Toelichting bij COM(2018)391 - Steunprogramma voor hervormingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)391 - Steunprogramma voor hervormingen. |
|---|---|
| bron | COM(2018)391   |
| datum | 31-05-2018 |
Dit voorstel voorziet in toepassing vanaf 1 januari 2021 en heeft betrekking op een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom, die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen uit hoofde van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
• Motivering en doel van het voorstel
Structurele hervormingen zijn veranderingen waarmee blijvend wijzigingen worden aangebracht aan de structuur van het economisch, institutioneel en regelgevingskader waarin bedrijven en personen opereren. Ze zijn vaak gericht op het wegwerken van belemmeringen die de aanjagers van groei in de weg staan, door bijvoorbeeld de markten voor arbeid, goederen en diensten en de financiële markten te reorganiseren, en daarbij nieuwe banen, investeringen en productiviteit aan te moedigen. Ze kunnen ook gericht zijn op het verbeteren van de efficiëntie en de kwaliteit van het openbaar bestuur en van de diensten en de voordelen die een staat aan zijn burgers aanbiedt.
Als structurele hervormingen goed worden gekozen en uitgevoerd, kunnen ze het proces van opwaartse sociale en economische convergentie tussen de lidstaten versnellen, zowel binnen als buiten de eurozone, en de veerkracht van hun economieën versterken. De gevolgen van die convergentie en die sterkere veerkracht zullen naar verwachting leiden tot meer welvaart en een goede en stabiele werking van de economische en monetaire unie (EMU) als geheel. Een doeltreffende uitvoering van structurele hervormingen is nodig om de cohesie te verbeteren, de productiviteit te verhogen, banen te creëren, investeringen aan te moedigen en voor duurzame groei te zorgen.
De economie van Europa groeit aan het hoogste tempo sinds tien jaar en wordt ondersteund door een hoge werkgelegenheid, het herstel van de investeringen en betere overheidsfinanciën. De huidige Uniebrede economische situatie is relatief positief, en biedt kansen om voor de broodnodige hervormingen te zorgen. De hervormingen verlopen in de verschillende lidstaten echter traag en ongelijk, en de uitvoering is niet voor alle beleidsterreinen even bevredigend. Dit leidt tot ongunstige gevolgen voor de convergentie en voor de veerkracht van de economieën van de lidstaten van de Europese Unie en dus van de Unie als geheel. In die context zouden vorderingen bij de uitvoering van hervormingen in lidstaten buiten de eurozone op weg naar hun toetreding tot de eurozone positieve gevolgen kunnen hebben voor de eurozone als geheel. De uitvoering van hervormingen door lidstaten buiten de eurozone, die maatregelen treffen voor de invoering van de euro, verdienen daarom bijzondere aandacht.
Een van de redenen waarom hervormingen langzaam worden uitgevoerd, is de beperkte bestuurlijke capaciteit. Een andere reden is dat de voordelen van structurele hervormingen vaak pas op lange termijn tastbaar worden, terwijl de economisch, sociale en politieke kosten ervan vaak op korte termijn worden gevoeld. De nationale overheden kunnen daarom terughoudend zijn voor de uitvoering van bepaalde hervormingen, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bestuurlijke capaciteit om hervormingen door te voeren, hoge politieke kosten op korte termijn of ongunstige effecten op bepaalde segmenten van de bevolking. Regeringen die wel voor hervormingen kiezen, vinden het soms moeilijk om de hervormingen tot het einde vol te houden omdat de duur van een verkiezingscyclus vaak korter is dan de tijd die nodig is om ingrijpende hervormingen uit te voeren. Bijgevolg kunnen noodzakelijke hervormingsinspanningen worden uitgesteld, opgegeven of zelfs teruggedraaid.
De Commissie-Juncker bouwt voort op de visie die in het verslag van de vijf voorzitters is uiteengezet en richt de prioriteiten van de Commissie in het Europees Semester op de 'heilzame driehoek' van het bevorderen van investeringen, het voortzetten van structurele hervormingen en het verzekeren van een verantwoord begrotingsbeleid.
Om structurele hervormingen te bevorderen, wordt in de staat van de Unie 2017 van voorzitter Juncker en de discussienota's over de verdieping van de economische en monetaire unie en de toekomst van EU-financiën gesuggereerd voort te bouwen op het steunprogramma voor structurele hervormingen (Structural Reform Support Programme - SRSP) en wordt een specifiek instrument voorgesteld, het hervormingsinstrument, om de lidstaten financiële stimulansen te geven om hervormingen uit te voeren.
Tevens werd erop gewezen dat het voor de lidstaten die zich voorbereiden om toe te treden tot de eurozone even belangrijk is om voor meer convergentie te zorgen ten behoeve van veerkrachtige economische structuren.
Deze politieke richtsnoeren hebben vorm gekregen in een mededeling van de Commissie over nieuwe begrotingsinstrumenten voor een stabiele eurozone binnen het kader van de Unie (6 december 2017). Daarin werd voorgesteld via het meerjarig financieel kader voor de periode na 2020 1 een nieuw hervormingsinstrument op te zetten ter ondersteuning van de uitvoering van de hervormingen die bij het Europees Semester zijn geïdentificeerd, alsook een vervolgprogramma voor het SRSP, dat ook een speciale convergentiefaciliteit zou bevatten om het lidmaatschap van de eurozone voor te bereiden. In de mededeling van de Commissie over een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor de periode na 2020 2 , die werd opgesteld in de aanloop naar de informele bijeenkomst van EU-leiders van 23 februari 2018, wordt dat voornemen bevestigd door aan te kondigen dat het hervormingsinstrument en de convergentiefaciliteit forse ondersteuning en stimulansen moeten bieden voor een ruime waaier aan hervormingen in alle lidstaten. Er werd tevens aangegeven dat er voor alle instrumenten een budget zou zijn van ten minste 25 miljard EUR over een periode van zeven jaar.
Recent nog is die keuze bevestigd in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, 'Een moderne begroting voor een Unie die ons beschermt, sterker maakt en verdedigt: Het meerjarig financieel kader voor 2021-2027' 3 van 2 mei 2018. Daarin wordt een nieuw, verbeterd steunprogramma voor hervormingen aangekondigd, dat met een totaal budget van 25 miljard EUR technische en financiële ondersteuning zou verstrekken voor hervormingen op nationaal niveau. Het nieuwe programma staat los van de toekomstige fondsen van de Unie zoals gedefinieerd in Verordening (EU) XXX/xxx (opvolger van de VGB) 4 , maar vult deze wel aan.
Tegen die achtergrond stelt de Commissie een nieuw steunprogramma voor hervormingen voor (hierna het 'programma' genoemd), dat drie afzonderlijke complementaire instrumenten bevat: i) het hervormingsinstrument, in de vorm van een instrument voor financiële ondersteuning; ii) een vervolgprogramma voor het SRSP, in de vorm van een instrument voor technische ondersteuning; en iii) een convergentiefaciliteit, om specifieke en gerichte ondersteuning te bieden aan lidstaten buiten de eurozone (ook 'convergentiefaciliteit' genoemd). Het programma heeft dus tot doel de overheden en autoriteiten van de lidstaten te ondersteunen wanneer zij om technische ondersteuning verzoeken of wanneer zij voorstellen voor hervormingstoezeggingen indienen, bij hun inspanningen om groeiondersteunende structurele hervormingen te ontwerpen en uit te voeren. Het programma heeft als doel bij te dragen tot de algemene doelstelling de cohesie, het concurrentievermogen, de productiviteit, de groei en de werkgelegenheid te verbeteren. Het zou tevens een gunstige impact kunnen hebben op de verwezenlijking van de Europese pijler van sociale rechten. Daartoe zou het voldoende financiële stimulansen moeten bieden voor het voltooien van hervormingen van structurele aard en technische ondersteuning om de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten te versterken in verband met uitdagingen waarmee de instellingen, het bestuur, de overheidsdiensten en de economische en maatschappelijke sector te maken hebben.
