Toelichting bij COM(2018)340 - Vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)340 - Vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu. |
|---|---|
| bron | COM(2018)340   |
| datum | 28-05-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
De hoeveelheid kunststofzwerfvuil in oceanen en zeeën neemt toe en bedreigt ecosystemen en de biodiversiteit en mogelijk ook de menselijke gezondheid, en wekt wereldwijd bezorgdheid. Tegelijkertijd gaat waardevol materiaal dat terug in de economie zou kunnen worden gebracht, verloren zodra het achtergelaten wordt. 80 tot 85 % van alle stukken marien zwerfvuil dat op stranden wordt aangetroffen bestaat uit kunststoffen.
Gemeten in aantal stuks vertegenwoordigen kunststofproducten voor eenmalig gebruik ongeveer de helft van al het mariene zwerfvuil dat op Europese stranden wordt teruggevonden. De 10 meest aangetroffen kunststofproducten voor eenmalig gebruik vertegenwoordigen 86 % van alle kunststofproducten voor eenmalig gebruik (en zo'n 43 % van al het mariene zwerfvuil dat op Europese stranden wordt aangetroffen, in aantal stuks). Vistuig dat kunststoffen bevat, vertegenwoordigt nog eens 27 % van het mariene zwerfvuil dat op Europese stranden wordt teruggevonden. Dit initiatief richt zich daarom op de tien meest aangetroffen kunststofproducten voor eenmalig gebruik en vistuig, die samen (in aantal stuks) goed zijn voor ongeveer 70 % van al het zwerfvuil op zee.
Kunststoffen zijn algemeen beschikbaar, persistent en hebben vaak giftige en andere schadelijke gevolgen. Door het persistente karakter van kunststoffen en de jaarlijkse toename van de hoeveelheid kunststofafval in de oceanen worden de gevolgen van kunststofzwerfvuil steeds groter. Er worden nu kunststofresten teruggevonden bij een groot aantal mariene soorten, waaronder zeeschildpadden, zeehonden, walvissen, vogels, en bij verschillende soorten vissen en schaaldieren, waardoor die resten uiteindelijk in de voedselketen terechtkomen Naast het feit dat kunststofzwerfvuil op zee het milieu en mogelijk ook de menselijke gezondheid schaadt, is het ook nadelig voor andere activiteiten zoals toerisme, visvangst en scheepvaart.
Voor de onderliggende oorzaken voor de toenemende hoeveelheid kunststofafval en de verspreiding ervan in het mariene milieu moet enerzijds worden gekeken naar de waardeketen van en de markt voor kunststoffen, en anderzijds naar het individuele gedrag van de mens en de trends in de maatschappij. Diverse factoren hebben tot de huidige situatie geleid, waaronder de algemene beschikbaarheid van kunststoffen, de trend van gemakzuchtige consumptie en het gebrek aan stimulansen om te zorgen voor een correcte inzameling en verwerking van afval, wat weer leidt tot een gebrekkig afvalbeheer en ontoereikende infrastructuren.
Het behoort tot de verantwoordelijkheid van Europa om zwerfvuil op zee dat uit Europa afkomstig is aan te pakken, en Europa heeft zich er ook toe verbonden om dit op mondiaal niveau aan te pakken, onder andere via de G7- en G20-bijeenkomsten, maar ook via uitvoering van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties 1 . Met dit initiatief neemt de EU een voortrekkersrol in wat betreft de inspanningen op mondiaal niveau, waarmee de geloofwaardigheid en daadkracht van haar internationale acties worden ondersteund.
Het probleem van zwerfvuil op zee is van nature een grensoverschrijdend probleem: het afval verplaatst zich in de mariene omgeving, waardoor afval uit het ene land gevolgen kan hebben voor andere landen. Er is dan ook een gezamenlijke actie nodig om de hoeveelheid zwerfvuil op zee terug te dringen en tegelijkertijd een eengemaakte markt te verzekeren, met hoge milieunormen en juridische zekerheid voor het bedrijfsleven. Daarom heeft de Europese Commissie in het kader van de kunststoffenstrategie 2 toegezegd verdere maatregelen te onderzoeken om kunststofzwerfvuil op zee aan te pakken. Deze maatregelen zouden voortbouwen op de al lopende gefragmenteerde inspanningen van de individuele EU-lidstaten, en zouden dezelfde aanpak volgen die wordt toegepast voor lichte plastic tassen.
Dit initiatief is gericht op het EU-aandeel van grotere stukken kunststofzwerfvuil op zee (macroplastic). Het vult andere Europese beleidslijnen aan waarin zwerfvuil op zee wordt aangepakt, zoals de kaderrichtlijnen voor afval, afvalwater en het mariene milieu van de EU, en de EU-wetgeving betreffende havenontvangstvoorzieningen.
De belangrijkste doelstelling van dit initiatief is het voorkomen en verminderen van kunststofzwerfvuil op zee bestaande uit kunststofproducten voor eenmalig gebruik en vistuig dat kunststoffen bevat, door de maatregelen die al voorzien zijn in het kader van de Europese kunststoffenstrategie aan te vullen, de vastgestelde hiaten in de bestaande maatregelen en wetgeving aan te passen en de systematische aanpak van dit probleem door de EU nog verder te verstevigen. De kunststoffenstrategie omvat al specifieke maatregelen voor microplastics, die een aanzienlijk deel uitmaken van het kunststofzwerfvuil op zee: beperkingen via REACH 3 voor het opzettelijk toevoegen van microplastics aan producten en onder invloed van zuurstof afbreekbare kunststoffen, en maatregelen voor microplastics die van andere bronnen afkomstig zijn (banden, textiel en kunststofpellets). Dit initiatief richt zich daarom op kunststoffen voor eenmalig gebruik en op vistuig dat kunststoffen bevat (macroplastics).
Dit initiatief moet gezien worden in de ruimere context van de overgang naar een circulaire economie. Het moet innovatieve oplossingen voor nieuwe bedrijfsmodellen, alternatieven voor meermalig gebruik en alternatieve wegwerpproducten ondersteunen. Deze systemische verandering en materiaalvervanging zal bevorderlijk zijn voor biologische alternatieven en een innovatieve bioeconomie, bedrijven nieuwe mogelijkheden bieden, en het gemak van de consument dienen.
Vooral met betrekking tot drankflessen zal dit initiatief verder een directe, positieve uitwerking hebben op de inzamelingspercentages, de kwaliteit van het ingezamelde materiaal en de daaropvolgende recyclage, wat dan weer voor kansen zorgt voor recyclagebedrijven en leidt tot een hogere gehalte aan gerecycleerd materiaal in producten.
De aanpak van zwerfvuil op zee creëert economische kansen. De circulaire economie bevordert het concurrentievermogen van onze ondernemingen door bij te dragen aan de totstandbrenging van een koolstofvrije economie waarin middelen efficiënt worden gebruikt en aan het scheppen van banen ter ondersteuning van die economie. Innovatief productontwerp waarbij kunststofafval en microplastics worden vermeden, maar ook investeringen ter preventie van zwerfvuil op zee (bv. in de verwerking van afval en de behandeling van afvalwater, in havenontvangstvoorzieningen of in de recyclage van visnetten) en in duurzame alternatieve materialen, producten en bedrijfsmodellen kunnen een positieve uitwerking hebben op de werkgelegenheid, en op de technische en wetenschappelijke vaardigheden en het industriële concurrentievermogen op vlakken die mondiaal steeds belangrijker worden.
Het zwerfvuil op zee wordt al jarenlang op Europese stranden gemonitord via geharmoniseerde telmethodes 4 . Tellingen van aantallen stuks afval op stranden worden internationaal erkend als een redelijke indicator voor de samenstelling van het zwerfvuil op zee en kunnen dienen als basis voor beleidvorming.
