Toelichting bij COM(2018)465 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA III) - EU monitor

EU monitor
Zaterdag 11 juli 2020
kalender

Toelichting bij COM(2018)465 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA III)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)465 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA III).
bron COM(2018)465 NLEN
datum 14-06-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel

Dit voorstel moet worden gezien als onderdeel van het meerjarig financieel kader dat is beschreven in de mededeling van de Europese Commissie „Een moderne begroting voor een Unie die ons beschermt, sterker maakt, en verdedigt – Het Meerjarig Financieel Kader voor 2021-2027” 1 . In de mededeling worden de kernprioriteiten en het algemene begrotingskader voor de EU-programma's voor extern optreden beschreven in het hoofdstuk „Nabuurschap en internationaal beleid”. Daartoe behoort het instrument voor pretoetredingssteun (IPA III).

Dit voorstel voorziet in de toepassing van IPA III met ingang van 1 januari 2021. Het gaat uit van een Europese Unie met 27 lidstaten. Dit is in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Deze kennisgeving is door de Europese Raad op 29 maart 2017 ontvangen.

In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt bepaald dat elke Europese staat die de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de rechten van de mens, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren, eerbiedigt, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Een Europese staat die het lidmaatschap van de Unie heeft aangevraagd, kan alleen lid worden als vaststaat dat hij voldoet aan de lidmaatschapscriteria die de Europese Raad van Kopenhagen in juni 1993 heeft vastgesteld (de „criteria van Copenhagen”), en op voorwaarde dat de Unie het vermogen heeft om het nieuwe lid op te nemen.

1.

De criteria van Kopenhagen hebben betrekking op:


·stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;

·het bestaan van een functionerende markteconomie en het vermogen om aan concurrentiedruk en marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden; en

·het vermogen om niet alleen de rechten maar ook de plichten die zijn vastgelegd in de Verdragen op zich te nemen, wat mede inhoudt dat de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie worden onderschreven.

Het uitbreidingsproces is gebaseerd op vaste criteria en eerlijke en consistente voorwaarden. Elke (potentiële) kandidaat wordt beoordeeld op zijn eigen verdiensten. Door de balans van de vorderingen op te maken en tekortkomingen te identificeren, worden de (potentiële) kandidaten aangespoord tot en begeleid bij de noodzakelijke ingrijpende hervormingen. Om het uitbreidingsperspectief tot een realiteit te maken, blijft de solide gehechtheid aan het beginsel „eerst de basis” 2 van essentieel belang. Het uitbreidingsproces versterkt vrede, democratie en stabiliteit in Europa en brengt de Unie in een betere positie om mondiale uitdagingen het hoofd te bieden. De transformerende kracht van het uitbreidingsproces is een aanjager van verreikende politieke en economische hervormingen in de uitbreidingspartners, die ook de Unie als geheel ten goede komen. Vooruitgang in de richting van toetreding hangt af van de vraag of de verzoekende staat de waarden van de Unie eerbiedigt en van zijn vermogen om de hervormingen door te voeren die nodig zijn om zijn systemen op het vlak van beleid, instellingen, wetten, administratie en economie af te stemmen op de regels, de normen, het beleid en de praktijken van de Unie.

In november 2015 heeft de Europese Commissie een strategie voor het uitbreidingsbeleid van de EU op de middellange termijn 3 uitgestippeld, die nog steeds van kracht is. De huidige uitbreidingsagenda heeft betrekking op de landen van de Westelijke Balkan en Turkije. Toetredingsonderhandelingen zijn geopend met de kandidaten Turkije (2005), Montenegro (2012) en Servië (2014). De voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië is kandidaat sinds 2005 en Albanië sinds 2014. Bosnië en Herzegovina (dat in februari 2016 het EU-lidmaatschap heeft aangevraagd) en Kosovo 4* (waarmee in april 2016 een stabilisatie- en associatieovereenkomst in werking is getreden) zijn potentiële kandidaten. In het licht van de geboekte vooruitgang heeft de Europese Commissie op 17 april 2018 de Raad een aanbeveling gedaan tot opening van toetredingsonderhandelingen met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië. Hierdoor zou het huidige tempo van de hervormingen in stand worden gehouden en worden versneld.

