Toelichting bij COM(2018)373 - Mechanisme om juridische en administratieve belemmeringen in een grensoverschrijdende context uit de weg te ruimen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)373 - Mechanisme om juridische en administratieve belemmeringen in een grensoverschrijdende context uit de weg te ruimen. |
|---|---|
| bron | COM(2018)373   |
| datum | 29-05-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een van de belangrijkste doelstellingen van de Unie is de bevordering van de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel. Daarom ontwikkelt en vervolgt de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang. De Unie stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen (artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)), waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan grensoverschrijdende regio's. De Unie en haar naaste buren van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) hebben momenteel 40 interne landgrenzen.
Sinds 1990 hebben grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma's in de grensregio's van de EU (met inbegrip van de grensregio's die aan EVA-landen grenzen) financiële steun via Interreg 1 ontvangen. Interreg heeft duizenden projecten en initiatieven gefinancierd om de Europese integratie te bevorderen. De Interreg-programma's hebben onder meer de volgende belangrijke resultaten opgeleverd: meer vertrouwen, een hogere connectiviteit, een gezonder milieu, een betere volksgezondheid en economische groei. In het rechtskader 20142020 heeft het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) in het kader van Interreg-programma's steun kunnen verlenen aan projecten gericht op 'vergroting van de institutionele capaciteit van openbare besturen en belanghebbenden en een doelmatig openbaar bestuur door: bevordering van juridische en administratieve samenwerking en samenwerking tussen burgers en instellingen' 2 . Interreg heeft sinds de oprichting ervan ook de voltooiing van de interne markt ondersteund 3 . De afgelopen decennia heeft het Europese integratieproces ertoe bijgedragen dat interne grensregio's zijn veranderd van voornamelijk perifere gebieden in gebieden die door groei en nieuwe mogelijkheden worden gekenmerkt. De voltooiing van de eengemaakte markt in 1992 heeft tot meer productiviteit en minder kosten in de EU geleid dankzij de afschaffing van douaneformaliteiten, de harmonisatie of wederzijdse erkenning van technische voorschriften en lagere prijzen als gevolg van concurrentie. Op tien jaar tijd is de handel binnen de EU met 15 % toegenomen. Er is extra groei gegenereerd en er zijn ongeveer 2,5 miljoen meer banen gecreëerd.
In het kader van haar 'Cross-border review' (evaluatie van de grensoverschrijdende samenwerking) 4 , die meer dan twee jaar heeft geduurd, heeft de Commissie echter gegevens verzameld waaruit blijkt dat grensregio's over het algemeen economisch minder goed presteren dan andere regio's in een lidstaat. De bewoners van grensregio's hebben doorgaans minder gemakkelijk toegang tot openbare diensten zoals ziekenhuizen en universiteiten 5 . Het is vaak nog steeds ingewikkeld en duur om wegwijs te worden in de verschillende administratieve en rechtssystemen. Burgers, bedrijven, overheden en niet-gouvernementele organisaties hebben de Commissie op de hoogte gebracht van hun soms negatieve ervaringen bij grensoverschrijdende interactie. Daarom heeft de Commissie haar mededeling "Groei en cohesie stimuleren in grensregio's van de EU" 6 ("de mededeling over grensregio's") vastgesteld. Deze gaat dieper in op de vraag hoe de EU en de lidstaten de complexiteit, de duur en de kosten van grensoverschrijdende interactie kunnen verminderen en de bundeling van diensten langs binnengrenzen kunnen bevorderen. Nagegaan wordt wat moet worden verbeterd opdat de burgers en bedrijven in grensregio's de mogelijkheden aan beide zijden van de grens ten volle kunnen benutten. In de mededeling wordt een actieplan met tien maatregelen voorgesteld, waarbij één actiepunt specifiek is gericht op het uit de weg ruimen van juridische en administratieve belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie 7 .
Redelijkerwijs mag dan ook worden aangenomen dat juridische belemmeringen (met name op het gebied van gezondheidsdiensten, arbeidswetgeving, belastingen en bedrijfsontwikkeling) en belemmeringen die verband houden met verschillen tussen administratieve culturen en nationale rechtskaders moeilijk door de programma's alleen uit de weg kunnen worden geruimd (aangezien hiervoor besluiten moeten worden genomen die de structuren van het programma- en projectbeheer overstijgen). Op intergouvernementeel, regionaal en lokaal niveau bestaan er al een aantal effectieve mechanismen voor grensoverschrijdende samenwerking 8 .