Gerichte technische ondersteuning en financiële stimulansen zullen met die doelstelling in gedachten aan alle lidstaten worden geboden, in het kader van de convergentiefaciliteit onder meer aan de lidstaten buiten de eurozone die aantoonbare stappen hebben gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het programma zal verenigbaar zijn met het bestaande beleid dat wordt uitgevoerd in het kader van de fondsen van de Unie en andere programma's van de Unie. Voorts bouwt het programma voort op de huidige ervaring met het SRSP.
Op basis van het huidige MFK en de bestaande sectorale wetgeving zijn er op het niveau van de Unie verschillende instrumenten beschikbaar om de uitvoering van structurele hervormingen te ondersteunen. Op het vlak van het beleid zijn er de beleidsaanbevelingen van de Unie in het kader van het Europees Semester om de hervormingsprioriteiten te helpen bepalen en daarover politieke overeenstemming te bereiken met de lidstaten. Daarnaast verstrekt het SRSP technische ondersteuning aan lidstaten voor de voorbereiding, het ontwerp en de uitvoering van structurele hervormingen, terwijl de programma's van de fondsen van de Unie elementen van investeringsprojecten financieren op beleidsterreinen die onder de fondsen van de Unie vallen. Het rechtskader van de fondsen van de Unie vereist een thematische concentratie van de financiering en stelt een aantal randvoorwaarden voordat de middelen ter beschikking worden gesteld. Terwijl voorzien is dat de koppeling tussen de middelen van de Unie en het Europees Semester in het nieuwe MFK verder wordt versterkt en hoewel die acties in het kader van de fondsen van de Unie helpen om de doelstellingen van het cohesiebeleid te bereiken en de doeltreffendheid van deze fondsen te waarborgen, volstaan zij daarom niet altijd om de belemmeringen voor een snellere uitvoering van de structurele hervormingen in de lidstaten aan te pakken.
Inhoudsopgave
Het programma, dat een instrument is om de lidstaten financiële bijdragen te bieden, zal financiële stimulansen bieden voor de uitvoering van hervormingen in de lidstaten en waarborgt de verenigbaarheid met acties die via andere programma's van de Unie worden gefinancierd. Momenteel zijn de middelen voor de ondersteuning van investeringsgerelateerde acties in verband met structurele hervormingen in de lidstaten voornamelijk beschikbaar via de fondsen van de Unie. Ook al kunnen de fondsen van de Unie ondersteuning bieden voor de investeringscomponent van sommige structurele uitdagingen die voor het cohesiebeleid van belang zijn, toch zijn ze niet bedoeld voor het bevorderen van het ontwerp en de uitvoering van structurele hervormingen om de uitdagingen op alle beleidsgebieden die in het Europees Semester zijn geïdentificeerd in hun geheel aan te pakken. Bovendien kunnen met de fondsen van de Unie geen hervormingen worden gefinancierd die puur regelgevend zijn en geen uitvoerings- of investeringskosten meebrengen.
Veel uitdagingen waarmee lidstaten te maken hebben, kunnen niet enkel met investeringen of met de louter technische uitvoering van een programma worden aangepakt; ze kunnen een complexe mix van beleidsacties en wetgeving, investeringen en verbeteringen in het bestuur van instellingen en stelsels vereisen. Structurele hervormingen kunnen op korte termijn ook hoge politieke kosten meebrengen, wat de uitvoering ervan kan verhinderen of vertragen. In dat verband kunnen de financiële stimulansen uit de begroting van de Unie helpen om dergelijke obstakels te overwinnen en, in combinatie met technische ondersteuning of op zichzelf, om de politieke betrokkenheid bij de hervormingen te helpen verzekeren. Een meer diepgaande dialoog tussen de Commissie en de bevoegde nationale autoriteiten kan de lidstaten aanmoedigen om een uitgebreide reeks hervormingen te ontwerpen en uit te voeren.
Het steunprogramma voor hervormingen, een instrument voor het verstrekken van financiële ondersteuning, voorziet in dergelijke financiële stimulansen en is daarom verenigbaar met de maatregelen in het kader van andere financieringsprogramma's van de Unie.
Het programma, als instrument voor technische ondersteuning, stelt de Commissie in staat de autoriteiten van de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om hervormingen te ontwerpen volgens hun eigen prioriteiten, bij de versterking van hun vermogen om hervormingsbeleid en -strategieën te ontwikkelen en uit te voeren, en te profiteren van de goede praktijen en voorbeelden van anderen. Het instrument voor technische ondersteuning bouwt voort op het succes van het SRSP, waarvoor bij de uitvoering in de twee selectieronden tot nu toe de vraag in 2017 viermaal en in 2018 vijfmaal zo hoog was als het jaarlijkse beschikbare budget. De klemtoon ligt op het verstrekken van ondersteuning op maat en deskundigheid in de praktijk, om ervoor te zorgen dat de lidstaten over de noodzakelijke institutionele en bestuurlijke capaciteit beschikken om hervormingen uit te voeren. De bedoeling is de nationale autoriteiten van de verzoekende lidstaten tijdens het hele hervormingsproces of in welbepaalde stadia of verschillende fasen daarvan te begeleiden. Het instrument voor technische ondersteuning van het programma, dat is opgezet als een voortzetting van het bestaande SRSP, is consistent, coherent en complementair met de bestaande hulpbronnen voor capaciteitsopbouw en technische bijstand, die via andere financieringsprogramma's van de Unie beschikbaar zijn. De technische ondersteuning biedt toegevoegde waarde voor bestaande bijstand die in het kader van de diverse sectorale Unieprogramma’s en de acties van de fondsen van de Unie wordt verleend. Ze biedt namelijk een landspecifiek perspectief en ondersteunt tegelijk de belangrijkste acties in de lidstaten, in overeenstemming met de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de Unie.
Het programma zal als convergentiefaciliteit ter voorbereiding van de toetreding tot de eurozone de Commissie in staat stellen in te spelen op de specifieke behoeften van de lidstaten buiten de eurozone die structurele hervormingen opzetten, door aanvullende hulpmiddelen te bieden om hun economieën en maatschappelijke structuren schokbestendiger te maken en hen voor te bereiden op de toetreding tot de eurozone. De convergentiefaciliteit komt bovenop het hervormingsinstrument, dat voor alle lidstaten beschikbaar is. Momenteel zijn er geen instrumenten waarmee directe financiële stimulansen worden geboden voor de uitvoering van structurele hervormingen in alle lidstaten, laat staan in de lidstaten buiten de eurozone. Terwijl lidstaten buiten de eurozone profiteren van de fondsen van de Unie, zijn die laatste niet bedoeld voor ingrijpende structurele hervormingen die de economische veerkracht zouden versterken en die lidstaten zo zouden helpen om zich grondig voor te bereiden op de toekomstige toetreding tot de eurozone. Door te voorzien in gerichte steun voor landen buiten de eurozone die aantoonbare stappen hebben gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren, zal het steunprogramma voor hervormingen naar verwachting het convergentieproces in die lidstaten versnellen en daardoor bijdragen tot het vervullen van de convergentiecriteria en tot de veerkracht van de eurozone als geheel.
