Toelichting bij COM(2018)379 - Wijziging van Verordening 1393/2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)379 - Wijziging van Verordening 1393/2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)379   |
| datum | 31-05-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een van de taken van de EU is de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte op het gebied van burgerlijke zaken, die is gebaseerd op de beginselen van wederzijds vertrouwen en de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Om deze rechtsruimte tot stand te brengen, moet grensoverschrijdend worden samengewerkt op justitieel gebied. Met het oog daarop en op de goede werking van de interne markt, heeft de EU wetgeving vastgesteld inzake de grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken 1 en inzake samenwerking op het gebied van bewijsverkrijging 2 . Deze instrumenten zijn cruciaal voor de regulering van rechtshulp in burgerlijke en handelszaken tussen de lidstaten. Zij hebben als gemeenschappelijk doel een doeltreffend kader te bieden voor grensoverschrijdende justitiële samenwerking. Zij vervangen het – omslachtiger – internationaal stelsel van de verdragen van Den Haag 3 tussen de lidstaten 4 .
Deze wetgeving inzake justitiële samenwerking heeft grote gevolgen voor het dagelijks leven van de burger van de EU, hetzij als particulier, hetzij als ondernemer. Zij wordt toegepast in gerechtelijke procedures met grensoverschrijdende gevolgen, waar haar juiste werking onontbeerlijk is, wil er sprake zijn van toegang tot de rechter en eerlijke processen (zo wordt de niet-correcte betekening of kennisgeving van het stuk waarmee de procedure wordt ingeleid veruit het vaakst aangevoerd als rechtvaardiging voor de weigering vonnissen te erkennen en ten uitvoer te leggen 5 ). De doeltreffendheid van het kader voor internationale rechtshulp heeft directe gevolgen voor de wijze waarop de bij dergelijke grensoverschrijdende geschillen betrokken burgers de werking van de rechterlijke macht en de rechtsstaat in de lidstaten percipiëren.
Goede samenwerking tussen rechterlijke instanties is ook nodig voor de goede werking van de interne markt. In 2018 hebben ongeveer 3,4 miljoen gerechtelijke procedures in burgerlijke en handelszaken in de EU grensoverschrijdende implicaties 6 . In de meeste van deze zaken (met name wanneer ten minste één partij in een andere lidstaat woonachtig is dan die waar de procedure plaatsvindt), passen rechters de verordening inzake de betekening en de kennisgeving van stukken in de loop van de procedure vaak meerdere keren toe. De reden daarvoor is dat niet alleen het stuk waarmee het geding wordt ingeleid, maar ook een aantal aanvullende stukken (zoals het besluit ter beëindiging van de procedure) vaak formeel betekend of ter kennis gebracht moet worden. Voorts blijft de toepassing van de verordening inzake de betekening en de kennisgeving van stukken niet beperkt tot procedures voor de burgerlijke rechter; het toepassingsgebied ervan strekt zich ook uit tot “buitengerechtelijke stukken”, waarvan de betekening of kennisgeving in diverse buitengerechtelijke procedures nodig kan blijken (bijvoorbeeld in erfrechtelijke zaken voor een notaris of in familierechtelijke zaken voor een overheidsinstantie) of zelfs nodig kan zijn wanneer er in het geheel geen sprake van een gerechtelijke procedure is.
Verordening (EG) nr. 1393/2007 biedt snelle kanalen en uniforme procedures voor de verzending van stukken van de ene lidstaat naar de andere met het oog op de betekening of kennisgeving in deze laatste lidstaat. De verordening bevat bepaalde minimumnormen inzake de bescherming van de rechten van de verdediging (bijvoorbeeld de artikelen 8 en 19) en stelt uniforme wettelijke voorwaarden vast voor de rechtstreekse grensoverschrijdende betekening of kennisgeving van een stuk per post.
De Commissie heeft in december 2013 een verslag goedgekeurd over de praktische werking van de verordening inzake betekening en kennisgeving van stukken 7 . Dit verslag bevatte de conclusie dat de verordening door de autoriteiten van de lidstaten in het algemeen naar tevredenheid is toegepast. Er werd echter ook geconcludeerd dat de toenemende justitiële integratie van de lidstaten, waarbij de afschaffing van het exequatur (intermediaire procedure) een algemene regel is geworden, een aantal van de beperkingen van de verordening aan het licht heeft gebracht. Met dit verslag is daarom geprobeerd een breed publiek debat op gang te brengen over de rol van de verordening op het gebied van burgerlijke zaken in de EU en over de wijze waarop de betekening en kennisgeving van stukken nog verder kan worden verbeterd. In overeenstemming daarmee is de uitvoering van de verordening de afgelopen jaren nauwkeurig beoordeeld door middel van studies, Commissieverslagen en discussies in het kader van het Europees justitieel netwerk 8 . Ter ondersteuning van relevante, uitgebreide en actuele analyses en conclusies over de praktische werking van de verordening (als aanvulling op de bevindingen van andere evaluaties), heeft de Commissie in 2017 overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving een REFIT-evaluatie (gezonde regelgeving) uitgevoerd, om de werking van het instrument te beoordelen aan de hand van de vijf verplichte evaluatiecriteria van doelmatigheid, doeltreffendheid, relevantie, samenhang en EU-meerwaarde.