In één specifiek actiepunt in het kader van maatregel 9 van de mededeling over grensregio's wordt verwezen naar een initiatief dat in 2015 onder het Luxemburgse voorzitterschap werd opgestart: een aantal lidstaten denkt na over de waarde van een nieuw instrument om grensoverschrijdende projecten te vereenvoudigen door het mogelijk te maken dat – op vrijwillige basis en met de instemming van de bevoegde autoriteiten – de regels van een lidstaat ook in de naburige lidstaat gelden. Dit zou van toepassing zijn op een in de tijd beperkt en door de lokale en/of regionale instanties opgezet specifiek project in een grensregio 9 . De Commissie heeft deze werkzaamheden van nabij gevolgd, gaat akkoord met het concept en stelt daarom een vrijwillig mechanisme om juridische belemmeringen in grensregio's uit de weg te ruimen voor.
Zie deel 5 voor de nadere bijzonderheden van dit voorstel.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Als het belangrijkste financieringsinstrument van het cohesiebeleid ondersteunt Interreg grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma's in de grensregio's van de EU, met inbegrip van de grensregio's die aan EVA-landen grenzen. Zoals uiteengezet in de mededeling over grensregio's presteren grensregio's over het algemeen economisch echter minder goed dan andere regio's in een lidstaat. Europese financiering en investeringen, bijvoorbeeld in het kader van Interreg, alleen volstaan niet om deze aanslepende problemen te verhelpen, dus is er behoefte aan andere maatregelen die de EU-financiering in grensregio's aanvullen.
Een mechanisme om juridische belemmeringen in grensregio's uit de weg te ruimen, vormt dus een noodzakelijke aanvulling op zowel de financiële steun in het kader van Interreg als de institutionele ondersteuning in het kader van bijvoorbeeld Europese groeperingen voor territoriale samenwerking 10 , aangezien aan deze groeperingen geen wetgevingsbevoegdheid voor het uit de weg ruimen van juridische belemmeringen wordt toevertrouwd 11 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Zoals hierboven is uiteengezet, ondersteunen het cohesiebeleid en de eengemaakte markt elkaar. Het uit hoofde van deze verordening ingestelde mechanisme zou bijdragen aan de doelstellingen van de mededeling over grensregio's en aan het stimuleren van het potentieel van grensregio's, dat gedeeltelijk onbenut blijft vanwege uiteenlopende rechtsstelsels. Uit een recente studie in opdracht van de Commissie naar het economisch effect van belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie op het bbp en de werkgelegenheid in grensregio's met landbinnengrenzen 12 blijkt dat zelfs wanneer slechts 20 % van de bestaande belemmeringen uit de weg zou worden geruimd, het bbp van de grensregio's nog met 2 % zou groeien. Een mechanisme om juridische belemmeringen in grensregio's uit de weg te ruimen, vormt daarom ook een noodzakelijke aanvulling op de werking van de interne markt, een kerndoelstelling van de Unie (artikel 3 VEU en artikel 3, lid 1, onder b), VWEU) 13 .
De bepalingen in dit voorstel met betrekking tot de juridische bescherming van in een grensoverschrijdende regio gevestigde personen die zich benadeeld achten door handelingen of nalatigheden die voortvloeien uit de toepassing van het mechanisme door de instanties, betreffen voornamelijk bestuurs-/publiekrecht en hebben geen gevolgen voor de bestaande collisieregels uit hoofde van het EU-recht 14 , aangezien deze enkel burgerlijk recht betreffen. Deze verordening laat dergelijk recht onverlet (dergelijk EU-recht kan van toepassing zijn op geschillen over contractuele of niet-contractuele aangelegenheden).
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
In artikel 175, derde alinea, VWEU is bepaald dat, buiten de in de eerste alinea van dat artikel vermelde fondsen om, specifieke maatregelen kunnen worden vastgesteld om de doelstelling van het VWEU met betrekking tot economische en sociale samenhang te verwezenlijken. Met het oog op de harmonische ontwikkeling van de hele Unie en op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang moet de territoriale samenwerking worden versterkt. Daartoe moeten de nodige maatregelen worden genomen om de voorwaarden waaronder territoriale samenwerkingsacties worden uitgevoerd, te verbeteren.
• Subsidiariteit
De voorwaarden voor territoriale samenwerking moeten worden gerealiseerd overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) verankerde subsidiariteitsbeginsel. Lidstaten hebben individuele, bilaterale en zelfs multilaterale initiatieven genomen om juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie uit de weg te ruimen. Deze mechanismen bestaan echter niet in alle lidstaten of ten aanzien van alle grenzen van een bepaalde lidstaat. De financieringsinstrumenten (voornamelijk Interreg) en de rechtsinstrumenten (voornamelijk EGTS'en) die tot nu toe op EU-niveau bestaan, volstaan niet om de juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie in de gehele EU uit de weg te ruimen. De doelstellingen van de voorgestelde maatregel kunnen bijgevolg niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, noch op centraal niveau, noch op regionaal of lokaal niveau, maar kunnen vanwege de omvang of de gevolgen van de voorgestelde maatregel beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Daarom is nader optreden van de Uniewetgever vereist.
Evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, VEU verankerde evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het EU-optreden niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De aanwending van het uit hoofde van deze verordening ingestelde specifieke mechanisme geschiedt op vrijwillige basis. Een lidstaat kan besluiten om ten aanzien van een specifieke grens met een of meer naburige lidstaten de juridische belemmeringen in een specifieke grensoverschrijdende regio uit de weg te blijven ruimen met behulp van de effectieve mechanismen die deze lidstaat op nationaal niveau heeft ingesteld of die deze lidstaat formeel of informeel samen met een of meer naburige lidstaten heeft ingesteld. In dit geval kan deze lidstaat ervoor kiezen om het uit hoofde van deze verordening ingestelde mechanisme niet te gebruiken. Een lidstaat kan eveneens besluiten om ten aanzien van een specifieke grens met een of meer naburige lidstaten toe te treden tot een bestaand effectief mechanisme dat formeel of informeel door een of meer naburige lidstaten is ingesteld. Indien toetreding tot dit mechanisme mogelijk is, kan deze lidstaat er eveneens voor kiezen om het uit hoofde van deze verordening ingestelde mechanisme niet te gebruiken. Deze verordening gaat bijgevolg niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken voor de grensoverschrijdende regio's ten aanzien waarvan de lidstaten niet over efficiënte mechanismen beschikken om juridische belemmeringen uit de weg te ruimen.
• Keuze van het instrument
Zoals uiteengezet in deel 1 hebben lidstaten individuele, bilaterale en zelfs multilaterale initiatieven genomen om juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie uit de weg te ruimen.
Een verordening voorziet in verplichtingen voor de lidstaten om per grens met een naburige lidstaat een mechanisme in te stellen om de juridische belemmeringen in een gemeenschappelijke grensoverschrijdende regio uit de weg te ruimen, en staat de lidstaten tegelijkertijd toe om andere effectieve mechanismen te gebruiken.
Een aanbeveling zou niet het meest effectieve instrument zijn, aangezien aanbevelingen niet verbindend zijn (zie artikel 288, vijfde alinea, VWEU).
Een richtlijn zou evenmin het meest effectieve instrument zijn, aangezien deze verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen (zie artikel 288, derde alinea, VWEU). Zoals uiteengezet in punt 3.2 van de mededeling over grensregio's kunnen door de omzetting van een EU-richtlijn in twee naburige lidstaten aan beide zijden van een binnengrens verschillende systemen van kracht zijn. Dit kan leiden tot complexe situaties – en soms zelfs rechtsonzekerheid – en extra kosten 15 . Dit voorstel betreft juist een mechanisme om een methode op EU-niveau op te zetten omdat slechts een beperkt aantal lidstaten een andere methode hebben opgezet. Een richtlijn zou bijgevolg kunnen leiden tot nieuwe verschillen in grensregio's.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Inhoudsopgave
• Raadpleging van belanghebbenden
Het concept voor een grensoverschrijdend beleid vloeit voort uit de werkzaamheden van het Luxemburgse voorzitterschap van de Raad in 2015, die leidden tot de oprichting van een informele werkgroep van de lidstaten, die sindsdien regelmatig heeft vergaderd. De informele werkgroep heeft de mogelijkheden onderzocht om aanhoudende belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie, met name bij de uitvoering van grensoverschrijdende projecten, uit de weg te ruimen. Het concept waarbij de regels (wetgeving, regelgeving, normen) van een lidstaat over de grens heen in de naburige lidstaat worden toegepast, is door deze groep geformuleerd. De vergaderingen van de groep worden doorgaans bijgewoond door 10 tot 15 lidstaten. Groeperingen van lidstaten zijn ook actief geweest, met name de Benelux en de Noordse Raad van Ministers.
Andere belanghebbenden, in het bijzonder grensregio's en instellingen, verzoeken al geruime tijd om een dergelijk instrument. Dit is met name duidelijk geworden tijdens de tussen 2015 en 2017 door DG REGIO uitgevoerde Cross-border review. In het kader van deze Cross-border review heeft een openbare raadpleging in alle officiële talen van de EU plaatsgevonden die meer dan 620 antwoorden heeft opgeleverd. Naar aanleiding van de vraag in verband met mogelijke oplossingen voor grenskwesties hebben verscheidene respondenten de Commissie uitdrukkelijk verzocht te streven naar meer flexibiliteit bij de uitvoering van nationale/regionale wetgeving in grensregio's. Het idee om een grensregio 'vrij te stellen' van nationale wetgeving of deze aan te passen aan de omstandigheden van grensoverschrijdende interactie is meermaals geopperd.
