snellere marktgroei kunnen teweegbrengen.
• Artikelsgewijze toelichting
Dit voorstel bestaat uit vier delen. Het eerste deel bevat een reeks regels waarin de bestanddelen van SBBS worden omschreven. Deze regels zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het door de markten aangeboden product zo gestandaardiseerd mogelijk is. Dit komt op zijn beurt de liquiditeit ervan en de aantrekkelijkheid ervan voor de beleggers ten goede. Het tweede deel bevat regels betreffende de voor de uitgevende entiteit geldende kennisgevings- en transparantievereisten om te waarborgen dat de zelfcertificering op een geharmoniseerde en geloofwaardige wijze plaatsvindt. Het derde deel bevat regels betreffende het toezicht op SBBS en mogelijke sancties in geval van niet-naleving en/of frauduleus gedrag van de uitgevende entiteit. Het vierde deel bevat een reeks wijzigingen in het bestaande wetgevingskader. Deze wijzigingen zijn nodig om ervoor te zorgen dat de regelgevende behandeling van SBBS is toegesneden op de unieke vormgeving en kenmerken ervan.
Inhoudsopgave
- Inleidende bepalingen (artikelen 1, 2 en 3)
- Instrumenten die in aanmerking komen voor en samenstelling van de onderliggende portefeuille en trancheverdeling van SBBS-uitgiften (artikelen 4, 5 en 6)
- Uitgifte en beheer van SBBS (artikelen 7 en 8)
- Voor SBBS geldende kennisgevings- en transparantievereisten (artikelen 10, 11 en 12)
- Toezicht en samenwerking tussen autoriteiten (artikelen 13 en 14)
- Sancties en remediërende maatregelen (artikelen 15, 16 en 18)
- Macroprudentiële monitoring (artikel 19)
- Kennisgevingen (artikel 20)
- Wijzigingen van andere wetgevingshandelingen (artikelen 21 tot en met 24)
In deze bepalingen wordt nader ingegaan op het onderwerp, het toepassingsgebied en de definities die worden gehanteerd om te voorzien in een algemeen raamwerk voor gestandaardiseerde SBBS en entiteiten die bij de uitgifte en het aanhouden van dergelijke instrumenten betrokken zijn. De gebruikte definities zijn consistent met die welke in andere onderdelen van de Uniewetgeving worden gehanteerd.
Instrumenten die in aanmerking komen voor en samenstelling van de onderliggende portefeuille en trancheverdeling van SBBS-uitgiften (artikelen 4, 5 en 6)
De onderliggende portefeuille van SBBS moet zijn samengesteld uit overheidsobligaties van alle EU-lidstaten die de euro als munt hebben. Deze beperking moet garanderen dat geen enkele obligatie die van de onderliggende portefeuille van SBBS deel uitmaakt, aan valutarisico onderhevig is. Het relatieve gewicht van de overheidsobligaties van elke lidstaat moet zeer dicht in de buurt liggen van het relatieve gewicht van de bijdrage van de desbetreffende lidstaat in de verdeelsleutel voor de inschrijving op het ECB-kapitaal. De verdeelsleutel voor de inschrijving op het ECB-kapitaal is een vervangende indicator voor de economische omvang van elke lidstaat en voor zijn aandeel in de stabiliteit van het Europese financiële stelsel. Er zijn andere sleutels overwogen, maar deze zijn minder goed bevonden. Zo kan een sleutel die op de uitstaande overheidsschuld van elke lidstaat is gebaseerd, tot het ontstaan van moreel risico leiden omdat een lidstaat meer profijt van het product kan trekken als hij zijn totale uitstaande schuld verhoogt.
De looptijden van de onderliggende overheidsobligaties moeten nauw aansluiten bij de looptijd van de SBBS-uitgifte.
