Toelichting bij COM(2018)833 - Ondertekening van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU en Euratom - EU monitor

EU monitor
Vrijdag 20 september 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk de Europese Raad overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie kennis gegeven van zijn voornemen zich terug te trekken uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie onderhandelt de Unie met de zich terugtrekkende staat over een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking (het terugtrekkingsakkoord), waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Het terugtrekkingsakkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, na goedkeuring door het Europees Parlement.

Na de kennisgeving heeft de Europese Raad (artikel 50) op 29 april 2017 onderhandelingsrichtsnoeren aangenomen. In het licht van deze richtsnoeren heeft de Raad de Commissie op 22 mei 2017 gemachtigd om de onderhandelingen te beginnen over een akkoord met het Verenigd Koninkrijk over de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en de onderhandelingsrichtsnoeren voor deze onderhandelingen vastgesteld. De Europese Raad heeft op 15 december 2017 aanvullende richtsnoeren bij de richtsnoeren van 29 april 2017 aangenomen waarbij de beginselen en voorwaarden voor eventuele overgangsregelingen werden vastgesteld, waarna de Raad op 29 januari 2018 aanvullende onderhandelingsrichtsnoeren heeft vastgesteld.

De onderhandelingen zijn gevoerd in het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad en in overeenstemming met de onderhandelingsrichtsnoeren van de Raad, en terdege rekening houdend met de resoluties van het Europees Parlement van 5 april 2017, 3 oktober 2017, 13 december 2017 en 14 maart 2018.

De onderhandelingen zijn op 14 november 2018 op het niveau van de hoofdonderhandelaars afgerond en geparafeerd. Deze tekst is juridisch gereviseerd 1 en is de tekst die ter ondertekening wordt voorgelegd.

Een akkoord over de toekomstige betrekkingen tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk kan pas worden gesloten nadat het Verenigd Koninkrijk een derde land is geworden. Artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie vereist dat in het akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen met de Unie. De contouren van het kader van de toekomstige betrekkingen zijn tijdens de onderhandelingen uit hoofde van artikel 50 met het Verenigd Koninkrijk overeengekomen in de politieke verklaring over het kader van de toekomstige betrekkingen tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk, die op 25 november 2018 door de Europese Raad is goedgekeurd 2 .

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het terugtrekkingsakkoord is volledig in overeenstemming met de Verdragen en beschermt de integriteit en de autonomie van de rechtsorde van de Unie, alsmede de integriteit van de interne markt en de douane-unie. Het bevordert de waarden, de doelstellingen en de belangen van de Unie, en zorgt voor de samenhang, de doeltreffendheid en de continuïteit van haar beleid en haar optreden. Met name in artikel 4 van het terugtrekkingsakkoord worden de methoden en beginselen met betrekking tot de gevolgen, de uitvoering en de toepassing van het akkoord vastgesteld die waarborgen dat de bepalingen van het recht van de Unie die krachtens het terugtrekkingsakkoord van toepassing zijn geworden, in het Verenigd Koninkrijk dezelfde rechtsgevolgen hebben als in de Unie en haar lidstaten.

Grondrechten

Uit hoofde van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. Bovendien maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.

Deze rechten, vrijheden en beginselen blijven volledig in stand en beschermd in de Unie na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie. Bovendien waarborgt het terugtrekkingsakkoord dat wanneer wordt verwezen naar bepalingen of begrippen van het recht van de Unie, deze worden uitgelegd en toegepast overeenkomstig de methoden en algemene beginselen van uitlegging die binnen de Unie van toepassing zijn, met inbegrip van uitlegging die consistent is met het Handvest van de grondrechten. Dit is met name relevant voor het deel van het akkoord betreffende de rechten van burgers, dat sterk op het recht van de Unie is gebaseerd.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Het Verenigd Koninkrijk heeft kennis gegeven van zijn voornemen zich terug te trekken uit de Europese Unie. Bijgevolg is artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie de rechtsgrondslag voor de ondertekening en de sluiting van een terugtrekkingsakkoord. Er zij aan herinnerd dat overeenkomstig artikel 106bis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie eveneens van toepassing is op de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

Evenredigheid

In het terugtrekkingsakkoord worden alle kwesties in verband met het uiteengaan geregeld en de voorwaarden van de overgangsregeling en de duur ervan duidelijk vastgesteld. Het terugtrekkingsakkoord is derhalve passend en evenredig met de doelstelling van het waarborgen van een ordelijke terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie.

