Toelichting bij COM(2018)467 - Specifiek financieel programma voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)467 - Specifiek financieel programma voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval. |
|---|---|
| bron | COM(2018)467   |
| datum | 13-06-2018 |
Dit voorstel voorziet in een datum van toepassing, namelijk 1 januari 2021, en heeft betrekking op een Unie met 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Europese Unie en Euratom terug te trekken overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat door de Europese Raad werd ontvangen op 29 maart 2017.
• Motivering en doel
Het in deze ontwerpverordening gepresenteerde financieringsprogramma voor financiële bijstand voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval (hierna 'het programma' genoemd) heeft betrekking op de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van het afval dat daarbij vrijkomt in het kader van een gemeenschappelijk instrument om de synergieën en kennisdeling te optimaliseren met als doel de desbetreffende verplichtingen na te komen. Dit specifieke financieringsprogramma kan voor extra EU-meerwaarde zorgen door binnen de EU uit te groeien tot een benchmark voor het veilige beheer van technologische aspecten bij de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en bijdragen tot de verspreiding van kennis onder de lidstaten. Dergelijke financiële bijstand wordt verleend op basis van een evaluatie vooraf, aan de hand waarvan de specifieke behoeften worden vastgesteld en de EU-meerwaarde wordt aangetoond.
Momenteel is het programma op specifiek vastgestelde behoeften gericht:
De eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy (Kozloduy, Bulgarije) en de V1-kerncentrale van Bohunice (Jaslovské Bohunice, Slowakije) bestaan uit zes drukwaterreactoren die oorspronkelijk zijn ontwikkeld in de Sovjet-Unie (VVER 440). De ontmanteling van deze centrales draagt bij tot een grotere nucleaire veiligheid in de regio en in de EU als geheel.
Het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie is eigenaar van vier installaties voor nucleair onderzoek op de volgende locaties: JRC-Geel in België, JRC-Karlsruhe in Duitsland, JRC-Ispra in Italië en JRC-Petten in Nederland. Een aantal van deze installaties wordt nog steeds gebruikt, terwijl andere in sommige gevallen meer dan twintig jaar geleden buiten bedrijf zijn gesteld. Als nucleaire exploitant en/of eigenaar 1 krachtens de Belgische, Nederlandse, Duitse en Italiaanse wetgeving is het JRC verantwoordelijk voor de ontmanteling van deze installaties en het veilige beheer van de verbruikte splijtstof en het kernafval dat daarbij vrijkomt, van productie tot berging.
Hierdoor is het programma logischerwijs onderverdeeld in:
i) de twee acties waarmee financiële steun wordt verleend aan Bulgarije en Slowakije om zes kernreactoren van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy en de V1-kerncentrale van Bohunice veilig te ontmantelen (hierna respectievelijk het 'Kozloduy-programma' en het 'Bohunice-programma' genoemd);
ii) de acties van het JRC voor de veilige uitvoering van het ontmantelingsproces en het beheer van het daarbij vrijkomende kernafval van de nucleaire installaties van de Commissie zelf op de locaties van het JRC (hierna 'het JRC-programma voor ontmanteling en beheer van kernafval' of "het O&BKA-programma" genoemd).
De hoofddoelstelling van het Kozloduy-programma en het Bohunice-programma bestaat erin Bulgarije en Slowakije bij te staan bij de aanpak van de uitdagingen op het gebied van radiologische veiligheid die gepaard gaan met de ontmanteling van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy en de V1-kerncentrale van Bohunice.
Het O&BKA-programma heeft tot doel de JRC-locaties van de Commissie veilig te ontmantelen. In het programma worden mogelijkheden verkend en ontwikkeld voor de verwachte overdracht van de verantwoordelijkheden voor ontmanteling en afvalbeheer aan de gastlanden van het JRC.
Het programma biedt tal van mogelijkheden om kennis op te doen en te delen en aldus de EU-lidstaten te ondersteunen bij hun eigen ontmantelingsactiviteiten.
Het Kozloduy- en het Bohunice-programma worden uitgevoerd in de loop van meerdere financiële perioden en zullen naar verwachting worden voltooid in respectievelijk 2030 en 2025. Het is de bedoeling dat de programma’s nu al belangrijke mijlpalen bereiken met de financiering die wordt verstrekt binnen het huidige meerjarig financieel kader (2014-2020), maar er zijn meer middelen nodig voor de aanpak van de resterende belangrijke kwesties op het gebied van radiologische veiligheid die gepaard gaan met de ontmanteling van deze installaties.
Het Kozloduy- en het Bohunice-programma zijn ontstaan in het kader van de onderhandelingen over de EU-toetreding van Bulgarije en Slowakije, die zich ertoe hebben verbonden hun oude kernreactoren volgens Sovjetontwerp te sluiten en vervolgens te ontmantelen binnen een gemeenschappelijk overeengekomen termijn. De door de twee lidstaten aangegane verbintenis tot sluiting en de verbintenis van de EU om financiële steun te verlenen, werden opgenomen in de bijbehorende toetredingsverdragen 2 , 3 (Slowakije is toegetreden in 2004, Bulgarije in 2007). De twee lidstaten en de EU zijn hun respectieve verbintenissen uit hoofde van het toetredingsverdrag nagekomen.