In de onderstaande tabel wordt een kort overzicht gegeven van de kunststofproducten voor eenmalig gebruik en het vistuig, en van de maatregelen waarin het voorstel van de Commissie voorziet.
| Vermindering van verbruik | Marktbeperking | Eis inzake productontwerp | Markeringsvoorschriften | Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid | Streefwaarde gescheiden inzameling | Bewustmakingsmaatregelen | |
| Houders voor voedingsmiddelen | X | X | X | ||||
| Bekers voor dranken | X | X | X | ||||
| Wattenstaafjes | X | ||||||
| Bestek, borden, roerstaafjes, rietjes | X | ||||||
| Ballonnenstokjes Ballonnen | X | ||||||
| X | X | X | |||||
| Zakjes & wikkels | X | X | |||||
| Drankverpakkingen en de bijbehorende doppen en deksels - Drankflessen | X | X | X | ||||
| X | X | X | X | ||||
| Filters van tabaksproducten | X | X | |||||
| Hygiëneproducten: - Vochtige doekjes - Maandverbanden | X | X | X | ||||
| X | X | ||||||
| Lichtgewichte kunststoffen draagtassen | X | X | |||||
| Vistuig | X | X |
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit initiatief is gericht op een meer efficiënt gebruik van middelen en een efficiëntere en meer circulaire kunststoffeneconomie die zowel op economisch als op milieuvlak beter presteert en ligt dus volledig in de lijn van de doelstellingen van het beleid voor een circulaire economie. De circulaire economie maakt integraal deel uit van de tien prioriteiten van de Commissie-Juncker, in het bijzonder de eerste prioriteit met betrekking tot banen, groei en investeringen. Dit initiatief werd ook aangekondigd in de kunststoffenstrategie van de EU, als een van de belangrijke geplande acties in het kader van het actieplan voor de circulaire economie.
Het voorstel komt overeen met en vult de bestaande wetgeving van de EU inzake afval en water aan, in het bijzonder de kaderrichtlijn afvalstoffen 5 , de richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval 6 , de kaderrichtlijn mariene strategie 7 en de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater 8 .
De bestaande afvalwetgeving stelt algemene doelstellingen vast voor afvalpreventie en afvalbeheer met betrekking tot het voorkomen en verminderen van zwerfafval op zee, maar de keuze voor de te nemen maatregelen wordt aan de lidstaten overgelaten. Dit voorstel omvat specifieke doelstellingen en maatregelen voor de aanpak van de meest achtergelaten kunststoffen voor eenmalig gebruik en voor vistuig dat kunststoffen bevat. Het vult dus de doelstelling aan die werd vastgesteld in artikel 9 van de kaderrichtlijn afvalstoffen, als gewijzigd in 2018, die stelt dat lidstaten maatregelen moeten nemen die bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat er niet nog meer zwerfvuil op zee terechtkomt, en maatregelen ter preventie, bestrijding en opruiming van zwerfafval. Het voorstel vult ook artikel 8 van de kaderrichtlijn afvalstoffen aan door op het niveau van de lidstaten regelingen voor een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vast te stellen ter dekking van de kosten van zwerfafvalpreventie en afvalbeheer, met inbegrip van de opruiming van zwerfafval bestaande uit kunststofproducten voor eenmalig gebruik.
Dit voorstel vult de kaderrichtlijn mariene strategie aan, die lidstaten ertoe verplicht tegen 2020 een goede milieutoestand van het mariene milieu te bewerkstelligen. De kaderrichtlijn mariene strategie, die één descriptor bevat die specifiek gericht is op het zwerfvuil op zee, schrijft voor dat lidstaten maatregelenprogramma’s opstellen die ervoor zorgen dat de hoeveelheden zwerfvuil op zee geen schade veroorzaken aan het mariene of kustmilieu. De jarenlange inspanningen die in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie zijn geleverd met het oog op de monitoring van het zwerfvuil op de Europese stranden vormen de wetenschappelijke basis van dit wetgevingsvoorstel. Op bepaalde punten gaat dit voorstel verder dan de eisen van de kaderrichtlijn mariene strategie, namelijk door individuele bronnen van vervuiling te bepalen via de identificatie van oorzaken en trajecten van kunststofvervuiling op zee.
Verder is het voorstel consistent met de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, waarin voorschriften zijn vastgesteld voor de inzameling en behandeling van het stedelijk afvalwater en kwaliteitscriteria voor de behandeling. Terwijl de richtlijn de mogelijkheid biedt om een aanzienlijk deel van de veroorzaakte vervuiling aan te pakken, is zij momenteel nog niet efficiënt genoeg, met name wat betreft de opvang en behandeling van overtollig stormwater. Bovendien worden bepaalde doorgespoelde producten zoals kunststoffen wattenstaafjes en hygiëneproducten onvoldoende opgevangen in de bestaande voorzieningen, waardoor zij uiteindelijk ook op de Europese stranden terechtkomen. Dit wetgevingsvoorstel vormt een aanvulling op die richtlijn door voorstellen te doen voor acties voorafgaand aan de afvalwaterbehandeling, en wel via bewustmaking, uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en etiketteringsvoorschriften voor bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik.
Dit voorstel introduceert ook maatregelen voor een verbeterd beheer van achtergelaten vistuig dat naar de kust is teruggebracht en dat kunststoffen bevat, en voor de financiering van dat beheer. Naar verwachting zullen deze mechanismen en stimulansen ervoor zorgen dat verhoudingsgewijs meer vistuig aan het eind van zijn levensduur zal worden teruggewonnen. De verwerking van afval dat door vistuig wordt gegenereerd, wordt gereguleerd en tot op zekere hoogte financieel ondersteund door een aantal EU-instrumenten, waarbij in het bijzonder het verband wordt aangepakt tussen de algemene regels inzake afval en zwerfvuil afkomstig van bronnen uit de zee en van vistuig, en de tracering en rapportering van verloren of achtergelaten vistuig op zee. Dit voorstel vormt een aanvulling op de bestaande wetgeving inzake havenontvangstvoorzieningen 9 voor de afgifte van afval van schepen, die momenteel herzien wordt 10 . De voorgestelde herziening omvat vissersboten die deel uitmaken van het systeem van 100 % indirecte bijdragen, wat deze vaartuigen het recht verleent om al hun afval in havens af te geven, met inbegrip van achtergelaten vistuig. Daarnaast vult het ook de beoogde herziening aan van de visserijcontroleverordening 11 , waarbij de bepaling voor het rapporteren van verloren vistuig wordt versterkt, en de bepaling betreffende het terughalen van verloren vistuig.
Het huidige voorstel pakt slechts een deel van het probleem van kunststofzwerfvuil op zee aan. Het maakt deel uit van een algemene geïntegreerde en consequente Europese benadering waarmee men alle bronnen van kunststofzwerfvuil op zee wil aanpakken, zoals uiteengezet in de recentelijk goedgekeurde kunststoffenstrategie. Deze strategie benadrukt de hiaten of tekortkomingen in het huidige wettelijke en beleidskader voor de aanpak van kunststofzwerfvuil op zee en stelt doelgerichte maatregelen voor ter verbetering van de preventie, inzameling en recycleerbaarheid van kunststoffen, en in het bijzonder van kunststofverpakkingen. Daarnaast wil men met deze strategie ook een regelgevend kader ontwikkelen voor kunststoffen met biologisch afbreekbare eigenschappen, om zo schade aan de ecosystemen te voorkomen. Het Europees Agentschap voor chemische stoffen werkt momenteel aan beperkingsdossiers betreffende microplasticdeeltjes die doelbewust aan bereidingen zoals cosmetica worden toegevoegd en het gebruik van onder invloed van zuurstof afbreekbare kunststoffen; voor microplastics die niet bewust in producten zijn gebruikt, maar tijdens het gebruik zijn gegenereerd (bv. bij banden en textiel), en voor het verminderen van lekkende kunststoffen pellets bij de voorafgaande productie worden momenteel maatregelen voorbereid.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Naast de eerder beschreven milieudoelstellingen streeft men er met dit voorstel ook naar om de interne markt voor een verdere versnippering te behoeden, wat een van de fundamentele doelstellingen van de Unie is.