Een SBBS-uitgifte moet zijn samengesteld uit een senior tranche (die met 70 procent van de nominale waarde van de SBBS-uitgifte overeenstemt) en één of meer achtergestelde tranches 9 . Doel van de achtergestelde tranches is bescherming te bieden aan de senior tranche, die daardoor een instrument met een laag risico is. De precieze splitsing van het achtergestelde gedeelte van de SBBS-uitgifte in verschillende tranches is overgelaten aan het inzicht van de uitgevende entiteit, die de totale prijs onder meer zal maximaliseren door op het risico/rendementsprofiel van de diverse soorten beleggers in te spelen. De senior tranche is vastgesteld op 70 procent van de totale structuur om de standaardisatie van deze tranche bij alle verschillende uitgiften te waarborgen. Om het risico te beperken dat verbonden is aan de junior tranche (de tranche die verliezen draagt vóór elke andere tranche), moet de nominale waarde van de junior tranche ten minste 2 procent van de uitstaande nominale waarde van de gehele SBBS-uitgifte bedragen. Uit een uitvoerige analyse van de ESRB-taskforce is gebleken dat een achtergestelde tranche van 30 procent ook bij marktspanningen volstaat om een laag wanbetalingsrisico voor de overeenkomstige senior tranche van 70 procent te garanderen.
De artikelen 4 en 6 voorzien in specifieke omstandigheden waaronder de structuur van de SBBS-uitgifte (samenstelling van de onderliggende portefeuille en omvang van de senior tranche) voor toekomstige uitgiften kan worden gewijzigd en beschrijven de desbetreffende procedures. Overheidsobligaties van een bepaalde lidstaat kunnen van de onderliggende portefeuille worden uitgesloten wanneer en zolang de uitgifte van overheidsobligaties door de lidstaat sterk beperkt is omdat er weinig overheidsschulden moeten worden gemaakt of omdat de markttoegang is verstoord. Ook de structuur van de trancheverdeling kan in uitzonderlijke gevallen worden gewijzigd wanneer ongunstige marktontwikkelingen die de werking van de overheidsobligatiemarkten in een lidstaat of de Unie ernstig verstoren, een kleinere senior tranche vereisen om de verdere handhaving van de hoge kwaliteit/het lage risico ervan te waarborgen. De ESMA heeft tot taak na te gaan of de voorwaarden voor een wijziging in de samenstelling van de onderliggende portefeuille of in de omvang van de senior tranche aanwezig zijn en de Commissie daarvan in kennis te stellen. De Commissie kan door middel van de vaststelling van een uitvoeringshandeling besluiten dat deze voorwaarden bestaan of hebben opgehouden te bestaan. Conform de onderzoeksprocedure kan een dergelijke uitvoeringshandeling pas in werking treden na een goedkeurende stemming door de vertegenwoordigers van de lidstaten in het Europees Comité voor het effectenbedrijf. SBBS die na de vaststelling van een dergelijke uitvoeringshandeling worden uitgegeven, moeten de wijzigingen weerspiegelen die zich hebben voorgedaan in de samenstelling van de onderliggende portefeuille of in de omvang van de senior tranche waarop de uitvoeringshandeling betrekking had.
Om beleggers te beschermen tegen het risico van insolventie van de instelling die de overheidsobligaties verwerft (oorspronkelijke koper, doorgaans een bank), moet de uitgifte van SBBS geschieden door een Special Purpose Entity (SPE) die zich uitsluitend bezighoudt met de uitgifte en het beheer van SBBS en die geen andere risicovolle activiteiten, zoals het verlenen van krediet, ontplooit.
De SPE moet aan strikte vereisten inzake scheiding van activa onderworpen zijn om de integriteit van de SBBS-uitgifte en van de door SBBS-beleggers ingenomen posities te waarborgen. SPE's moeten er zorg voor dragen dat de samenstelling van de onderliggende pool overheidsobligaties voor de gehele bestaansduur van een SBBS is vastgesteld. Om beperkte looptijdverschillen te beheren, moeten SPE's in de gelegenheid worden gesteld de opbrengsten van de onderliggende portefeuille uitsluitend in contanten, dan wel in zeer liquide financiële instrumenten met een laag markt- en kredietrisico te beleggen.