De bevindingen van het REFIT-evaluatieverslag werden gebruikt als basis voor de probleemstelling in de effectbeoordeling bij dit voorstel. De voornaamste conclusies worden hieronder vermeld.
Met betrekking tot het traditionele kanaal voor de verzending van stukken naar een andere lidstaat met het oog op de betekening of kennisgeving aldaar - verzending via de zogenaamde verzendende en ontvangende instanties - bleek uit de evaluatie dat deze manier van werken tekortschiet in die zin dat een en ander nog steeds langzamer en minder doeltreffend verloopt dan verwacht. Hoewel de door het EU-instrument in 2000 ingevoerde nieuwe structuren in vergelijking met de werkstromen in het kader van de eerdere Haagse verdragen een zichtbare verbetering brachten wat betreft de tijd die voor de afhandeling van aanvragen nodig is, worden de in de verordening voorgestelde termijnen regelmatig niet gehaald. Met name wordt het potentieel van recente technologische ontwikkelingen niet volledig gerealiseerd. Ofschoon de verordening in “technologie-neutrale” bewoordingen is gesteld, wordt in de praktijk geen gebruik gemaakt van moderne communicatiekanalen. Dit is deels te wijten aan ingesleten gewoonten, deels aan juridische belemmeringen en deels aan het gebrek aan interoperabiliteit van de nationale IT-systemen. In de effectbeoordeling werd geconcludeerd dat in dit verband met een geringe investering aanmerkelijke verbetering zou kunnen worden bereikt door te vertrouwen op de EU-outputs en reeds bestaande wettelijke normen.
Ten aanzien van de alternatieve methoden voor de verzending en betekening en kennisgeving van stukken die kunnen dienen als rechtstreekse kanalen voor de betekening en kennisgeving van stukken op het grondgebied van andere lidstaten, werd in de evaluatie geconcludeerd dat zij weliswaar soepeler oplossingen bieden ter ondersteuning van grensoverschrijdende gerechtelijke procedures, maar op een aantal manieren toch zouden kunnen worden verbeterd: betekening of kennisgeving per post (artikel 14) krachtens de verordening is een populaire, snelle en betrekkelijk goedkope manier om het stuk aan degene voor wie het is bestemd af te geven, maar is niet erg betrouwbaar en mislukt vaak. De zogenaamde rechtstreekse betekening of kennisgeving krachtens artikel 15 van de verordening biedt een betrouwbare oplossing, die echter maar beperkt toegankelijk is. Dienaangaande levert het voorstel een gerichte bijdrage met het oog op een verbetering van de doeltreffendheid van de bestaande methoden. De verordening vult bovendien de lijst van alternatieve methoden voor de grensoverschrijdende verzending en betekening en kennisgeving van stukken aan met de methode van de elektronische betekening of kennisgeving, en voert daarmee een virtueel equivalent in voor de betekening of kennisgeving per post.
De verbetering van de bestaande kanalen voor verzending en betekening en kennisgeving in de verordening zal hand in hand gaan met de versterking van de bescherming van de rechten van verdediging van degene voor wie het stuk is bestemd. Gerichte interventies zullen een eind helpen maken aan de onzekerheid over de uitoefening van het recht van weigering (in artikel 8) of de bepaling inzake beslissingen bij verstek (artikel 19).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het onderhavige voorstel houdt nauw verband met het voorstel tot wijziging van de verordening betreffende bewijsverkrijging. De twee voorstellen worden door de Commissie samen aangeboden en vormen een pakket voor de modernisering van de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken.
Het voorstel is verenigbaar met de bestaande EU-instrumenten op het beleidsterrein van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken. De verordening draagt in feite bij tot de doeltreffendheid van deze instrumenten door te zorgen voor het soepele verkeer van beslissingen binnen de EU: daar waar deze EU-verordeningen de behoorlijke betekening of kennisgeving van stukken ter inleiding van procedures als een noodzakelijke voorwaarde beschouwen voor de erkenning en tenuitvoerlegging van in andere lidstaten gegeven beslissingen, stelt de verordening inzake de betekening en kennisgeving van stukken het kader vast waarbinnen deze behoorlijke kennisgeving of betekening moet worden verricht.
• Samenhang met andere beleidsterreinen van de EU
In de EU-agenda voor justitie voor 2020 wordt onderstreept dat met het oog op het vergroten van het wederzijds vertrouwen van de EU-lidstaten in elkaars rechtsstelsels, moet worden nagegaan of het nodig is de procedurele rechten in burgerlijke zaken te versterken, bijvoorbeeld wat betreft de betekening en kennisgeving van stukken 9 . De beoogde verbetering van het kader voor justitiële samenwerking in de EU is ook in overeenstemming met de doelstellingen die de Commissie nastreeft met de strategie voor de digitale eengemaakte markt 10 : wat e-overheid betreft, wijst de strategie op de noodzaak het overheidsbestuur (inclusief de rechterlijke macht) te moderniseren, grensoverschrijdende interoperabiliteit te realiseren en de interactie met de burgers te vergemakkelijken.