Dit initiatief kadert volledig in het innovatiebeginsel en de desbetreffende maatregelen uit de kunststoffenstrategie die bedoeld zijn ter stimulering van innovatie en investering met het oog op circulaire oplossingen zoals de EU-onderzoeksfinanciering in het kader van Horizon 2020 en van de Europese structuur- en investeringsfondsen.
Meer algemeen zal dit initiatief helpen met de totstandbrenging van de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen (SDG) nrs. 12 en 14 van de Verenigde Naties 12 , de doelstellingen van de mededeling over internationale oceaangovernance 13 en de verbintenissen die in 2017 tijdens de Our Ocean Conference in Malta zijn aangegaan. Dit initiatief kadert in de 'Towards the Outermost Regions'-strategie 14 van 2017, waarin het potentieel wordt erkend voor groei op het vlak van zowel het toerisme en de blauwe economie als de circulaire economie.
Tot slot is het initiatief consistent met de internationale verplichtingen van de EU op het vlak van handelsbeleid, met name door ervoor te zorgen dat er geen sprake is van discriminatie tussen producten die in de EU werden geproduceerd en geïmporteerde producten.
Het voorstel zal ook bijdragen met de totstandbrenging van prioritaire doelstelling nr. 1 van het zevende milieuactieprogramma voor 2020: het beschermen, behouden en verbeteren van het natuurlijk kapitaal van de Unie 15 . Verder past het ook binnen prioritaire doelstelling 4, die stelt dat het publiek toegang moet hebben tot duidelijke informatie over het milieu op nationaal niveau. Daartoe maakt het voorstel kruisverwijzingen en garandeert het consistentie met de voorschriften van Richtlijn 2003/4/EG 16 en de INSPIRE-richtlijn 17 .
Via het voorstel wil men ook eenvoudige verplichtingen inzake monitoring en rapportering verzekeren, waarbij de administratieve last op de lidstaten wordt beperkt, in overeenstemming met de Europese aanpak voor een betere regelgeving 18 en de geschiktheidscontrole inzake verslaglegging en monitoring 19 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De belangrijkste doelstelling van het voorstel bestaat erin de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu te voorkomen en te verminderen, in het bijzonder in het aquatische milieu. Dit wordt gerealiseerd door specifieke doelstellingen en maatregelen voor afvalpreventie en afvalbeheer te definiëren met betrekking tot de kunststofproducten voor eenmalig gebruik die het vaakst op de stranden van de Unie worden teruggevonden en met betrekking tot vistuig dat kunststoffen bevat. Door dit op een gecoördineerde manier in de hele Unie te doen, zal het voorstel ook bijdragen tot de goede werking van de markt van de Europese Unie. Met het oog daarop is het voorstel gebaseerd op artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Aangezien zwerfvuil gemakkelijk met de wind, stromingen en getijden meegevoerd kan worden, is het probleem van de kunststofvervuiling en het zwerfvuil op zee een grensoverschrijdend probleem, dat niet opgelost kan worden door de afzonderlijke lidstaten die bepaalde zeeën en waterwegen delen. De te nemen maatregelen moeten gecoördineerd worden om te verzekeren dat de inspanningen die aan de ene kant van een zee worden geleverd, niet in gevaar gebracht worden door het gebrek aan maatregelen aan de andere kant. Om die reden kan zwerfvuil op zee slechts efficiënt worden voorkomen en verminderd via een coherente en alomvattende beleidsaanpak en maatregelen op Europees niveau. Gezien de mondiale omvang van het probleem wordt deze samenwerking verder ondersteund door Europese maatregelen, deelname aan de conventies van de Europese regionale zeeën, die allemaal goedgekeurde regionale actieplannen ter bestrijding van zwerfvuil op zee bevatten, en internationale verbintenissen die door de EU en haar lidstaten zijn aangegaan, waaronder in het kader van de Milieuvergadering en de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties.
Het risico bestaat dat de markt versnipperd raakt wanneer lidstaten op een niet-gecoördineerde manier maatregelen zouden treffen die verschillen in reikwijdte, doelstellingen en ambities. De huidige acties zijn gericht op diverse kunststofproducten en volgen verschillende benaderingen (zoals het verbod op kunststoffen wattenstaafjes in Italië en de Franse regels ter beperking van het op de markt brengen van kunststofglazen en -borden voor eenmalig gebruik, tenzij zij aan specifieke criteria inzake biologische afbreekbaarheid voldoen). Dit zou kunnen leiden tot een veelheid aan beperkingen inzake markttoegang tussen de lidstaten, en tot obstakels voor het vrije verkeer van goederen en voor het gelijke speelveld tussen de producenten in de verschillende landen, waardoor het efficiënt behalen van de doelstelling tot vermindering van het zwerfvuil op zee in het gevaar kan komen, wat dan weer verdere gevolgen heeft op zowel Europees als internationaal niveau. Om die reden is het noodzakelijk dat een geharmoniseerd wetgevend kader wordt opgesteld waarin gemeenschappelijke doelstellingen en maatregelen op Europees niveau worden vastgesteld ter preventie en beperking van het zwerfvuil op zee, zodat maatregelen van lidstaten zich richten op specifieke kunststofproducten voor eenmalig gebruik en op vistuig dat kunststoffen bevat. Ondanks het feit dat het toe te passen soort maatregelen zich op een gezamenlijke beoordeling baseert, wordt er toch een onderscheid gemaakt naargelang van het type kunststoffen product, rekening houdend met de toegevoegde waarde van potentiële Europese acties en de complementariteit met de acties die door de EU-lidstaten worden ondernomen.
Voor sommige producten kunnen het probleem van zwerfvuil (bv. doppen en deksels van kunststoffen drankverpakkingen) en andere effecten op het milieu het best aangepakt worden via wijzigingen aan het ontwerp van de producten en door over te schakelen naar duurzamere vervangingsmiddelen (bv. vervanging van de kunststofinhoud). In dergelijke gevallen, waarbij er een duidelijk verband is met producteisen en markttoegang voor de interne markt, is een gelijk speelveld voor ondernemingen belangrijk.
Bovendien biedt dit wetgevingsvoorstel, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, voor sommige maatregelen een zekere flexibiliteit aan de lidstaten, zodat zij de meest geschikte specifieke methodes voor uitvoering en gegevensverzameling kunnen kiezen. Zo kunnen lidstaten bijvoorbeeld, in voorkomend geval en afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden, in grote mate zelf beslissen over nationale maatregelen voor de uitvoering van de Europese streefwaarde om te komen tot een aanzienlijke vermindering van de consumptie van bepaalde producten.
• Evenredigheid
Het voorstel is doelgericht en evenredig aangezien het zich richt op de grotere stukken kunststof die (in aantal stuks) het vaakst op Europese stranden worden aangetroffen, te weten kunststoffen voor eenmalig gebruik en vistuig. 'Aantal stuks'-tellingen is de beste beschikbare indicator van het effect die deze producten hebben op het milieu, de maatschappij en de economie. Dit initiatief richt zich met name op de tien meest voorkomende kunststofproducten voor eenmalig gebruik, die 86 % vertegenwoordigen van alle kunststofproducten voor eenmalig gebruik (en zo 43 % van al het zwerfvuil op zee). Het reguleren van alle kunststofproducten voor eenmalig gebruik die op stranden worden aangetroffen, zou niet in verhouding staan tot de potentiële toegevoegde waarde. Dat zou leiden tot onnodige kosten voor en belasting van de lidstaten.
De maatregelen met betrekking tot vistuig zijn gebaseerd op het beginsel dat de vervuiler betaalt en zijn vooral bedoeld om ervoor te zorgen dat producenten van vistuig dat kunststoffen bevat hun verantwoordelijkheid nemen voor de afvalfase van hun producten, met name door verbetering van de gescheiden inzameling en verwerking, in het bijzonder recyclage, en het hergebruik ervan. Deze maatregelen bevorderen positieve stimulansen voor vissers om hun vistuig terug naar de kust te brengen, en zorgen er tegelijkertijd voor dat visserijbedrijven, en in het bijzonder de kleinschalige bedrijven, niet onevenredig belast worden.