De Europese Commissie heeft in haar recente mededeling „Een geloofwaardig vooruitzicht op toetreding en een grotere EU-betrokkenheid bij de Westelijke Balkan” 5 opnieuw het duidelijke, op verdiensten gebaseerde vooruitzicht op het Unielidmaatschap voor de Westelijke Balkan bevestigd. Dit is een krachtige stimulans voor de hele Westelijke Balkan en een teken van de gehechtheid van de Unie aan de Europese toekomst van dat gebied.

De Commissie blijft een open en constructieve dialoog voeren met Turkije en neemt iedere gelegenheid te baat om te benadrukken dat de door Turkije geuite wens om tot de EU toe te treden gepaard moet gaan met de daartoe noodzakelijke maatregelen en hervormingen. Zij wil ook graag in gesprek te blijven met Turkije op een aantal belangrijke terreinen van wederzijds belang. Daarbij gaat het onder meer om handel en economische betrekkingen, energie, vervoer, migratie en asiel, buitenlands beleid, veiligheid en terrorismebestrijding.

2.

Dit voorstel voor een verordening is opgesteld aan de hand van drie belangrijke elementen:


·IPA III moet voor de periode 2021–2027 duidelijk worden afgestemd op de nieuwe strategie voor de Westelijke Balkan, en moet in overeenstemming zijn met de ontwikkelingen in de betrekkingen met Turkije. IPA III weerspiegelt de doelstellingen van deze nieuwe strategie, die gericht zijn op:

·maximalisering van het effect van de vlaggenschipinitiatieven die deel uitmaken van de strategie;

·ondersteuning van het transformatieproces op de Westelijke Balkan in de komende periode;

·uitvoering van robuuste economische hervormingsprogramma’s; en

·hernieuwde nadruk op de voor het toekomstige lidmaatschap noodzakelijke hervormingen;

·de strategie voor de Westelijke Balkan vermeldt voor enkele van de kandidaten een potentiële toetredingsdatum, maar daarvoor geldt de strenge voorwaarde dat aan alle toetredingsvoorwaarden moet zijn voldaan. Er moeten financiële middelen beschikbaar zijn om de voorbereidingen en de noodzakelijke investeringen in de jaren voorafgaand aan de toetreding te bekostigen. Dit betekent ook dat moet worden gezorgd voor een geleidelijke, naadloze overgang van de pretoetredingsstatus naar de status van lidstaat. Ook moeten de partners de noodzakelijke capaciteit voor het absorberen van de EU-middelen ontwikkelen, met name met het oog op de uitvoering van het landbouwbeleid en het cohesiebeleid;

·de uitvoering van IPA II is nog aan de gang en de continuïteit moet worden gewaarborgd.

IPA III zal voornamelijk gericht zijn op de voornaamste politieke prioriteiten zoals die zijn vastgelegd in de relevante beleids- en strategiedocumenten inzake de uitbreiding. Die prioriteiten zijn: de rechtsstaat, de grondrechten en governance, sociaal-economische ontwikkeling, het beleid en het acquis van de Unie; contacten tussen mensen en verzoening, goede betrekkingen met de buurlanden en regionale samenwerking. Deze prioriteiten golden ook al voor IPA II, maar in het voorstel krijgen andere belangrijke uitdagingen, zoals migratie, veiligheid, milieubescherming en klimaatverandering nu een meer zichtbare plaats toebedeeld.

Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen

De Commissie stelt gelijktijdig een omvangrijke stroomlijning van de externe financieringsinstrumenten voor. De doelstellingen van het instrument voor pretoetredingssteun blijven evenwel duidelijk verschillen van de algemene doelstellingen van het externe optreden van de Unie, doordat met het IPA wordt beoogd de partners voor te bereiden op het toetredingsproces een hen daarbij te ondersteunen. Het is daarom van essentieel belang dat er een specifiek instrument blijft bestaan ter ondersteuning van het uitbreidingsbeleid, met dien verstande dat dit een aanvulling dient te vormen op de algemene doelstellingen van het externe optreden van de Unie, en met name die van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) 6 .

Dit voorstel zal de Unie in staat stellen om door te gaan met de verwezenlijking van de doelstellingen van het pretoetredingsproces. Net zoals de huidige instrumenten voor externe financiering moet IPA III een faciliteringsverordening blijven, waarbij de ter voorbereiding op de toetreding na te streven doelstellingen worden vastgesteld en de aanpassing van de steun aan de behoeften van elke kandidaat wordt vergemakkelijkt.

Zoals is gebleken bij de tussentijdse evaluatie van de instrumenten voor extern optreden 7 heeft IPA II aan zijn doel beantwoord, en het instrument is dan ook als relevant beoordeeld. Derhalve worden thans slechts minimale wijzigingen voorgesteld. De voornaamste wijziging is dat de doelstellingen moeten worden geherstructureerd in overeenstemming met de algemene doelstelling om de prestaties beter te kunnen meten.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Bij de uitvoering van deze verordening dient de verenigbaarheid met andere relevante beleidsterreinen en programma’s van de Unie te worden gewaarborgd.

Het voorstel laat de rol van de pretoetredingssteun als essentieel onderdeel van het beleid voor extern optreden intact. De sterke koppeling van IPA III aan andere externe actieprogramma’s blijft behouden.

3.

Door het uitbreidingsproces wordt het interne beleid van de EU ook toegepast op de uitbreidingspartners. Het draagt onder meer bij tot:


·uitbreiding van de interne markt, de Europese ruimte van recht en vrijheid en de trans-Europese energie- en vervoersnetwerken;

·werkgelegenheid, ontwikkeling van vaardigheden, onderwijs en sociale inclusie en armoedebestrijding;

·bescherming van het milieu en terugdringing van grensoverschrijdende verontreiniging;

·coördinatie met het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid;

·het streven naar diversificatie van de energiebronnen en energiezekerheid, met inbegrip van de ontwikkeling van hernieuwbare energie en de bevordering van energie-efficiëntie en de overgang naar een circulaire economie, verbetering van rampbestendigheid, risicopreventie en rampenbeheersing; en

·de inspanningen om te komen tot een meer geïntegreerde en strategische aanpak van het maritieme beleid, de kwaliteit van de wetenschap en de digitale agenda.

Bovendien hebben de uitbreidingspartners aanzienlijke voordelen bij convergentie met het klimaatbeleid en de klimaatwetgeving van de Unie in de vorm van koolstofarme ontwikkeling en groenere banen in een regio die uiterst kwetsbaar is voor de gevolgen van klimaatverandering.

Het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader 2021–2027 is ambitieuzer wat de integratie van klimaatactie in andere EU-programma’s betreft, en stelt als algemeen doel dat 25% van de uitgaven op de EU-begroting de klimaatdoelstellingen ondersteunen. De bijdrage van IPA III aan de verwezenlijking van dat doel zal worden gemonitord met een EU-systeem van klimaatindicatoren op een passend uitsplitsingsniveau, inclusief het gebruik van nauwkeuriger methoden als die beschikbaar zijn. De Commissie zal deze informatie jaarlijks presenteren in de vorm van vastleggingskredieten in het kader van de jaarlijkse ontwerpbegroting.

Om het klimaatpotentieel van het programma optimaal te benutten, zal de Commissie relevante maatregelen identificeren tijdens de voorbereiding, uitvoering, herziening en evaluatie van het programma.

In het kader van het programma zal daarom worden gestreefd naar complementariteit met een breed scala aan programma’s van de Unie. Hierbij gaat het onder meer om:

·de interne beleidsprogramma’s (synergie met het beleid inzake veiligheid, migratie, onderzoek en innovatie, milieu en klimaat, connectiviteit en energie); en

·het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking; daartoe wordt een reeks gemeenschappelijke regels voor alle externe financieringsinstrumenten toegepast, een gemeenschappelijke investeringscomponent opgezet en de bijdrage van de externe financieringsinstrumenten vereenvoudigd ter ondersteuning van de externe dimensie van Erasmus.

De in bijlage I vermelde begunstigden moeten in aanmerking blijven komen voor de thematische programma’s van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, met name ter ondersteuning van de mensenrechten.

Het IPA moet voorts deel uitmaken van het in de NDICI-verordening vermelde Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ en bijdragen tot de voorzieningsbehoeften voor de garantie voor extern optreden met betrekking tot operaties ten behoeve van de in bijlage I genoemde begunstigden. De garantie voor extern optreden, die via deze verordening en de NDICI-verordening wordt gefinancierd, dekt tevens de voorzieningen voor macrofinanciële bijstand om betalingsbalanscrises bij de in bijlage I vermelde begunstigden en relevante landen aan te pakken. De voorzieningen voor de garantie voor extern optreden ten behoeve van de macrofinanciële bijstand moeten in verhouding staan tot de aan te pakken politieke problemen en economische instabiliteit van deze begunstigden, waarbij als referentiepunt geldt het jaarlijkse kredietverleningsvolume dat bij de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader 2014–2020 is vastgesteld. Deze niet-programmeerbare steun moet een aanvulling vormen op andere steunmodaliteiten die bij deze verordening zijn ingesteld.

Via stabilisatie- en associatieovereenkomsten en andere overeenkomsten met (potentiële) kandidaten spoort de EU de uitbreidingspartners er actief toe aan mededingingsregels op te stellen.

Meer veiligheid in Europa staat hoog op de agenda van de Unie. Als de financiële pretoetredingssteun beter en strategischer wordt gebruikt, helpt dat de uitbreidingspartners bij de preventie en bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie en wordt hun capaciteit op het vlak van wetshandhaving en migratiebeheersing (met inbegrip van grensbeheer) versterkt.

Dankzij de uitbreiding krijgt de EU meer gewicht en meer invloed op internationale fora. Met het toetredingsproces van de Westelijke Balkan en Turkije krijgt de Unie nog meer belang en invloed in de gebieden rond de Middellandse Zee en de Zwarte Zee en in het Donaubekken.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Het uitbreidingsbeleid is gebaseerd op artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Daarin wordt gesteld: „Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.”

De rechtsgrondslag voor de financiële pretoetredingssteun is artikel 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Subsidiariteit

Het instrument voor pretoetredingssteun is het enige instrument dat er specifiek op is gericht de kandidaten en potentiële kandidaten voor te bereiden op het lidmaatschap van de Unie. Dat doel kan alleen op het niveau van de Unie adequaat worden verwezenlijkt.

De meerwaarde van de pretoetredingssteun berust tevens op het toepassingsgebied van de instrumenten die eraan bijdragen. Door intensief gebruik van de initiatieven Twinning en TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Instrument) krijgen de begunstigden van het IPA de beschikking over de expertise die een aantal lidstaten bieden om hen te helpen in hun specifieke behoeften te voorzien. De totstandkoming van duurzame betrekkingen met soortgelijke instellingen in een lidstaat is een concreet resultaat van het Twinning-initiatief.

Met het instrument voor pretoetredingssteun wordt territoriale samenwerking actief bevorderd, bijvoorbeeld via programma’s voor grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking en macroregionale strategieën. De toegevoegde waarde is duidelijk: het instrument leidt tot verzoening en de uitvoering van vertrouwenwekkende maatregelen in de Westelijke Balkan, geografische en culturele barrières worden overwonnen en er worden betrekkingen van goed nabuurschap ontwikkeld. Dit zijn nog steeds cruciale aspecten van het uitbreidingsproces, die uitsluitend door EU-programma’s worden nagestreefd en niet door andere donoren.

Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat de voorgestelde verordening niet verder dan wat nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken.

3. EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Eind 2016 is een tussentijdse evaluatie van het instrument voor pretoetredingssteun II (IPA II) uitgevoerd. De tenuitvoerlegging verkeerde toen nog in een vroeg stadium, maar toch kon worden vastgesteld dat IPA II voldeed aan de doelstellingen ervan in termen van de prioriteiten van de Unie en de behoeften van de begunstigden. In het evaluatieverslag werd onderstreept dat IPA II een sterker strategisch karakter had dan het eerste IPA. De prioriteiten ervan zijn sterker gericht op:

–het bevorderen van essentiële hervormingen, namelijk de drie basiselementen van de uitbreidingsstrategie (de rechtsstaat en de grondrechten, versterking van de democratische instellingen en hervorming van het openbaar bestuur en de economisch governance); en

–de resultaten van de hervormingen, ter beoordeling waarvan een prestatiekader is opgezet.

Ook is reeds aangetoond dat met IPA II flexibel kan worden gereageerd op nieuwe crises en uitdagingen (zoals overstromingen en migratie- en veiligheidsvraagstukken).

IPA II legt een sterkere nadruk op prestaties en resultaten, maar er is bij de begunstigden nog ruimte voor verbetering wat betreft de kwaliteit van de indicatoren, de ontwikkeling van kaders voor monitoring en evaluatie op lokaal niveau en de kwaliteit van de gegevensverzameling.

In het verslag werd ook onderstreept dat IPA II in hoge mate complementair is met de acties in het kader van andere instrumenten, met name het Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR) en het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (IcSP). De coördinatie in de plannings- en de programmeringsfase moet echter worden verbeterd.

Volgens de tussentijdse evaluatie moeten de prestaties in het kader van IPA III de kern van het instrument vormen. Door middel van meer strategische programmering kan het voorstel naar verwachting zorgen voor betere sturing van het algemene financieringsniveau, overeenstemmend met de inzet die de begunstigden aan de dag leggen en de voortgang van de hervormingen. Ook zorgt het voor meer flexibiliteit om te kunnen inspelen op nieuwe uitdagingen.

Raadpleging van belanghebbenden

De belanghebbenden werden geraadpleegd in het kader van de bredere raadpleging die als input heeft gefungeerd voor de tussentijdse herziening van alle instrumenten voor extern optreden. De belanghebbenden zijn op drie manieren geraadpleegd. De beoordelaars hebben een duizendtal half-gestructureerde vraaggesprekken gevoerd met EU-ambtenaren en vertegenwoordigers van EU-instellingen, lidstaten en partners. Verscheidene technische workshops hebben plaatsgevonden voor de presentatie en bespreking van de ontwerp-evaluaties met deelnemers uit het Europees Parlement, werkgroepen van de Raad, comités van de lidstaten, maatschappelijke organisaties en lokale autoriteiten. In 2017 is een openbare raadpleging gehouden. Deze had tot doel feedback te verzamelen van belanghebbenden over de bevindingen van de evaluaties van de bestaande instrumenten en over de instrumenten voor extern optreden na 2020.

De voornaamste conclusies uit de raadpleging van de belanghebbenden zijn als volgt.

–Flexibiliteit: de belanghebbenden waren het erover eens dat de nieuwe financieringsinstrumenten soepeler zouden moeten kunnen reageren op onvoorziene uitdagingen en crises. Zij benadrukten in het bijzonder dat het gemakkelijker moet worden gemaakt om middelen over te hevelen tussen regio’s en tussen de steunprocedures. Er werd echter ook benadrukt dat grotere flexibiliteit niet ten koste mag gaan van de voorspelbaarheid, de eigen inbreng van de partners of de gerichtheid op het bereiken van de ontwikkelingsdoelstellingen voor de lange termijn. Om te zorgen voor flexibiliteit en voorspelbaarheid toonden sommige respondenten zich voorstander van het aanleggen van voldoende niet-toegewezen reserves.

–Coherentie: de belanghebbenden achtten het noodzakelijk om grotere coherentie te garanderen tussen het interne en het externe beleid van de Unie, en tussen de externe instrumenten zelf. De meesten toonden zich voorstander van een leidende rol van de Unie bij de verbetering van de complementariteit tussen de verschillende actoren binnen en buiten de EU.

Vereenvoudiging:


de Unie werd sterk aangemoedigd de algemene structuur van de instrumenten verder te vereenvoudigen. De Unie moet zich ook blijven inspannen voor de vereenvoudiging van omslachtige administratieve en financiële procedures.

–Hefboomwerking: de belanghebbenden waren het erover eens dat innovatieve financieringsinstrumenten een belangrijke rol kunnen spelen bij het aantrekken van publieke en particuliere financiering voor de externe bijstand van de Unie.

Dit voorstel voor een verordening tot vaststelling van IPA III komt tegemoet aan de meeste argumenten van de geraadpleegde belanghebbenden.

–Het voorziet in meer flexibiliteit door de toewijzingen aan de partners bij aanvang nog niet vast te stellen. Het programmeringskader voor het IPA moet gebaseerd zijn op de evoluerende behoeften en zorgen voor een evenwicht tussen voorspelbaarheid en prestatiegebonden financiering.

–De nieuwe structuur van de instrumenten voor extern optreden bevordert de coherentie en de synergie van IPA III met het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. Dit geldt met name voor de thematische en snellereactieonderdelen, die moeten worden ingezet voor initiatieven waarvan de doelstellingen niet doeltreffend kunnen worden gerealiseerd door de geografische programma’s.

–IPA III moet ook de potentiële hefboomwerking benutten van de internationale financiële instellingen en andere partners, waaronder de particuliere sector. Het algemene prestatiekader zal worden versterkt en vereenvoudigd.

Externe expertise

Het in december 2017 gepubliceerde tussentijdse verslag en de bijbehorende werkdocumenten 8 van de diensten van de Commissie over de instrumenten voor extern optreden zijn grotendeels gebaseerd op een reeks in 2016–2017 opgestelde onafhankelijke evaluatieverslagen (één evaluatie voor elk instrument, waaronder het instrument voor pretoetredingssteun).

Tegelijkertijd heeft de Commissie een onafhankelijk verslag laten opstellen over het pakket instrumenten voor extern optreden die in het tussentijdse verslag werden besproken, om daaruit de belangrijkste lessen en conclusies te extraheren 9 .

Effectbeoordeling

De Commissie heeft in 2018 een effectbeoordeling uitgevoerd voor de instrumenten voor extern optreden, waarin zij analyseert hoe die zouden kunnen worden samengebracht in één breed instrument.

Bij de effectbeoordeling werd het effect onderzocht van stroomlijning van de bestaande instrumenten: het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, het Europees Ontwikkelingsfonds, het Europees nabuurschapsinstrument, het Europees instrument voor democratie en mensenrechten, het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede, het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid en het partnerschapsinstrument. De conclusie luidde dat het instrument voor pretoetredingssteun een zelfstandig instrument moest blijven.

De effectbeoordeling heeft op 27 april 2018 van de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met punten van voorbehoud gekregen.

De voornaamste punten van voorbehoud betroffen het voorgestelde instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, en met name de governancestructuur ervan, de redenen voor de samenvoeging van verscheidene instrumenten in één instrument, de financiering en de politieke implicaties van de integratie van het EOF in de begroting van de EU, het basisniveau van de financiering, prioritering en mogelijke oormerking, alsook het kader voor monitoring en evaluatie. De effectbeoordeling is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing gewijzigd. Geen van de voorbehouden van de Raad voor regelgevingstoetsing had overigens betrekking op de voorgestelde verordening tot vaststelling van IPA III of de wisselwerking daarvan met het bredere instrument.

Vereenvoudiging

Dit voorstel bevat ten opzichte van de huidige verordening minimale wijzigingen. Het draagt op de hierna genoemde manieren bij tot de algemene doelstelling van vereenvoudiging.

–Het voorstel zorgt voor samenhang met het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. (De thematische programma’s vormen een aanvulling op de geografische programma’s. Daarbij wordt voortgebouwd op de garantie voor extern optreden die uit hoofde van dat instrument is vastgesteld.)

–Het blijft zo dat voor het externe optreden één stel regels geldt, doordat de financiële voorschriften van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking worden toegepast (deze waren voorheen opgenomen in een afzonderlijke verordening betreffende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor extern optreden). Waar mogelijk zal gebruik worden gemaakt van het Financieel Reglement.

–Tijdens de uitvoering zal de gewijzigde aanpak van de programmering leiden tot een daling van het aantal in partnerschap uitgevoerde programma’s dat door de Commissie wordt vastgesteld. Dit resulteert ook in vereenvoudiging voor de begunstigden, doordat zij naar aanleiding van de gestelde prioriteiten hun eigen strategische documenten kunnen inbrengen, en in grotere betrokkenheid bij de begunstigden.

Grondrechten

De politieke prioriteiten van IPA III zullen worden afgestemd op de kernprioriteiten die in de desbetreffende uitbreidingsbeleids- en strategiedocumenten zijn vastgesteld, en zijn in het bijzonder gericht op de eerbiediging van de rechtsstaat en de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

In haar mededeling van 2 mei 2018 10 heeft de Europese Commissie voorgesteld om 14 500 000 000 EUR (lopende prijzen) toe te wijzen aan het nieuwe programma voor pretoetredingssteun voor de periode 2021–2027.

Een gedetailleerde raming van de financiële impact van dit voorstel is opgenomen in het financieel memorandum bij dit voorstel.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

De uitvoering zal, met name gedurende de eerste jaren, versneld moeten gebeuren, om te voorkomen dat er structurele achterstand ontstaat ten aanzien van het sluiten van contracten en de uitvoering en om de huidige vertraging geleidelijk in te lopen. De Commissie zal bijzondere aandacht schenken aan indirect beheer met de begunstigden. Uit de tussentijdse evaluatie is gebleken dat het effect weliswaar positief wordt beoordeeld in termen van grotere betrokkenheid, maar de uitvoering te wensen overlaat en er grote vertragingen bij de uitvoering zijn geweest, met name in Turkije.

Monitoring zal plaatsvinden op basis van de in het voorstel genoemde indicatoren. De toepasselijke prestatie-indicatoren zullen worden vastgesteld en opgenomen in het IPA-programmeringskader en voor de ontvangers van EU-middelen zullen evenredige rapportagevereisten gelden. De uitbreidingsverslagen zullen als referentiepunt voor de beoordeling van de resultaten van de IPA III-bijstand worden genomen. Het prestatieverslagleggingssysteem dient te waarborgen dat de gegevens voor het monitoren van de uitvoering en de resultaten tijdig en doeltreffend worden verzameld.

De Commissie onderwerpt haar acties geregeld aan toezicht en evalueert regelmatig de vorderingen op weg naar het bereiken van resultaten. Overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 11 , waarbij de drie instellingen bevestigden dat de evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis dienen te vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere maatregelen, zal de Commissie een tussentijdse evaluatie en een eindevaluatie verrichten. Bij die evaluaties zullen de effecten van het instrument op het terrein worden nagegaan op basis van de relevante indicatoren en doelstellingen en een gedetailleerde analyse van de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, meerwaarde voor de EU en samenhang met andere beleidsterreinen van de EU. De evaluaties zullen conclusies omvatten om na te gaan of er lacunes of problemen zijn of mogelijkheden voor verdere verbetering van de acties of de resultaten daarvan en om een optimale exploitatie/effect na te streven.

De conclusies van de evaluaties zullen vergezeld van opmerkingen worden medegedeeld aan het Europees Parlement en aan de Raad.

Toelichting bij de bepalingen van het voorstel

Het voorstel volgt zo veel mogelijk dezelfde structuur als de andere programma’s van de Unie. Het geeft ook prioriteit aan de toepassing van één stel regels voor extern optreden. Momenteel wordt dit bereikt door de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor extern optreden, die geïntegreerd zijn in het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. Om het vereenvoudigingseffect te behouden, wordt in het voorstel zo veel mogelijk naar het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking verwezen.

In hoofdstuk I wordt het toepassingsgebied van het instrument vastgesteld, evenals de definities, doelstellingen, de begroting en een aantal programma-overschrijdende bepalingen. De definities worden op zorgvuldige wijze in overeenstemming gebracht met het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, teneinde overlapping met het Financieel Reglement te vermijden. De doelstellingen blijven in grote lijnen gelijk aan die van IPA II, maar worden op een meer samenhangende wijze gestructureerd in overeenstemming met de algemene intentie van een prestatiegerichte begroting, waarbij de specifieke doelstellingen zijn afgestemd op de begrotingstoewijzingen (titels). In de begroting wordt een totaalbedrag opgegeven, met de bedoeling om zo flexibel mogelijk te blijven. Een uitzondering op deze regel is de vermelding van het maximumbedrag van de uitgaven waarin is voorzien in grensoverschrijdende programma’s, teneinde vast te houden aan het huidige uitgavenniveau. De programma-overschrijdende bepalingen dragen bij tot de algemene doelstelling van vereenvoudiging, doordat duidelijk wordt aangegeven welke regels van toepassing zijn wanneer IPA III aan andere programma’s bijdraagt.

In hoofdstuk II wordt gezorgd voor de verenigbaarheid met het algemene beleidskader. Er is ook een verbintenis in opgenomen om nauw samen te werken met de lidstaten met het oog op samenhang en algemene coördinatie tussen de donoren.

Hoofdstuk III beschrijft de verschillende fasen van de uitvoering, vanaf de vaststelling van het programmeringskader van IPA III tot de vaststelling van jaarlijkse en meerjarige actieplannen en maatregelen. Het zwaartepunt van het IPA-programmeringskader verschuift van de toewijzingen aan de partners naar de prestaties bij het verwezenlijken van de doelstellingen. De steun blijft gericht en afgestemd op de specifieke situatie van de begunstigden. De toegang tot financiering moet echter niet alleen uitgaan van het beginsel van een eerlijke verdeling, maar ook worden gebaseerd op criteria zoals de looptijd van het project/programma, het verwachte effect en de vooruitgang op het vlak van de rechtsstaat, grondrechten en governance. Het prestatiebeloningsmechanisme is daarom opgenomen in de algemene toewijzingen.

Het voorstel gaat uit van één stel regels voor het vaststellen van de jaarlijkse en meerjarige plannen, zoals de regel is in het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. Er zijn geen grote veranderingen in de regels die eerder deel uitmaakten van de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor extern optreden.

Hoofdstuk IV van het voorstel bevat de subsidiabiliteitsregels die vroeger waren opgenomen in de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor extern optreden.

In hoofdstuk V wordt bepaald dat de begrotingsgarantie die het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking biedt, ook van toepassing is op de begunstigden van IPA III. De governanceregeling voor financiële instrumenten in het kader van IPA III, met name het investeringskader voor de Westelijke Balkan, blijft gelden voor de onder de garantie vallende verrichtingen.

Hoofdstuk VI bevat regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging, waarvoor net als bij het [instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking] een gemeenschappelijk stel regels moet blijven gelden.

Hoofdstuk VII bevat overgangs- en slotbepalingen. Met name om verstoring te voorkomen, blijft IPA II van toepassing op de activiteiten die gefinancierd worden uit hoofde van de desbetreffende verordening.