Ten slotte tonen het Comité van de Regio's en het Europees Parlement zich in hun ontwerpadviezen in reactie op de mededeling "Groei en cohesie stimuleren in grensregio's van de EU" specifiek ingenomen met het voorstel om een dergelijk instrument te ontwikkelen. Beide adviezen worden in de zomer van 2018 aangenomen.
• Effectbeoordeling
Het effect en de Europese toegevoegde waarde van het Interreg-programma's zijn welbekend. In veel gevallen worden grensoverschrijdende belemmeringen (met name op het gebied van gezondheidsdiensten, arbeidswetgeving, lokaal openbaar vervoer en bedrijfsontwikkeling) echter veroorzaakt door verschillen tussen administratieve procedures en nationale rechtskaders. Deze kunnen moeilijk door de programma's alleen uit de weg worden geruimd, aangezien hiervoor besluiten moeten worden genomen die de programmastructuren overstijgen.
Om dit probleem aan te pakken, hebben het Luxemburgse voorzitterschap en verscheidene lidstaten in 2015 de mogelijkheden voor het gebruik van de voorschriften van een lidstaat in een naburige lidstaat onderzocht. De Commissie stelt voor om dergelijke oplossingen te vergemakkelijken met een kant-en-klaar rechtsinstrument.
Hierbij zijn er twee mogelijkheden: een Europese grensoverschrijdende verbintenis ("verbintenis") (die op zichzelf een afwijking van normale regels mogelijk maakt) of een Europese grensoverschrijdende verklaring ("verklaring") (waarbij de ondertekenaars formeel verklaren de normale regels te zullen wijzigen). Het mechanisme zal:
• vrijwillig van aard blijven: lidstaten kunnen voor het mechanisme kiezen of andere effectieve mechanismen voor het uit de weg ruimen van juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie gebruiken;
• gericht zijn op interne landgrenzen van de EU, maar de lidstaten tegelijkertijd de mogelijkheid bieden om het mechanisme ook toe te passen op zee- en buitengrenzen;
• betrekking hebben op gezamenlijke projecten voor eender welke infrastructuurvoorziening die een effect op een bepaalde grensoverschrijdende regio heeft of eender welke dienst van algemeen economisch belang die in een bepaalde grensoverschrijdende regio wordt verleend.
Mocht 20 % van de bestaande juridische en administratieve belemmeringen aan de binnengrenzen uit de weg worden geruimd, zou het bbp van de grensregio's met 2 % groeien. De verbintenis draagt hieraan bij door te voorzien in een kosteloos rechtskader om de kosten en de duur van bepaalde grensoverschrijdende projecten te verminderen.
Het kader zou bepaalde dure problemen bij de uitvoering van grensoverschrijdende projecten helpen oplossen. Het is echter geen 'one-size-fits-all'-benadering, maar biedt de lidstaten de mogelijkheid om oplossingen te bedenken die het best passen bij de regionale context.
• Vereenvoudiging
• Grondrechten
Uit hoofde van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. Bovendien maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit van het EU-recht.
Dit voorstel betreft een juridisch mechanisme om juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie uit de weg te ruimen en is bijgevolg voornamelijk gericht tot de instanties van de lidstaten. Mensen moeten profijt kunnen trekken van de overeengekomen oplossingen. Door juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende interactie uit hoofde van dit voorstel uit de weg te ruimen, moeten mensen die in grensregio's leven, worden geholpen hun grondrechten te doen gelden. Dit heeft met name betrekking op het recht op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), het recht op onderwijs, met inbegrip van toegang tot beroepsopleiding en bijscholing (artikel 14), de vrijheid van beroep en het recht te werken, met name de vrijheid om in iedere lidstaat werk te zoeken, te werken, zich te vestigen en diensten te verrichten (artikel 15), de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16), toegang tot sociale zekerheid en sociale bijstand (artikel 34), toegang tot gezondheidszorg (artikel 35) en toegang tot diensten van algemeen economisch belang (artikel 36).
Derhalve bestrijkt dit voorstel tevens de kwestie van effectieve juridische bescherming van mensen in grensregio's.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft naar verwachting geen onmiddellijke gevolgen voor de begroting, aangezien het tot doel heeft een mechanisme en geen financieel instrument in te stellen.