Het voorstel is geschikt om een dringend milieuprobleem aan te pakken en, samen met de bestaande wetgeving en de geplande acties in het kader van de kunststoffenstrategie, ambitieuze resultaten op het vlak van milieu af te leveren. Daarnaast heeft het positieve economische effecten, met een beperkt maar positief effect op de werkgelegenheid, stimuleert het innovatie, zorgt het voor publieke aanvaarding en draagt het bij tot een efficiënter gebruik van hulpbronnen.
In de bijgevoegde effectbeoordeling zijn meer details te vinden over de evenredigheid van de elementen in dit wetgevingsvoorstel.
• Keuze van het instrument
Een specifiek wetgevend instrument wordt voorgesteld waarbij alle kunststofproducten voor eenmalig gebruik waarover het hier gaat, in één rechtsinstrument aan te pakken door specifieke doelstellingen en maatregelen te definiëren om de gevolgen van die producten op zwerfvuil op zee te voorkomen en verminderen. Een dergelijk specifiek wetgevend instrument wordt beschouwd als het meest geschikte instrument om een versnipperd juridisch landschap te vermijden, tegenover de alternatieve aanpak waarbij men verschillende rechtsinstrumenten zou moeten wijzigen, zoals de kaderrichtlijn mariene strategie, de richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval, de kaderrichtlijn afvalstoffen, de richtlijn betreffende havenontvangstvoorzieningen of de visserijcontroleverordening.
Terwijl voor sommige producten een harmonisatie op Europees niveau noodzakelijk is, moet voor andere kunststofproducten voor eenmalig gebruik en voor vistuig dat kunststoffen bevat, in overeenstemming met de bestaande Europese afvalwetgeving, aan de lidstaten enige flexibiliteit worden gelaten om de meest geschikte instrumenten op juridisch, administratief en economisch vlak te kiezen voor de uitvoering van de gedefinieerde doelstellingen en maatregelen. Daarom is een richtlijn het aangewezen rechtsinstrument voor het bereiken van de beoogde doelstellingen en maatregelen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Met het oog op dit wetgevingsvoorstel is de bestaande wetgeving uitgebreid onder de loep genomen, om vast te kunnen stellen waar verdere actie op EU-niveau nodig is om achtergelaten kunststoffen voor eenmalig gebruik en de effecten ervan op het milieu aan te pakken. Die wetgeving richt zich vaak op verschillende trajecten, is versnipperd wat betreft het aandachtsgebied en de mate van ambitie, en heeft nog niet de nodige uitwerking gehad op het zwerfvuil op zee.
De behoefte aan een wetgevingsvoorstel op Europees niveau dat zich specifiek richt op kunststoffen voor eenmalig gebruik is (zoals hierboven in deel 2 uiteengezet) geconstateerd in de recentelijk goedgekeurde kunststoffenstrategie.
Europese afvalwetgeving schrijft voor dat alle afval ingezameld en correct verwerkt moet worden. In die wetgeving zijn streefdoelen vastgesteld voor recyclage van stedelijk afval (65 % tegen 2030) en van kunststoffen verpakkingsafval (55 % tegen 2030) die zullen leiden tot een stijging van de hoeveelheden ingezamelde kunststofafval. De lidstaten kunnen deze doelstellingen echter halen zonder extra inspanningen te leveren op het vlak van zwerfvuil. De meest recente wijzigingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen schrijven voor dat de lidstaten maatregelen treffen om de belangrijkste bronnen van zwerfvuil op zee te identificeren en om het zwerfvuil dat van deze bronnen afkomstig is, te voorkomen en te verminderen. Toch zijn er nog verschillende factoren zoals ontoereikende afvalinfrastructuur en ongepast consumentengedrag die zullen leiden tot het achterlaten en de lekkage van kunststoffen in het milieu. Het huidige initiatief vult de nieuwe afvalwetgeving aan door op Europees niveau oplossingen te voorzien voor een aanzienlijk aantal bronnen van zwerfvuil. Het benadrukt de relevantie voor een productgericht rechtsinstrument, wat bevestigd wordt door de resultaten van de richtlijn betreffende plastic draagtassen, het eerste Europese instrument van die aard, dat heeft geleid tot een echte vermindering van de consumptie van het specifieke product en van de effecten ervan op het milieu.
Uit de beoordeling van de programma’s van maatregelen die werden uitgevoerd in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie blijkt dat zij een nuttig overzicht geven van de gerealiseerde of geplande acties, maar dat nog bijkomende maatregelen nodig zijn om deze doeltreffend te maken. Dit voorstel gaat verder door individuele bronnen van vervuiling te reguleren dankzij de identificatie van oorzaken en trajecten van kunststofvervuiling op zee.
Een van de beperkingen van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, die momenteel wordt geëvalueerd, betreft de voorschriften wat betreft het opvangen en behandelen van overtollig stormwater, wat opnieuw bekeken zou moeten worden. Met dit nieuwe wetgevingsvoorstel wil men dit probleem aanpakken door bewustmakingscampagnes en etiketteringsvoorschriften te stimuleren om zo te voorkomen dat kunststofproducten voor eenmalig gebruik die niet door alle rioleringssystemen correct worden opgevangen, worden doorgespoeld.
Afval van vistuig wordt gereguleerd via een reeks EU-instrumenten. Toch stellen wij nog hiaten vast. Zo is er voor exploitanten momenteel geen specifieke stimulans om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk afval van vistuig wordt teruggebracht naar de kust, en zijn er ook geen mechanismen ingevoerd voor de verdeling van de lasten. De lopende herziening van de richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen gaat dus gepaard met dit voorstel om vistuig te reguleren, om iets te doen aan eerdere maatregelen waardoor schepen werden ontmoedigd om hun afval en eventueel opgevist afval naar de kust terug te brengen. De herziening van de visserijcontroleverordening bevat bovendien voorschriften inzake de markering van materiaal om terughaaltuig aan boord te brengen, het terughalen van verloren vistuig of het verlies ervan te melden als het niet via dagelijkse elektronische rapportering kan worden teruggewonnen. Maar het huidige wetgevingskader kan verder worden versterkt door het stimuleren van een efficiënter beheer van vistuig als een afzonderlijke afvalbeheer- en recyclagestroom. Met dit nieuwe wetgevingsvoorstel wil men dit aanpakken via een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
• Raadpleging van belanghebbenden
De openbare raadpleging die plaatsvond van december 2017 tot februari 2018 leverde meer dan 1800 bijdragen op. 98,5 % van de respondenten vond actie om zwerfvuil op zee bestaande uit kunststoffen voor eenmalig gebruik aan te pakken 'nodig'; 95 % vond dit 'nodig en dringend'. Meer dan 70 % van de fabrikanten en meer dan 80 % van de merken en recycleerbedrijven vond actie 'nodig en dringend'. Slechts 2 % van de respondenten was van oordeel dat er geen nieuwe maatregelen op Europees niveau nodig waren; 79 % was van oordeel dat maatregelen alleen doeltreffend zouden zijn als zij op Europees niveau werden genomen.
De respondenten van de openbare raadpleging gaven op overweldigende wijze de voorkeur aan het gebruik van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid ter dekking van de kosten voor de opruiming van het zwerfvuil, wat een fundamentele toegevoegde waarde is van dit wetgevingsvoorstel, vergeleken met de minimumvoorschriften van de Europese afvalwetgeving voor diezelfde regelingen. Verder werden wettelijke voorschriften voor een beter ontwerp in de openbare raadpleging ook gezien als een van de meest effectieve benaderingen, gevolgd door verminderingsstreefwaarden; hiermee is in het voorstel rekening gehouden in de vorm van belangrijke, door de lidstaten uit te voeren maatregelen.