In overeenstemming hiermee heeft de Commissie in haar werkprogramma voor 2018 toegezegd voorstellen in te dienen tot herziening van de verordening betreffende bewijsverkrijging en de verordening betreffende betekening en kennisgeving van stukken 11 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag is artikel 81 van het Verdrag betreffende werking van de Europese Unie (justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen). Lid 2, onder b) en d), van dit artikel verleent de EU de bevoegdheid om, met name wanneer dat nodig is voor de goede werking van de interne markt, maatregelen vast te stellen die de grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken beogen.
• Subsidiariteit
Het beleidsterrein van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken heeft altijd de totstandbrenging als doel gehad van een werkelijke ruimte van rechtvaardigheid, waar rechterlijke beslissingen circuleren en krachtens een rechtsstelsel tot stand gekomen wettelijke situaties binnen de EU zonder onnodige belemmeringen grensoverschrijdend worden erkend. Deze benadering is gebaseerd op de overtuiging dat zonder een echte justitiële ruimte de vrijheden die aan de eengemaakte markt ten grondslag liggen, niet ten volle kunnen worden benut.
De met dit initiatief aan te pakken problemen doen zich voor in grensoverschrijdende gerechtelijke procedures (die per definitie buiten de reikwijdte van de nationale rechtsstelsels vallen) en zijn het gevolg van hetzij onvoldoende samenwerking tussen de autoriteiten en ambtenaren van de lidstaten, hetzij onvoldoende interoperabiliteit en samenhang tussen binnenlandse systemen en rechtskaders. Regels op het gebied van het internationaal privaatrecht worden vastgesteld in verordeningen, omdat dat de enige manier is om te zorgen voor de gewenste eenvormigheid. Hoewel in principe niets de lidstaten belet om de manier waarop zij communiceren, te digitaliseren, blijkt uit ervaringen uit het verleden en verwachtingen omtrent hetgeen zou gebeuren zonder EU-optreden, dat er zeer traag vooruitgang zou worden geboekt en dat, zelfs wanneer de lidstaten maatregelen zouden treffen, de interoperabiliteit niet kan worden gewaarborgd zonder een kader uit hoofde van het EU-recht. De doelstelling van het voorstel kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kan alleen op het niveau van de Unie worden bereikt.
De EU-meerwaarde bestaat in het verder verbeteren van de doelmatigheid en de snelheid van de gerechtelijke procedures, door te zorgen voor eenvoudigere en snellere samenwerkingsmechanismen voor de betekening en kennisgeving van stukken, waardoor de rechtsbedeling in zaken met grensoverschrijdende gevolgen wordt verbeterd.
• Evenredigheid
Het voorstel eerbiedigt het evenredigheidsbeginsel aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is om zijn doelstellingen te verwezenlijken. Het doet geen afbreuk aan de verschillende nationale regelingen voor de betekening en kennisgeving van stukken uit hoofde van verschillende rechtsstelsels. Hoewel de verordening een verordening “inzake de betekening en de kennisgeving van stukken” wordt genoemd, zijn de regels ervan in hoofdzaak gericht op de vaststelling van uniforme kanalen voor de verzending van stukken van de ene naar de andere lidstaat met het oog op de betekening of kennisgeving daarvan in die andere lidstaat.
De begeleidende effectbeoordeling laat zien dat de voordelen van het voorstel opwegen tegen de kosten en dat de voorgestelde maatregelen evenredig zijn.
• Keuze van het instrument
De verordening bevat een gemeenschappelijke reeks procedures voor alle lidstaten, die van wezenlijk belang is om te zorgen voor de geslaagde kennisgeving of betekening van stukken in grensoverschrijdende procedures. De verordening heeft zodoende de rechtszekerheid van de procedure helpen waarborgen, aangezien alle lidstaten nu dezelfde stappen volgen, dezelfde termijnen in acht moeten nemen en uniforme formulieren gebruiken. De verordening heeft het ook mogelijk gemaakt om al de informatie die in de lidstaten beschikbaar is te vergaren en in het e-justitieportaal te centraliseren. Dit heeft bijgedragen aan de coördinatie tussen de lidstaten. In het algemeen heeft de verordening grensoverschrijdende procedures aanzienlijk helpen versnellen, wat aanmerkelijke voordelen heeft opgeleverd wat betreft doeltreffendheid en doelmatigheid.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De resultaten van de ex-postevaluatie van Verordening (EG) nr. 1393/2007, die bij de effectbeoordeling gaat, kunnen als volgt worden samengevat:
De uitvoering van de verordening heeft de doeltreffendheid van de betekening en kennisgeving van stukken helpen verbeteren. Een deel van de verzamelde gegevens wijst er echter op dat de verordening niettemin nog steeds een aantal problemen voor de betrokken partijen oplevert en voor vertragingen of verwarring zorgt. De verordening heeft dus haar algemene, specifieke en operationele doelstellingen niet volledig verwezenlijkt.
• Raadpleging van belanghebbenden
Zoals vermeld in punt 1 van de toelichting is de uitvoering van de verordening de afgelopen jaren nauwkeurig beoordeeld door middel van studies, Commissieverslagen en discussies in het kader van het Europees justitieel netwerk 12 .