De betrokkenheid van het binnen de Commissie opgerichte Border Focal Point heeft evenmin onmiddellijke gevolgen voor de begroting, aangezien het al is opgericht en er al eigen personeel aan is toegewezen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Net zoals elke andere EU-verordening zal de voorgestelde verordening verbindend zijn in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk zijn in elke lidstaat. Krachtens artikel 291, lid 1, VWEU moeten de lidstaten alle maatregelen van intern recht nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie. Zoals uiteengezet in punt 3.2 van de mededeling over grensregio's beschikken de lidstaten zelfs wanneer Europese wetgeving voorhanden is over enige flexibiliteit en speelruimte bij de omzetting ervan in nationaal recht en bij de nadere uitvoeringsvoorschriften van EU-verordeningen. Hierdoor kunnen aan beide zijden van een binnengrens verschillende systemen van kracht zijn, wat kan leiden tot complexe situaties – en soms zelfs rechtsonzekerheid – en extra kosten. Het is bijgevolg nodig dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. Overeenkomstig artikel 291, lid 2, VWEU kunnen bij de voorgestelde verordening aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Zoals het ook het geval is bij de methode voor het uitoefenen van controle op de uitvoering van andere rechtsinstrumenten op EU-niveau 16 houdt dit voorstel slechts de verplichting in voor de lidstaten om de Commissie in kennis te stellen van hun nationale uitvoeringsbepalingen, zodat de Commissie kan beoordelen of deze nationale bepalingen de effectieve uitvoering van deze verordening waarborgen.
Om te kunnen beoordelen of het uit hoofde van de voorgestelde verordening ingestelde mechanisme een extra effectief instrument is om juridische belemmeringen in grensregio's uit de weg te ruimen, moet de Commissie, in overeenstemming met de agenda voor betere regelgeving 17 , de bestaande wetgeving evalueren. Daarom wordt voorgesteld dat, net zoals bij de EGTS'en, de Commissie uiterlijk vijf jaar na de toepassing van de voorgestelde verordening bij het Europees Parlement, de Raad en het Comité van de Regio's een verslag indient waarin zij de toepassing van de voorgestelde verordening beoordeelt aan de hand van indicatoren met betrekking tot de effectiviteit, de efficiëntie, de relevantie, de Europese toegevoegde waarde en de mogelijkheden voor vereenvoudiging ervan.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I — Algemene bepalingen (artikelen 1 tot en met 7)
In hoofdstuk I wordt ingegaan op het onderwerp en de werkingssfeer van de verordening, definities en verduidelijkingen, de keuze van de lidstaten om het uit hoofde van dit voorstel ingestelde mechanisme te gebruiken, de nationale en regionale grensoverschrijdende coördinatiepunten in de lidstaten en een coördinatiepunt op EU-niveau.
Het onderwerp (artikel 1) is een mechanisme om in een bepaalde lidstaat ten aanzien van een gemeenschappelijke grensoverschrijdende regio de wettelijke bepalingen van de naburige lidstaat toe te passen wanneer de toepassing van de eigen wetgeving een juridische belemmering voor de uitvoering van een gezamenlijk project (wat een infrastructuurvoorziening of eender welke dienst van algemeen economisch belang kan zijn) zou vormen.
Het mechanisme bestaat in de sluiting van een Europese grensoverschrijdende verbintenis ("verbintenis"), die directe werking heeft, of een Europese grensoverschrijdende verklaring ("verklaring"), die een verdere wetgevingsprocedure in de lidstaat vereist.
De werkingssfeer van de voorgestelde verordening (artikel 2) bestrijkt aan landgrenzen gelegen regio's met een gemeenschappelijke grens. Volgens de in het kader van de Cross-border review verzamelde gegevens en zoals uiteengezet in de mededeling over grensregio's hebben juridische belemmeringen voornamelijk gevolgen voor mensen die actief zijn langs landgrenzen, aangezien zij dagelijks of wekelijks de grens oversteken om te werken, te leren, boodschappen te doen of de faciliteiten en diensten van algemeen economisch belang te gebruiken, of een combinatie daarvan.
Artikel 3 bevat definities die nodig zijn voor de uitvoering van de voorgestelde verordening, alsook enkele verduidelijkingen, met name met betrekking tot lidstaten die bestaan uit verscheidene territoriale eenheden met wetgevingsbevoegdheid, teneinde te waarborgen dat alle relevante niveaus van een bepaalde lidstaat, in voorkomend geval, de juridische belemmeringen die onder hun bevoegdheid vallen, kunnen wijzigen.