Krachtens artikel 203 van het Euratom-Verdrag 4 en met het oog op de continuïteit van de veiligheidsgerelateerde maatregelen heeft de EU de financiële bijstand 5 , 6 voor de ontmanteling van de V1-kerncentrale van Bohunice verlengd tot na het in het toetredingsverdrag van Slowakije 7 vastgestelde tijdsbestek. Ook voor de veilige ontmanteling van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy bleef de EU financiële bijstand6, 8 verstrekken tot na de periode waarop het toetredingsverslag van Bulgarije 9 betrekking heeft.
Het JRC is opgericht bij artikel 8 van het Euratom-Verdrag 10 . Overeenkomstig dit artikel zijn er in de periode 1960-1962 vestigingsovereenkomsten gesloten tussen de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en respectievelijk Duitsland, België, Italië en Nederland. In de twee laatstgenoemde gevallen zijn de nationale faciliteiten voor nucleair onderzoek overgedragen aan de Gemeenschap. Sindsdien is er op de vier locaties andere infrastructuur voor nucleair onderzoek en nucleaire ontwikkeling opgezet, met inbegrip van nieuwe installaties. Een aantal van deze installaties wordt nog steeds gebruikt omdat zij van cruciaal belang zijn voor de uitvoering van de huidige en toekomstige Euratom-programma’s voor onderzoek en opleiding. Andere zijn in sommige gevallen meer dan twintig jaar geleden gesloten en zijn grotendeels overbodig geworden.
Op grond van het Euratom-Verdrag moet het JRC zijn nucleaire erfenis beheren en buiten bedrijf gestelde nucleaire installaties ontmantelen. Met het oog hierop en op basis van de mededeling van de Commissie van 1999 11 is het O&BKA-programma opgestart en is een specifiek ad hoc-begrotingsonderdeel ingevoerd in samenspraak met het Europees Parlement en de Raad 12 . Sindsdien heeft de Commissie regelmatig verslag uitgebracht aan de Raad en het Europees Parlement over de vooruitgang van het O&BKA-programma, waarbij ze een geactualiseerde begrotingsprognose voorlegt (2004, 2008 en 2013 13 ).
Het O&BKA-programma was in eerste instantie gericht op de zogeheten 'nucleaire erfenis', die voornamelijk is nagelaten door de nucleaire faciliteiten te Ispra die in de afgelopen decennia buiten bedrijf zijn gesteld. Hierbij gaat het ook om het afval uit het verleden dat op de JRC-locaties is opgeslagen. Het programma heeft momenteel ook betrekking op de nucleaire installaties op alle vier JRC-locaties die overbodig zullen worden in de toekomst, alsook op het beheer van nucleair materiaal.
• Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het doel van het Kozloduy- en het Bohunice-programma is de afgelopen jaren geëvolueerd om beter op de behoeften in te spelen en de veilige ontmanteling van de faciliteiten te waarborgen. De EU-bijstand was bij de aanvang tot 2013 bedoeld om Bulgarije en Slowakije te ondersteunen bij hun inspanningen om de betrokken reactoren buiten bedrijf te stellen en te ontmantelen, maar ook om de gevolgen van de vroegtijdige sluiting van deze kerncentrales te ondervangen. Later, in 2014, werd het toepassingsgebied van de programma’s beperkt tot ontmantelingsactiviteiten, d.w.z. tot veiligheidsgerelateerde maatregelen. Voor de volgende fase wordt evenwel voorgesteld om de programma’s meer toe te spitsen op de ontmantelingsactiviteiten die gepaard gaan met uitdagingen op het gebied van radiologische veiligheid.
De berging van verbruikte splijtstof en radioactief afval in een diepe geologische bergingsplaats valt buiten het toepassingsgebied van deze programma’s en blijft de verantwoordelijkheid van Bulgarije en Slowakije overeenkomstig Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad inzake een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval.
Aangezien de nucleaire faciliteiten van het JRC te Karlsruhe, Geel en Petten nog steeds van cruciaal belang zijn voor de onderzoeks- en opleidingsactiviteiten van het JRC, heeft het O&BKA-programma tot dusver voornamelijk betrekking op de locatie te Ispra, waar de meeste nucleaire faciliteiten vóór 1999 buiten bedrijf zijn gesteld. In de toekomst (tussen 2020 en 2060) zullen ook belangrijke ontmantelingsactiviteiten moeten worden uitgevoerd op de locaties van het JRC te Karlsruhe, Geel en Petten. Het O&BKA-programma zal bijdragen tot de nationale programma’s van de gastlanden van het JRC over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad inzake een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Overeenkomstig de Verklaring van Rome 14 moet de EU-begroting voor een veilig en zeker Europa zorgen. De programma's voor nucleaire ontmanteling hebben tot dusver een bijdrage geleverd op dit gebied en kunnen dit in de toekomst blijven doen. Het belangrijkste positieve effect dat moet worden bereikt na de buitenbedrijfstelling van een nucleaire faciliteit is het stralingsrisico voor de werknemers, de bevolking en het milieu in de betrokken lidstaten, maar ook in de EU als geheel, geleidelijk naar beneden brengen.