Wat betreft de verenigbaarheid met andere bepalingen en beleidslijnen, zorgt het programma voor complementariteit, synergieën, coherentie en consistentie met andere programma's en beleidslijnen van de Unie op regionaal, nationaal, Europees en internationaal niveau, met name door de beleidsrichtsnoeren uit het Europees Semester aan te vullen en het gebruik van de fondsen van de Unie mee te versterken.
De Commissie zal er op basis van een duidelijke afbakening voor zorgen dat de acties die worden voorgesteld voor uitvoering in het kader van het programma complementair zijn en niet overlappen met andere programma's en fondsen van de Unie (met name de fondsen van de Unie). Bovendien wordt de coördinatie tussen de drie instrumenten en de andere programma's en fondsen van de Unie verder verzekerd via het bestuur van de verschillende instrumenten in het kader van de interne werkafspraken van de Commissie. Dit zal met name worden bereikt door het reeds bestaande coördinatiemechanisme waaraan vertegenwoordigers van de betrokken diensten van de Commissie deelnemen. Bij besluiten om ondersteuning te verlenen aan een lidstaat wordt onder meer rekening gehouden met bestaande acties die worden gefinancierd via de fondsen en programma's van de Unie. Het coördinatiemechanisme zal worden versterkt om tegemoet te komen aan de grotere behoefte aan complementariteit, synergie, coherentie en consistentie tussen de verschillende programma's van het MFK, met name om enerzijds de programmering van de fondsen van de Unie in gedeeld beheer uit te voeren en om anderzijds de hervormingen in het kader van het programma te selecteren, om de efficiëntie en doeltreffendheid van de acties en de middelen van de Unie te maximaliseren.
Het feit dat de hervormingen die profiteren van financiële bijdragen uit het programma in het kader van het Europees Semester worden bepaald, zal ervoor zorgen dat de financiële stimulansen een aanvulling vormen en wordt voorkomen dat ondersteuning wordt geboden voor hervormingen die anders ook zouden worden doorgevoerd. Bovendien zal de monitoring van de uitvoering van die hervormingen binnen het Europees Semester extra waarborgen bieden.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is verenigbaar met het overige beleid van de Unie, zoals het beleid dat wordt nagestreefd via het Europees Semester, dat gericht is op de 'heilzame driehoek' namelijk meer investeringen, verdere structurele hervormingen en een verantwoord begrotingsbeleid. Het programma bouwt voort op de voorstellen van de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie 5 en is in overeenstemming met de toespraak van voorzitter Juncker over de staat van de Unie 2017 (en de intentieverklaring daarbij) voor het Europees Parlement van 13 september 2017, waarin de voorstellen voor de verdieping van de economische en monetaire unie worden uiteengezet. Het voorstel kan tevens bijdragen tot de verwezenlijking van de Europese pijler van sociale rechten.
Het hervormingsinstrument en de convergentiefaciliteit werden door de Commissie in haar mededeling van 6 december 2017 6 voorgesteld als nieuwe begrotingsinstrumenten die deel uitmaken van een pakket initiatieven ter verdieping van de economische en monetaire unie.
Het programma is een doeltreffende manier om de lidstaten zowel financieel als technisch ondersteuning te bieden om structurele hervormingen uit te voeren, waarmee dan weer de tenuitvoerlegging van ander beleid van de Unie kan worden versterkt. Het hervormingsproces is complex en brengt vaak hoge politieke kosten mee. Het vereist deskundigheid op allerlei gebieden tegelijk en kan grensoverschrijdende effecten hebben. De ondersteuning van de Unie in het kader van het programma moet bijdragen tot een sterker vermogen om in alle lidstaten op een brede waaier aan beleidsterreinen diepgaande groeibevorderende hervormingen door te voeren, met positieve overloopeffecten in de gehele Unie.
Er wordt gestreefd naar consistentie en coherentie met ander beleid van de Unie, enerzijds door passende regelgevende bepalingen inzake complementaire financiering in de rechtshandelingen tot vaststelling van de verschillende programma's en fondsen van de Unie en anderzijds door betere interne coördinatie tussen de diensten die betrokken zijn bij beleidsterreinen van de Unie met complementaire aspecten, om te profiteren van de synergieën en onderlinge versterking. Het programma bouwt ook voort op de huidige ervaring met het SRSP.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 175, derde alinea, en artikel 197, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
In artikel 175, derde alinea, VWEU is bepaald dat indien specifieke maatregelen buiten de fondsen om noodzakelijk blijken, zulke maatregelen, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Unie wordt besloten, door het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s kunnen worden vastgesteld.
In artikel 197, lid 2, VWEU is bepaald dat de Unie de inspanningen van de lidstaten ter verbetering van hun administratieve vermogen om het recht van de Unie uit te voeren, kan steunen, onder meer door de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken en opleidingsregelingen te ondersteunen. Geen enkele lidstaat is verplicht gebruik te maken van dergelijke ondersteuning. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure de daartoe noodzakelijke maatregelen vast, met uitsluiting van enige harmonisering van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.
Met het oog op de artikelen 175 en 197 VWEU moet het programma bijdragen tot het versterken van de cohesie, het concurrentievermogen, de productiviteit, de groei en de werkgelegenheid, en kan het in deze context een belangrijke bijdrage leveren voor: i) het voltooien van hervormingen van structurele aard ter verbetering van de prestaties van de nationale economieën en ter bevordering van veerkrachtige economische en maatschappelijke structuren in de lidstaten; ii) de versterking van de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten met betrekking tot uitdagingen voor instellingen, bestuur, overheidsdiensten en economische en maatschappelijke sectoren; en iii) de voltooiing van hervormingen van structurele aard die veerkrachtige economische en maatschappelijke structuren bevorderen en de bestuurlijke capaciteit versterken van lidstaten buiten de eurozone die duidelijke toezeggingen hebben gedaan en aantoonbare stappen hebben gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren, om hun voorbereiding op toetreding tot de eurozone te ondersteunen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De financiering van de voorgestelde activiteiten via het voorgenomen programma is in overeenstemming met het beginsel van Europese toegevoegde waarde en het subsidiariteitsbeginsel. De financiering uit de EU-begroting is gericht op activiteiten waarvan de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt (de 'noodzakelijkheidstoetsing') en waarbij het EU-optreden een toegevoegde waarde kan bieden ten opzichte van het optreden van de lidstaten.
De algemene doelstellingen van het programma zijn het versterken van de cohesie, het concurrentievermogen, de productiviteit, de groei en nieuwe banen. Hiertoe zou het financiële stimulansen moeten bieden om uitdagingen van structurele aard aan te pakken en moet het bijdragen om de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten te versterken voor zover dit van toepassing is op hun instellingen en economische en sociale sectoren.
Volgens de onderliggende logica van het programma gebeurt dit op vrijwillige basis. Bijgevolg beslist elke lidstaat zelf of optreden op het niveau van de Unie noodzakelijk is, in het licht van de beschikbare mogelijkheden op nationaal, regionaal of lokaal niveau. De uitvoering van hervormingen blijft een nationale bevoegdheid en de lidstaten worden via het hervormingsinstrument bij het volledige proces betrokken.
