Toelichting bij COM(2018)315 - Wijziging van Richtlijn 2008/106/EG inzake het minimum opleidingsniveau van zeevarenden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)315 - Wijziging van Richtlijn 2008/106/EG inzake het minimum opleidingsniveau van zeevarenden. |
|---|---|
| bron | COM(2018)315   |
| datum | 24-05-2018 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
Sinds het begin van de jaren 1990 wordt op het niveau van de Unie erkend dat de mens een belangrijke rol speelt bij de veiligheid van mensenlevens op zee en de bescherming van het mariene milieu 1 . De verbetering van het onderwijs, de opleiding en de diplomering van zeevarenden werd bijzonder belangrijk geacht om een hoog veiligheidsniveau te bereiken. Op EU-niveau werd dit verwezenlijkt door Richtlijn 2008/106/EG, als gewijzigd 2 , waarin minimumnormen voor opleiding en onderwijs zijn vastgesteld. Door deze richtlijn wordt het internationaal kader voor de normen inzake opleiding, diplomering en wachtdienst voor zeevarenden, dat is ontwikkeld door de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en wordt voorgeschreven door het Internationaal Verdrag betreffende de normen inzake opleiding, diplomering en wachtdienst voor zeevarenden (STCW-Verdrag van 1978, als gewijzigd), geïntegreerd op EU-niveau.
Richtlijn 2008/106/EG bevat ook een EU-mechanisme voor de erkenning van de systemen voor onderwijs, opleiding en diplomering van zeevarenden uit derde landen. Bovendien moet de Commissie, bijgestaan door het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), regelmatig controleren of de lidstaten en derde landen de eisen van Richtlijn 2008/106/EG en het STCW-Verdrag naleven.
Het doel van Richtlijn 2005/45/EG 3 was de beroepsmobiliteit van zeevarenden binnen de EU te bevorderen door de wederzijdse erkenning te vergemakkelijken van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden. De Richtlijn voerde een vereenvoudigde procedure in voor de erkenning van die bewijzen van beroepsbekwaamheid, om te waarborgen dat alle in een lidstaat gekwalificeerde zeevarenden met een dergelijk bewijs kunnen werken aan boord van schepen die onder de vlag van een lidstaat varen.
Uit een evaluatie is gebleken dat beide richtlijnen geschikt zijn voor het beoogde doel en in grote mate hebben voldaan aan de oorspronkelijke doelstellingen en verwachtingen. Er zijn echter ook elementen die de effectiviteit en de efficiëntie van het wetgevingskader belemmeren. Dit voorstel wil de vastgestelde problemen aanpakken.
Het overkoepelende doel van deze herziening is een vereenvoudiging van het bestaande EU-regelgevingskader voor de opleiding en diplomering van zeevarenden zodat: i) de EU-regels in overeenstemming blijven met het internationale kader; ii) het gecentraliseerd mechanisme voor de erkenning van derde landen wordt gemoderniseerd, waardoor de efficiëntie en effectiviteit ervan worden verhoogd; iii) juridische duidelijkheid wordt verschaft over de wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden.
1.2.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel is volledig in overeenstemming met de doelstellingen van de strategie voor het zeevervoer uit 2018 4 , waarin wordt opgeroepen om het Europees kader voortdurend aan te passen aan het STCW-Verdrag en een gelijk speelveld tussen de EU en derde landen te creëren voor de uitvoering van het internationaal kader. Sinds bij Richtlijn 2005/45/EG de regeling voor de wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden is ingevoerd, zijn de bepalingen van Richtlijn 2001/36/EG van het Europees Parlement en de Raad 5 inzake de erkenning van beroepskwalificaties bovendien niet van toepassing op de erkenning van bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden op grond van Richtlijn 2008/106/EG.