Het programma past in het EU-regelgevingskader voor nucleaire veiligheid, met name: i) Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval; ii) Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad; iii) Richtlijn 2013/59/Euratom van de Raad tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming tegen de gevaren verbonden aan de blootstelling aan ioniserende straling.
Zolang het JRC de vergunninghouder blijft, draagt het de hoofdverantwoordelijkheid (artikel 7 van Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad) voor het veilige beheer van zijn eigen verbruikte splijtstof en kernafval (in de vier gastlanden), en in dit verband blijft het O&BKA-programma onontbeerlijk om de verplichtingen van de Commissie als vergunninghouder voor deze faciliteiten na te komen. Door het regulerende toezicht op overbodige faciliteiten voor nucleair onderzoek waarvan de radiologische besmetting onder het vrijgaveniveau ligt zo spoedig mogelijk op te heffen, draagt het bij tot een veilig en zeker Europa en vormt het een goede benchmark in de hele Unie voor het veilig en verantwoord beheer van kernafval en verbruikte splijtstof. De tijdige voltooiing van dit proces hangt evenwel in sterke mate af van het gastland. De diensten van de Commissie hebben daarom uitvoerig samengewerkt met het JRC in hun zoektocht naar manieren om de governance te verbeteren met het oog op een doeltreffender uitvoering van het programma.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit programma wordt gevormd door het Euratom-Verdrag, en met name artikel 203.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het Kozloduy- en het Bohunice-programma zijn voortgevloeid uit de toetredingsverdragen van Bulgarije en Slowakije en vormden een verbintenis van de EU tegenover beide landen. De EU-meerwaarde van deze programma’s is sinds de aanvang ervan altijd uitgedrukt in nucleaire veiligheid. Zonder EU-medefinanciering zou het ontmantelingsproces waarschijnlijk zeer moeizaam verlopen, hetgeen op zijn beurt rechtstreekse gevolgen zou kunnen hebben voor de veiligheid van de werknemers en de bevolking in het algemeen. De bijdrage van de programma’s tot de aanpak van de nucleaire gevaren neemt logischerwijs af naarmate de ontmanteling vordert 15 .
Als vergunninghouder heeft de Commissie (JRC) de exclusieve bevoegdheid voor de ontmanteling van de faciliteiten van het JRC en het beheer van het afval dat daarbij vrijkomt.
Het programma als geheel kan voor extra EU-meerwaarde zorgen door meer nadruk te leggen op kennisdeling, hetgeen van belang is voor de aanpak van soortgelijke uitdagingen waarmee andere lidstaten worden geconfronteerd bij de uitvoering van hun ontmantelingsplannen. Momenteel zijn meer dan 90 kernreactoren in Europa permanent buiten bedrijf gesteld, maar slechts drie zijn volledig ontmanteld. Bijgevolg is er weinig ervaring met de ontmanteling van kernreactoren in Europa (en op internationaal niveau). Ook voor de ontmanteling van andere nucleaire installaties moet verdere ervaring worden opgedaan. Daarom kan de zeer relevante ervaring en kennis die is opgedaan dankzij het programma nuttig zijn voor andere ontmantelingsprojecten en tot een veiligere EU leiden.
• Evenredigheid
In het volgende meerjarig financieel kader zal het programma worden toegespitst op de uitdagingen op het gebied van radiologische veiligheid die gepaard gaan met de ontmanteling waar de grootste EU-meerwaarde kan worden bereikt (d.w.z. het niveau van stralingsrisico voor de werknemers, de bevolking en het milieu in de betrokken lidstaten, maar ook in de EU als geheel, geleidelijk naar beneden brengen en het Kozloduy- en het Bohunice-programma voltooien).
• Keuze van het instrument
Uit de tussentijdse evaluatie van de bijstandsprogramma’s voor de ontmanteling van nucleaire installaties in Bulgarije, Slowakije (en Litouwen) is gebleken dat de huidige opzet, d.w.z. het gebruik van een specifiek uitgavenprogramma, de doeltreffende en efficiënte uitvoering van het programma waarborgt. De belangrijkste factoren voor succes zijn de heldere omschrijving van taken en verantwoordelijkheden en het versterkte toetsingskader. Aangezien elk van de drie programma’s betrekking heeft op ontmanteling, een grootschalige industriële activiteit, is besloten dat de samenvoeging van de drie programma’s tot betere kennisdeling zou leiden, waarbij de programma's van elkaars ervaring kunnen leren.
