Toelichting bij COM(2018)745 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de lijsten van landen waarvan de onderdanen wel en niet visumplichtig zijn (terugtrekking Verenigd Koninkrijk uit EU) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)745 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de lijsten van landen waarvan de onderdanen wel en niet ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)745   |
| datum | 13-11-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna “het Verenigd Koninkrijk” genoemd) zal zich op 30 maart 2019 (terugtrekkingsdatum) uit de Europese Unie terugtrekken en een derde land worden. Op dit moment zijn Britse burgers tevens burger van de Unie. Zij beschikken over het recht van vrij verkeer en verblijf in de Unie en het recht alle andere lidstaten binnen te komen zonder inreisvisum of soortgelijke formaliteit. Onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn 1 , zullen over dit recht beschikken tot het moment waarop het recht van de Unie inzake vrij verkeer van burgers van de Unie niet langer op hen van toepassing is. Dat moment komt er op 30 maart 2019, tenzij in een geratificeerd terugtrekkingsakkoord krachtens artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, of unaniem door de Europese Raad in overleg met het Verenigd Koninkrijk, een andere datum wordt vastgesteld.
Gezien het bovenstaande moet worden vastgesteld of de onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, aan de visumplicht zullen worden onderworpen om de buitengrenzen van de lidstaten te overschrijden, of van die plicht zullen worden vrijgesteld. Of onderdanen van derde landen aan de visumplicht worden onderworpen, of van de visumplicht worden vrijgesteld, wordt vastgesteld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 539/2001 2 . In bijlage I bij die verordening is de lijst opgenomen van landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen, en in bijlage II de lijst van de landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. Met een wetgevingshandeling moet het Verenigd Koninkrijk vanaf de datum waarop het recht van de Unie niet langer op het Verenigd Koninkrijk van toepassing is, worden opgenomen in een van de bijlagen bij Verordening (EG) nr. 539/2001.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt toegepast door alle lidstaten – met uitzondering van Ierland – alsook door de met Schengen geassocieerde landen (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland). De verordening maakt deel uit van het gemeenschappelijk beleid van de Unie inzake visa voor een kort verblijf van 90 dagen binnen een periode van 180 dagen. Het Verenigd Koninkrijk is tot op heden op geen enkel moment gebonden geweest door deze verordening.
Aangezien Ierland niet deelneemt aan het Schengenacquis inzake visa, hebben Verordening (EG) nr. 539/2001 en dit wijzigingsvoorstel geen gevolgen voor de specifieke bilaterale overeenkomst (“gemeenschappelijk reisgebied”) die Ierland met het Verenigd Koninkrijk heeft gesloten en die voorziet in visumvrij reizen tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk voor onderdanen van deze beide landen.
De criteria die in het kader van een beoordeling per geval in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen of van die plicht zijn vrijgesteld, zijn vastgesteld in artikel –1 van Verordening (EG) nr. 539/2001. Het gaat onder meer om 'illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, economische voordelen, in het bijzonder op het gebied van toerisme en buitenlandse handel, en de externe betrekkingen van de Europese Unie met de betrokken derde landen, waarbij in het bijzonder gekeken wordt naar mensenrechten en fundamentele vrijheden alsmede naar de implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid'. Het is ook van belang bijzondere aandacht te besteden aan de beveiliging van de door het derde land uitgegeven reisdocumenten.
De bijlagen bij Verordening (EG) nr. 539/2001 zijn laatstelijk gewijzigd in 2017, bij Verordening (EU) 2017/372 en Verordening (EU) 2017/850, waarbij Georgië en Oekraïne van bijlage I (visumplichtige landen) naar bijlage II (van de visumplicht vrijgestelde landen) zijn overgeplaatst. De Commissie heeft ook twee nieuwe voorstellen ingediend, betreffende Kosovo 3* 4 en Turkije 5 . Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt thans gecodificeerd 6 ; daarom zullen alle verwijzingen naar deze verordening in het voorstel moeten worden vervangen door verwijzingen naar de gecodificeerde verordening, zodra die in werking is getreden, hetgeen waarschijnlijk voor eind 2018 zal gebeuren.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het vervolledigen en bijwerken van de lijsten van derde landen die aan Verordening (EG) nr. 539/2001 zijn gehecht, is van essentieel belang om het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten te faciliteren. In haar mededeling over de aanpassing van het visumbeleid aan nieuwe uitdagingen 7 heeft de Commissie onderstreept dat dit van cruciaal belang is voor het waarborgen van de veiligheid en de goede werking van het gebied zonder toezicht aan de binnengrenzen. Deze doelstellingen worden ook nagestreefd met de voorstellen van de Commissie tot wijziging van de Visumcode (Verordening (EG) nr. 810/2009) 8 en de VIS-verordening (Verordening (EG) nr. 767/2008) 9 , die momenteel door de medewetgevers worden besproken. Voorts heeft de voorgestelde verordening tot vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de EU-informatiesystemen 10 als doel de informatie-instrumenten voor grensbeheer, migratie en veiligheid van de Unie op alomvattende wijze te bundelen en te versterken.