Wat het vistuig betreft, gaf 88 % van de respondenten een voorkeur aan voor maatregelen bedoeld voor het instellen van stimulansen om opgevist zwerfafval en afgedankt vistuig naar de kust te brengen, terwijl 77 % betere voorzieningen voor inzameling en sortering wilde op zowel vaartuigen als in de havens.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie werd bij de Technische Groep voor activiteiten met betrekking tot zwerfvuil op zee van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (monitoringprogramma’s, opruimingscampagnes en onderzoeksprojecten) informatie verzameld over zwerfvuil op zee dat op Europese stranden was beland. Het zwerfvuil werd in 2016 verzameld op 276 stranden van 17 Europese lidstaten en vier regionale zeeën. De 355 671 voorwerpen die in het kader van 679 onderzoeken werden aangetroffen, werden ingedeeld in categorieën (grotendeels op basis van de lijst van strandafvalcategorieën uit de kaderrichtlijn mariene strategie) en op frequentie gerangschikt. Daarna werd de lijst van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek gebruikt om een kortere lijst op te stellen, met de relatieve frequenties van voorwerpen die van dezelfde bron afkomstig zijn, dezelfde gebruiksbestemming hebben, of van hetzelfde materiaal gemaakt zijn, en die doorgaans binnen een gedefinieerd beleidsterrein vallen. Deze gegevens werden verder aangevuld met gegevens uit andere, al lopende projecten, zoals de Marine Litter Watch 20 van het Europees Milieuagentschap.
Het partnerschap met het Europese mariene observatie- 21 en datanetwerk EMODnet 22 en de regionale zeeverdragen leverden eveneens essentiële expertise voor dit wetgevingsvoorstel, onder andere door bij te dragen tot de activiteiten van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek voor het verzamelen en harmoniseren van de gegevens om zo een beter overzicht te krijgen van de concentraties kunststoffen zwerfafval in de Europese zeeën en op de zeebodems.
Met betrekking tot kunststoffen voor eenmalig gebruik en vistuig deed de Europese Commissie ook een beroep op het werk van externe consultants. Voor het kunststoffen voor eenmalig gebruik analyseerden zij, op basis van de gegevens van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, de oorzaken en de trajecten van het zwerfvuil op zee, en de belangrijkste in dit nieuwe wetgevingsvoorstel naar voren te brengen mogelijke maatregelen om het probleem van het kunststoffen voor eenmalig gebruik te kunnen aanpakken. Voor het vistuig werd een afzonderlijke diepgaande studie 23 uitgevoerd om een beeld te vormen van de hiaten in de wetgeving en van maatregelen die ter aanvulling van de bestaande referentietoestand genomen zouden moeten worden om de effecten van vistuig op het mariene milieu te verminderen. In deze analyse werd rekening gehouden met de resultaten van bestaand onderzoek, van workshops waarbij zowel ambtenaren van de Commissie als externe belanghebbenden betrokken waren, en van administratieve controles, onder andere in de PRODCOM- en EUROSTAT-databanken (Europese gegevens over buitenlandse handel, import, export en productie).
Tijdens de studie werd een reeks formele en informele interviews gevoerd met belanghebbenden van openbare instellingen, ngo’s, sectorverenigingen en ondernemingen om de probleemstelling en de effectenbeoordeling te helpen uitwerken. Via deze interviews werd onderzocht wat technisch haalbaar was, en welke de waarschijnlijke directe effecten waren van bepaalde opties. De interviews werden ook gebruikt om specifieke gegevens te verzamelen over prestaties en kosten, en hoe zij onder invloed van mogelijke interventiemaatregelen zouden kunnen veranderen.
• Effectbeoordeling
Een samenvatting van de effectbeoordeling is bij het voorstel gevoegd. De Raad voor regelgevingstoetsing bracht een negatief advies uit, gevolgd door een tweede advies, dat positief was, met voorbehoud 24 , op basis van de herziene effectbeoordeling. In zijn laatste advies erkent de Raad dat het herziene verslag een duidelijker beeld geeft van de reikwijdte van het initiatief, dat beperkt is tot grotere kunststoffen voorwerpen (macroplastics). Er werden verdere details gevraagd, hoofdzakelijk over de manier waarop een nieuw instrument de bestaande wetgeving aanvult, zowel wat betreft (1) vistuig (toegevoegde waarde tegenover de visserijcontroleverordening, de richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij) als wat betreft (2) kunststoffen voor eenmalig gebruik (verduidelijking van het gebrek aan ambitie in de huidige wetgeving of de weinig daadkrachtige uitvoering). De Raad voor regelgevingstoetsing verzocht meer informatie over het schadelijke karakter van kunststoffen voor eenmalig gebruik als groep en als individuele voorwerpen, en over het feit dat acties van individuele lidstaten konden leiden tot een versnippering van de markt.
Als gevolg wordt in de uiteindelijke effectbeoordeling verder verduidelijkt dat zwerfvuil op zee economische, sociale en ecologische schade veroorzaakt, en wordt geschetst hoe de hiaten in de bestaande wetgeving worden gedekt, aangezien de bestaande wetgeving voor afvalbeheer, afvalwaterbehandeling, havenontvangstvoorzieningen enz. de oorzaken van de effecten van specifieke items onvoldoende aanpakt. Wat betreft kunststoffen voor eenmalig gebruik zal de afvalwetgeving hoofdzakelijk een toename in recyclage tot gevolg hebben, maar zullen de gevolgen voor zwerfvuil minder groot zijn. Consumptieverminderende maatregelen aan de bron zijn efficiënter. In de effectbeoordeling werd bevestigd dat de vaakst voorkomende kunststofproducten voor eenmalig gebruik en vistuig samen goed zijn voor een aanzienlijk deel van het grotere zwerfvuil op zee. Samen maken zij ongeveer 70 % uit van al het getelde zwerfvuil op stranden, maar elk van de afzonderlijke soorten voorwerpen spelen ook individueel een grote rol. In het geval van vistuig maakte de uitwerking van bijkomende maatregelen deel uit van de aanpak die werd gevolgd in het kader van de Europese kunststoffenstrategie en de voorgestelde herziening van de richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen 25 . In de voorgestelde herziening van deze richtlijn zullen individuele vissers niet beboet worden voor het naar de kust terugbrengen van afval. Als er meer afval aan land wordt gebracht en de voorzieningen voor afvalverwerking moeten worden aangepast, zullen de havenbijdragen echter wel stijgen, vooral in de kleine, door veel vaartuigen gebruikte vissershavens. Naast een degelijker beheer van afval van vistuig zodra het in de haven is aangekomen, zorgen de voorgestelde regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid ervoor dat de kosten voor het beheer van de afvalstroom (waaronder de kosten voor de havenontvangstvoorzieningen, of een deel daarvan) worden betaald door producenten van vistuig dat kunststoffen bevat.
Verder wordt in de beoordeling gewezen op een toenemend en aangetoond risico van marktversnippering, namelijk in de manieren waarop regio’s of individuele lidstaten het probleem van kunststoffen voor eenmalig gebruik en vistuig aanpakken. Met dit voorstel wordt dan ook gestreefd naar een minimum aan samenhang tussen de maatregelen van de lidstaten en zo een ongelijk speelveld te vermijden, wat de competitiviteit tussen exploitanten zou kunnen verstoren, wat dan op zijn beurt het bereiken van de doelstelling, namelijk de vermindering van zwerfvuil, in het gedrang zou brengen. Dit wetgevingsvoorstel creëert het juiste evenwicht tussen de beschikbaarheid van alternatieven en de behoefte aan harmonisering.
Tot slot moet de Europese Unie het voortouw nemen voor het aanpakken van kunststofzwerfvuil in de Europese zeeën via de maatregelen van de regionale zeeverdragen, maar ook op internationaal niveau. Door actie te ondernemen, zal de EU andere landen aanzetten om ook tot actie over te gaan, wat kan leiden tot een globale vermindering van de hoeveelheid zwerfvuil in de Europese zeeën en daarbuiten.