Aangezien beleggers in tranches van SBBS-uitgiften enkel vorderingen op de onderliggende portefeuille overheidsobligaties zouden hebben maar niet op de balans van de uitgevende entiteit of van de oorspronkelijke koper, mag het niet vereist zijn de SPE en de onderliggende portefeuille ervan in de portefeuille van de oorspronkelijke koper te consolideren.
Gebruik van de benaming 'door overheidsobligaties gedekte effecten' of 'SBBS' (artikel 9)
Teneinde de standaardisatie van SBBS te waarborgen, mogen alleen producten die aan de vereisten inzake samenstelling en looptijd van de onderliggende overheidsobligaties en de trancheverdeling voldoen, dezelfde regelgevende behandeling genieten als de onderliggende overheidsobligaties. Er wordt in een systeem van kennisgeving aan de ESMA voorzien om misbruiken te voorkomen. Een product kan derhalve enkel als SBBS worden aangemerkt als zowel aan materiële als kennisgevingsvereisten is voldaan.
De SPE's zijn verantwoordelijk voor de inachtneming van de product- en kennisgevingsvereisten. Aan de ESMA is de taak toevertrouwd de kennisgevingen op haar website te publiceren. Aldus zal worden gewaarborgd dat SPE's de verantwoordelijkheid nemen voor hun bewering dat een product een SBBS is en dat er transparantie heerst op de markt. SPE's zijn onder de in het nationale recht vastgestelde voorwaarden aansprakelijk voor verlies of schade die door onjuiste of misleidende kennisgevingen zijn veroorzaakt. Beleggers zullen het duediligenceonderzoek moeten uitvoeren dat voor elke belegging in financiële producten is vereist, maar zij mogen daarbij op passende wijze vertrouwen op de SBBS-kennisgeving en op de door SPE's bekendgemaakte informatie over de inachtneming van specifieke productvereisten voor SBBS. Dankzij de transparantievereisten die voor SBBS en onderliggende overheidsobligaties gelden, kunnen beleggers SBBS-transacties doorgronden, beoordelen en vergelijken en hoeven zij zich niet enkel op derde partijen, zoals ratingbureaus, te verlaten. Deze vereisten zouden beleggers in staat moeten stellen prudent te handelen en hun duediligenceonderzoek uit te voeren. Met dit voorstel zullen beleggers over alle relevante informatie over SBBS beschikken. Om het proces voor beleggers en SPE's te faciliteren, zal de aan de ESMA te verstrekken informatie worden geharmoniseerd en zal de ESMA een template voor de beoordeling van SBBS ontwikkelen. SPE's moeten de informatie aan de hand van gestandaardiseerde templates vrij beschikbaar stellen voor beleggers op een website die beantwoordt aan bepaalde criteria betreffende bijvoorbeeld controle van de gegevenskwaliteit en bedrijfscontinuïteit. Voordat een SBBS-overdracht plaatsvindt, moeten beleggers bovendien informatie ontvangen over de toewijzing van opbrengsten en de te volgen procedure in anticipatie op of na een niet-betaling uit hoofde van onderliggende activa. Opdat toezichthoudende autoriteiten op de hoogte zijn van een SBBS-uitgifte en hun taken in verband daarmee kunnen vervullen, moet de ESMA de relevante bevoegde autoriteiten van elke ontvangen SBBS-kennisgeving op de hoogte stellen.
Een correct en doeltreffend toezicht op de SBBS-markten is van essentieel belang om de financiële stabiliteit te vrijwaren, het vertrouwen van de beleggers te winnen en de liquiditeit te bevorderen. In dit voorstel worden de lidstaten daarom in overeenstemming met de bestaande EU-wetgeving op het gebied van financiële diensten verplicht tot het aanwijzen van bevoegde autoriteiten. Het toezicht op de naleving van de vereisten van deze verordening moet in de eerste plaats gericht zijn op het waarborgen van de bescherming van de beleggers en, in voorkomend geval, op prudentiële aspecten die met de uitgifte of het aanhouden van SBBS door gereglementeerde entiteiten verband kunnen houden. De aangewezen toezichthouders moeten de bevoegdheden hebben die hun krachtens de desbetreffende wetgeving inzake financiële diensten zijn verleend.