Verordening (EU) 2017/2226 11 tot instelling van een inreis-uitreissysteem (EES) zorgt voor verdere verbetering van de beveiliging en het beheer van de buitengrenzen van de Unie. Een van de belangrijkste doelstellingen van de verordening bestaat erin de kwaliteit van de grenscontroles voor onderdanen van derde landen te verbeteren en te zorgen voor een systematische en betrouwbare identificatie van personen die langer dan toegestaan op het grondgebied blijven. Het toekomstige inreis-uitreissysteem (EES) zal bijgevolg belangrijk zijn waar het erom gaat erop toe te zien dat de onderdanen van derde landen rechtmatig gebruikmaken van de visumvrije regeling voor verblijf in het Schengengebied en irreguliere migratie van onderdanen van visumvrije landen te voorkomen.
Verordening (EU) 2018/1240 12 tot oprichting van een Europees reisinformatie- en autorisatiesysteem (Etias) zal de informatielacune met betrekking tot reizigers die niet over een visum hoeven te beschikken om de buitengrenzen te overschrijden, dichten. Met het systeem zal voor de afreis van niet-visumplichtige onderdanen van derde landen naar het Schengengebied kunnen worden bepaald of zij in aanmerking komen voor toegang tot het Schengengebied, en of hun inreis een veiligheidsrisico, een risico op het gebied van illegale immigratie of een hoog epidemiologisch risico vormt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat voorziet in maatregelen betreffende het gemeenschappelijk beleid inzake visa.
• Subsidiariteit, evenredigheid en keuze van het instrument
Aangezien de Unie een gemeenschappelijk visumbeleid heeft ontwikkeld met een verordening waarin de van de visumplicht vrijgestelde landen en visumplichtige landen zijn vastgesteld (Verordening (EG) nr. 539/2001), kan het vaststellen of wijzigen van de visumstatus van onderdanen van derde landen alleen plaatsvinden door middel van een wetgevingshandeling van de Unie tot wijziging van die verordening. Lidstaten kunnen niet individueel handelen. Er zijn geen andere (niet-wetgevende) opties om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Bij het beoordelen van de criteria van Verordening (EG) nr. 539/2001 om vast te stellen of onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, aan de visumplicht moeten worden onderworpen of van de visumplicht moeten worden vrijgesteld, heeft de Commissie een beroep gedaan op een grote verscheidenheid aan gegevensbronnen. Het gaat onder meer om Eurostat-gegevens over immigratie opgesplitst naar nationaliteit, gegevens van de Verenigde Naties en van het bureau voor de statistiek van het Verenigd Koninkrijk (ONS) over het aantal onderdanen van het Verenigd Koninkrijk dat in de andere 27 lidstaten van de Unie (EU-27) woont, passagiersenquêtes over het aantal reizen van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk naar de EU-27 13 , ramingen van het bedrijfsleven van de uitgaven van reizigers uit het Verenigd Koninkrijk 14 en cijfergegevens over de handel tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk 15 . Ook de nauwe banden tussen de EU-27 en het Verenigd Koninkrijk als gevolg van het feit dat het land 46 jaar lang lid is geweest van de Unie, zijn bij de beoordeling in aanmerking genomen.