Met het oog op de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel kunnen de lidstaten kiezen voor het uit hoofde van de voorgestelde verordening ingestelde mechanisme of andere effectieve mechanismen blijven gebruiken om juridische belemmeringen uit de weg te ruimen, dan wel ten aanzien van bepaalde grenzen toetreden tot andere effectieve mechanismen (artikel 4). Het merendeel van de lidstaten zal waarschijnlijk eerst wetgeving moeten vaststellen om bevoegde instanties in staat stellen een verbintenis te sluiten uit hoofde waarvan de lidstaat wettelijke bepalingen van de naburige lidstaat 'over de grens kan halen' en dus kan afwijken van zijn 'doorgaans' toepasselijke nationale regels. Sommige lidstaten kunnen hun bevoegde instanties slechts in staat stellen een verklaring te ondertekenen, waarbij zij zich ertoe verbinden om van de 'doorgaans' toepasselijke nationale regels af te wijken door een formele wetgevingshandeling vast te stellen. In het geval van de verbintenis, die directe werking heeft, blijven de 'doorgaans' toepasselijke nationale regels bestaan, maar komt uit hoofde van de verbintenis een afwijking tot stand. In het geval van de verklaring worden de 'doorgaans' toepasselijke nationale regels formeel gewijzigd om een uitdrukkelijke afwijking mogelijk te maken.
Lidstaten die kiezen voor het uit hoofde van de voorgestelde verordening ingestelde mechanisme zijn verplicht om nationale of, in het geval van deelstaten, regionale grensoverschrijdende coördinatiepunten op te richten (artikel 5). Artikel 6 bevat ten slotte de taken van het coördinatiepunt op EU-niveau, zoals aangekondigd in de mededeling over grensregio's en zoals reeds opgericht binnen het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling van de Commissie. Teneinde te waarborgen dat deze verordening volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, worden bij artikel 7 overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad 18 aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden toegekend met het oog op het opzetten van een databank en het vaststellen van regels om deze te beheren alsmede de bescherming van gegevens en het model dat moet worden gebruikt wanneer grensoverschrijdende coördinatiepunten informatie over de uitvoering en het gebruik van het mechanisme indienen. De databank moet voldoen aan de bepalingen betreffende de bescherming van gegevens uit hoofde van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad 19 .
Hoofdstuk II — Procedure voor de sluiting van een verbintenis of een verklaring (artikelen 8 tot en met 17)
De procedure voor de sluiting van een verbintenis of een verklaring bestaat uit de voorbereiding en indiening van het door de initiatiefnemer op te stellen opstartdocument (artikelen 8 en 9), een voorlopige analyse door de lidstaat die wordt verzocht de wettelijke bepalingen van de naburige lidstaat 'over de grens te halen' (artikelen 10 en 11), de opstelling van de te sluiten verbintenis of verklaring (artikelen 12 tot en met 15) en ten slotte de sluiting van de verbintenis of de verklaring en de ondertekening ervan door de bevoegde instanties van beide lidstaten (artikelen 16 en 17).
Meer in het bijzonder wordt in artikel 8 vastgesteld wie een initiatiefnemer kan zijn: a) het openbare of particuliere orgaan dat verantwoordelijk is voor het opstarten of voor zowel het opstarten als het uitvoeren van een gezamenlijk project (bv. de onderneming die verantwoordelijk is voor het openbaar vervoer in Straatsburg, wanneer zij van plan is een tramlijn te verlengen over de grens heen, tot in de Duitse stad Kehl), b) een of meer lokale of regionale instanties die in een bepaalde grensoverschrijdende regio zijn gevestigd of in deze grensoverschrijdende regio overheidsgezag uitoefenen (bv. de stad Straatsburg, de intercommunale structuur Eurométropole de Strasbourg of de stad Kehl), c) een ten behoeve van de grensoverschrijdende samenwerking opgericht orgaan met of zonder rechtspersoonlijkheid dat in een bepaalde grensoverschrijdende regio is gevestigd of deze ten minste gedeeltelijk bestrijkt, met inbegrip van Europese groeperingen voor territoriale samenwerking als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1082/2006 van het Europees Parlement en de Raad, Euroregio's, Euregio's en soortgelijke organen (bv. de EGTS Eurodistrict Strasbourg-Ortenau), d) een namens grensoverschrijdende regio's opgerichte organisatie om de belangen van grensoverschrijdende gebieden te bevorderen alsmede het netwerken door actoren en het delen van ervaringen te vergemakkelijken, bijvoorbeeld de Association of European Border Regions, de Mission Opérationnelle Transfrontalière of de Central European Service for Cross-border Initiatives, of e) meerdere van de onder a) tot en met d) genoemde entiteiten gezamenlijk.
De initiatiefnemer bereidt een opstartdocument voor dat de in artikel 9 vermelde elementen bevat. De afwijking van de 'doorgaans' toepasselijke nationale wetgeving is zowel wat betreft het grondgebied waarop zij betrekking heeft, als wat betreft de duur ervan, tot het strikte minimum beperkt.