1.3.Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel waarborgt dat de bestaande wetgeving eenvoudig en duidelijk is, geen overbodige last creëert en gelijke tred houdt met de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen op Europees en internationaal niveau. Het voorstel is volledig in overeenstemming met het Witboek 2011 over de toekomst van het vervoer 6 door te waarborgen dat de eisen van het STCW-Verdrag op geharmoniseerde wijze in de Unie worden uitgevoerd en door een gelijk speelveld tussen de lidstaten en derde landen te verzekeren.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
Aangezien dit voorstel voorziet in de wijziging van Richtlijn 2008/106/EG en de intrekking van Richtlijn 2005/45/EG, blijft de rechtsgrondslag artikel 100, lid 2, VWEU (voormalig artikel 80, lid 2, VEG), waarin maatregelen op het gebied van zeevervoer worden voorzien.
2.2.Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De EU-wetgeving inzake de opleiding en diplomering van zeevarenden is grotendeels ontworpen en gevormd op grond van internationale eisen, namelijk het STCW-Verdrag. Aangezien het STCW-Verdrag reeds volledig is omgezet in EU-recht en alle lidstaten partij zijn bij het verdrag, moet de richtlijn in overeenstemming worden gebracht met de recente wijzigingen in het internationaal kader.
Rekening houdend met de mondiale schaal van de zeevaart moet een conflict tussen de internationale en Europese verbintenissen van de lidstaten worden vermeden. Het STCW-Verdrag moet daarom in de hele Unie eenvormig worden uitgevoerd, zodat een gelijk speelveld tussen de lidstaten wordt gehandhaafd.
Bovendien houdt het gecentraliseerd mechanisme voor de erkenning van derde landen op Unieniveau in dat de lidstaten krachtens het STCW-Verdrag verplicht zijn een evaluatie uit te voeren van de systemen voor opleiding, onderwijs en diplomering van derde landen waarvan zij de bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden erkennen. Uit de evaluatie is gebleken dat het gecentraliseerd mechanisme heeft bijgedragen tot een gelijk speelveld tussen de EU en derde landen, terwijl het ook heeft geleid tot een aanzienlijke vermindering van de kosten ten opzichte van een situatie waarin de inspecties in derde landen zouden worden uitgevoerd door elke lidstaat afzonderlijk.
Door de voorgestelde maatregelen wordt gewaarborgd dat het internationale kader door de lidstaten eenvormig wordt toegepast en dat de personele en financiële middelen van het gecentraliseerd mechanisme voor de erkenning van derde landen efficiënt worden ingezet.
2.3.Evenredigheid
Met het oog op de recentste juridische ontwikkelingen en de wijzigingen van het STCW-Verdrag wordt het voorstel om de bestaande Unievoorschriften aan te passen aan de internationale voorschriften, de efficiëntie van het gecentraliseerd systeem voor de erkenning van derde landen te verhogen en de definitie te verduidelijken van de bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden die door de lidstaten onderling worden erkend, beschouwd als de enige evenredige en coherente optie. Daardoor wordt gewaarborgd dat het huidige hoge veiligheidsniveau niet in gevaar komt en kunnen de beschikbare middelen beter worden benut.
2.4.Keuze van het instrument
Een richtlijn wordt beschouwd als de meest geschikte vorm om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Zo worden gemeenschappelijke beginselen en een eenvormig veiligheidsniveau vastgesteld en wordt de handhaving van de regels verzekerd, maar kunnen de lidstaten zelf kiezen welke juridische en technische procedures zij toepassen. De voorgestelde maatregelen houden met name verband met de minimale opleidingseisen voor zeevarenden. In dat geval geeft een richtlijn de lidstaten de nodige vrijheid om strengere eisen in hun opleidingssystemen op te nemen als zij dat raadzaam achten.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1.Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De Commissie heeft het EU-regelgevingskader voor de minimale opleidings- en diplomeringseisen voor zeevarenden en voor de wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden beoordeeld 7 in het kader van haar programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit). Daaruit is gebleken dat het EU-kader voor de opleiding en diplomering van zeevarenden de belangrijkste doelstellingen grotendeels heeft bereikt en dat het relevant blijft. Het EU-kader heeft er door een verbetering van het onderwijs, de opleiding en de diplomering toe bijgedragen dat bemanningen die niet aan de normen voldoen, niet meer aan boord van schepen onder EU-vlag kunnen werken. Ook is door de instelling van een gecentraliseerd EU-mechanisme een gelijk speelveld gecreëerd tussen zeevarenden die zijn opgeleid in de Unie en zeevarenden die vanuit derde landen in dienst worden genomen. De wederzijdse erkenning van bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden op grond van Richtlijn 2005/45/EG heeft bovendien de arbeidsmobiliteit tussen schepen onder EU-vlag vergroot.