In de loop van de jaren is uit de aaneensluitende beoordelingen door onafhankelijke deskundigen van het O&BKA-programma gebleken dat het programma doeltreffender kan worden beheerd als er wordt voorzien in flexibiliteit op het gebied van financiële en personele middelen. Het programma levert ook belangrijke kennis op over de ontmanteling van onderzoeksfaciliteiten en draagt bij tot opleidingsprogramma’s op dit gebied. Daarom hebben de diensten van de Commissie uit hun intern beraad geconcludeerd dat het passend is om het ontmantelingsprogramma voor het JRC in een dergelijk instrument te integreren. Hierdoor zal het JRC over de nodige middelen kunnen beschikken om zijn programma uit te voeren, en baat hebben bij de door het instrument geboden flexibiliteit (d.w.z. beheer van het budget over een periode van zeven jaar in plaats van de huidige jaarlijkse programmeringscyclus waarbij het budget op jaarbasis wordt toegewezen op verzoek).
Bovendien zou dit ook de synergieën en kennisdeling tussen het JRC-programma en andere, meer gevorderde ontmantelingsprogramma’s versterken. De EU-lidstaten zullen baat hebben bij de kennis die is opgedaan door de twee programma’s, en de programma’s zullen er wederzijds voordeel uit halen.
Daarom stelt de Commissie voor om in het kader van één instrument door te gaan met: i) de uitvoering van het Kozloduy- en het Bohunice-programma via indirect beheer door een op basis van pijleranalyses beoordeeld uitvoeringsorgaan (d.w.z. de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) in Bulgarije en het Slowaakse Innovatie- en Energieagentschap (SIEA) in Slowakije); en ii) de uitvoering van het O&BKA-programma via direct beheer.
Deze oplossing moet het ook gemakkelijker maken om onderhandelingen met de gastlanden van het JRC op te starten over een verwachte overdracht van de nucleaire verplichtingen van de Commissie. Dergelijke overdrachten hebben in het verleden plaatsgevonden in een aantal van de betrokken lidstaten. Een dergelijke financiële regeling kan verschillende vormen aannemen. Zo kan de uitbetaling ervan over meerdere meerjarige financiële kaders worden gespreid, gezien de duur van het ontmantelingsproces.
Er zij op gewezen dat de huidige situatie niet in alle landen hetzelfde is: in België, Duitsland en Nederland zijn aanvaardingscriteria voor afval vastgesteld, waardoor de situatie relatief stabieler is dan in Italië, waar de afvaltrajecten niet duidelijk zijn vastgesteld in het nationale programma. Aangezien er momenteel geen aanvaardingcriteria voor afval en geen faciliteit voor definitieve berging zijn vastgesteld, bestaat er grotere onzekerheid ten aanzien van het ontmantelingsplan voor de JRC-locatie te Ispra.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Inhoudsopgave
In de tussentijdse evaluatie is geconcludeerd dat de huidige programma’s in overeenstemming zijn met de EU-beleidsmaatregelen die bedoeld zijn om het hoogste niveau van nucleaire veiligheid te waarborgen. De steun van de EU zorgt ervoor dat de strategie voor onmiddellijke ontmanteling in Bulgarije en Slowakije gestaag wordt uitgevoerd en voorkomt dat onnodige lasten aan toekomstige generaties worden overgedragen, maar wijkt om historische redenen gedeeltelijk af van het principe dat de lidstaten de eindverantwoordelijkheid dragen voor de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen voor de ontmanteling van nucleaire installaties en het beheer van kernafval.
Bulgarije en Slowakije hebben op doeltreffende en efficiënte wijze vooruitgang geboekt met de ontmanteling van hun kernreactoren in overeenstemming met de in 2014 overeengekomen uitgangswaarden (d.w.z. ontmantelingsplannen). Het complexe karakter van het programma heeft geleid tot uitdagingen en tegenslagen, maar het beheersstelsel heeft in toenemende mate bewezen dat het dergelijke uitdagingen kan oplossen. Gelet op het feit dat de belangrijkste bronnen van stralingsrisico’s worden aangepakt in het meerjarig financieel kader 2014-2020 (bv. de ontsmetting en ontmanteling van de belangrijkste koelcircuits en reactorkernen en de voltooiing van de afvalbeheerstrajecten), hebben het Kozloduy- en het Bohunice-programma nu al voor een aanzienlijke daling van het stralingsrisico voor de bevolking in het algemeen gezorgd.
Het geraamde budget in het meerjarig financieel kader na 2020 dat word uitgetrokken voor de voortzetting en voltooiing van het Kozloduy- en het Bohunice-programma bedraagt minder dan een kwart van het budget in het meerjarig financieel kader 2014-2020 en zal ervoor zorgen dat de overeengekomen eindtoestand van het ontmantelingsproces zal worden bereikt.
Uit de tussentijdse evaluatie is gebleken dat de steeds hogere nationale bijdrage bevorderlijk is voor de verantwoordingsplicht en ervoor zorgt dat de begunstigden naar goedkopere oplossingen zoeken. Uit de analyse bleek ook dat het optrekken van de nationale bijdragen een noodzakelijke voorwaarde is, maar niet voldoende om de juiste stimulans te geven voor een tijdige en efficiënte ontmanteling. In het verleden zijn evenwel geen medefinancieringspercentages vastgesteld in de rechtsgrondslag, hetgeen tot onzekerheden heeft geleid die zullen worden weggenomen in de ontwerprechtsgrondslag van het volgende meerjarig financieel kader (2021-2027).