Directe rechtsmiddelen in verband met deze voorwerpen zijn dan ook uitermate relevant om tegen vervuiling van de zeeën in te gaan.
Inhoudsopgave
In de effectbeoordeling worden een grote verscheidenheid aan maatregelen onderzocht. Vier opties of scenario’s, met een selectie aan verschillende maatregelen die op verschillende soorten voorwerpen werden toegepast, kwamen aan bod. Bij elke volgende optie neemt het ambitieniveau voor de uiteindelijke resultaten toe. De verwachte uitwerking op de stroom kunststoffen voor eenmalig gebruik naar het mariene milieu was in deze context een essentiële overweging.
Dit resulteerde in drie categorieën voorwerpen:
·voorwerpen waarvoor duurzame, minder schadelijke alternatieven bestaan, die bevorderd moeten worden;
·voorwerpen waarvoor geen alternatieven bestaan, en waarvan de schade moet worden beperkt door de consument beter te informeren en de producenten financieel verantwoordelijk te stellen voor de gevolgen voor het milieu, en
·voorwerpen die al goed worden opgevangen, en waarvan moet worden gezorgd dat zij in het bestaande (of toekomstige) gescheiden inzamelings- en recyclagecircuit terechtkomen.
De vier scenario’s werden vergeleken met het referentiescenario (scenario 1) en worden hieronder beschreven.
Scenario 2a – Matige vermindering van zwerfvuil op zee
In dit scenario zouden de oorzaken in beperkte mate worden aangepakt. Het omvat informatiecampagnes, vrijwillige acties en etikettering om mensen bewuster te maken (bv. van het probleem, de typische trajecten, en de passende verwijdering van zwerfvuil), en daardoor hun gedrag te verbeteren. Het is echter niet duidelijk wat deze optie op zou leveren, omdat er weinig bewijs is dat bewustwording ook echt het gedrag van de mensen verandert.
Scenario 2b – Iets grotere vermindering van zwerfvuil op zee
Dit scenario is doeltreffender dan scenario 2a, maar is moeilijker uit te voeren, omdat het hogere kosten en inspanningen inhoudt voor de betrokkenen.
Scenario 2c – Duidelijke vermindering van zwerfvuil op zee (gekozen optie)
Dit scenario zou de onderliggende oorzaken adequater aanpakken en meer doen om het gedrag van consumenten te veranderen. Het omvat maatregelen op het gebied van productontwerp zoals drankflessen met eraan gebonden doppen, wat een rechtstreekse uitwerking zou hebben op lekkage van doppen naar het milieu.
Scenario 2d – Optimale vermindering van zwerfvuil op zee
Dit scenario pakt de onderliggende oorzaken nog beter aan, met name het gebrek aan stimulansen om afgedankte kunststoffen voor eenmalig gebruik in te zamelen en goed te beheren, maar kost meer, met name op het gebied van de afvalwaterbehandeling. Het omvat de introductie van een statiegeldregeling of gelijkwaardige systemen en zou bijkomende kosten met zich meebrengen (ca. 1,4 miljard euro voor de EU), maar het zou de hoeveelheid zwerfvuil op zee nog aanzienlijker verminderen en verder de kwaliteit van het ingezamelde materiaal en de recyclagepercentages verbeteren. Net als bij alle regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid worden de kosten voor het introduceren en exploiteren van een statiegeldregeling doorgaans gedragen door de economische partijen die deel uitmaken van de toeleveringsketen (welke dit zijn, verschilt van het geval tot geval), maar niet door de overheid. Beste praktijken voor voorzieningen voor de behandeling van afvalwater zouden de infrastructuur kunnen verbeteren, maar vereisen een aanzienlijke extra investering, namelijk ongeveer 7,7 miljard euro per jaar. Deze maatregel zou moeilijk te rechtvaardigen zijn als het louter ging om het oplossen van het probleem van de vochtige doekjes, maar is relevant voor een veel bredere reeks vervuilende stoffen en voorwerpen. In de lopende evaluatie van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wordt dieper op dit onderwerp ingegaan.
Om ongewenste gevolgen met betrekking tot economische, ecologische en sociale gevolgen te vermijden, moet de overgang naar alternatieven resultaatgericht zijn en veel ruimte bieden voor mogelijke oplossingen. Een dergelijke aanpak ligt in de lijn van het innovatiebeginsel, dat het wetgevingsvoorstel toekomstgericht ("toekomstbestendig") en innovatievriendelijk maakt.
In overeenstemming met de analyse van de verschillende beleidsopties en rekening houdend met de bijzonderheden van de verschillende soorten kunststofvoorwerpen voor eenmalig gebruik, is scenario 2c gekozen als voorkeursoptie. De optie omvat:
·het beperken van het op de markt brengen van kunststoffen voor eenmalig gebruik waarvoor algemeen beschikbare alternatieven bestaan (bv. rietjes);
·algemene verminderingsstreefwaarden (bv. voor drinkbekers of houders voor voedingsmiddelen) zodat lidstaten zelf de maatregelen kunnen vaststellen om die verminderingen te bereiken. De kosten voor de uitvoering van deze maatregelen zullen dan afhangen van de keuze en vorm van de op nationaal niveau vastgestelde maatregelen;
·bewustmakingsmaatregelen en regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor alle producten waarvoor de marktbeperkingsmaatregel niet geldt, om zo bij te dragen tot de kosten van afvalpreventie en -beheer, met inbegrip van het opruimen van zwerfvuil, met uitzondering van vistuig;
·voorschriften voor etikettering om consumenten te informeren over de beste manieren om afval te verwijderen, en over verwijderingsmethoden die vermeden moeten worden (bv. vochtige doekjes);
·maatregelen inzake productontwerp (bv. drankflessen met vastgebonden dop).
De effectenbeoordeling maakt echter duidelijk dat statiegeldregelingen of gelijkwaardige systemen voor kunststoffen drankflessen die tot gelijkaardige hoge inzamelingspercentages leiden (onderzocht in het kader van optie 2d), een erg efficiënt instrument kunnen zijn om hoge inzamelingspercentages te behalen, waardoor het achterlaten van afval en in het bijzonder zwerfvuil op zee voorkomen wordt. Om die reden werden de statiegeldregelingen aan de voorkeursbeleidsoptie toegevoegd. Zij hebben dankzij het statiegeld een directe positieve effect op de inzameling, en zij leiden tot een verbeterde kwaliteit van het ingezamelde materiaal en daardoor ook tot recyclaat van zeer goede kwaliteit. Om de lidstaten de nodige flexibiliteit te laten om de meest geschikte instrumenten te kiezen, wordt voorgesteld om een minimaal streefcijfer voor gescheiden inzameling vast te stellen, en wel op een niveau dat het gemiddelde niveau weerspiegelt van het inzamelingspercentage van bestaande statiegeldregelingen in de EU voor plastic flessen voor eenmalig gebruik (90 %). Statiegeldregelingen of gelijkwaardige systemen kunnen ook oplossingen en de nodige infrastructuur bieden om een betere inzameling te realiseren van drankverpakkingen vervaardigd van andere, aan recyclagestreefwaarden voor verpakkingen onderworpen materialen, in het bijzonder aluminium. Daarom zouden de lidstaten ook dergelijke maatregelen moeten overwegen voor drankverpakkingen van andere materialen.
Omwille van de haalbaarheid van de uitvoering wordt voor vochtige doekjes voorgesteld te kiezen voor optie 2b, waarin verplichtingen zijn voorzien voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, etiketteringsvoorschriften en maatregelen voor bewustmaking. Voor hygiëneproducten worden etiketteringsvoorschriften en bewustmakingsmaatregelen voorgesteld.