In het licht van het grensoverschrijdende karakter van de SBBS-markt moet de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en de ESMA worden verzekerd door middel van informatie-uitwisseling, samenwerking bij toezichtactiviteiten en -onderzoeken, en coördinatie van de besluitvorming.
Om een consistente interpretatie van en een gemeenschappelijke opvatting over de SBBS-vereisten door de bevoegde autoriteiten te verzekeren, moet de ESMA de coördinatie van de werkzaamheden van de bevoegde autoriteiten bevorderen en zich buigen over alle praktische problemen die zich met betrekking tot SBBS kunnen voordoen.
Als afschrikmiddel om misbruik te voorkomen en om het vertrouwen in het product te behouden, moet in passende administratieve sancties en remediërende maatregelen worden voorzien voor gevallen waarin een product dat door een SPE als een SBBS wordt bestempeld, niet aan de productvereisten beantwoordt om als een SBBS te worden beschouwd of niet aan andere kennisgevings- of transparantievereisten voldoet. Het feit dat een product dat als een SBBS is bestempeld effectief een SBBS is, is van bijzonder belang om de bescherming van de beleggers te garanderen. Om die reden voorziet artikel 15 in een specifieke procedure die een bevoegde autoriteit moet volgen om uit te maken of een product dat ervan wordt verdacht niet aan de vereisten van de verordening te voldoen, al dan niet een SBBS is. Ingeval de nationale wetgeving voor bepaalde inbreuken in strafrechtelijke sancties voorziet, moeten de bevoegde autoriteiten over de noodzakelijke bevoegdheden beschikken om aan de ESMA en andere bevoegde autoriteiten relevante informatie te verstrekken over strafrechtelijke onderzoeken naar en procedures in verband met de inbreuk in kwestie. De aan een SPE opgelegde sancties moeten worden gepubliceerd. Bovendien moet een SBBS waarvan wordt geconstateerd dat deze niet meer aan de vereisten van de voorgestelde verordening voldoet, onverwijld uit de door de ESMA bijgehouden SBBS-lijst worden verwijderd.
Volgens de analyse die ter voorbereiding van de presentatie van dit voorstel is uitgevoerd, zullen SBBS geen effect hebben op de liquiditeit van andere financiële producten op de markt en evenmin van invloed zijn op de financiële stabiliteit. Aangezien SBBS nieuwe producten zijn, verdient het evenwel aanbeveling dat het ESRB binnen zijn mandaat de ontwikkeling op de markt monitort.
De lidstaten doen aan de Commissie en de ESMA kennisgeving van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de toezicht- en sanctieverplichtingen die in de verordening zijn neergelegd.
De artikelen 21 tot en met 24 wijzigen een aantal artikelen van andere wetgevingshandelingen, en met name van de richtlijn betreffende instellingen voor collectieve belegging in effecten (de icbe-richtlijn), de verordening kapitaalvereisten (de VKV), de richtlijn betreffende instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (de IBPV II-richtlijn) en de verzekeringsrichtlijn (de Solvabiliteit II-richtlijn). Deze wijzigingen zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat beleggingen in SBBS in alle op Europees niveau gereglementeerde financiële sectoren een regelgevende behandeling genieten die gelijkwaardig is aan die van hun onderliggende activa, te weten overheidsobligaties van de eurozone.
Zo moeten met name icbe's diversificatieregels in acht nemen, die hen kunnen beletten bepaalde SBBS-volumes aan te houden. Met de wijziging van de icbe-richtlijn wordt beoogd ervoor te zorgen dat als lidstaten icbe's toestaan voor 100 % te beleggen in effecten die door een overheidsinstantie worden uitgegeven of gegarandeerd, deze uitzondering ook voor SBBS geldt. Daartoe wordt een nieuw artikel 54 bis in de richtlijn ingevoegd.