Naast deze exercities heeft de Commissie belanghebbenden uitgebreid geraadpleegd. Eén openbare raadpleging, die werd gehouden van 8 december 2017 tot en met 2 maart 2018, had betrekking op zowel Verordening (EG) nr. 1393/2007 als Verordening (EG) nr. 1206/2001. Er werden in totaal 131 bijdragen ontvangen (vooral uit Polen, gevolgd door Duitsland, Hongarije en Griekenland). Op twee speciale bijeenkomsten van het Europees justitieel netwerk werden praktische problemen en mogelijke verbeteringen betreffende zowel de verordening inzake de betekening en de kennisgeving van stukken als de verordening inzake bewijsverkrijging besproken. Op 4 mei 2018 vond een speciale bijeenkomst met regeringsdeskundigen van de lidstaten plaats. Tot slot vond op 16 april 2018 een workshop plaats waaraan geselecteerde belanghebbenden deelnamen met een bijzonder belang bij kwesties op het gebied van grensoverschrijdende gerechtelijke procedures. De resultaten van deze evaluatie waren in het algemeen positief.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Van januari tot mei 2018 is de deskundigengroep inzake modernisering van de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken zes keer bijeengekomen 13 . Er werden twee uitgebreide vergelijkende juridische studies verricht over de wetgeving en praktijken van de lidstaten betreffende de betekening en kennisgeving van stukken teneinde vast te stellen welke problemen zich bij de uitvoering van de verordening kunnen voordoen 14 .
• Effectbeoordeling
Dit voorstel wordt ondersteund door de effectbeoordeling die is opgenomen in het begeleidende werkdocument van de diensten van de diensten van de Commissie SWD(2018) 287.
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op zijn vergadering van 3 mei 2018 de ontwerp-effectbeoordeling bestudeerd en op 7 mei 2018 een positief advies met opmerkingen uitgebracht. DG Justitie heeft rekening gehouden met de aanbevelingen van de Raad en in het verslag wordt het verband tussen de twee initiatieven inzake justitiële samenwerking (het onderhavige initiatief en het initiatief tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1206/2001) nu beter toegelicht. De omschrijving van de voornaamste problemen en het basisscenario is verbeterd. De uitleg van de subsidiariteit van het instrument en van de EU-meerwaarde werd verbeterd. Bovendien zijn de conclusies van het evaluatieverslag over de doeltreffendheid verder ontwikkeld en is het deel met de beoordeling van de beleidsopties toegespitst op de voornaamste elementen, terwijl de analyse van de minder belangrijke problemen naar de bijlagen is verschoven.
In de effectbeoordeling werden diverse wetgevende en niet-wetgevende opties geëvalueerd. Een aantal opties werd al in een vroeg stadium terzijde geschoven. Met het beleidspakket waaraan in de effectbeoordeling de voorkeur werd gegeven, zou de doeltreffendheid van de verordening worden verbeterd, hoofdzakelijk door het terugdringen van de kosten en de vertragingen. Met name twee wijzigingen die naar verwachting nuttig zullen zijn, kregen de nadruk: verplichte elektronische communicatie tussen de instanties en de bevordering van elektronische en rechtstreekse betekening en kennisgeving. Deze verbeteringen zouden de doeltreffendheid en snelheid van procedures ten goede komen en de lasten voor burgers en ondernemingen verminderen. De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat het gebruik van elektronische communicatiemiddelen voor de digitalisering van de rechterlijke macht voordelen zou hebben doordat grensoverschrijdende gerechtelijke procedures en justitiële samenwerking zouden worden vereenvoudigd en versneld.
Het voorkeurspakket maatregelen zou de rechtszekerheid vergroten door op EU-niveau vast te leggen hoe de betekening of kennisgeving van een stuk op passende, alternatieve (vervangende) wijze per post kan plaatsvinden wanneer het stuk niet aan degene voor wie het is bestemd persoonlijk kan worden overhandigd. In dergelijke gevallen zou er meer duidelijkheid bestaan over de toegestane wijzen van betekening en kennisgeving en ook sprake zijn van een consistentere praktijk, waarop men zich in alle lidstaten kan baseren.
Het pakket verbetert ook de toegang tot de rechter en de rechtszekerheid doordat het maatregelen bevat die de beschikbare instrumenten voor het opsporen van degene voor wie het stuk is bestemd, verbeteren. Dit zal de doeltreffende en snelle betekening en kennisgeving van stukken helpen waarborgen.
Het aan de hand van het basisscenario beoordeelde pakket maatregelen behelst de verplichte invoering van een specifiek uniform retourdocument (ontvangstbevestiging) dat bij betekening of kennisgeving per post op grond van de verordening moet worden gebruikt. Deze maatregel zal naar verwachting de kwaliteit van de betekening en kennisgeving per post verbeteren en zo het aantal gevallen verminderen waarin betekening of kennisgeving gebrekkig is vanwege i) een onvolledige ontvangstbevestiging of ii) onduidelijkheid over de vraag wie de stukken feitelijk in ontvangst heeft genomen.