• Effectbeoordeling
Ten gevolge van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie is het noodzakelijk dat Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt gewijzigd. Gezien de noodzaak van tijdig optreden en rekening houdend met de conclusies van de onderstaande analyse, is geen volledige effectbeoordeling uitgevoerd. Er zijn slechts twee beleidsopties: onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, in bijlage I (visumplichtig) bij Verordening (EG) nr. 539/2001 opnemen, of in bijlage II (van de visumplicht vrijgesteld) bij die verordening.
De Commissie is tot de conclusie gekomen dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, van de visumplicht moeten worden vrijgesteld voor reizen naar de Unie met het oog op kort verblijf. Als burger van de Unie genieten onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn momenteel het recht van vrij verkeer op grond van de Verdragen en Richtlijn 2004/38/EG 16 . Zij kunnen in de Unie reizen en verblijven zonder in het bezit te moeten zijn van een visum. Onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, zullen vanaf de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk niet langer burger van de Unie zijn en niet langer het recht van vrij verkeer van personen genieten zodra het recht van de Unie niet langer op hen van toepassing is, maar het zou nuttig zijn nauwe banden in stand te houden tussen Britse burgers en burgers van de Unie, en het reizen voor zakelijke en toeristische doeleinden te faciliteren. Aangezien het Verenigd Koninkrijk door de Wereldbank als een hooginkomenseconomie wordt geclassificeerd en het land lid is van de OESO, voldoet het profiel ervan aan dat van een land dat in wezen een laag risico vormt wat irreguliere migratie naar de Unie betreft.
De controle van onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen, die zal worden toegepast op onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn zodra het recht van de Unie inzake vrij verkeer voor burgers van de Unie niet langer op hen van toepassing is, lijkt voldoende te zijn in het licht van de veiligheidsrisico’s. Bovendien geeft het Verenigd Koninkrijk biometrische paspoorten af die voldoen aan de normen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie. Als er migratie- of veiligheidsrisico’s met betrekking tot onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn ontstaan die dringende actie vereisen om het visumvrij reizen op te schorten, zal er voorts een beroep kunnen worden gedaan op het opschortingsmechanisme van artikel 1 bis van Verordening (EG) nr. 539/2001.
De EU-27 was in 2017 goed voor 44 % van alle export en 54 % van alle import van het Verenigd Koninkrijk, en is daarmee de grootste handelspartner van het land. Hoewel de omvang van het handelsverkeer na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie zou kunnen dalen, zullen de Unie en het Verenigd Koninkrijk waarschijnlijk belangrijke handelsrelaties behouden, gezien hun geografische nabijheid en de historisch nauwe banden tussen hun economieën. Bovendien verblijven er momenteel zo’n 800 000 onderdanen van het Verenigd Koninkrijk in de EU-27 (Ierland niet inbegrepen) 17 en verhuizen er ieder jaar circa 50 000 onderdanen van het Verenigd Koninkrijk naar de EU-27 18 . Deze aspecten dragen bij tot het drukke reisverkeer van het Verenigd Koninkrijk naar de EU-27: inwoners van het Verenigd Koninkrijk ondernamen 53 miljoen reizen naar de EU-27 in 2016, voor zakelijke, recreatie- en andere doeleinden, en gaven daarbij in de andere lidstaten circa 28 miljard euro uit. Als onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, aan de visumplicht zouden worden onderworpen, zou dit de economische voordelen voor de Unie uit deze reizen kunnen doen dalen, de handelsbetrekkingen kunnen doen afnemen en de economische belangen van de Unie kunnen schaden.
Het Verenigd Koninkrijk is lid van de Raad van Europa. De Unie en het Verenigd Koninkrijk hechten allebei evenveel belang aan kwesties in verband met mensenrechten en fundamentele vrijheden, zoals blijkt uit het feit dat het Verenigd Koninkrijk zich heeft aangesloten bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. De gedeelde waarden die voortkomen uit het gezamenlijk engagement voor democratie en de rechtsstaat, zullen ook na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie in stand blijven. Dit moet tot uiting komen door het faciliteren van reizen tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk, door te voorzien in vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk.