De uitvoering van structurele hervormingen is een aangelegenheid van algemeen belang voor de Unie en de eurozone, aangezien hervormingen niet alleen bijdragen tot meer veerkracht in de betrokken economieën, maar ook in de Unie en de eurozone als geheel.
Wat betreft het hervormingsinstrument is het programma een directe reactie op de zwakke en ongelijkmatige uitvoering van de structurele hervormingen in de lidstaten, met name wat betreft de uitdagingen die bij het Europees Semester zijn geïdentificeerd. In dit opzicht is de Commissie het best geplaatst om op het niveau van de Unie het initiatief te nemen, aangezien zij beschikt over uitgebreide landspecifieke kennis met betrekking tot de uitvoering van hervormingen in de lidstaten en zij over de deskundigheid beschikt om samen met de betrokken lidstaten te bepalen welke belangrijke uitdagingen moeten worden aangepakt. Het akkoord over de hervormingspakketten tussen de Commissie en de lidstaat (zoals goedgekeurd in een passende uitvoeringshandeling) zal de nationale betrokkenheid versterken, aangezien het oorspronkelijke voorstel voor hervormingstoezeggingen afkomstig is van de betrokken lidstaat en dus een door dat land aangestuurd product van eigen makelij is. Dit impliceert tevens een voortdurende beleidsdialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Doordat het instrument over het volledige MFK loopt, wordt de continuïteit van de hervormingsinspanningen verzekerd, zodat de lidstaten kunnen beslissen wanneer de tijd rijp is om financiële ondersteuning aan te vragen.
Wat betreft het instrument voor technische ondersteuning (de voortzetting van het SRSP), bevindt de Commissie zich in een unieke positie om op te treden op het niveau van de Unie. Sinds het ontstaan van het SRSP is met het programma een Uniebrede database van deskundigheid opgezet (en daar profiteert het dus al van); het is ideaal om de uitwisseling van beste praktijken mogelijk te maken; en het kan zorgen voor synergieën voor de hervormingsinspanningen in verschillende lidstaten en uitdagingen aanpakken die de landsgrenzen overstijgen. Doordat de Commissie de verstrekte ondersteuning coördineert, verzekert zij dat in de verschillende stadia van het hervormingsproces brede deskundigheid wordt verstrekt, goede praktijken worden gedeeld en ondersteuning wordt geboden. Door synergieën tussen de lidstaten te ontwikkelen, draagt het optreden op het niveau van de Unie bij tot het aanpakken van grensoverschrijdende of Uniebrede uitdagingen.
De convergentiefaciliteit is bedoeld om de veerkracht van economieën buiten de eurozone te versterken door daadwerkelijke convergentie te bevorderen. Dat laatste is niet alleen voor die lidstaten cruciaal, maar ook voor de welvaart van de Unie als geheel, en met name voor een vlotte toetreding tot de eurozone en de werking ervan. Bovendien zorgt het instrument voor gerichte technische ondersteuning voor bestuurlijke capaciteit bij de voorbereiding op toetreding tot de eurozone. Optreden op het niveau van de Unie is dus noodzakelijk om die doelstelling te bereiken.
Deze doelstellingen namelijk het aanpakken van uitdagingen van structurele aard, wat zal bijdragen tot het versterken van de veerkracht van de betrokken economieën, van de Unie en van de eurozone, en het versterken van de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten, kunnen niet in voldoende mate worden verwezenlijkt wanneer de lidstaten alleen optreden. Het optreden van de Unie kan wel voor toegevoegde waarde zorgen door een programma op te zetten dat financiële stimulansen kan bieden en technische ondersteuning kan bieden bij het ontwerp en de uitvoering van structurele hervormingen in de Unie.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstelling op Europees niveau te verwezenlijken en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is. De ondersteuning die wordt verstrekt via de drie instrumenten waaruit het programma voor de periode 2021-2027 bestaat, moet worden gebaseerd op een vrijwillig verzoek van de lidstaat zelf. Het vrijwillige karakter van het programma en de op consensus gebaseerde samenwerking gedurende het hele proces vormen een extra garantie voor de naleving van het evenredigheidsbeginsel en voor de ontwikkeling van wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie.
• Keuze van het instrument
De in het voorgaande beschreven doelstellingen kunnen niet worden bereikt door harmonisatie van de wetgevingen, of door vrijwillig optreden van de lidstaten. Ze kunnen enkel met een verordening worden bereikt.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het hervormingsinstrument en de convergentiefaciliteit zijn nieuwe voorstellen, waarvoor dus nog geen evaluatie achteraf of controle van de resultaatgerichtheid is uitgevoerd.
Het instrument voor technische ondersteuning is de voortzetting van het bestaande steunprogramma voor structurele hervormingen 2017-2020, dat is gebaseerd op Verordening (EU) 2017/825 7 die op 20 mei 2017 in werking is getreden. De uitvoering van het SRSP is van start gegaan met de goedkeuring van het jaarlijks werkprogramma voor 2017 8 in september 2017 en werd voortgezet met de goedkeuring van het jaarlijks werkprogramma 2018 9 in maart 2018. Overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EU) 2017/825 zal de Commissie tegen midden 2019 een jaarlijks monitoringverslag over de uitvoering van het programma en een onafhankelijk evaluatieverslag voorleggen aan het Europees Parlement en de Raad.
Ook al is het vanuit regelgevend oogpunt te vroeg is voor een formele evaluatie, toch is er enig bewijsmateriaal beschikbaar uit de eerdere technische ondersteuning voor structurele hervormingen, met name aan Griekenland, in het kader van de Taskforce voor Griekenland (TFGR).
Voor de technische ondersteuning voor structurele hervormingen die door de diensten van de Commissie aan Griekenland is verstrekt en door de TFGR werd gecoördineerd, zijn zowel interne als externe evaluaties uitgevoerd waaruit nuttige lessen zijn getrokken voor het ontwerp van het programma. De Commissie voert momenteel ook een evaluatie achteraf uit voor de aan Griekenland geboden technische ondersteuning.
Voor de technische ondersteuning in het kader van de TFGR is in juli 2014 een evaluatie uitgevoerd door een onafhankelijk adviesbureau 10 . De algemene conclusie van die evaluatie luidde dat de technische bijstand heeft bijgedragen tot de uitvoering van het Griekse hervormingsprogramma voor de belastingdienst en de centrale overheid in de periode 2011–2013. Die conclusie was gebaseerd op een beoordeling van de effectiviteit, efficiëntie, relevantie en duurzaamheid van de verleende bijstand en werd grotendeels bevestigd door de antwoorden van de meeste betrokkenen. Deze gaven aan dat de hervormingen zonder de technische bijstand van de TFGR niet zouden zijn doorgevoerd.
Voorts is in 2015 door de Europese Rekenkamer een prestatieaudit uitgevoerd om te beoordelen hoe doeltreffend de TFGR de bijstand aan Griekenland had beheerd en of hij positief had bijgedragen aan het hervormingsproces in Griekenland (beperkt tot het economische aanpassingsprogramma). De Europese Rekenkamer is tot de conclusie gekomen dat de TFGR zijn mandaat over het algemeen succesvol heeft uitgevoerd en relevante technische bijstand heeft geboden op gebieden die bijna het volledige spectrum van overheidsbeleid bestrijken, wat in grote mate overeenstemt met de voorwaarden van het economisch aanpassingsprogramma.