Het pakket maatregelen omvat ook een nieuwe maatregel, ter bevordering van de toegang tot de rechtstreekse betekening en kennisgeving van stukken, die het toepassingsgebied van artikel 15 van de verordening uitbreidt. Wanneer zowel i) verzendende instanties als ii) de rechters in de lidstaat van herkomst bij wie de procedure aanhangig is gemaakt op het grondgebied van alle lidstaten tot betekening of kennisgeving mogen overgaan, zou dat tot een directere en snellere verzending van stukken leiden in vergelijking met het basisscenario.
In het basisscenario wordt de doelstelling de toegang tot de rechter en daarmee de bescherming van de rechten van partijen te bevorderen, door de verordening niet volledig verwezenlijkt. Op grond van het voorgestelde pakket maatregelen zou de voorspelbaarheid van de procedure naar verwachting toenemen als gevolg van de wijziging van de bepalingen in de verordening over de verplichting de informatie over het recht op weigering altijd via het standaardformulier in bijlage II te verstrekken, de verlenging van de termijn voor de uitoefening van het recht op weigering en de verduidelijking van de rol van het gerecht van oorsprong bij de beoordeling van de weigering (artikel 8 van de verordening). Bovendien draagt ook de optie inzake de nodige zorgvuldigheid die de rechter moet betrachten alvorens overeenkomstig artikel 19 van de verordening een verstekvonnis te wijzen, bij tot vergroting van de rechtszekerheid.
De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat de uitvoering van het pakket maatregelen in het algemeen doeltreffender wordt geacht dan het basisscenario en dat het pakket de rechtszekerheid sterk zou bevorderen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien het gaat om een herziening van bestaande wetgeving waarop het programma van de Commissie voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) van toepassing is, heeft de Commissie gekeken naar mogelijkheden voor vereenvoudiging en lastenverlichting. De EU-wetgeving waarop dit voorstel betrekking heeft, is van toepassing op alle handelaren, waaronder micro-ondernemingen, zodat er op grond van dit voorstel voor dergelijke ondernemingen geen uitzondering wordt gemaakt.
Het voorstel voert een kader in voor justitiële samenwerking dat in overeenstemming is met de strategie voor de digitale eengemaakte markt. Het zal de snelheid en doeltreffendheid van grensoverschrijdende procedures helpen verbeteren door de tijd te bekorten die het kost om stukken tussen instanties te verzenden en door ervoor te zorgen dat minder op communicatie op papier hoeft te worden vertrouwd. De veilige elektronische communicatie en uitwisseling van stukken tussen de gebruikers van het gedecentraliseerde IT-systeem zouden er door worden gewaarborgd en het voorstel zou voorzien in de automatische registratie van alle stappen van het proces. Het zou ook aandacht schenken aan aspecten in verband met de veiligheid, zodat alleen toegelaten deelnemers waarvan de identiteit is gecontroleerd, het systeem kunnen gebruiken.
Het voorstel zal in de hele EU belemmeringen om een grensoverschrijdende procedure in te leiden, wegnemen, door te voorzien in de instrumenten die nodig zijn om informatie te achterhalen over de actuele woon- of verblijfplaats van degene voor wie het stuk is bestemd wanneer degene die het initiatief tot de betekening of kennisgeving van het stuk neemt daarover niet beschikt (“verblijfplaats onbekend”) of wanneer de informatie waarover hij beschikt niet correct blijkt te zijn.
Het vergroten van de doeltreffendheid van de betekening en kennisgeving per post door de invoering van een specifiek retourdocument zal de kwaliteit van de betekening en kennisgeving per post verbeteren en onnodige kosten en vertragingen tegengaan. Wanneer slechts in de helft van het aantal gevallen waarin thans sprake is van problemen met de juridische beoordeling van de teruggestuurde ontvangstbevestigingen, betekening of kennisgeving per post in de toekomst succesvol zou zijn, zou jaarlijks 2,2 miljoen EUR kunnen worden bespaard, een bedrag dat thans wordt verspild door de mislukte betekening of kennisgeving per brievenpost.
Door de bepalingen inzake de procedurele rechten van partijen te wijzigen (artikel 8 en artikel 19 van de verordening) pakt het voorstel ook het probleem van de ontoereikende bescherming van de verweerder tegen de gevolgen van verstekvonnissen aan. Deze wijzigingen zullen naar verwachting het aantal gevallen doen verminderen waarin verstekvonnissen worden uitgesproken tegen verweerders die in een lidstaat woonachtig zijn en er geen weet van hadden dat er in het buitenland een procedure jegens hen was ingeleid. Volgens de ramingen van de effectbeoordeling zou een vermindering van het aantal verstekvonnissen in de EU met 10 % een kostenbesparing opleveren van 480 000 000 EUR per jaar, doordat burgers minder zouden hoeven uit te geven aan het instellen van rechtsmiddelen.
• Grondrechten
In overeenstemming met de EU-agenda voor justitie voor 2020 15 heeft de Commissie ervoor gezorgd dat dit voorstel voorziet in de behoefte om de procedurele rechten in burgerlijke zaken te versterken teneinde het wederzijdse vertrouwen van de EU-lidstaten in elkaars rechtsstelsels te vergroten.