Uit de Refit-evaluatie zijn ook een aantal tekortkomingen op het vlak van efficiëntie en de evenredigheid van een aantal wettelijke eisen aan het licht gekomen:
(a)het administratieve kader voor de erkennings- en herbeoordelingsprocedure van derde landen is niet effectief en efficiënt genoeg:
·de in de wetgeving vastgestelde termijn voor de erkenning van nieuwe derde landen is onrealistisch omdat niet genoeg rekening wordt gehouden met alle nodige procedurele stappen;
·de beschikbare financiële en personele middelen voor de erkenningsprocedure van derde landen worden niet efficiënt benut. De huidige procedure houdt geen rekening met het aantal kapiteins en officieren dat waarschijnlijk vanuit derde landen in dienst zal worden genomen;
·de herbeoordelingsprocedure voor derde landen wordt niet op evenredige wijze uitgevoerd. De termijn voor herbeoordeling houdt geen rekening met de mate waarin een land voldoet aan de eisen van het STCW-Verdrag en het aantal door de lidstaten afgegeven officiële verklaringen;
(b)het toepassingsgebied van de regeling voor de wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden is niet duidelijk genoeg en biedt onvoldoende rechtszekerheid;
(c)Richtlijn 2008/106/EG moet op geregelde tijdstippen in overeenstemming worden gebracht met de recentste wijzigingen van het STCW-Verdrag. In dat opzicht veroorzaakt de huidige procedure voor de opname van wijzigingen van het STCW-Verdrag aanzienlijke vertragingen en bestaat het risico dat het Unierecht gedurende een aanzienlijke periode niet overeenkomt met het internationaal kader.
3.2.Raadpleging van belanghebbenden
Gezien de technische aard van het voorstel is een gerichte raadpleging gehouden. Nationale deskundigen op het gebied van het STCW, verenigingen van rederijen en vakbonden van zeevarenden zijn gedurende vier weken geraadpleegd via een online enquête. Tijdens een workshop hebben zowel de lidstaten als Europese verenigingen van rederijen en zeevarenden hun visie op de voorgestelde maatregelen gegeven. Het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit voorstel bevat een samenvatting van de raadpleging en een gedetailleerde reactie op de opmerkingen die tijdens het raadplegingsproces zijn gemaakt. De grote meerderheid van de nationale deskundigen en belanghebbenden steunden de voorgestelde maatregelen. Alleen de vertegenwoordigers van de rederijen toonden zich bezorgd over de modernisering van het gecentraliseerd mechanisme door een overleg tussen de lidstaten in te voeren over de behoefte om nieuwe derde landen te erkennen. Die bezorgdheden werden evenwel verwerkt in de definitieve maatregelen om elke effectiviteitsmaatregel te laten opwegen tegen de noodzaak om de concurrentiekracht van de Europese vloot te behouden, door de verzoekende lidstaat toe te staan het derde land eenzijdig te erkennen tot een erkenningsbesluit is genomen.
3.3.Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Dit voorstel is hoofdzakelijk gebaseerd op de gegevens die tijdens de Refit-evaluatie zijn verzameld, zoals vermeld in het desbetreffende werkdocument van de diensten van de Commissie 8 .
Daarnaast is in het kader van de voorbereiding van dit voorstel een workshop georganiseerd met nationale deskundigen en belanghebbenden. Bovendien werd interne technische deskundigheid verzameld in samenwerking met het Europees Agentschap voor de maritieme veiligheid.
De resultaten van de workshop en van de besprekingen met nationale deskundigen werden, evenals de opvattingen van andere relevante belanghebbenden, opgenomen in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit voorstel.