De Europese Rekenkamer heeft enkele tekortkomingen vastgesteld, met name het ontbreken van een specifiek budget, het ontbreken van een omvattende strategie en onvoldoende systematische monitoring van de resultaten. Deze tekortkomingen zijn vervolgens verholpen in het kader van de Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (SRSS) en in het ontwerp van het SRSP 2017-2020.
• Evaluatie vooraf van het steunprogramma voor structurele hervormingen (SRSP) en eerste ervaringen
Voorafgaand aan het voorstel voor het SRSP van november 2015, dat uiteindelijk Verordening (EU) 2017/825 is geworden, heeft de Commissie een evaluatie vooraf uitgevoerd om de uitdagingen en de problemen te beoordelen die zich in de lidstaten voordoen bij het ontwerp en de uitvoering van hervormingen, te bekijken hoe die kunnen worden opgelost en wat dus de doelstellingen en de mechanismen van het SRSP moeten zijn. Uit de evaluatie vooraf is gebleken dat de gebrekkige uitvoering van hervormingen in de lidstaten de Unie beperkt in haar vermogen om op schokken te reageren, en met name de veerkracht van de EMU beperkt, die noodzakelijk is om de convergentie tussen de lidstaten en binnen hun samenleving te verzekeren. Volgens de evaluatie vooraf zijn de voornaamste oorzaken van die uitdagingen de beperkte bestuurlijke en institutionele capaciteit en de gebrekkige toepassing en uitvoering van de wetgeving van de Unie.
• Raadpleging van belanghebbenden
Ten behoeve van de openbare raadpleging in overeenstemming met de vereisten voor betere regelgeving is het SRSP opgenomen in de 'cohesiecluster', die aangelegenheden op de volgende gebieden bestrijkt: regionaal beleid, werkgelegenheid en sociale zaken, sociale inclusie, beroepsonderwijs en beroepsopleiding, onderzoek en innovatie, bedrijfsleven en industrie, energie, justitie en grondrechten, migratie en asiel, vervoer, plattelandsontwikkeling, digitale economie en samenleving, klimaatactie, maritieme zaken en visserij, structurele hervormingen en jeugdzaken.
In de vragenlijst was het huidige SRSP niet uitdrukkelijk vermeld als een van de financieringsprogramma's van de 'cohesiecluster'; daarom zijn de vragen slechts van beperkt belang voor het ontwerp van het programma. Toch kunnen sommige resultaten van de openbare raadpleging relevant zijn (d.w.z. de antwoorden op vragen die specifiek de uitvoering van (structurele) hervormingen in de lidstaten vermelden).
In de context van het EMU-pakket van 6 december 2017 over de verdieping van de economische en monetaire unie heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd een nieuw hervormingsinstrument op te zetten voor de periode na 2020, ter ondersteuning van nationale hervormingen die in het kader van het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid zijn geïdentificeerd, en een proefproject uit te voeren (via de wijziging van de verordening gemeenschappelijke bepalingen 11 ) om dat idee al tijdens de huidige programmeringsperiode te toetsen. In deze context heeft de Commissie besloten in elke lidstaat technische workshops te organiseren. Het doel van de workshops was tweeledig: nagaan wat de standpunten en de belangen van de lidstaten zijn bij het proefproject van het hervormingsinstrument; en ideeën verzamelen over het ontwerp van het toekomstige hervormingsinstrument en het eventuele type hervormingen dat van dit instrument kan profiteren.
De feedback die de lidstaten over het hervormingsinstrument hebben gegeven, is meegenomen in de effectbeoordeling als raadpleging van de belanghebbenden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
N.v.t.
• Effectbeoordeling
Het voorstel is onderbouwd met een effectbeoordeling. In de effectbeoordeling is uitgegaan van de optie dat de lopende programma's van de Unie in de periode na 2020 worden voortgezet in hun huidige vorm. In de context van een ongewijzigd Europees Semester zou het SRSP met de huidige beperkte financiële middelen technische ondersteuning blijven bieden aan de lidstaten en zouden de fondsen van de Unie de enige investeringsinstrumenten van de Unie blijven die voor de uitvoering van bepaalde structurele hervormingen financiering verstrekken en bepaalde hervormingen aanmoedigen door de bestaande koppelingen tussen de fondsen van de Unie en het Europees Semester.
De bestaande instrumenten op het niveau van de Unie hebben niet tot voldoende stimulansen geleid om het opzetten en uitvoeren van structurele hervormingen te versnellen. Bijgevolg is het niet gelukt de gevoeligheid voor schokken te verminderen; of gerichte ondersteuning te bieden voor de uitvoering van hervormingen in lidstaten buiten de eurozone. Daarom stelt de Commissie een nieuw instrument op het niveau van de Unie voor, dat een voortzetting vormt van het SRSP en via het geplande hervormingsinstrument financiële stimulansen toevoegt om de uitvoering van structurele hervormingen aan te moedigen. Bovendien moet een specifiek instrument worden vastgesteld voor hervormingen in lidstaten buiten de eurozone die aantoonbare stappen hebben gezet voor de invoering van de euro, om aanvullende ondersteuning te bieden voor de uitvoering van hervormingen in lidstaten die kandidaat zijn voor de eurozone, en om de positieve effecten te vermenigvuldigen voor de lidstaten buiten de eurozone en de eurozone als geheel. Aantoonbare stappen zouden dan moeten bestaan in een formele brief van de regering van de betrokken lidstaat aan de Commissie met de duidelijke toezegging om binnen een redelijke en welbepaalde termijn tot de eurozone toe te treden, en met een geloofwaardige tijdgebonden routekaart, na overleg met de Commissie, voor de uitvoering van concrete maatregelen ter voorbereiding op een succesvolle deelname aan de eurozone, waaronder stappen om de nationale wetgeving volledig af te stemmen op de vereisten uit hoofde van het recht van de Unie (met inbegrip van de bankenunie).
De gevolgen van het programma zullen vooral afhankelijk zijn van de hervormingen die de lidstaten voorstellen en uitvoeren in het kader van het hervormingsinstrument, of van het type ondersteuning dat zij aanvragen en gebruiken in het kader van het instrument voor technische ondersteuning.
Over het algemeen wordt verwacht dat het programma de economie van de lidstaten ten goede zal komen, de veerkracht bij schokken zal verhogen en voor positieve overloopeffecten naar andere lidstaten zal zorgen. Op langere termijn zal het naar verwachting dan ook een positieve impact hebben op de economische groei in de gehele Unie, en de nationale begrotingspositie en de schuldquote verbeteren. Het programma zal naar verwachting ook een positief effect op de werkgelegenheid hebben door in de gehele Unie het nieuwe banen te stimuleren. Dat effect kan worden bereikt door bijvoorbeeld hervormingen van de arbeidsmarkt, met name de verbetering van de vaardigheden en de kwalificaties van de beroepsbevolking en de aanpassing van vaardigheden aan de behoeften van de markt. Het programma kan door de verwezenlijking van de Europese pijler van sociale rechten ook positieve gevolgen hebben voor de inkomensverdeling, het actief arbeidsmarktbeleid, de sociale inclusie en de sociale bescherming. Ook hervormingen in overheidsdiensten in ruime zin kunnen ondersteund worden, en de strijd tegen belastingontduiking en corruptie, die ernstige gevolgen hebben voor burgers en bedrijven, en ten koste gaan van goed bestuur en economische ontwikkeling.