De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft verklaard van plan te zijn burgers van de EU27 niet aan de visumplicht te onderwerpen voor kort verblijf voor zakelijke of toeristische doeleinden 19 . Dit voornemen moet nu worden geformaliseerd, zodat burgers hierop kunnen vertrouwen, en de medewetgevers zouden rekening moeten houden met de vorderingen op dit gebied tijdens het wetgevingsproces met betrekking tot dit voorstel. Als het Verenigd Koninkrijk in de toekomst unilateraal beslist om de visumplicht op te leggen aan alle of sommige burgers van de Unie 20 , zal het wederkerigheidsmechanisme van artikel 1, lid 4, van Verordening (EG) nr. 539/2001 worden geactiveerd. Dit zou leiden tot de invoering van de visumplicht.
Burgers van de meeste Europese landen die geen lid zijn van de Unie, evenals Britse onderdanen die geen Brits burger zijn, kunnen momenteel zonder visum naar het Schengengebied reizen. Aangezien het Verenigd Koninkrijk en de Unie zich in de dichte nabijheid van elkaar bevinden, is het ook om redenen van regionale samenhang nuttig dat het Verenigd Koninkrijk op de lijst van van de visumplicht vrijgestelde landen komt te staan.
Alle overige risico’s met betrekking tot visumvrij reizen naar de Unie voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, zouden moeten worden gematigd door de maatregelen die recent zijn genomen ter bevordering van het beheer van de buitengrenzen van de Unie, met name het inreis-uitreissysteem (EES) en het Europees reisinformatie- en autorisatiesysteem (Etias). Zodra het recht van de Unie inzake vrij verkeer voor burgers van de Unie niet langer op het Verenigd Koninkrijk van toepassing is, zullen deze systemen op het land van toepassing zijn, net als op andere van de visumplicht vrijgestelde derde landen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten in de Europese Unie. Visumvrij reizen naar de Unie voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, zal het reizen faciliteren, bijvoorbeeld in de context van het recht op een familie- en gezinsleven.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Inhoudsopgave
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De gewijzigde verordening zal van toepassing zijn vanaf de dag volgend op die waarop het recht van de Unie niet langer op het Verenigd Koninkrijk van toepassing is. Dat moment komt er op 30 maart 2019, tenzij de Europese Raad in overeenstemming met het Verenigd Koninkrijk unaniem een andere datum vaststelt, of op de datum die is vastgesteld in een geratificeerd terugtrekkingsakkoord overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De verordening zal rechtstreeks worden uitgevoerd door de lidstaten; er is derhalve geen uitvoeringsplan nodig.
• Artikelsgewijze toelichting
–De verwijzing naar het Verenigd Koninkrijk zal worden geschrapt uit artikel 4, lid 2, onder d), aangezien dit punt enkel van toepassing is op lidstaten die het Schengenacquis niet toepassen. De lidstaten zullen de mogelijkheid behouden om erkende vluchtelingen, staatlozen en andere personen zonder nationaliteit die in het Verenigd Koninkrijk verblijven, van de visumplicht vrij te stellen op grond van artikel 4, lid 2, onder b).
–Het Verenigd Koninkrijk zal wat Britse burgers betreft, worden opgenomen in bijlage II, dat de lijst bevat van van de visumplicht vrijgestelde landen.
–De titel van deel 3 van bijlage II zal worden vervangen door “BRITSE ONDERDANEN DIE GEEN BRITS BURGER ZIJN”, om de huidige verwijzing naar het recht van de Unie te verwijderen. De volledige lijst van Britse onderdanen die geen Britse burger zijn, zal met het oog op rechtszekerheid worden behouden. De visumstatus van deze Britse onderdanen werd voor het eerst vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1932/2006, waarbij sommige categorieën van deze onderdanen in bijlage I (visumplichtig) werden opgenomen, en andere in bijlage II (van de visumplicht vrijgesteld), op basis van een beoordeling van de criteria van Verordening (EG) nr. 539/2001 21 . Bij Verordening (EU) nr. 509/2014 van 15 mei 2014 zijn alle categorieën overgezet naar bijlage II (van de visumplicht vrijgesteld) 22 . De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie heeft geen gevolgen voor de visumstatus van deze Britse onderdanen die geen Brits burger zijn.
Artikel 3 bepaalt dat de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 539/2001 van toepassing worden vanaf de dag volgend op die waarop het recht van de Unie niet langer van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk, zodat rechtsonzekerheid met betrekking tot de visumvrijstelling voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die Brits burger zijn, wordt vermeden.