3.4.Effectbeoordeling
Het voorstel is een rechtstreeks gevolg van de Refit-evaluatie waarbij werd vastgesteld dat aanpassingen aan het internationale kader nodig waren, het gecentraliseerde mechanisme voor de erkenning van derde landen efficiënter moet werken en er nood is aan juridische duidelijkheid over de erkenning van bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden. De voorgestelde maatregelen zullen waarschijnlijk geen significante gevolgen hebben (d.w.z. andere dan juridische duidelijkheid, zekerheid of eenvoud) en er zijn geen wezenlijk verschillende oplossingen voorhanden. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving is geen volwaardige effectbeoordeling uitgevoerd.
Bij dit voorstel is niettemin een werkdocument van de diensten van de Commissie gevoegd waarin de grondgedachte van de voorgestelde oplossingen vanuit technisch en juridisch standpunt wordt verklaard en waarin de visie van de tijdens de voorbereiding van dit initiatief geraadpleegde belanghebbenden wordt samengevat.
3.5.Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien dit een herziening van bestaande wetgeving betreft in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving van de Commissie (Refit), heeft de Commissie mogelijkheden onderzocht om lasten te vereenvoudigen en verlagen.
Uit dat onderzoek is gebleken dat de intrekking van Richtlijn 2005/45/EG en de aanpassing aan het internationaal kader van Richtlijn 2008/106/EG voor een aanzienlijke vereenvoudiging kunnen zorgen.
De efficiëntie kan vooral worden verhoogd door een modernisering van het gecentraliseerd mechanisme voor de erkenning van de onderwijs- en diplomeringssystemen voor zeevarenden van derde landen. Door de invoering van een overleg tussen de lidstaten over de behoefte om een nieuw derde land te erkennen, zal het gehele proces met betrekking tot de behoefte om met een dergelijke erkenning door te gaan, transparanter worden. Dat zou tot gevolg hebben dat de beschikbare personele en financiële middelen redelijker en efficiënter worden ingezet omdat de toegenomen kosten van de erkenning grondig worden afgewogen tegen het concurrentievoordeel dat de EU-vloot haalt door zeevarenden uit het desbetreffende derde land in dienst te nemen.
Bovendien zal een verlenging van de periode voor de herbeoordeling van reeds erkende derde landen op basis van vastgestelde prioriteitscriteria, middelen vrijmaken die momenteel op inefficiënte wijze worden benut. De beschikbare middelen zullen met name worden geheroriënteerd van landen met een laag aantal zeevarenden in de EU-vloot en met een laag veiligheidsrisico, naar landen die vaker zullen worden herbeoordeeld omdat zij het grootste aantal zeevarenden met een bewijs van beroepsbekwaamheid van buiten de EU leveren.
Het feit dat derde landen die ten minste vijf jaar lang geen kapitein of officier aan de EU-vloot hebben geleverd, niet meer worden erkend, zal middelen vrijmaken voor de erkenning van nieuwe derde landen die meer arbeidskrachten aan boord van Europese vaartuigen kunnen leveren. Gezien het gebrek aan gegevens en de juridische aard van de wijzigingen, zijn de vereenvoudigingen niet gekwantificeerd.
3.6.Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
5.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Dit voorstel heeft een erg technisch toepassingsgebied met betrekking tot de maatregelen die door de lidstaten moeten worden omgezet en wijzigt slechts een zeer beperkt aantal van de bestaande wettelijke verplichtingen. Met het oog op de beperkte acties die door de lidstaten moeten worden ondernomen om de voorgestelde maatregelen uit te voeren, is een uitvoeringsplanning niet vereist.
5.2.Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Aangezien de voorgestelde maatregelen die door de lidstaten moeten worden omgezet, niet van wezenlijk belang zijn, zijn toelichtende stukken niet vereist.
5.3.Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
- Definities en toepassingsgebied
- Wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden
- Aanpassing aan het internationaal kader
- Erkenning van voor derde landen afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden
- Herbeoordeling van derde landen
- Informatie over officiële verklaringen ter bevestiging van erkenning van door derde landen afgegeven vaarbevoegdheidsbewijzen
- Wijzigingsprocedure en comitéprocedure
Artikel 1 wordt aangevuld met nieuwe definities met betrekking tot de nieuwe voorschriften V/3 en V/4, ingevoerd in de bijlage bij Richtlijn 2008/106/EG. Als gevolg van de invoering van een nieuw artikel 5 ter en om de toepassing van het huidige artikel 8 te verduidelijken, werd bovendien een nieuwe definitie van 'gastlidstaat' noodzakelijk geacht.