Voorts wordt verwacht dat het programma tot minder administratieve lasten zal leiden. Financiële bijdragen uit het hervormingsinstrument zullen worden uitbetaald in de vorm van financiering die niet is gekoppeld aan kosten, waardoor de administratieve kosten en de transactiekosten minimaal gehouden worden, zowel voor de Commissie als voor de lidstaten. Om de administratieve lasten van het hervormingsinstrument te minimaliseren en te zorgen voor vereenvoudiging, zal de monitoring van de uitvoering van mijlpalen en streefdoelen in het kader van het Europees Semester gebeuren.
De administratieve procedures voor de drie instrumenten voor technische ondersteuning zullen zeer licht worden gehouden, bijvoorbeeld voor het instrument voor technische ondersteuning zal het indienen van verzoeken eenvoudig blijven en de vereiste informatie tot een minimum worden beperkt.
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft de ontwerpeffectbeoordeling geëvalueerd en heeft op 22 mei 2018 een positief advies met voorbehoud uitgebracht 12 . Aan de bezwaren van de Raad voor regelgevingstoetsing is tegemoetgekomen in het werkdocument van de diensten van de Commissie met de herwerkte versie van de effectbeoordeling. Daarin werd uitgelegd (ook met een voorbeeld) wat de redenering achter de toewijzingssleutel van het hervormingsinstrument is en waarom die geschikt is. Het toepassingsgebied van het hervormingsinstrument is nader toegelicht. De effectbeoordeling werd ook nader uitgewerkt om de medefinanciering en gedeeltelijke anticipatie als alternatieve mechanismen te evalueren. Er werd ook verduidelijking gegeven bij de potentiële risico's die met dit mechanisme gepaard gaan (qua moreel risico, volume en procedures voor opschorting, annulering en invordering). In een specifieke bijlage van het werkdocument van de diensten van de Commissie met de effectbeoordeling wordt toegelicht welke wijzigingen naar aanleiding van het advies van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn aangebracht.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel staat los van de activiteiten inzake gezonde regelgeving en vereenvoudiging en leidt niet tot nalevingskosten voor kleine en middelgrote ondernemingen of andere belanghebbenden. Het programma wordt uitgevoerd via een elektronisch platform dat beschikbaar zal zijn voor de diensten van de Commissie en de lidstaten.
• Grondrechten
Het voorstel heeft gunstige gevolgen voor de bescherming en ontwikkeling van de grondrechten van de Unie, indien de lidstaten ondersteuning vragen en ontvangen op daarmee verband houdende gebieden. Steun op gebieden als migratie, arbeidsmarkt en sociale verzekering, gezondheidszorg, onderwijs, milieu, eigendom, openbaar bestuur en justitie kan ondersteuning bieden voor EU-grondrechten zoals waardigheid, vrijheid, gelijkheid, solidariteit, burgerrechten en justitie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De financiële middelen voor de uitvoering van het programma over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2027 worden vastgesteld op 25 miljard EUR (in lopende prijzen).
De indicatieve verdeling van het bovengenoemde is als volgt: i) maximaal 22 miljard EUR voor het hervormingsinstrument; ii); maximaal 840 miljoen EUR voor het instrument voor technische ondersteuning en iii) maximaal 2,16 miljard EUR voor de convergentiefaciliteit, waarvan maximaal 2 miljard EUR voor de component financiële ondersteuning en maximaal 160 miljoen EUR voor de component technische ondersteuning. Indien een in aanmerking komende lidstaat in het kader van de convergentiefaciliteit eind 2023 geen aantoonbare stappen heeft gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren, wordt het voor de component financiële ondersteuning van de convergentiefaciliteit voor die lidstaat beschikbare bedrag overgedragen naar het hervormingsinstrument. De Commissie zal daartoe een besluit vaststellen nadat zij het standpunt van de betrokken lidstaat heeft gehoord.
In het financieel memorandum is over de financiële middelen de nodige uitleg opgenomen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Met het oog op de monitoring van de prestaties wat betreft het bereiken van de in artikel 6 van de verordening bepaalde specifieke doelstellingen zijn enkele kernprestatie-indicatoren bepaald die op regelmatige basis zullen worden verzameld. De reeks indicatoren is bepaald op het niveau van individuele ondersteuningsacties om de juiste micro-data te verzamelen en samen te voegen op programmaniveau, en de gegevens zullen door de Commissie worden verzameld op basis van een speciaal instrument voor monitoring, opgesplitst per lidstaat en per beleidsterrein.
Voor de financiële bijdrage (die wordt toegewezen via het hervormingsinstrument en de component financiële ondersteuning van de convergentiefaciliteit) worden de specifieke output-, resultaat- en impactindicatoren in elk met de lidstaten overeengekomen plan voor hervormingstoezeggingen bepaald, zodat de verwezenlijking van de mijlpalen en de streefdoelen een voorwaarde wordt om de financiële bijdrage te ontvangen. Daartoe nemen de lidstaten in hun jaarlijkse voortgangsrapportage bewijzen op van de vorderingen in de richting van de mijlpalen en streefdoelen en verlenen zij de Commissie toegang tot de onderliggende gegevens, in voorkomend geval ook administratieve gegevens.
Voor het instrument voor technische ondersteuning zullen specifieke resultaat- en impactindicatoren worden bepaald voor concrete projecten, met basisscenario's en streefdoelen, om de vorderingen in de richting van de uiteindelijke streefdoelen te monitoren en de impact van de uitgevoerde hervormingen te evalueren. Die indicatoren zullen eveneens worden gebruikt voor de component technische ondersteuning van de convergentiefaciliteit.
Voor elk instrument worden een tussentijdse evaluatie en een evaluatie achteraf uitgevoerd ter beoordeling van de doeltreffendheid, de efficiëntie, de relevantie, de coherentie en de toegevoegde waarde voor de EU van elk van de drie instrumenten; de resultaten daarvan worden samengevoegd tot een overkoepelende evaluatie van het gehele programma. Evaluaties zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 13 , waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. De evaluaties bevatten tevens de lessen die zijn getrokken om eventuele tekortkomingen/problemen te identificeren of na te gaan of er mogelijkheden zijn voor verdere verbetering van de acties of de resultaten ervan, en om de toepassing en de impact ervan te maximaliseren.
Evaluaties worden tijdig uitgevoerd zodat ze in de besluitvorming kunnen worden meegenomen.
De tussentijdse evaluatie van het programma wordt uitgevoerd zodra voldoende informatie beschikbaar is over de uitvoering ervan, doch uiterlijk vier jaar nadat met de uitvoering van het programma is begonnen.
Aan het einde van de uitvoering van het programma, doch uiterlijk vier jaar na afloop van de periode waarin de verordening is toegepast, voert de Commissie een eindevaluatie van het programma uit.
De Commissie deelt de conclusies van de evaluaties tezamen met haar opmerkingen mee aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
N.v.t.
• Artikelsgewijze toelichting
Het steunprogramma voor hervormingen bestaat uit drie afzonderlijke complementaire instrumenten: a) het hervormingsinstrument, dat lidstaten financiële stimulansen biedt voor de uitvoering van in het kader van het Europees Semester geïdentificeerde structurele hervormingen (Hoofdstuk II); b) het instrument voor technische ondersteuning, dat de lidstaten ondersteunt met technische maatregelen om institutionele, bestuurlijke en groeiondersteunende structurele hervormingen uit te voeren (Hoofdstuk III); en c) de convergentiefaciliteit ter ondersteuning van toetreding tot de eurozone, waarmee aanvullende ondersteuning wordt geboden, zowel technisch als financieel, aan lidstaten buiten de eurozone die aantoonbare stappen hebben gezet om binnen een gegeven tijdspanne de eenheidsmunt in te voeren (Hoofdstuk IV) (artikel 3).