Keuze van het instrument

Overeenkomstig artikel 50, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie worden de voorwaarden voor de terugtrekking vastgelegd in een akkoord tussen de Unie en de zich terugtrekkende staat; de ondertekening van een dergelijk akkoord wordt geregeld bij besluit van de Raad.

3. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Aangezien het terugtrekkingsakkoord bepaalt dat de Unie en het Verenigd Koninkrijk beide de financiële verplichtingen nakomen die voortvloeien uit de gehele periode van het lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk van de Unie, heeft voornamelijk de oprichting van het Gemengd Comité, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de Unie en van het Verenigd Koninkrijk, gevolgen voor de begroting. Het Gemengd Comité houdt onder andere toezicht op en vergemakkelijkt de uitvoering en de toepassing van het terugtrekkingsakkoord. Het Gemengd Comité komt minstens eenmaal per jaar bijeen op verzoek van een van de partijen. Daarnaast kunnen er ook kosten verbonden zijn aan de inleiding van een arbitrageprocedure in het kader van de geschillenbeslechting waarin het akkoord voorziet. In geval van verlenging van de overgangsperiode draagt het Verenigd Koninkrijk voor de duur van de verlenging bij aan de begroting van de Unie; deze bijdrage wordt behandeld als algemene ontvangsten. Het financieel memorandum bij dit voorstel geeft nadere informatie over de geraamde financiële gevolgen voor de begroting van de Unie.

4. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Bij titel 2 van deel zes van het terugtrekkingsakkoord wordt een Gemengd Comité ingesteld dat voortdurend toezicht zal houden op de uitvoering, de werking en de gevolgen van dit akkoord. Het Gemengd Comité bestaat uit vertegenwoordigers van de Europese Unie en vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk, vergadert ten minste eenmaal per jaar en houdt toezicht op en vergemakkelijkt de uitvoering en toepassing van het akkoord, en besluit over de taken van de gespecialiseerde comités en houdt toezicht op hun werkzaamheden, en stelt wijzigingen van dit akkoord vast in de gevallen waarin het akkoord daarin voorziet. Het Gemengd Comité stelt zijn besluiten en aanbevelingen in onderlinge overeenstemming tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk vast. Het kan in geen geval de besluitvorming op het niveau van de Unie beperken. De Unie en het Verenigd Koninkrijk kunnen via het Gemengd Comité besluiten bepaalde aspecten van het akkoord te wijzigen, maar alleen in die gevallen waarin uitdrukkelijk is voorzien. Wanneer de partijen een dergelijk besluit goedkeuren, moet dit gebeuren volgens hun respectieve toepasselijke interne voorschriften en procedures.

1.

De volgende gespecialiseerde comités zullen werken onder gezag van het Gemengd Comité, d.w.z. één subcomité voor elk van de belangrijkste onderdelen van het terugtrekkingsakkoord:


(a)het Comité voor de rechten van de burgers;

(b)het Comité voor de overige scheidingsbepalingen;

(c)het Comité voor vraagstukken betreffende de uitvoering van het protocol inzake Ierland/Noord-Ierland;

(d)het Comité voor vraagstukken betreffende de uitvoering van het protocol inzake de zones van Cyprus die onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk vallen;

2.

(e)het Comité voor vraagstukken betreffende de uitvoering van het protocol inzake Gibraltar; en


(f)het Comité voor de financiële bepalingen.

Het voorstel voorziet ook in een rol voor het Gemengd Comité in geschillenbeslechting, die wordt behandeld in titel 3 van deel zes van het terugtrekkingsakkoord.

Artikelsgewijze toelichting

Het ontwerpvoorstel van de Commissie voor het terugtrekkingsakkoord bestaat uit 185 artikelen, gegroepeerd in zes delen (onderverdeeld in titels en hoofdstukken), en drie protocollen en negen bijlagen, als volgt:

Deel een (Gemeenschappelijke bepalingen) bevat de algemene bepalingen van het terugtrekkingsakkoord (hierna „het akkoord” genoemd), zoals de definities, de territoriale werkingssfeer van het akkoord, de methoden en beginselen met betrekking tot de gevolgen, de uitvoering en de toepassing van het akkoord.

Deel twee (Rechten van de burgers) bevat de bepalingen ter bescherming van de uit het recht van de Unie voortvloeiende status en de rechten van de burgers van het EU en het VK, en hun gezinnen, die getroffen worden door de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk. Deel twee omvat 4 titels: Titel I (Algemene bepalingen), titel II (Rechten en verplichtingen), titel III (Coördinatie van de socialezekerheidsstelsels) en titel IV (Overige bepalingen).

Deel drie (Scheidingsbepalingen) bevat de bepalingen voor andere kwesties die verband houden met het losmaken van het Verenigd Koninkrijk van de Unie. Deel drie omvat 13 titels: Titel I (In de handel gebrachte goederen), titel II (Lopende douaneprocedures), titel III (Lopende aangelegenheden inzake belasting over de toegevoegde waarde en accijnzen), titel IV (Intellectuele eigendom), titel V (Lopende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken), titel VI (Lopende justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken), VII (Voor het eind van de overgangsperiode of op grond van dit akkoord verwerkte of verkregen gegevens), titel VIII (Lopende overheidsopdrachten en overeenkomstige procedures), titel IX (Aangelegenheden in verband met Euratom), titel X (Gerechtelijke en administratieve procedures van de Unie), titel XI (Procedures voor administratieve samenwerking tussen de lidstaten en het Verenigd Koninkrijk), titel XII (Voorrechten en immuniteiten) en titel XIII (Overige kwesties in verband met de werking van de instellingen, organen en instanties van de Unie).

Deel vier (Overgang) voorziet in een overgangsperiode waarin het hele EU-acquis, op enkele uitzonderingen na, van toepassing zal zijn op het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk zal tijdens de overgang niet langer vertegenwoordigd zijn in de instellingen van de Unie, noch deelnemen aan het besluitvormingsproces van de Unie. Voorts bevat deel vier de overgangsregelingen die op het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijn met betrekking tot internationale overeenkomsten die zijn gesloten door de Unie, door lidstaten die namens haar optreden, of door de Unie en haar lidstaten samen. Volgens artikel 129 is het Verenigd Koninkrijk tijdens de overgangsperiode gebonden door de verplichtingen die voortvloeien uit die overeenkomsten. Artikel 130 voorziet in een raadplegingsmechanisme voor de vaststelling van de vangstmogelijkheden van het Verenigd Koninkrijk voor de overgangsperiode. Artikel 131 waarborgt dat alle instellingen van de Unie hun volledige bevoegdheid ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk behouden, met inbegrip van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Artikel 132 voorziet in de mogelijkheid de overgangsperiode eenmalig te verlengen met een of twee jaar ten hoogste.

Deel vijf (Financiële bepalingen) bevat nadere bepalingen over de financiële regeling, zoals gedetailleerde regels inzake de onderdelen van de financiële afwikkeling, de regels voor de berekening van de waarde van de financiële regeling en de betalingsvoorwaarden. Er worden ook regels vastgesteld voor de regelingen inzake de verdere deelname van het Verenigd Koninkrijk aan de programma’s van het huidige meerjarig financieel kader (MFK) tot de afsluiting daarvan.

Deel zes (Institutionele en slotbepalingen) stelt regels vast voor de samenhangende uitlegging en toepassing van het akkoord en stelt een Gemengd Comité in, alsook een mechanisme om geschillen te beslechten. Dit deel bevat ook een inspanningsverplichting voor de partijen om vóór het einde van de overgangsperiode tot een akkoord te komen over hun toekomstige betrekkingen, en de bepalingen inzake de inwerkingtreding van het akkoord.

Het protocol inzake Ierland/Noord-Ierland en de tien bijlagen daarbij bevatten de bepalingen die nodig zijn voor de noodoplossing (“backstop”) ter voorkoming van een harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland. Deze oplossing zal van toepassing tenzij en totdat zij, geheel of gedeeltelijk, door een akkoord van later datum worden vervangen. Het protocol creëert een enkel douanegebied van de EU en het Verenigd Koninkrijk. Zo moeten tarieven, quota of controles van oorsprongsregels tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk worden voorkomen. Het voorziet ook in een reeks maatregelen die een gelijk speelveld tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk moeten waarborgen. Tevens waarborgt het protocol dat het douanewetboek van de Unie, met onder meer de bepalingen voor het in het vrije verkeer brengen van goederen binnen de EU, van toepassing blijft op Noord-Ierland. Hierdoor zullen Noord-Ierse bedrijven geen beperkingen ondervinden wanneer zij producten op de interne markt van de EU brengen. Het protocol bepaalt ook dat het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot Noord-Ierland zich zal blijven afstemmen op een beperkt aantal regels die verband houden met de interne markt van de EU en die onontbeerlijk zijn om een harde grens te voorkomen, namelijk de wetgeving inzake goederen, sanitaire en fytosanitaire voorschriften, de regels voor landbouwproducten, btw en accijnzen, en staatssteunregels. Er zijn ook bepalingen opgenomen om de interne markt voor elektriciteit op het eiland Ierland in stand te houden. Het protocol bepaalt dat het gemeenschappelijk reisgebied tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk en de bijbehorende rechten en voorrechten van toepassing blijven overeenkomstig het recht van de Unie, in het bijzonder inzake het vrije verkeer van EU-burgers. De Noord-Zuid-samenwerking worden eveneens voortgezet, zoals vastgesteld in het protocol, onder meer op het gebied van milieu, gezondheid, landbouw, vervoer, onderwijs en toerisme, alsook op het gebied van energie, telecommunicatie, omroep, de binnenvisserij, justitie en veiligheid, hoger onderwijs en sport.

Het terugtrekkingsakkoord omvat eveneens een protocol betreffende de zones van Cyprus die onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk vallen (de “SBA’s”). Aangezien de betrekkingen tussen de Unie en de SBA’s in Cyprus vastgesteld moeten blijven worden in het kader van het lidmaatschap van de Unie van de Republiek Cyprus, voorziet het protocol betreffende de SBA’s in passende regelingen om, na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, de doelstellingen van de regelingen van Protocol nr. 3 bij de Akte van toetreding van de Republiek Cyprus tot de Europese Unie te verwezenlijken. In de gezamenlijke verklaring van 19 juni 2018 hebben de Unie en het Verenigd Koninklijk aangegeven zich ertoe te verbinden passende regelingen tot stand te brengen voor de SBA’s, in het bijzonder ter bescherming van de belangen van Cypriotische burgers die wonen en werken in de SBA’s na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, geheel in overeenstemming met de uit het Oprichtingsverdrag voortvloeiende rechten en verplichtingen. De Unie en het Verenigd Koninkrijk hebben overeenstemming bereikt over een protocol dat hieraan uitvoering geeft en dat aan het terugtrekkingsakkoord is gehecht. Het doel van het protocol is te waarborgen dat het recht van de Unie in de gebieden bepaald in Protocol nr. 3 bij de Toetredingsakte van Cyprus van toepassing blijft in de SBA’s, zonder verstoring of verlies van rechten, met name voor de ongeveer 11 000 Cypriotische burgers die wonen en werken in de SBA’s. Dit geldt voor een aantal beleidsterreinen zoals belastingen, goederen, landbouw, visserij en veterinaire en fytosanitaire voorschriften. Krachtens het Protocol is de Republiek Cyprus verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging en handhaving van het recht van de Unie met betrekking tot de meeste bestreken gebieden, met uitzondering van veiligheids- en militaire aangelegenheden.

Tot slot omvat het terugtrekkingsakkoord een protocol inzake Gibraltar over de specifieke kwesties die door de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie ontstaan met betrekking tot Gibraltar. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Europese Raad van 29 april 2017 “mag op het grondgebied van Gibraltar geen akkoord tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijn zonder overeenstemming daarover tussen het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk”. Dit is in herinnering gebracht in de aanvullende onderhandelingsrichtsnoeren van de Raad van 29 januari 2018 en in de richtsnoeren van de Europese Raad van 14 maart 2018. In de verklaringen bij de notulen van de bijeenkomst van de Europese Raad van 25 november 2018 is de volgende verklaring van de Europese Raad en van de Commissie opgenomen: “Na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie zal Gibraltar niet binnen de territoriale werkingssfeer van de tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk te sluiten overeenkomsten vallen. Dit sluit evenwel niet uit dat er met betrekking tot Gibraltar afzonderlijke overeenkomsten tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk kunnen worden gesloten. Onverminderd de bevoegdheden van de Unie en met volledige eerbiediging van de territoriale integriteit van haar lidstaten, zoals gewaarborgd door artikel 4, lid 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, is voor die afzonderlijke overeenkomsten een voorafgaande goedkeuring van het Koninkrijk Spanje vereist”. Tevens hebben de Europese Raad en de Commissie bij deze gelegenheid een interpretatieve verklaring uitgegeven betreffende artikel 184 van het terugtrekkingsakkoord en de territoriale werkingssfeer van toekomstige overeenkomsten.

De bilaterale onderhandelingen tussen Spanje en het Verenigd Koninkrijk zijn nu afgerond. Een protocol met betrekking tot deze bilaterale regelingen is gehecht aan het terugtrekkingsakkoord. Het protocol vormt een pakket met bilaterale memoranda van overeenstemming tussen Spanje en het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot Gibraltar. Het heeft betrekking op de bilaterale samenwerking inzake de rechten van burgers, tabak en andere producten, milieu, politie- en douane-aangelegenheden, alsmede een bilaterale overeenkomst in verband met belastingen en de bescherming van de financiële belangen. Met betrekking tot de rechten van burgers legt het protocol de basis voor administratieve samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten voor de uitvoering van het terugtrekkingsakkoord met betrekking tot de mensen die in de regio Gibraltar wonen, en met name grensarbeiders. Wat betreft de luchtvaart creëert het Protocol de mogelijkheid, mits Spanje en het Verenigd Koninkrijk een akkoord bereiken over het gebruik van de luchthaven van Gibraltar, om de EU-wetgeving die daar eerst nog niet van toepassing was, tijdens de overgangsperiode op Gibraltar toepasbaar te maken. Met betrekking tot fiscale kwesties en de bescherming van financiële belangen legt het protocol de grondslag voor administratieve samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten met het oog op het bewerkstelligen van volledige transparantie op het gebied van belastingen, fraudebestrijding, smokkel en witwassen. Het Verenigd Koninkrijk zal er ook op toezien dat de internationale normen op dit gebied worden nageleefd in Gibraltar. Met betrekking tot tabakswaren verbindt het Verenigd Koninkrijk zich ertoe voor Gibraltar bepaalde verdragen te ratificeren en voor 30 juni 2020 een systeem van traceerbaarheid en veiligheidsmaatregelen voor sigaretten in te voeren. Met betrekking tot alcohol en benzine zal het Verenigd Koninkrijk ervoor zorgen dat in Gibraltar een belastingstelsel van kracht is dat fraude moet voorkomen. Op het gebied van milieubescherming en visserij, en de samenwerking met betrekking tot politie- en douane-aangelegenheden, legt het protocol de basis voor administratieve samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten. Er wordt een gespecialiseerd comité ingesteld dat op de toepassing van dit protocol moet toezien.


3.

Het akkoord omvat tevens de volgende bijlagen:


·Bijlage I: Coördinatie van de sociale zekerheid

·Bijlage II: Bepalingen van het recht van de Unie bedoeld in artikel 41, lid 4

·Bijlage III: Termijnen voor de situaties of douaneregelingen bedoeld in artikel 49, lid 1

·Bijlage IV: Lijst van netwerken, informatiesystemen en databanken bedoeld in de artikelen 50, 53, 99 en 100

·Bijlage V: Euratom

·Bijlage VI: Lijst van administratieve samenwerkingsprocedures bedoeld in artikel 98

·Bijlage VII: Lijst van handelingen/bepalingen bedoeld in artikel 128, lid 6

·Bijlage VIII: Reglement van orde van het Gemengd Comité en van de gespecialiseerde comités

·Bijlage IX: Procedureregels voor geschillenbeslechting

Het akkoord treedt op 30 maart 2019 in werking.