Allereerst bevordert het voorstel de krachtens de verordening geldige elektronische betekening en kennisgeving van stukken, waardoor zij bijdraagt aan het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 47 van het Handvest betreffende het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht). Op die manier wordt de diversiteit van behoeften en van doeltreffende wijzen van betekening en kennisgeving erkend, aangezien het partijen vrij zou staan om elektronische correspondentie in grensoverschrijdende procedures te aanvaarden. Deze extra wijze van betekening en kennisgeving zal naar verwachting, samen met het voorgestelde “digitaal by default” -beginsel (alles in principe digitaal), de toegang tot de rechter bevorderen en ook procedures helpen bespoedigen. Bovendien zullen de kosten van de betekening en kennisgeving afnemen en zal de kans verminderen dat de betekening of kennisgeving van stukken volledig uitblijft wanneer de wijze waarop die betekening of kennisgeving plaatsvindt niet doeltreffend is.
Ook zou de duidelijkheid die het voorstel verschaft over de definities en begrippen de rechtszekerheid vergroten en procedures op grond van de verordening bespoedigen. Het voorstel zou meer duidelijkheid en voorspelbaarheid bieden wat betreft de procedure voor de uitoefening van het recht op weigering van degene voor wie het stuk is bestemd en diens procedurele rechten beter beschermen, maar ook misbruik van het recht op weigering voorkomen en zo evenzeer de rechten van de eiser beschermen.
In de tweede plaats zou het voorstel ook positieve effecten hebben op het gebied van non-discriminatie (artikel 18 VWEU). Het voorstel zou bijdragen aan een gelijke toegang tot de rechter, aangezien lidstaten vreemdelingen doeltreffende toegang moeten verschaffen tot de instrumenten die op hun grondgebied beschikbaar zijn voor het achterhalen van adressen. Dit zou waarborgen dat degene voor wie een stuk is bestemd dat ook werkelijk ontvangt. Bovendien zou het pakket maatregelen gestandaardiseerde juridische beginselen bevatten inzake de mogelijkheid om geen gebruik te maken van de verordening, maar van fictieve en alternatieve methoden uit hoofde van nationale wetgeving, wanneer degene voor wie het stuk is bestemd in een andere lidstaat woonachtig is. Deze beginselen beogen de dubbelzinnigheid en versnippering wat betreft de rechten van partijen in de lidstaten weg te nemen, waarvan thans in het basisscenario sprake is. Tot slot zou het pakket maatregelen ook een uniforme termijn vaststellen voor het instellen van verzet tegen een verstekvonnis. Deze bepalingen zouden bijdragen tot een gelijke bescherming van de procedurele rechten, ongeacht de lidstaat in kwestie.
In de derde plaats zal de voorgestelde overgang naar het gebruik van elektronische communicatie waarschijnlijk gevolgen hebben voor de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest). De technische uitvoering en exploitatie van de elektronische infrastructuur zou door de lidstaten zelf worden bepaald en gecontroleerd, ook al is die infrastructuur deels ontwikkeld en gefinancierd op het niveau van de EU. De infrastructuur moet worden gebaseerd op een gedecentraliseerde architectuur. De vereisten inzake gegevensbescherming zouden daarom voor de diverse procedures uitsluitend op nationaal niveau van kracht zijn.
Belangrijke externe factoren met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens in het kader van het voorgestelde beleidspakket zijn:
–de algemene verordening gegevensbescherming (GDPR) 16 , die vanaf mei 2018 van toepassing is en het bewustzijn zou moeten bevorderen en zou moeten aanzetten tot maatregelen om de beveiliging en integriteit van databases te waarborgen en tot snelle reacties op schendingen van de privacy binnen de rechterlijke macht; en
–aanhoudende bedreigingen van de cyberbeveiliging in de publieke sector. Pogingen tot aanvallen op openbare IT-infrastructuur zullen naar verwachting toenemen en de rechterlijke macht in de lidstaten treffen; het effect ervan kan worden versterkt door de toenemende verwevenheid van IT-systemen (op nationaal en op EU-niveau).
Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Conform de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 17 , waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties, zal de verordening worden geëvalueerd en zal de Commissie een verslag indienen bij het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité, uiterlijk vijf jaar na de datum met ingang waarvan de verordening van toepassing wordt. In de evaluatie zal worden nagegaan welke effecten de verordening in de praktijk heeft, op basis van indicatoren en een gedetailleerde analyse van de mate waarin de verordening geacht kan worden relevant, doeltreffend en doelmatig te zijn, voldoende EU-meerwaarde te bieden en coherent te zijn met andere beleidsmaatregelen van de EU. De evaluatie zal ook ingaan op opgedane ervaring om na te gaan of er lacunes of problemen zijn, dan wel mogelijkheden om de effecten van de verordening verder te verbeteren. De lidstaten verstrekken de Commissie de informatie die nodig is om het verslag op te stellen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal geen negatieve gevolgen voor de EU-begroting hebben. Het voorstel zal niet tot significante kosten leiden voor nationale overheden, maar eerder leiden tot besparingen. De nationale autoriteiten zullen naar verwachting baat hebben bij geringere kosten wat betreft betekening en kennisgeving per post, tijdsbesparing als gevolg van efficiëntere gerechtelijke procedures en minder administratieve lasten en loonkosten.