De respectieve nationale of regionale grensoverschrijdende coördinatiepunten die contact onderhouden met alle bevoegde instanties in de lidstaat en met het (de) corresponderende grensoverschrijdende coördinatiepunt(en) in de naburige lidstaat, spelen bij een verzoek om een verbintenis of een verklaring te sluiten de belangrijkste rol in de lidstaten (artikelen 10 en 11). Het grensoverschrijdende coördinatiepunt moet binnen een bepaalde termijn reageren en bepalen of een procedure voor het sluiten van een verbintenis of een verklaring moet worden opgestart, of het een reële belemmering betreft en of voor een of meer juridische belemmeringen een oplossing is gevonden die kan worden toegepast. De initiatiefnemer kan worden verzocht om herziening of aanvulling van zijn document (artikel 12).
Zodra het opstartdocument als volledig wordt beschouwd, moet het grensoverschrijdende coördinatiepunt een ontwerpverbintenis of een ontwerpverklaring opstellen en, opnieuw binnen een bepaalde termijn, overeenstemming over de tekst bereiken met de andere lidstaat (artikelen 13, 14 en 15), en ten slotte de verbintenis of de verklaring sluiten (artikelen 16 en 17). De ondertekende verbintenis of verklaring moet de in artikel 14, lid 1, vermelde elementen bevatten. De ondertekende verbintenis of verklaring moet niet alleen worden toegezonden aan de initiatiefnemer, maar ook aan het grensoverschrijdende coördinatiepunt van de naburige lidstaat, de bevoegde instantie van de eigen lidstaat, het coördinatiepunt op EU-niveau en de instantie die of het orgaan dat door de zich verbindende lidstaat is aangewezen voor officiële bekendmakingen (artikel 17, lid 2, onder e)).
Hoofdstuk III — Uitvoering en monitoring van verbintenissen of verklaringen (artikelen 18 tot en met 20)
De verbintenis wordt uitgevoerd door, in voorkomend geval, bestaande, op de 'doorgaans' toepasselijke wetgeving gebaseerde administratieve handelingen te wijzigen of nieuwe, op de 'over de grens gehaalde' wetgeving gebaseerde administratieve handelingen vast te stellen (artikel 18). Wanneer verschillende instanties afzonderlijk bevoegd zijn voor verschillende aspecten van een complexe juridische belemmering moet de verbintenis vergezeld gaan van een tijdschema voor elk van deze aspecten. Gezien het subsidiariteitsbeginsel moet de vaststelling en indiening van die gewijzigde of nieuwe administratieve handelingen volgens het nationale recht inzake administratieve procedures worden geregeld (artikel 18, lid 5).
De verklaring moet worden uitgevoerd door bij het bevoegde wetgevende orgaan een of meer voorstellen in te dienen om de nationale wetgeving te wijzigen om te voorzien in de nodige afwijkingen (artikel 19).
In beide gevallen moet het grensoverschrijdende coördinatiepunt, zodra alle geplande stappen zijn gezet, het corresponderende grensoverschrijdende coördinatiepunt in de andere lidstaat en het coördinatiepunt op EU-niveau hiervan in kennis stellen (artikel 18, leden 4 en 5, en artikel 19, leden 6 en 7).
Lidstaten kunnen besluiten dat het grensoverschrijdende coördinatiepunt bij de bevoegde instantie kan aandringen op naleving van de in artikel 14, lid 3, en artikel 18, lid 1, bedoelde termijnen en tijdschema's, en dat het de instantie die toezicht houdt op de bevoegde zich verbindende instantie of het bevoegde regeringslid in kennis kan stellen van niet-naleving van in een bepaalde verbintenis of verklaring vastgestelde termijnen of tijdschema's (artikel 6, lid 2, onder e)).
De lidstaten moeten besluiten welke instanties de naleving van een bepaalde verbintenis en van de uit hoofde van een verklaring vastgestelde gewijzigde bepalingen zullen monitoren (artikel 20). Aan de hand van de administratieve handelingen moet de naleving van de verplichtingen en rechten van de adressaten daarvan worden gemonitord. De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben te besluiten of die monitoring wordt toevertrouwd aan de instanties van de lidstaat die zijn wettelijke bepalingen heeft overgedragen, aangezien deze instanties beter vertrouwd zijn met de desbetreffende regels, dan wel aan de instanties van de lidstaat waar die bepalingen worden toegepast, aangezien deze instanties beter vertrouwd zijn met het overige rechtsstelsel van de zich verbindende lidstaten en het op de adressaten toepasselijke recht.
Hoofdstuk IV — Juridische bescherming in het kader van verbintenissen en verklaringen (artikelen 21 en 22)
Op basis van de in het kader van de onderhandelingen over de EGTS-verordening opgedane ervaring en in reactie op specifieke bezorgdheid van sommige lidstaten is het passend om in te gaan op de kwestie van de juridische bescherming van in een grensoverschrijdende regio gevestigde personen die zich benadeeld achten door handelingen of nalatigheden die voortvloeien uit de toepassing door de instanties van een wettelijke bepaling van een andere lidstaat uit hoofde van een verbintenis of een verklaring (artikel 21, lid 1).