De ingestelde governance heeft ervoor gezorgd dat de programma’s doeltreffend en efficiënt worden uitgevoerd, en heeft een tegenwicht geboden voor de genoemde onzekerheden over de medefinancieringsaspecten. De belangrijkste factoren voor succes waren onder andere een heldere omschrijving van taken en verantwoordelijkheden en een versterkt toetsingskader. In het onderzoek zijn ook gebieden voor verdere verbetering vastgesteld, zoals:
i) een grotere betrokkenheid van de lidstaat (programmacoördinator en financiële coördinator) en een grotere rol in het beheer in combinatie met meer verantwoordingsplicht voor het ontmantelingsbedrijf (eindbegunstigde);
ii) de stroomlijning van procedures met het oog op een snellere en efficiëntere beheercyclus;
iii) een grotere onderlinge vergelijkbaarheid met de prestaties van andere ontmantelingsprogramma’s.
Sinds het begin wordt de financiële bijstand van de EU verleend via indirect beheer 16 . De Commissie stelt voor om de uitvoering van de programmabegroting te blijven toevertrouwen aan een op basis van pijleranalyses beoordeeld uitvoeringsorgaan (indirect beheer), d.w.z. aan de EBWO in Bulgarije en het SIEA in Slowakije.
Het JRC beoordeelt regelmatig de geboekte vooruitgang en behaalde resultaten van het O&BKA-programma op basis van onafhankelijk extern advies (deskundigengroep inzake het O&BKA-programma, externe consultants).
Sinds de aanvang zijn er in het kader van het programma belangrijke vorderingen en resultaten geboekt wat betreft de voorbereidingen voor een doeltreffende ontmanteling en de vermindering van de hoeveelheid nucleaire en radioactieve materialen op de locaties.
Het programma wordt ook aan een audit onderworpen door de dienst Interne Audit van de Commissie. Naar aanleiding van de aanbevelingen voor betere kostenramingen die het IAS heeft geformuleerd in zijn meest recente audit 17 , en in het licht van de verwachte toename van de ontmantelingsactiviteiten op de verschillende locaties, heeft het JRC met de hulp van externe consultants de afvalinventaris opnieuw opgemaakt en de ontmantelingsplanning herzien. Op basis van recente internationale aanbevelingen voor de raming van de ontmantelingskosten is een geharmoniseerde benadering gebruikt om de verwachte kosten voor iedere JRC-locatie te bepalen. In de nieuwe begrotingsprognose (vanaf december 2017) wordt rekening gehouden met onvoorziene omstandigheden, afhankelijk van de mate van onzekerheid die is verbonden met de respectieve activiteiten en de externe voorwaarden op de verschillende locaties. De deskundigengroep inzake het O&BKA-programma heeft de nieuwe strategie en de begrotingsprognose geëvalueerd en hier na afloop een positief advies over uitgebracht in 2017. Toch zijn er nog steeds aanzienlijke onzekerheden die gevolgen hebben voor het tijdschema en de kostenraming voor de verschillende locaties, hetgeen is te wijten aan de lange doorlooptijd van nucleaire ontmanteling en de vertragingen die worden veroorzaakt door het gastland.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft van 10 januari 2018 tot 9 maart 2018 een openbare raadpleging gehouden over EU-middelen op het gebied van veiligheid.
Voor de tussentijdse evaluatie van het Kozloduy- en het Bohunice-programma heeft de Commissie in juni 2017 een openbare raadpleging opgestart voor een verlengde duur van veertien weken. De raadpleging wekte maar weinig belangstelling (20 reacties). Naast deze raadpleging ging in juli 2017 een gerichte elektronische raadpleging van start; daarop kwamen nog eens 17 antwoorden (1 uit Bulgarije, 4 uit Litouwen en 12 uit Slowakije) van de in totaal 90 belanghebbenden die om een reactie waren gevraagd. De ontvangen antwoorden waren over het algemeen positief over het programma maar leverden geen aanvullende nieuwe input op over het programma. Beide raadplegingen zijn aangevuld met gerichte raadplegingen door middel van ongeveer 100 interviews met ontmantelingsbedrijven en betrokken belanghebbenden.
• Externe deskundigheid
De volgende documenten zijn gebruikt als input voor de voorbereiding van het programma voor het volgende meerjarig financieel kader:
–"Support to the mid-term evaluation of the Nuclear Decommissioning Assistance Programmes", EY, een evaluatie in opdracht van de Europese Commissie, DG Energie, 2018
–"Nuclear Decommissioning Assistance Programme (NDAP) – Assessment of the robustness of the financing plans considering the economic-financial-budgetary situation in each concerned Member State and of the relevance and feasibility of the detailed decommissioning plans", Deloitte, NucAdvisor, VVA Europe, studie in opdracht van de Europese Commissie, DG Energie, 2016
–Speciaal verslag van de Rekenkamer nr. 22/2016 – Bijstandsprogramma's van de EU voor de ontmanteling van nucleaire installaties in Litouwen, Bulgarije en Slowakije: enige vooruitgang geboekt sinds 2011, maar cruciale uitdagingen in het verschiet"
Voor het beheer van het O&BKA-programma wordt het JRC op regelmatige basis geadviseerd door een groep onafhankelijke Europese ontmantelingsdeskundigen (halfjaarlijkse vergaderingen en extra ad-hocvergaderingen). Zij geven advies over de strategie voor de ontmanteling van nucleaire installaties en de behandeling van kernafval, de beschikbare technologieën, de technische aspecten van de organisatie en alle overige aspecten in verband met het programma.