De voornaamste kosten voor de lidstaten zullen voortvloeien uit de verplichting voor de verzendende en ontvangende instanties de communicatie elektronisch te laten plaatsvinden. De bij dit voorstel gevoegde effectbeoordeling laat echter zien dat deze kosten ruimschoots worden gecompenseerd door de directe voordelen die de overgang van communicatie op papier naar digitale communicatie naar verwachting zal opleveren.
De belangrijkste financieringsmogelijkheden van de EU in het kader van de huidige financiële programma’s zijn het programma Justitie en de Connecting Europe Facility (CEF). Het programma Justitie (begroting 2018: 45,95 miljoen EUR) ondersteunt de capaciteit in de lidstaten inzake handhaving en rechtsmiddelen op het gebied van civiel recht en de toekomstige financieringsprioriteiten ervan zijn gericht op deze elementen, die ook relevant zijn voor het huidige initiatief. De CEF beschikt over veel meer begrotingsmiddelen (130,33 miljoen EUR in 2018) en biedt financiële steun voor IT-projecten ter facilitering van de grensoverschrijdende interactie tussen overheidsdiensten, bedrijven en burgers. Het wordt al op grote schaal gebruikt voor de financiering van de digitalisering en de werkzaamheden in verband met e-justitie op het gebied van civiel recht, met inbegrip van het Europees e-justitieportaal en de integratie van openbare documenten in nationale e-overheidssystemen en het systeem van gekoppelde ondernemingsregisters (Business Registers Interconnection System of 'BRIS'). Het pakket meerjarig financieel kader (MFK) voor de prioriteit digitale transformatie, zoals bekendgemaakt op 2 mei 2018, voorziet in 3 miljard EUR voor een digitale component van de CEF ter financiering van infrastructuur voor digitale connectiviteit.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Er zal een solide systeem worden ingevoerd voor de monitoring van de verordening, waaronder een uitgebreide reeks kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren en een duidelijk en gestructureerd rapportage- en monitoringproces. Dit is van belang om ervoor te zorgen dat de wijzigingen efficiënt worden uitgevoerd in de lidstaten en om na te gaan of de verordening erin geslaagd is haar doelstellingen te bereiken.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
Dit artikel wijzigt gedeeltelijk de structuur van de huidige bewoordingen en voert in de formulering van de werkingssfeer een onderscheid in tussen gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken. De huidige formulering van de bepaling inzake buitengerechtelijke stukken blijft ongewijzigd. Met betrekking tot gerechtelijke stukken maakt het voorstel echter duidelijk dat de verordening van toepassing is in alle situaties waarin degene voor wie het stuk is bestemd in een andere lidstaat woonachtig is. Daarmee beoogt de verordening een eind te maken aan de huidige slechte praktijk waarbij betekening of kennisgeving aan verweerders in een andere lidstaat wordt verricht op het grondgebied van de lidstaat van herkomst via alternatieve of fictieve wijzen van betekening of kennisgeving van stukken, wanneer het procesrecht van de lidstaat van herkomst daarin voorziet en ongeacht de informatie over het buitenlands adres van de verweerder waarover de rechter of rechterlijke instantie waarbij het geding aanhangig is gemaakt, beschikt. Op grond van de nieuwe formulering van de werkingssfeer zou het voor de rechter niet mogelijk zijn om dergelijke situaties binnen de werkingssfeer van de verordening te laten vallen door de betekening of kennisgeving van de stukken eenvoudigweg als “binnenlands” te kwalificeren.
Deze strengere norm, op grond waarvan alle fasen van de betekening of kennisgeving van stukken dwingend binnen de werkingssfeer van de verordening vallen wanneer degene voor wie het stuk is bestemd in een andere lidstaat woonachtig is, is alleen van toepassing op de betekening of kennisgeving van de stukken waarmee de procedure wordt ingeleid. De betekening of kennisgeving waarbij het stuk dat iemand op de hoogte stelt van de inleiding van een procedure in het buitenland wordt afgegeven aan degene voor wie het is bestemd, is van eminent belang voor de bescherming van de rechten van de verdediging en moet daarom met passende waarborgen worden versterkt. Voor de gevallen van betekening of kennisgeving die zich vervolgens gedurende een gerechtelijke procedure voordoen, is extra bescherming minder relevant. Op deze stukken kan immers het voorgestelde nieuwe artikel 7 bis worden toegepast. Bovendien mogen in de nationale wetgeving bepalingen worden gehandhaafd die degene voor wie een stuk is bestemd ertoe verplichten een vertegenwoordiger aan te wijzen aan wie de stukken op het grondgebied van de lidstaat van herkomst kunnen worden betekend of ter kennis kunnen worden gebracht.
Lid 2 maakt duidelijk dat artikel 3 quater van de verordening ook van toepassing is op situaties waarin het adres van degene voor wie het stuk is bestemd onbekend is.
Lid 3 van het artikel herhaalt de bewoordingen van overweging 8 van de vigerende verordening, wat rechtszekerheid schept betreffende het wetgevend karakter van deze bepaling.
Dit artikel bepaalt dat de communicatie en uitwisseling van stukken tussen verzendende en ontvangende instanties elektronisch plaatsvindt, via een gedecentraliseerd IT-systeem, dat is samengesteld uit nationale IT-systemen die onderling zijn verbonden door een veilige en betrouwbare communicatie-infrastructuur.