Ook artikel 2 wordt gewijzigd om het toepassingsgebied van de ingetrokken Richtlijn 2005/45/EG erin op te nemen.
Wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden
Er wordt een nieuw artikel 5 ter toegevoegd teneinde de regeling voor de wederzijdse erkenning van door de lidstaten afgegeven bewijzen van beroepsbekwaamheid van zeevarenden op te nemen. Artikel 5 ter is hoofdzakelijk een afspiegeling van artikel 3 van de ingetrokken Richtlijn 2005/45/EG en verduidelijkt welke bewijzen van beroepsbekwaamheid wederzijds zullen worden erkend, zodat zeevarenden met een dergelijk bewijs uit een bepaalde lidstaat kunnen werken aan boord van vaartuigen die onder de vlag van een andere lidstaat varen.
In artikel 12 en bijlage I worden de nieuwe wijzigingen van het STCW-Verdrag opgenomen met betrekking tot nieuwe opleidings- en kwalificatie-eisen voor zeevarenden die werken aan boord van passagiersschepen en schepen die onder de IGF-Code en de zeevaartcode voor het Noordpoolgebied vallen.
Artikel 19 wordt gewijzigd om te voorzien in een uitvoeringsbesluit inzake de behoefte om een procedure voor de erkenning van nieuwe derde landen in te leiden. Door die nieuwe procedurele stap kan de verzoekende lidstaat de argumenten voor het indienen van een erkenningsverzoek aandragen, terwijl de lidstaten dat verzoek zullen kunnen bespreken en erover beslissen.
Daarnaast wordt de termijn voor het vaststellen van een besluit over de erkenning van een derde land verlengd van 18 tot 24 maanden. Als het derde land belangrijke corrigerende maatregelen moet treffen, waaronder de wijziging van zijn wetgeving, wordt die termijn verlengd tot 36 maanden. De verlenging van de termijnen zal waarschijnlijk geen negatieve gevolgen hebben, omdat de verzoekende lidstaat in afwachting van het definitieve erkenningsbesluit het derde land eenzijdig mag erkennen.
Aan artikel 20 wordt een nieuwe alinea toegevoegd, waarbij het feit dat een derde land gedurende ten minste vijf jaar geen zeevarenden heeft geleverd aan de EU-vloot, een bijzondere reden vormt om dat land niet meer te erkennen.
Artikel 21 wordt gewijzigd om de periode tussen herbeoordelingen op grond van prioriteitscriteria te verlengen tot tien jaar. Derde landen die een beperkt aantal zeevarenden aan boord van EU-vaartuigen hebben en die een klein veiligheidsrisico vertegenwoordigen, moeten niet zo vaak worden herbeoordeeld als derde landen die het merendeel van de arbeidskrachten leveren.
Informatie over officiële verklaringen ter bevestiging van erkenning van door derde landen afgegeven vaarbevoegdheidsbewijzen
Artikel 25 bis wordt gewijzigd zodat de door lidstaten verstrekte informatie over het aantal officiële verklaringen ter bevestiging van erkenning van door derde landen afgegeven vaarbevoegdheidsbewijzen kan worden gebruikt om derde landen niet langer te erkennen of hun herbeoordeling prioriteit te geven. In dezelfde geest wordt artikel 5 bis vervangen om het in overeenstemming te brengen met het nieuwe artikel 25 bis.
Artikel 27 wordt gewijzigd teneinde de Commissie de bevoegdheid te verlenen om via gedelegeerde handelingen de nodige bepalingen van Richtlijn 2008/106/EG te wijzigen, zodat die kunnen worden aangepast aan de toekomstige wijzigingen van het STCW-Verdrag.
Artikel 27 bis wordt vervangen ter aanpassing aan het interinstitutioneel akkoord 'Beter wetgeven' van 13 april 2016 9 .