• Effectbeoordeling
Overeenkomstig het Financieel Reglement en de voorschriften van de Commissie inzake betere regelgeving is het lopende programma onderworpen aan een beoordeling vooraf (in de vorm van een werkdocument van de diensten van de Commissie).
• Vereenvoudiging
Het Kozloduy- en het Bohunice-programma worden momenteel uitgevoerd via indirect beheer door op basis van pijleranalyses beoordeelde uitvoeringsorganen in de betrokken lidstaten (d.w.z. de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling in Bulgarije en het Slowaakse Innovatie- en Energieagentschap in Slowakije). De tussentijdse evaluatie van het programma bevestigde dat de huidige opzet heeft bewezen te zorgen voor effectieve en efficiënte uitvoering van het programma en dat het daarom in het volgende meerjarige financiële kader zal worden voortgezet, waarbij op sommige punten vereenvoudigingen worden aangebracht op basis van de lessen uit de tussentijdse evaluatie.
Op grond van het herziene Financieel Reglement kan bijvoorbeeld meerjarenprogrammering plaatsvinden, waar het programma zijn voordeel mee zal doen. Zo zal optimaal gebruik worden gemaakt van het meerjarige gedetailleerde ontmantelingsplan als basis voor de programmering en zullen het toezicht, de doeltreffendheid en de tijdigheid van de programmeringscyclus worden verbeterd. Een ander voorbeeld heeft betrekking op de invoering van een duidelijker medefinancieringskader waardoor de onzekerheid ten aanzien van de bron van de financiering zal worden verminderd, de noodzaak jaarlijks te onderhandelen en overeenstemming te bereiken over de nationale bijdrage zal komen te vervallen, en de lidstaat een grotere rol zal krijgen in het beheer van het programma.
In Bulgarije en Slowakije zouden het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds+ (ESF+) en het Cohesiefonds ook maatregelen kunnen ondersteunen om de sociale en economische overgang te begeleiden, zoals maatregelen inzake energie-efficiëntie en hernieuwbare energie en bepaalde andere activiteiten die geen verband houden met de processen op het gebied van radiologische veiligheid. Op die manier kunnen deze fondsen in de betrokken regio's voor extra activiteiten helpen zorgen en van de lokale expertise een sterke motor maken voor het scheppen van banen, duurzame groei en innovatie. Er moet ook naar synergieën met FP9 en/of het Euratom-programma voor onderzoek en opleiding worden gestreefd op gebieden zoals het ontwikkelen en testen van technologie, alsmede opleiding en onderwijs.
Bovendien zal het gemeenschappelijk rulebook worden gebruikt, terwijl waar mogelijk van extra synergieën en complementariteit tussen programma’s gebruik zal worden gemaakt.
Tot de faciliteiten en verantwoordelijkheden volledig zijn overgedragen aan de gastlanden, zal het JRC het programma blijven uitvoeren onder direct beheer en daarbij zijn deskundigheid op nucleair gebied ten volle benutten. Het O&BKA-programma zal volledig worden uitgevoerd in het kader van het nieuwe instrument. Het JRC zal zijn bestaande systeem voor programmering, monitoring en controle verder verbeteren en stroomlijnen en zijn projectbeheer verbeteren door de 'earned value management'-methode in te voeren en de uitgangswaarden vast te stellen (het uiteindelijke ontmantelingsplan) op basis waarvan de vooruitgang zal worden gemonitord. Hierbij gaat het ook om de vaststelling van een meerjarig werkprogramma en financieringsbesluit, een tussentijdse evaluatie (na vier jaar) en een eindevaluatie na 2027. Dit moet ook de transparantie van het programma ten goede komen, in overeenstemming met de algemene doelstelling van de Commissie.
• Grondrechten
Het programma heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Door de begrotingen samen te voegen in één financieringsprogramma zou er kunnen worden voorzien in meer financiële flexibiliteit tussen de acties, d.w.z. een instrument voor de overdracht van begrotingsmiddelen waar en wanneer dat nodig is, in overeenstemming met de geboekte vooruitgang.
Sinds 1999 heeft het JRC de kosten van de ontmantelingsactiviteiten gedekt via een specifiek begrotingsonderdeel dat kan worden gebruikt voor uitbestede diensten en werkzaamheden. De kosten van de interne personele middelen die nodig zijn voor de uitvoering van het programma (beheer en toezicht) kunnen niet worden gedekt door dit begrotingsonderdeel en worden bijgevolg gefinancierd via het Euratom-kaderprogramma voor onderzoek en opleiding.