Lid 6 waarborgt dat ingeval van een onvoorziene en uitzonderlijke verstoring van het IT-systeem alternatieve (traditionele) communicatiemiddelen worden gebruikt.
De invoering van het nieuwe communicatiekanaal en de uitwisseling van stukken via het IT-systeem houdt eveneens in dat ook de artikelen 4 en 6 moeten worden aangepast.
Dit artikel bepaalt dat de lidstaten hulp moeten bieden bij het achterhalen van de verblijfplaats van een ontvanger in een andere lidstaat. Het voorstel biedt drie alternatieven, waarvan elke lidstaat er minstens een op zijn grondgebied moet bieden voor personen die vanuit andere lidstaten hun rechten doen gelden. Elke lidstaat moet de Commissie meedelen welke van de drie opties hij krachtens de verordening biedt. De drie opties zijn de volgende: rechtshulp via door de lidstaten aangewezen autoriteiten, het bieden van toegang tot bevolkingsregisters via het e-justitieportaal, of het bieden van gedetailleerde informatie via het e-justitieportaal over de instrumenten die beschikbaar zijn om personen op het grondgebied van de betreffende lidstaat te lokaliseren.
Dit nieuwe artikel erkent de in verschillende lidstaten bestaande wetgeving en praktijk op grond waarvan buitenlandse partijen bij een procedure verplicht kunnen worden een vertegenwoordiger aan te wijzen voor de betekening of kennisgeving aan hen van stukken in de lidstaat van de procedure. Deze optie zou alleen maar beschikbaar zijn wanneer de betekening of kennisgeving van het stuk waarbij de procedure is ingeleid aan die partij naar behoren is verricht. Om buitenlandse partijen voor wie een dergelijke verplichting (het vinden en bekostigen van een dergelijke gemachtigde in een andere lidstaat) onoverkomelijke bezwaren oproept, een passend alternatief te bieden, voorziet de verordening in de mogelijkheid gebruik te maken van artikel 15 bis, onder b), inzake de elektronische betekening of kennisgeving van stukken.
Het voorstel verbetert de procedure inzake het recht van degene voor wie het stuk bestemd is om te weigeren dit in ontvangst te nemen wanneer het niet in een passende taal is gesteld of vertaald. De wijzigingen zijn in overeenstemming met de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie 18 .
Het voorstel verplicht de aanbieders van postdiensten om gebruik te maken van een specifiek retourdocument (ontvangstbevestiging) bij de betekening of kennisgeving per post krachtens de verordening.
Lid 3 van het artikel introduceert een minimumnorm wat betreft personen die geacht moeten worden om in aanmerking te komen als vervangende ontvangers wanneer de aanbieder van de postdienst het document niet persoonlijk kan overhandigen aan degene voor wie het is bestemd. De oplossing is gebaseerd op artikel 14 van Verordening (EG) nr. 805/2004 19 en Verordening (EG) nr. 1896/2006 20 en het arrest van het Hof in zaak C-354/15, Henderson 21
Deze bepaling breidt het toepassingsgebied van het bestaande artikel in twee opzichten uit. Allereerst is niet langer vereist dat de aanvrager een belang bij de procedure heeft, waardoor het voor verzendende instanties en de rechter bij de wie de procedure aanhangig is gemaakt mogelijk wordt gebruik te maken van deze wijze van betekening of kennisgeving. In de tweede plaats zou het voortaan op het grondgebied van alle lidstaten mogelijk zijn om tot rechtstreekse betekening of kennisgeving over te gaan.
Het voorstel voert de elektronische betekening of kennisgeving van stukken in als een extra alternatieve wijze van betekening of kennisgeving krachtens de verordening. In feite behandelt deze bepaling deze vorm van betekening of kennisgeving van stukken als een equivalent van de betekening of kennisgeving per post. De bepaling legitimeert de rechtstreekse elektronische verzending van een stuk van de gebruikersaccount van de verzender naar de gebruikersaccount van de ontvanger als een geldige wijze van betekening of kennisgeving van stukken krachtens de verordening, mits aan een van de alternatieve voorwaarden onder a) of onder b) is voldaan.
De wijzigingen in dit artikel werden voorgesteld om de bestaande versnippering in nationale stelsels te verminderen. Het voorstel bevat twee belangrijke wijzigingen. Allereerst wordt de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, ertoe verplicht om een waarschuwing over de inleiding van de procedure of over het verstekvonnis te verzenden naar de beschikbare gebruikersaccount van de niet verschenen verweerder. In de tweede plaats is de termijn waarbinnen buitengewoon beroep kan worden ingesteld van lid 4, uniform gesteld op twee jaar te rekenen vanaf de afgifte van het verstekvonnis.
Deze bepaling geeft aan dat de Commissie een gedetailleerd programma voor monitoring van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening zal opstellen.
Deze bepaling geeft aan dat de Commissie een evaluatie van deze verordening zal uitvoeren overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie en de punten 22 en 23 van het interinstitutioneel akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven, en verslag zal doen over de belangrijkste bevindingen aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité.