Toelichting bij COM(2018)605 - Standpunt EU in VN-werkgroepen over douane & vervoer en het vergemakkelijken van grensprocedures voor passagiers, bagage en lading-bagage in internationaal spoorwegverkeer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)605 - Standpunt EU in VN-werkgroepen over douane & vervoer en het vergemakkelijken van grensprocedures voor passagiers, bagage en ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)605   |
| datum | 31-08-2018 |
Dit voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN-ECE) en, mogelijkerwijs, in het Comité voor binnenlands vervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties in verband met de beoogde vaststelling van een nieuw verdrag inzake het vergemakkelijken van grensprocedures voor passagiers, bagage en lading-bagage in het internationale spoorwegverkeer.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Verdrag inzake het vergemakkelijken van grensprocedures voor passagiers, bagage en lading-bagage in het internationale spoorwegverkeer
Het initiatief voor het voorgestelde ontwerpverdrag inzake het vergemakkelijken van grensprocedures voor passagiers, bagage en lading-bagage in het internationale spoorwegverkeer (hierna „het voorgestelde ontwerpverdrag” genoemd) is genomen door de Organisatie voor de samenwerking tussen de spoorwegen (OSJD), waarvan negen EU-lidstaten (Bulgarije, Tsjechië, Slowakije, Polen, Litouwen, Letland, Hongarije, Estland en Roemenië) lid zijn; de regering van de Russische Federatie heeft het voorgelegd aan de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties.
Een verdrag met een vergelijkbare strekking is reeds van kracht, namelijk het internationale verdrag inzake het vergemakkelijken van de grensoverschrijding door passagiers en bagage via spoorwegen van 1952, waarbij acht EU-lidstaten (België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal en Zweden 1 ) verdragsluitende partijen zijn. Als gevolg van verschillende juridische en procedurele moeilijkheden was het niet haalbaar om dit verdrag te wijzigen teneinde het te moderniseren. Bovendien waren lidstaten van de Organisatie voor de samenwerking tussen de spoorwegen voorstander van het idee om een nieuw verdrag op dit gebied op te stellen in plaats van toe te treden tot het verouderde verdrag van 1952.
Het voorgestelde ontwerpverdrag heeft betrekking op drie belangrijke beleidsterreinen van de Unie: spoorwegen, douane en het acquis van de Unie betreffende grensbeheer. Het doel ervan is bespoediging en vereenvoudiging van grenscontroles van reizigerstreinen. De voornaamste nieuwe elementen van het ontwerpverdrag zijn gezamenlijke gecoördineerde controles aan de grenzen, in plaats van twee of meer opeenvolgende controles aan beide zijden van de grens; controles op rijdende treinen, wanneer de dienstregelingen en haltes van de treinen dat toestaan, en het bereiken van overeenstemming over details van de samenwerking door middel van bilaterale overeenkomsten of multilaterale regelingen. Dit voorstel heeft betrekking op het beleid van de Unie op het gebied van grensbeheer. De aspecten betreffende twee andere beleidsterreinen van de Unie, spoorwegen en douane, komen in een afzonderlijk voorstel aan de orde.
2.2.Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer van de VN-ECE
De Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer treedt op binnen het kader van de beleidsterreinen van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties en valt onder het algemene toezicht van het Comité voor binnenlands vervoer. De rol van de werkgroep is het initiëren en uitvoeren van acties die gericht zijn op harmonisatie en vereenvoudiging van de voorschriften, regels en documentatie voor grensprocedures voor de verschillende modi van binnenlands vervoer.
De Unie is vertegenwoordigd in de werkgroep, waarvan alle EU-lidstaten lid met stemrecht zijn.
2.3.Voorgenomen besluit van de Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer
De Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer zal in 2018 bijeenkomen op 12 t/m 14 juni en 16 t/m 19 oktober. Tijdens een van de bijeenkomsten zal de werkgroep een besluit nemen over de goedkeuring van het voorgestelde verdrag en over de doorzending ter formele goedkeuring ervan aan het Comité voor binnenlands vervoer, dat eenmaal per jaar in februari bijeenkomt.
De voorgenomen handeling zal voor de partijen bindend zijn overeenkomstig artikel 22 van het ontwerpverdrag, waarin het volgende is bepaald: „1. Dit verdrag treedt in werking drie maanden na de datum waarop vijf staten hun akte van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding hebben neergelegd. 2. Voor elke staat die dit verdrag bekrachtigt, aanvaardt, goedkeurt of ertoe toetreedt na de neerlegging van de vijfde akte van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, treedt het verdrag in werking drie maanden na de datum van neerlegging door die staat van zijn akte van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding.”
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1.Standpunt van de Unie
De Unie onderschrijft de doelstellingen van het ontwerpverdrag en ondersteunt het concept van het vergemakkelijken van het reizigersvervoer per spoor, maar zij heeft niet kunnen constateren dat het ontwerpverdrag een meerwaarde of voordelen oplevert voor de Unie of haar lidstaten. Het nieuwe ontwerpverdrag maakt reeds bestaande bilaterale of multilaterale overeenkomsten niet overbodig en faciliteert wellicht zelfs geen nieuwe bilaterale of multilaterale overeenkomsten, aangezien het ontwerpverdrag geen model voor dergelijke overeenkomsten bevat. Veel bepalingen van het ontwerpverdrag zijn van niet-bindende aard en kunnen niet worden uitgevoerd zonder afzonderlijke regelingen tussen de betrokken partijen. Tot dusver is de enige functie die het ontwerpverdrag zou kunnen hebben die van referentie voor het sluiten van toekomstige multilaterale en bilaterale overeenkomsten.