Bij verzekeringsondernemingen zouden SBBS als securitisaties worden behandeld. Volgens de standaardformule van Solvabiliteit II is elke securitisatie in het kader van de berekening van het kernsolvabiliteitskapitaalvereiste onderworpen aan kapitaalvereisten met betrekking tot het spreidingsrisico. Voor SBBS zouden bijgevolg kapitaalvereisten voor het spreidingsrisico gelden, waardoor deze benadeeld zouden zijn ten opzichte van direct aangehouden obligaties van centrale overheden van lidstaten luidend en gefinancierd in hun nationale munteenheid. Artikel 104 van de Solvabiliteit II-richtlijn wordt bijgevolg gewijzigd door er een nieuw lid aan toe te voegen om ervoor te zorgen dat SBBS ten behoeve van de berekening van de kapitaalvereisten worden behandeld als vorderingen op de centrale regeringen of centrale banken van de lidstaten luidend en gefinancierd in hun nationale munteenheid.
Om dezelfde reden wordt de verordening kapitaalvereisten gewijzigd om ervoor te zorgen dat de kapitaalvereisten en positielimieten voor instellingen die SBBS aanhouden, dezelfde zijn als die welke gelden voor direct aangehouden overheidsobligaties van de lidstaten. Dit doel wordt bereikt via de toevoeging van een lid aan artikel 268 (als gewijzigd bij Verordening (EU) 2017/2401), op grond waarvan de doorkijkbenadering die bij de berekening van de kapitaalvereisten ten aanzien van de blootstelling met betrekking tot securitisatieposities mag worden toegepast, tot alle tranches van SBBS-uitgiften wordt uitgebreid. Dit zorgt ervoor dat blootstellingen met betrekking tot alle tranches van SBBS-uitgiften dezelfde prudentiële behandeling genieten als de onderliggende activa. Daarnaast genieten SBBS krachtens de wijziging van artikel 304 dezelfde behandeling als overheidsobligaties wat de kapitaalvereisten voor het marktrisico betreft. Tot slot is ook artikel 390 gewijzigd om ervoor te zorgen dat de doorkijkbenadering die bij securitisaties voor positielimieten wordt gevolgd, ook op blootstellingen met betrekking tot SBBS wordt toegepast.
Voor bedrijfspensioenfondsen worden in de IBPV II-richtlijn limieten met betrekking tot het spreidingsrisico vastgesteld, maar de lidstaten kunnen ervoor kiezen deze limieten niet op beleggingen in staatsobligaties toe te passen. Bovendien kunnen lidstaten kwantitatieve beperkingen aan securitisaties stellen. Om dezelfde behandeling voor SBBS te garanderen, wordt in de IBPV II-richtlijn een nieuw artikel 18 bis ingevoegd.
De Commissie zal, waar nodig, de vereiste wijzigingen aanbrengen in de gedelegeerde handelingen die met de bovengenoemde wetgevingsteksten samenhangen.
Dat is met name het geval voor de liquiditeitsdekkingsratioverordening (Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/61 van de Commissie 10 ), waarvan de wijziging ervoor moet zorgen dat SBBS worden aangemerkt als activa van niveau 1 die vorderingen op de centrale overheid van een lidstaat vertegenwoordigen of die door een centrale overheid van een lidstaat worden gegarandeerd. Dat geldt ook voor de prudentiële vereisten voor het verzekeringsbedrijf (Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/35 van de Commissie 11 ) om erop toe te zien dat de voorschriften die op blootstellingen van verzekeringsondernemingen met betrekking tot overheidsobligaties van de eurozone van toepassing zijn, ook op blootstellingen met betrekking tot SBBS van toepassing zijn.
Totdat de (toepasselijke bepalingen in de) gedelegeerde handelingen op basis van de genoemde richtlijnen en verordeningen worden gewijzigd, blijven zij als dusdanig van toepassing.
De Commissie zal ook de nodige wijzigingen in de prospectusmodellen en -bouwstenen (Verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad 12 ) aannemen om ervoor te zorgen dat voor dit nieuwe type financieel instrument passende openbaarmakingsvereisten gelden die op de specifieke kenmerken van het product zijn toegesneden. Daarbij moet evenredigheid worden betracht, rekening worden gehouden met het relatief eenvoudige karakter van het product, en ernaar worden gestreefd onnodige administratieve lasten te vermijden.