De acties in het kader van het voorgestelde financiële programma zijn gebaseerd op het respectieve ontmantelingsplan dat is vastgesteld bij Verordening (Euratom) nr. 1368/2013 van de Raad. In deze plannen zijn de reikwijdte van de programma’s, de eindtoestand van volledige ontmanteling en de einddata reeds vastgesteld. Ook komen daarin de ontmantelingsactiviteiten, het bijbehorende tijdsschema, de kosten en de benodigde personele middelen aan bod.
De begrotingstoewijzingen voor 2021-2017 zijn vastgesteld op basis van de jaarlijkse uitbetalingen die in de ontmantelingsplannen zijn opgenomen, waarbij rekening wordt gehouden met de voorgestelde drempelwaarden voor medefinanciering door de EU. Voor het Bohunice-programma moet de restfinanciering in de beginfase van het meerjarig financieel kader worden gepland om het programma te voltooien tegen 2025. Voor het Kozloduy-programma laat de uitgangswaarde een bijna lineaire voortgangscurve zien, en dus worden er in het financieel memorandum bijna constante jaarlijkse vastleggingen en betalingsplannen getoond.
De personele en administratieve middelen die nodig zijn voor het beheer van het programma door de Commissie blijven ongewijzigd ten opzichte van het vorige programma.
Door het variabele en onvoorspelbare niveau van uitgaven in een bepaald jaar (momenteel te wijten aan de lange vergunningsprocedures van de nationale autoriteiten, complexe aanbestedingen en complex contractbeheer) is het moeilijk om het programma te beheren in overeenstemming met de huidige budgettaire en financiële structuur die is gebaseerd op het jaarperiodiciteitsbeginsel, omdat het niet altijd mogelijk is te voorspellen welke betalingen zullen moeten worden verricht in een bepaald jaar. Zo zijn de betalingen in de afgelopen jaren lager uitgevallen dan verwacht.
In het licht van de onzekerheden over het O&BKA-programma, die tot stijgende en onzekere begrotingsbehoeften kunnen leiden, is er meer budgettaire flexibiliteit nodig.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Het systeem voor programmering, monitoring en controle wordt verder verbeterd en gestroomlijnd in vergelijking met het bestaande systeem. Op basis van de conclusies van de evaluaties wordt gezorgd voor vereenvoudiging en voortdurende verbeteringen.
In 2014 wijzigde de Commissie de governance van het programma voor het meerjarig financieel kader 2014-2020, met name voor het Kozloduy- en het Bohunice-programma, om de rollen en verantwoordelijkheden duidelijker vast te stellen en om meer plannings-, toezichts- en rapportagevoorschriften voor de begunstigden te introduceren. Overeenkomstig de gewijzigde governanceaanpak heeft elke betrokken lidstaat een programmacoördinator (met de rang van minister of staatssecretaris) benoemd, die verantwoordelijk is voor de programmering, coördinatie en monitoring van het betrokken ontmantelingsprogramma op nationaal niveau. Er is een monitoring- en rapportagecomité, waarvan een vertegenwoordiger van de Commissie en de programmacoördinator samen het voorzitterschap bekleden.
Wat het Kozloduy- en het Bohunice-programma betreft, is de Commissie voornemens de uitvoering van de programmabegrotingen te blijven toevertrouwen aan een op basis van pijleranalyses beoordeeld uitvoeringsorgaan (indirect beheer), d.w.z. de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) in Bulgarije en het Slowaakse Innovatie- en Energieagentschap (SIEA) in Slowakije. Daarnaast zullen de diensten van de Commissie doorgaan met de praktijk om de uitvoering van het project tweemaal per jaar nauwgezet te volgen via administratieve controles en controles ter plaatse, en de periodieke programmerings-, monitoring- en controlecyclus aan te vullen met thematische verificaties op basis van een risicobeoordeling.
Deze evaluaties zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 18 , toen de drie instellingen bevestigden dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere actie. In de evaluaties zullen de effecten van het programma op het terrein worden beoordeeld op basis van de programma-indicatoren en -doelstellingen en een gedetailleerde analyse van de mate waarin het programma relevant, doeltreffend en doelmatig kan worden geacht, voldoende toegevoegde waarde biedt voor de EU en samenhang vertoont met ander EU-beleid. Ook zullen daarin ervaringen worden opgenomen om tekortkomingen en problemen aan het licht te brengen of om de acties of de resultaten ervan verder te verbeteren en om ervoor te zorgen dat zij maximaal nut of effect sorteren.
Het O&BKA-programma wordt uitgevoerd onder direct beheer en geleid door het hoger management van het JRC via een stuurcomité op hoog niveau (voorgezeten door de directeur-generaal van het JRC) 19 . Dit stuurcomité op hoog niveau komt driemaal per jaar bijeen om strategische beslissingen te nemen, doelstellingen vast te stellen en toezicht te houden op de voortgang van het programma. De strategische beslissingen betreffen bijvoorbeeld het tijdschema voor de buitenbedrijfstelling van de nucleaire faciliteiten van het JRC, waarbij terdege rekening wordt gehouden met de infrastructuurbehoeften van het JRC-werkprogramma voor onderzoek en opleiding.