Vanuit het oogpunt van het EU-acquis op het gebied van grensbeheer biedt het ontwerpverdrag in zijn huidige vorm geen nieuwe of nuttige instrumenten en levert het derhalve geen voordelen of meerwaarde op voor de Unie en haar lidstaten. Bovendien bevat het verscheidene bepalingen die problematisch zijn voor het acquis van de EU en zouden moeten worden gewijzigd indien de Unie of haar lidstaten op een toekomstig tijdstip zouden willen toetreden tot het ontwerpverdrag. In artikel 6 van het ontwerpverdrag zou bijvoorbeeld moeten worden verduidelijkt dat grenscontroles niet kunnen worden opgeheven door multilaterale of bilaterale overeenkomsten tussen staten: aangezien op de overschrijding van de buitengrenzen van de EU de Schengengrenscode van toepassing is, kunnen internationale overeenkomsten slechts regelen op welke wijze de controles worden uitgevoerd, zonder te raken aan de inhoud van dergelijke controles.
Voor de Unie heeft het ontwerpverdrag vanuit institutioneel oogpunt betrekking op aangelegenheden die binnen de gebieden van exclusieve en gedeelde bevoegdheid van de Unie vallen. De lidstaten kunnen niet afzonderlijk toetreden tot delen van het ontwerpverdrag die binnen een gebied van exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Om de Unie de mogelijkheid te geven tot het verdrag toe te treden, had overeenkomstige het algemeen beleid op institutioneel gebied een bepaling betreffende de deelname van de Unie als regionale organisatie voor economische integratie in het ontwerpverdrag moeten worden opgenomen.
Hoewel er voor de Unie geen redenen lijken te zijn om toe te treden tot het voorgestelde verdrag, moet elk nieuw internationaal verdrag, in overeenstemming met het algemene EU-beleid inzake institutionele aspecten, een clausule bevatten op grond waarvan de deelname van regionale organisaties voor economische integratie mogelijk is.
Het Comité voor binnenlands vervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties kan op zijn 81e zitting in februari 2019 of op een daaropvolgende zitting, onder voorbehoud van de goedkeuring van het ontwerpverdrag door de Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer, overgaan tot stemming over de goedkeuring van het verdrag en het secretariaat verzoeken het verdrag door te zenden aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties in diens hoedanigheid als depositaris. Het is daarom van belang een standpunt van de Unie vast te stellen om te kunnen reageren op een dergelijk scenario. Bij aangelegenheden die tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren, stemt de Commissie namens de Unie.
Tijdens de voorbereiding van het voorgestelde verdrag is een breed scala aan deskundigen uit de publieke en private sector geraadpleegd.
De lidstaten zijn geraadpleegd in het kader van de vergaderingen van het Comité douanewetgeving (coördinatie Genève). Een van die raadplegingen vond plaats met deskundigen uit het Comité voor de Europese Spoorwegruimte, adviseurs Justitie en binnenlandse zaken, vervoersattachés en vertegenwoordigers van de directoraten-generaal van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor mobiliteit en vervoer en voor migratie en binnenlandse zaken (23.1.2017). Daarnaast werd de Groep douanedeskundigen geraadpleegd.
Verdere raadplegingen vonden plaats tijdens vergaderingen van de Werkgroep Douanevraagstukken in verband met het vervoer en de Groep spoorwegvervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties.
De besprekingen in de bevoegde fora van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, die werden bijgewoond door het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie of het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer, werden voorafgegaan door coördinatieactiviteiten tussen de genoemde directoraten-generaal en het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken, aangezien het ontwerpverdrag betrekking heeft op beleidsterreinen die onder de respectieve bevoegdheid van deze drie directoraten-generaal vallen.
Uit de interne coördinatie en de gezamenlijke besprekingen met de lidstaten in het kader van het Comité douanewetgeving en de Groep douanedeskundigen is duidelijk gebleken dat de lidstaten van de Unie noch de Unie zelf er belang bij hebben toe te treden tot het ontwerpverdrag, aangezien het geen voordelen of toegevoegde waarde oplevert op de betrokken gebieden, dat wil zeggen op de beleidsterreinen van de Unie die onder dit voorstel vallen, en met betrekking tot het institutionele standpunt van de Unie.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van „de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.”
Het begrip „handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke internationaalrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die internationaalrechtelijk niet bindend zijn, maar die een „beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 2 .
De handeling die de Werkgroep Douanevraagstukken in verband met vervoer en het Comité voor binnenlands vervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties moeten vaststellen, is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal overeenkomstig artikel 22 van het ontwerpverdrag internationaalrechtelijk bindend zijn.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU, te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als de hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet de materiële rechtsgrondslag van een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende daarmee overeenstemmende rechtsgrondslagen omvatten.
De beoogde handeling heeft doelstellingen en componenten op het gebied van grenscontroles en heeft ook betrekking op de controles van personen en hun documenten. Zij moet derhalve worden gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder b), VWEU, dat betrekking heeft op „de controles waaraan personen bij het overschrijden van de buitengrenzen worden onderworpen”.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 77, lid 2, onder b), VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit dient artikel 77, lid 2, onder b), VWEU te zijn, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.