Zowel in het geval van verbintenissen als in het geval van verklaringen wordt de wetgeving van de naburige lidstaat opgenomen in de wetgeving van de zich verbindende lidstaat; bijgevolg moet de juridische bescherming onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de zich verbindende lidstaat vallen, zelfs wanneer de wettelijke verblijfplaats van de desbetreffende persoon zich in de overdragende lidstaat bevindt. Hetzelfde moet gelden voor de rechtsmiddelen tegen de lidstaat waarvan de administratieve handeling wordt aangevochten (artikel 21, lid 2). Een administratieve handeling op grond waarvan een tram op Duitse grondgebied mag rijden volgens Frans recht kan bijvoorbeeld alleen voor de Duitse rechterlijke instanties worden aangevochten.
Voor rechtsmiddelen tegen de monitoring van de toepassing van de verbintenis en de verklaring moet een andere benadering gelden. Wanneer een instantie van de naburige lidstaat (bv. Frankrijk) ermee heeft ingestemd om de toepassing van de (door Franse bepalingen over te nemen en van de 'doorgaans' toepasselijke Duitse bepalingen af te wijken) gewijzigde wetgeving in Duitsland te monitoren en deze instantie ten aanzien van in het grensoverschrijdende gebied gevestigde personen in eigen naam kan handelen, dan zijn de bevoegde rechterlijke instanties de rechterlijke instanties van de lidstaat waar de wettelijke verblijfplaats van deze personen zich bevindt (artikel 22, lid 1). Wanneer een Franse instantie dus in eigen naam een administratieve handeling kan vaststellen die gericht is tot de exploitant van de tram, waarvan de wettelijke verblijfplaats zich in Frankrijk bevindt (waarbij wordt verklaard dat de exploitant van de tram de Franse wetgeving betreffende technische voorschriften voor elektrische signalen op Duits grondgebied niet heeft nageleefd), dan valt dit onder bevoegdheid van de Franse rechterlijke instanties. Wanneer de bevoegde overdragende instantie echter niet in eigen naam kan handelen, maar slechts in naam van de bevoegde zich verbindende instantie handelt, zijn de bevoegde rechterlijke instanties de rechterlijke instanties van de zich verbindende lidstaat, ongeacht de wettelijke verblijfplaats van de desbetreffende persoon (artikel 22, lid 2). Wanneer de Franse instantie dus de naleving van de Franse wetgeving monitort, maar de administratieve handeling in naam van een Duitse instantie is vastgesteld, dan zijn de bevoegde rechterlijke instanties de rechterlijke instanties van Duitsland.
Hoofdstuk V — Uitvoerings- en slotbepalingen (artikelen 23 tot en met 26)
Teneinde te waarborgen dat deze verordening volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, met name wat betreft de uitwisseling van informatie tussen de grensoverschrijdende coördinatiepunten en de Commissie via een door de Commissie opgezette en beheerde databank, moeten uitvoeringsbevoegdheden toegekend in overeenstemming met de wetgeving betreffende de comitéprocedure. In dit verband zal uit praktische overwegingen en met het oog op de coördinatie het Coördinatiecomité voor de Europese structuur- en investeringsfondsen bevoegd zijn (artikel 23).
In de slotbepalingen 20 wordt vastgesteld dat de lidstaten de noodzakelijke nationale maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de voorgestelde verordening effectief wordt toegepast (artikel 24, lid 1) en dat zij de Commissie binnen een jaar na de inwerkingtreding van de voorgestelde verordening in kennis moeten stellen van zowel deze nationale uitvoeringsbepalingen als van de oprichting van nationale of regionale grensoverschrijdende coördinatiepunten (artikel 24, lid 2).
Aangezien in deze bepalingen zal worden gespecificeerd welke grensregio's van een bepaalde lidstaat door het mechanisme worden bestreken, zal de Commissie in staat zijn om te beoordelen of de lidstaat ten aanzien van niet gespecificeerde grenzen voor een ander mechanisme heeft gekozen. De lidstaten moeten niettemin ook uit hoofde van artikel 4 uitdrukkelijke kennisgeving doen van dergelijke besluiten, zonder dat hiervoor echter een uiterlijke termijn geldt (artikel 24, lid 3).
In artikel 25 wordt vastgesteld dat de Commissie binnen vijf jaar na de vaststelling van de voorgestelde verordening een verslag over de toepassing ervan moet indienen.
De toepassing van de verordening moet worden uitgesteld tot één jaar na de inwerkingtreding ervan om de lidstaten een jaar de tijd te geven om nationale uitvoeringsbepalingen vast te stellen (artikel 26).