Het stuurcomité op hoog niveau krijgt steun van het operationele stuurcomité, bestaande uit locatievertegenwoordigers van het O&BKA-programma, en de functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de ondersteuning van het O&BKA-programma op het gebied van juridische, financiële en aanbestedingskwesties. Dit comité komt driemaal per jaar bijeen en is bedoeld om de activiteiten in het kader van het O&BKA-programma op de verschillende locaties te coördineren en te monitoren. Het comité bespreekt technische, juridische, financiële en aanbestedingskwesties in verband met het O&BKA-programma en houdt toezicht op zowel de technische vooruitgang als de uitvoering van de begroting.
In overeenstemming met de resolutie van het Europees Parlement van 1999 20 wordt het JRC vanaf het begin van het O&BKA-programma regelmatig geadviseerd door een groep van onafhankelijke Europese ontmantelingsdeskundigen (halfjaarlijkse vergaderingen en extra ad-hocvergaderingen): de deskundigengroep inzake het O&BKA-programma. Zij geven advies over de strategie voor de ontmanteling van nucleaire installaties en de behandeling van kernafval, de beschikbare technologieën, de technische aspecten van de organisatie en alle overige aspecten in verband met het programma. Tot 2016 werden deskundigen benoemd door de Commissie op basis van voorstellen van de leden van de Raad van Beheer van het JRC of van het JRC zelf. Bij de selectie van deze deskundigen heeft de Commissie ervoor gezorgd dat belangenconflicten worden voorkomen, onafhankelijke analyses worden gewaarborgd en de gender- en geografische diversiteit wordt bevorderd. Naar aanleiding van het nieuwe besluit van de Commissie over de oprichting van haar deskundigengroepen 21 heeft het JRC een nieuwe oproep voor deskundigen gelanceerd en de deskundigengroep volledig in overeenstemming met de nieuwe regels van de Commissie opgericht.
Sinds de start van het O&BKA-programma heeft de Commissie regelmatig verslag uitgebracht aan de Raad en het Europees Parlement over de vooruitgang en de status ervan, en heeft ze daarbij geactualiseerde begrotingsprognoses voorgelegd (2004, 2008 en 2013)13.
Voorts brengt het JRC jaarlijks verslag uit over de tussentijdse streefcijfers en de geboekte vooruitgang (JRC-beheersplan, JRC-activiteitenverslag) 22 .
Voor zowel het Kozloduy- en het Bohunice-programma als het O&BKA-programma zal in de volgende financieringsperiode het meerjarige karakter van het ontmantelingsproces tot uitdrukking komen in de goedkeuring van een meerjarig werkprogramma en financieringsbesluit overeenkomstig het geplande nieuwe Financieel Reglement. Dit programmeringsproces zal uiteraard worden gesynchroniseerd met de evaluatiestappen (na vier jaar een voorlopige en een definitieve na 2027, wanneer de voltooiing van taken in het veld wordt verwacht).
De huidige praktijk van jaarlijkse verslaglegging aan het Europees Parlement en aan de Raad wordt gehandhaafd.
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 3 van de basishandeling zijn de doelstellingen van het programma voor het meerjarig financieel kader 2021-2027 vastgesteld. Het artikel weerspiegelt het tweeledige karakter van de algemene doelstelling van het programma: enerzijds vertaalt de toegevoegde waarde van de EU zich in meer nucleaire veiligheid en, anderzijds, in toegenomen kennis over het nucleaire ontmantelingsproces waar alle EU-lidstaten hun voordeel mee kunnen doen.
De artikelen 3, 6, 7 vormen samen een kader dat ervoor zorgt dat de EU-financiering gericht is op acties die de doelstelling van de programma’s daadwerkelijk naderbij brengen. Zij verduidelijken de manier waarop de EU en de betrokken lidstaten zich gezamenlijk inspannen voor de ontmanteling van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy en de V1-kerncentrale van Bohunice. Deze bepaling en de kostenramingen van het gedetailleerde ontmantelingsplan zoals uiteengezet in Verordening (Euratom) nr. 1368/2013 van de Raad bieden een kader voor de bijdrage van de EU aan de ontmanteling van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy en de V1-kerncentrale van Bohunice.
Artikel 8 vormt een grote vereenvoudiging ten opzichte van de huidige programma’s, d.w.z. het gebruik van een meerjarig werkprogramma dat de aard van ontmantelingsprogramma’s weerspiegelt. Hoewel op programmeringsniveau een meerjarige aanpak is vastgesteld, wordt de praktijk van de jaarlijkse verslaglegging aan het Europees Parlement en de Raad gehandhaafd, zoals bepaald in artikel 9.
In artikel 10 wordt de procedure voor de herziening van het meerjarige werkprogramma vastgesteld voor een periode die in verhouding staat tot de aard van het programma en die de Commissie de passende instrumenten biedt om indien nodig corrigerende maatregelen te treffen.