De algemene doelstelling van het programma is het versterken van de cohesie, het concurrentievermogen, de productiviteit, de groei en de werkgelegenheid. Hiertoe moet het financiële stimulansen bieden om uitdagingen van structurele aard aan te pakken en moet het bijdragen om de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten te versterken voor zover dit van toepassing is op hun instellingen en economische en sociale sectoren (artikel 4).
De specifieke doelstellingen van het programma worden voor elk instrument van het programma bepaald (artikel 5). Voor het hervormingsinstrument moeten zij bestaan in het verwezenlijken van de concrete mijlpalen en streefdoelen voor de uitvoering van hervormingstoezeggingen, wat aanleiding zou geven tot het vrijgeven van de financiële stimulansen. Met betrekking tot het instrument voor technische ondersteuning moeten zij bestaan in ondersteuning van de inspanningen van de nationale autoriteiten bij het verbeteren van hun bestuurlijke capaciteit om hervormingen op te zetten, te ontwikkelen en uit te voeren, inclusief via de uitwisseling van goede praktijken, passende processen en methoden en een effectiever en efficiënter personeelsbeheer. Die doelstellingen moeten in alle lidstaten worden nagestreefd, ook - in het kader van de convergentiefaciliteit - in de lidstaten buiten de eurozone die duidelijke toezeggingen hebben gedaan en aantoonbare stappen hebben gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren.
Voor de drie instrumenten bestrijkt het toepassingsgebied een brede waaier aan beleidsterreinen, onder meer het beheer van overheidsfinanciën en -vermogen, institutionele en bestuurlijke hervormingen, ondernemingsklimaat, de markten voor arbeid, goederen en diensten, onderwijs en opleiding, duurzame ontwikkeling, volksgezondheid, onderwijs en de financiële sector (artikel 6).
De totale financiële middelen voor de uitvoering van het programma voor de periode 2021-2027 bedragen 25 miljard EUR in lopende prijzen; de indicatieve verdeling over de drie instrumenten is als volgt: 22 miljard EUR voor het hervormingsinstrument, 840 miljoen EUR voor het instrument voor technische ondersteuning en 2,16 miljard EUR voor de convergentiefaciliteit. Overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EU) [opvolger van de VGB] 14 kunnen de lidstaten verzoeken om een overdracht van maximaal 5 % van de financiële toewijzingen uit het EFRO, het ESF+, het Cohesiefonds of het EFMZV 15 naar dit programma. Overgedragen middelen worden uitgevoerd overeenkomstig de regels van dit programma en ten voordele van de betrokken lidstaat (artikel 7).
De voorstellen van de Commissie voor het meerjarig financieel kader 2021-2027 bevatten ambitieuzere doelstellingen voor klimaatmainstreaming in alle EU-programma's met als streefdoel dat 25 % van de EU-uitgaven moet bijdragen aan klimaatdoelstellingen. De bijdrage van dit programma in de verwezenlijking van deze algemene doelstelling wordt bijgehouden via een systeem van klimaatmarkers dat voldoende is uitgesplitst, waarbij, voor zover beschikbaar, nauwkeuriger methoden worden gebruikt. De Commissie blijft de informatie jaarlijks voorstellen als vastleggingskredieten in het kader van de jaarlijkse ontwerpbegroting.
Om te zorgen voor een maximale benutting van het potentieel van het programma om bij te dragen tot de klimaatdoelstellingen zal de Commissie bij de voorbereiding, de uitvoering, de toetsing en de evaluatie van het programma bekijken welke acties relevant zijn.
Het type structurele hervormingen dat voor financiering via het hervormingsinstrument in aanmerking komt, omvat hervormingen om de uitdagingen aan te pakken die tijdens het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid zijn geïdentificeerd, met inbegrip van de uitdagingen die in de landspecifieke aanbevelingen zijn geïdentificeerd (artikel 8).
Per lidstaat zullen maximumbedragen worden vastgesteld. Deze bedragen moeten worden berekend op basis van de bevolking van elke lidstaat (artikel 9). De toewijzing van fondsen aan de lidstaten via het hervormingsinstrument gebeurt in verschillende fasen. In de eerste fase, die twintig maanden duurt, wordt de helft (11miljard EUR) van de totale middelen van het hervormingsinstrument aan de lidstaten beschikbaar gesteld, en kunnen ze middelen ten belope van de maximale toewijzing ontvangen door voorstellen voor hervormingstoezeggingen in te dienen. In de volgend fase, die tot het einde van het programma loopt (de tweede fase) zet de Commissie een systeem van periodieke oproepen op voor de toewijzing van de resterende helft (11 miljard EUR) van de totale middelen van het instrument plus de niet-gebruikte bedragen uit de vorige fase. Bij elke oproep van de tweede fase zullen de lidstaten worden uitgenodigd gelijktijdig voorstellen voor hervormingen in te dienen en kunnen zij op basis van hun hervormingsvoorstellen de maximale financiële bijdrage toegekend krijgen.
Bij het begin moet worden onderstreept dat de eerste oproep die in de tweede fase door de Commissie wordt georganiseerd betrekking heeft op een bedrag dat overeenkomt met de resterende helft van de totale financiële middelen van het instrument (d.w.z. 11 miljard EUR), plus niet-gebruikte bedragen uit de eerste fase van de toewijzing. De Commissie zou enkel een volgende oproep organiseren indien de totale financiële middelen niet volledig zijn opgebruikt. Hiertoe bepaalt en publiceert de Commissie een indicatief tijdschema van de verdere in die periode te organiseren oproepen, en geeft zij bij elke oproep het resterende bedrag van de totale middelen aan dat bij die oproep beschikbaar is (artikel 10). Die aanpak komt tegemoet aan de noodzaak om het publiek transparantie te bieden omtrent de bedragen en de timing van dergelijke oproepen.
Het voorstel voor hervormingstoezeggingen wordt door de lidstaat voorgesteld samen met zijn nationale hervormingsprogramma in de vorm van een afzonderlijke bijlage. Die afzonderlijke bijlage kan samen met het nationale hervormingsprogramma worden ingediend, of op een ander tijdstip.
Op basis van de uitdagingen die in het kader van het Europees Semester aan bod zijn gekomen, kunnen de lidstaten zelf hervormingen bepalen en een gedetailleerde reeks uitvoeringsmaatregelen voorstellen, die passende mijlpalen en streefdoelen moeten bevatten, en een tijdschema voor de uitvoering binnen een termijn van maximaal drie jaar (artikel 11). Het voorstel voor hervormingstoezeggingen kan in de loop van het programma slechts eenmaal worden gewijzigd, indien dergelijke wijzigingen door objectieve omstandigheden gerechtvaardigd zijn (artikel 13). De Commissie zal de aard en het belang van de door de lidstaten voorgestelde hervormingen beoordelen en het toe te wijzen bedrag bepalen op basis van transparantie criteria. De Commissie moet rekening houden met de inhoudelijke elementen die de lidstaten aandragen, en moet beoordelen: i) of de door de lidstaten voorgestelde hervormingstoezeggingen doeltreffend worden geacht om de uitdagingen aan te pakken die zijn geïdentificeerd in het kader van het Europees semester, ii) of zij een omvattend pakket hervormingen inhouden, iii) of zij worden geacht de prestaties en de veerkracht van de economie van de betrokken lidstaat te versterken, iv) en of de uitvoering ervan naar verwachting een blijvend effect zal hebben in de lidstaat. Bovendien moet de Commissie ook beoordelen v) of de door de lidstaten voorgestelde interne regelingen, met inbegrip van de voorgestelde mijlpalen en streefdoelen, en de daaraan verbonden indicatoren, naar verwachting zullen zorgen voor een daadwerkelijke uitvoering van de hervormingstoezeggingen gedurende een periode van maximaal drie jaar (artikel 11).
Het Comité voor de economische politiek van de Raad dat belast is met het Europees Semester kan over de door de lidstaten ingediende voorstellen voor hervormingstoezeggingen zijn advies uitbrengen (artikel 11). De door de lidstaten uit te voeren hervormingstoezeggingen worden bij uitvoeringshandeling vastgesteld (Besluit van de Commissie) (artikel 12). In de bijlage bij de verordening zijn passende richtsnoeren opgenomen die voor de Commissie als basis dienen om op transparante en billijke wijze de door de lidstaten voorgestelde hervormingstoezeggingen te beoordelen en de financiële bijdrage te bepalen in overeenstemming met de in deze verordening neergelegde doelstellingen en andere voorschriften. Hiertoe wordt een waarderingssysteem voor de beoordeling van de voorstellen voor hervormingstoezeggingen opgezet (artikel 11, in samenhang met bijlage II).
De betrokken lidstaat brengt in het kader van het Europees Semester regelmatig verslag uit over de vooruitgang bij de verwezenlijking van de hervormingsdoelstellingen. De nationale hervormingsprogramma's moeten worden gebruikt als een instrument voor de verslaglegging over de voortgang in de richting van de voltooiing van de hervorming (artikel 14).
Er worden tevens bepalingen vastgesteld met betrekking tot de duurzaamheid van de hervormingen (minimaal vijf jaar na de betaling van de financiële bijdrage), de vastleggingen in de begroting en de betalingen en met betrekking tot de opschorting, annulering en invordering van onterecht betaalde middelen (artikelen 15 en 16).
Het instrument voor technische ondersteuning van het programma moet ondersteuning blijven bieden voor de uitvoering van hervormingen op initiatief van de lidstaten, voor hervormingen in het kader van economisch bestuursprocessen of acties in verband met de tenuitvoerlegging van het Unierecht en de beleidsprioriteiten van de Unie, en hervormingen in verband met de uitvoering van economische aanpassingsprogramma's. Het instrument moet technische ondersteuning bieden voor de voorbereiding en de uitvoering van hervormingen die via andere instrumenten van het programma moeten worden uitgevoerd. De Commissie analyseert de verzoeken om steun op basis van de urgentie, de omvang en de impact van de geïdentificeerde problemen, de steunbehoeften voor de betrokken beleidsterreinen, een analyse van de sociaaleconomische indicatoren en de algemene bestuurlijke capaciteit van de lidstaat.
Op basis van die analyse en rekening houdend met de bestaande maatregelen en acties die door andere fondsen van de Unie of Unieprogramma’s worden gefinancierd, zal de Commissie met de lidstaat tot een akkoord te komen wat betreft de prioriteitsgebieden voor ondersteuning, de doelstellingen, een indicatief tijdschema, het toepassingsgebied van de uit te voeren steunmaatregelen en de geraamde algemene financiële bijdrage, en dient dit in een samenwerkings- en steunplan te worden neergelegd (artikel 19).
Het type acties dat voor financiering via het instrument voor technische ondersteuning in aanmerking komt, omvat onder meer deskundigheid op het gebied van beleidsadvies en/of beleidsaanpassing, formulering van strategieën en stappenplannen voor hervormingen, alsmede wetgevende, institutionele, structurele en bestuurlijke hervormingen; de terbeschikkingstelling van deskundigen, inclusief deskundigen ter plaatse; versterking van de capaciteit en daarmee samenhangende steunmaatregelen op alle bestuursniveaus, daarmee ook bijdragend aan meer eigen inbreng van het maatschappelijk middenveld (artikel 18).
De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben om op vrijwillige basis bij te dragen aan de middelen voor het instrument voor technische ondersteuning van het programma door daaraan middelen over te dragen. De aanvullende vrijwillige overdrachten kunnen bestaan uit bijdragen afkomstig van middelen die in het kader van andere fondsen van de Unie geprogrammeerd zijn en die volgens de bepalingen van Verordening (EU) [opvolger van VGB] worden overgedragen (artikel 21).
De Commissie zal bij uitvoeringshandeling werkprogramma's vaststellen voor de tenuitvoerlegging van het instrument voor technische ondersteuning van het programma, waarin de maatregelen voor het verstrekken van technische ondersteuning en alle op grond van het Financieel Reglement 16 vereiste elementen worden bepaald (artikel 23).
Een voor de convergentiefaciliteit in aanmerking komende lidstaat moet een lidstaat zijn die aantoonbare stappen heeft gezet om binnen een bepaalde termijn de eenheidsmunt in te voeren. Aantoonbare stappen zouden dan moeten bestaan in een formele brief van de regering van de betrokken lidstaat aan de Commissie met de duidelijke toezegging om binnen een redelijke en welbepaalde termijn tot de eurozone toe te treden, en met een na overleg met de Commissie voorgelegde geloofwaardige tijdgebonden routekaart voor de uitvoering van concrete voorbereidende maatregelen voor een succesvolle deelname aan de eurozone, waaronder stappen om de nationale wetgeving volledig af te stemmen op de vereisten op grond van het recht van de Unie (met inbegrip van de bankenunie).
Het type acties dat wordt gefinancierd via de convergentiefaciliteit voor toetreding tot de eurozone omvat acties voor zowel technische als financiële ondersteuning (bovenop de acties die reeds beschikbaar zijn in het kader van de twee andere instrumenten van het programma) die van belang zijn voor de toetreding tot de eurozone (de artikelen 25 en 30). Voor de componenten financiële en technische ondersteuning van de convergentiefaciliteit zouden dezelfde regels en uitvoeringsprocedures moeten gelden als voor de andere instrumenten van het programma.
Enkele aanvullende regels worden toegevoegd over de subsidiabiliteit van hervormingen en acties in het kader van de twee andere instrumenten. Deze aanvullende regels betreffen het vastleggen van de maximale indicatieve toewijzing en naar de voorstellen voor hervormingstoezeggingen; verzoeken om technische ondersteuning en het daaraan verbonden beoordelingsproces. Bovendien zal de Commissie tevens de relevantie van de voorgestelde hervormingstoezeggingen en de aangevraagde technische ondersteuning beoordelen met het oog op de voorbereiding van de toetreding tot de eurozone (de artikelen 27 en 31).
Voor de verschillende instrumenten worden bepalingen vastgesteld over activiteiten voor communicatie naar het Europees Parlement, de Raad en het publiek toe (de artikelen 17 en 20) en bepalingen over complementariteit (artikel 33), monitoring (artikel 34), jaarlijkse verslagen (artikel 35) en evaluatie (artikel 36).