Doelstellingen voor het verminderen van de consumptie van lichte en zeer lichte plastic draagtassen, die tot de meest gevonden voorwerpen op de stranden van de Unie behoren, maken al deel uit van de richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval. In aanvulling daarop bevat dit voorstel uitgebreide producentenverantwoordelijkheids- en bewustmakingsmaatregelen voor alle lichtgewichte plastic draagtassen.
Het als eerste beschouwde scenario omvat de volledige uitvoering van bestaande maatregelen en een voorstel dat al op de tafel ligt, wat de volgende nadelen heeft.
·De herziene visserijcontroleverordening voorziet niet in specifieke stimulansen voor vissers om meer vistuig die zij niet als verloren opgeven naar de kust terug te brengen.
·De herziene richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen voorziet weliswaar in een aanzienlijke verlaging van de kosten en moeite die vissers ontmoedigen om vistuig en ander zwerfvuil terug te brengen naar de haven, maar zij is bedoeld om de inzameling van afval van schepen (waaronder vissersboten) in het algemeen te verbeteren, m.a.w. zij richt zich niet specifiek op de verwerking van afval van vistuig. Evenmin voorziet zij in directe positieve stimulansen voor de inzameling van al het afgedankte vistuig en de verwerking daarvan, waardoor het hergebruik- en recyclagepotentieel van kunststof in vistuig geoptimaliseerd zou worden. De maatregelen van de lidstaten die gericht zijn op een verhoging van de capaciteit voor de inzameling van afval en vistuig of op het opzetten van recyclageregelingen voor vistuig zijn te heterogeen en lokaal om efficiënt te zijn. Met het oog daarop voorziet het voorstel voor de herziene richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen erin om verdere stappen ter verbetering van de inzameling en verwerking van vistuig te bekijken in het kader van de Europese kunststoffenstrategie 26 .
Het tweede beschouwde scenario omvat de introductie van een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor vistuig dat kunststoffen bevat.
Het derde beschouwde scenario omvat de versterking van het voorstel voor een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid door toevoeging van een waarborgregeling en een streefwaarde voor recyclage, waardoor meer vistuig zou worden teruggebracht. Dit gaat echter ook gepaard met hogere uitvoeringskosten, die mogelijk door de sector gedragen zullen moeten worden, naar de administratieve lasten. Verder is — in tegenstelling tot kunststoffen materiaal op het land — het risico om de borgsom voor vistuig te verliezen relatief hoog, waardoor dit als stimulans minder effectief is.
Ook het instellen van een streefwaarde voor recyclage maakte deel uit van deze optie. De moeilijkheden om een dergelijke streefwaarde vast te stellen en de administratieve lasten en kosten voor de monitoring ervan werden als onevenredig beschouwd, in het bijzonder in een context waarbij het instellen van een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op zich waarschijnlijk al de verdere ontwikkeling van de bestaande, nu nog kleine markt voor de recyclage van vistuig kan stimuleren.
Een vierde scenario voegt aan de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid de verplichting toe om een verplichte terughaalregeling voor vistuig te financieren. Er werd echter geconcludeerd dat dit onevenredig, dubbel en onwerkbaar was. Het zou de producenten van vistuig verantwoordelijk stellen voor de kosten van terughaalacties die gebaseerd zijn op vrijwillige deelname en momenteel worden ondersteund door lokale, nationale en Europese financiële instrumenten. Het terughalen van vistuig is nu al als verplichting opgenomen in de visserijcontroleverordening in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
Daarom is het meest efficiënte scenario om vistuig aan te pakken en de hiaten in de bestaande wetgeving aan te vullen de invoering van een regeling voor uitgebreide verantwoordelijkheid voor producenten van vistuig dat kunststoffen bevat. Naar verwachting zal deze optie globaal genomen de meest effectieve potentiële uitwerking hebben op het verminderen van het aandeel van achtergelaten, verloren en weggegooid vistuig en aquacultuurgerei aan het zwerfvuil op zee. Zij zou de volledige uitvoering van andere instrumenten ondersteunen en vereenvoudigen, en verder helpen om de hoeveelheid nieuw toestromend zwerfvuil afkomstig van vistuig te verminderen. Deze optie bouwt met name voort op de visserijcontroleverordening en de voorgestelde herziene richtlijn inzake havenontvangstvoorzieningen, en vult deze aan door toevoeging van een specifiek mechanisme voor de gescheiden inzameling en terugbrenging van vistuig naar inzamelsystemen, en de verwerking et in het bijzonder de recyclage van afgedankt vistuig. Dit zal met name bijdragen tot het verlichten van de kostenlast voor kleinschalige havens en/of visserijbedrijven die mogelijk met hogere kosten geconfronteerd zullen worden in verband met de inzameling en verwerking van toenemende hoeveelheden afgedankt en in havens afgegeven vistuig.
Dit soort positieve stimulans om zwerfafval aan land te brengen wordt door de meeste belanghebbenden als het meest doeltreffende middel gezien om het verlies van vistuig in zee te verminderen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het werd niet gerechtvaardigd geacht om micro-ondernemingen van het initiatief vrij te stellen of lichtere systemen voor kmo’s te voorzien. Men gaat er echter wel vanuit dat de in dit initiatief beoogde maatregelen micro-ondernemingen en kmo’s in Europa meer kansen zullen opleveren. Europese ondernemingen die al circulaire ontwerp- en bedrijfsmodellen hebben aangenomen, zullen over een grotere markt beschikken en kunnen profiteren van verbeterde handels-, investerings- en bedrijfskansen. Het merendeel van de 50 000 kunststofconverterende ondernemingen in de EU is klein of middelgroot. Welk effect dit initiatief op hen zal hebben, zal afhangen van de mate waarin zij afhankelijk zijn van kunststoffen voor eenmalig gebruik, en van hun vermogen om naar de productie van andere kunststofproducten over te schakelen. Een groot deel van de kunststofproducten voor eenmalig gebruik waarvoor de marktbeperkingen gelden, worden buiten de EU geproduceerd. Bepaalde kmo’s kunnen bovendien voordelen ondervinden, zoals detailhandelaren die geen wegwerpproducten meer hoeven te kopen voor de voedingsmiddelen of dranken die zij verkopen. Als consumenten minder uitgeven, zullen verkoopcijfers in detailhandels dalen, maar dit zal opnieuw in evenwicht worden gebracht wanneer de consumenten hun geld spenderen aan alternatieven en voor vernieuwende oplossingen kiezen. Er zullen nieuwe bedrijfsmodellen worden ontwikkeld om producten voor meervoudig gebruik aan de consument te bieden, en dit zou de kosten kunnen doen dalen, vooral bij schaalvergroting.
Om de nalevingskosten voor de lidstaten en de exploitanten tot een minimum te beperken, worden de beoogde regelingen voor monitoring en rapportering eenvoudig gehouden en zouden deze zo veel mogelijk moeten profiteren van samenwerkingsverbanden met bestaande rapportagesystemen, zoals toegelicht in deel 5 hieronder.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen budgettaire gevolgen voor de begroting van de Commissie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
In lijn met het subsidiariteitsbeginsel zouden de organisatie en methodes voor gegevensverzameling de bevoegdheid van de lidstaten moeten blijven.
De telling van producten die op stranden worden aangetroffen, blijft een efficiënte indicator om de hoeveelheid zwerfvuil op zee aan de Europese kust te beoordelen, en de ontwikkeling van de meest gevonden kunststofproducten voor eenmalig gebruik. Zo werd in Ierland na de invoering van de richtlijn betreffende plastic draagtassen een sterke daling vastgesteld van het aantal plastic draagtassen dat op stranden werd teruggevonden. De lidstaten moeten de methodologie volgen die werd ontwikkeld door de technische werkgroep van de kaderrichtlijn mariene strategie voor zwerfvuil op zee en die ook in de technische verslagen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek is opgenomen. Een herziene beschikking van de Commissie tot vaststelling van criteria en methodologische normen werd in april 2017 goedgekeurd. Daarin wordt voorgeschreven dat zwerfvuil in elk geval aan de kustlijn moet worden gemonitord en eventueel ook op het zeeoppervlak en de zeebodem; indien mogelijk wordt informatie verzameld over de bron en de route van het zwerfvuil.
Monitoring zal ook worden voorgeschreven in verband met maatregelen ter vermindering van de consumptie van kunststoffen voor eenmalig gebruik. Het voorstel is dergelijke monitoring te baseren op de gegevens van de relevante kunststofproducten voor eenmalig gebruik die jaarlijks op de markt worden gebracht. Voor zover nodig zouden geharmoniseerde regels inzake de verzameling van dergelijke gegevens en het formaat voor de rapportering vastgesteld worden door het in het kader van de Europese afvalwetgeving opgerichte comité voor afvalstoffen. Waar mogelijk zou daarbij gebruik gemaakt moeten worden van bestaande Europese databanken met gegevens over productie en handel (PRODCOM 27 en COMEXT 28 ) die door Eurostat worden beheerd en regelmatig worden bijgewerkt met informatie die door de lidstaten wordt aangeleverd. Ook samenwerkingsverbanden met bestaande rapporteringsystemen moeten worden benut.
In het voorstel is een evaluatie voorzien om de effecten van de beoogde maatregelen te beoordelen en om rekening te houden met toekomstige ontwikkelingen. Daarbij zal in het bijzonder worden beoordeeld in hoeverre de lijst van kunststoffen voor eenmalig gebruik en de ingevoerde maatregelen zoals de streefwaarden ter vermindering van de consumptie, waar van toepassing, moeten worden herzien. Bij de evaluatie zal biologische afbreekbaarheid ook aan de orde komen.
Dit voorstel houdt zich niet direct bezig met productbeleidkwesties of het kiezen van kunststofvervangende materialen. Door bepaalde producten van de markt te halen en andere te verminderen, zal het voorstel echter wel indirect leiden tot het scheppen van belangrijke mogelijkheden voor vernieuwende oplossingen op het gebied van materiaalvervanging en vervanging van kunststofproducten voor eenmalig gebruik, en voor nieuwe bedrijfsmodellen en systemen voor hergebruik. Bovendien wordt in het kader van de Europese kunststoffenstrategie momenteel ook gewerkt aan de ontwikkeling van geharmoniseerde regels voor het definiëren en etiketteren van composteerbare en biologisch afbreekbare kunststoffen, rekening houdend met specifieke toepassingen en de bezorgdheid over zwerfvuil, in het bijzonder in het mariene milieu. Met het oog daarop en waar de wetenschappelijke en technische vorderingen dit toelaten, zal de Commissie tegen de tijd dat het voorstel is beoordeeld, mogelijke vervangingen voor kunststoffen hebben beoordeeld om te bepalen of kunststofproducten voor eenmalig gebruik al dan niet worden vrijgesteld van de marketingbeperkingen die in dit initiatief worden voorgesteld.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Gezien het beperkte aantal maatregelen in dit voorstel is geen toelichtingsdocument vereist voor de omzetting van deze richtlijn.
• Artikelsgewijze toelichting
De belangrijkste bepalingen van deze richtlijn worden hieronder samengevat.
In Artikel 1 is bepaald dat de voorgestelde richtlijn tot doel heeft de effecten van bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik en van vistuig dat kunststoffen bevat op het milieu en op de menselijke gezondheid te voorkomen en te verminderen, en de overgang naar een circulaire economie met milieuvriendelijke, vernieuwende bedrijfsmodellen, producten en materialen te bevorderen en zo bij te dragen tot de efficiënte werking van de interne markt.
In Artikel 2 wordt het toepassingsgebied van de richtlijn vastgesteld, en wordt bepaald dat zij van toepassing is op bepaalde in de bijlage bij het voorstel geïdentificeerde en gedefinieerde kunststofproducten voor eenmalig gebruik en voor vistuig dat kunststoffen bevat.
Artikel 3 bevat definities voor kunststofproducten voor eenmalig gebruik, vistuig en producenten met als doel maatregelen ter vermindering van de consumptie, productvereisten en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vast te stellen.
Artikel 4 schrijft voor dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om te komen tot een significante vermindering van het verbruik van houders voor voedingsmiddelen en bekers voor dranken die kunststofproducten voor eenmalig gebruik zijn.
In Artikel 5 worden beperkingen vastgesteld voor het op de markt brengen van bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik waarvoor alternatieven op de markt bestaan.
Artikel 6 bevat voorschriften inzake productontwerp voor kunststoffen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik, om ervoor te zorgen dat de bijbehorende doppen en deksels die voor een groot deel uit kunststoffen zijn gemaakt, tijdens de gebruiksfase aan de verpakking bevestigd blijven, waardoor zij niet in het milieu kunnen terechtkomen.
In Artikel 7 worden markeringsvoorschriften vastgesteld voor bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik om te vermijden dat zij verkeerd weggegooid worden, bijvoorbeeld door de producten in toiletten door te spoelen, en om de consument te informeren over de potentiële gevolgen die incorrecte verwijdering van afval kan hebben op zwerfvuil op zee en over de meest aangewezen praktijken voor afvalbeheer.
In Artikel 8 worden regelingen vastgesteld voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor vistuig dat kunststoffen bevat en voor bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik. Terwijl de algemene minimumvereisten voor regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zoals vastgesteld in Richtlijn 2008/98/EG inzake afval op deze regelingen van toepassing zijn, worden in deze bepaling ook specifieke en aanvullende eisen vastgesteld voor de financiële verantwoordelijkheid van producenten, in het bijzonder voor bewustmakingscampagnes, en in het geval van kunststoffen voor eenmalig gebruik ook voor de opruiming van zwerfvuil.
Artikel 9 schrijft voor dat de lidstaten een minimumstreefwaarde bereiken voor gescheiden inzameling van drankflessen van kunststoffen voor eenmalig gebruik.
Artikel 10 schrijft voor dat de lidstaten maatregelen treffen om het publiek bewust te maken van de effecten van zwerfvuil en ongepaste verwijdering van afval in het milieu, in het bijzonder het aquatische milieu, en van de beschikbare opties voor hergebruik en afvalbeheer.
Artikel 11 schrijft voor dat de lidstaten zorgen voor de onderlinge samenhang en consistentie tussen de maatregelen die zij vaststellen ter uitvoering van deze richtlijn en de maatregelen die zij vaststellen met het oog op preventie en vermindering van zwerfvuil op zee via rechtsinstrumenten inzake waterkwaliteit, afvalpreventie en afvalbeheer in het kader van de Richtlijnen 2000/59/EG, 2000/60/EG, 2008/56/EG, 2008/98/EG en de EU-wetgeving inzake havenontvangstvoorzieningen.
Artikel 12 implementeert het Verdrag van Aarhus, dat betrekking heeft op toegang tot de rechter en in lijn ligt met artikel 47 van het Grondrechtenhandvest. Burgers en ngo’s zouden de mogelijkheid moeten hebben om beslissingen die door lidstaten werden genomen in het kader van deze richtlijn juridisch te laten herzien.
Artikel 13 verplicht de lidstaten tot het opzetten van een set gegevens over de producten die onderworpen zijn aan een streefwaarde voor consumptievermindering, om de uitvoering van een dergelijke doelstelling inzake vermindering van de consumptie zoals bepaald in deze richtlijn, te monitoren. De dataset moet overeenkomstig Richtlijn 2007/2/EG 29 worden opgesteld. Daartoe is de steun van het Europees Milieuagentschap voorzien, dat ook de taak heeft om de gegevens regelmatig te bekijken en de Commissie overzichten te bezorgen over de uitvoering van de richtlijn op EU-niveau, die bovendien gebruikt zullen worden bij toekomstige evaluaties van de richtlijn.
Artikel 15 creëert het kader voor toekomstige evaluaties van de richtlijn. De eerste evaluatie is voorzien 6 jaar na de deadline voor omzetting van de richtlijn.