Toelichting bij COM(2018)813 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 wat betreft maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking om btw-fraude te bestrijden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)813 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 wat betreft maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking om ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)813   |
| datum | 12-12-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van het wetgevingspakket over de verplichte doorgifte en uitwisseling van voor de btw relevante betaalinformatie. De context van het hele pakket wordt omstandig uiteengezet in de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de invoering van bepaalde verplichtingen voor betalingsdienstaanbieders 1 .
Het voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde 2 is een belangrijk onderdeel van dit pakket. De reden daarvoor is dat in het voorstel regels voor de lidstaten worden vastgesteld om op geharmoniseerde wijze de langs elektronische weg door de betalingsdienstaanbieders overeenkomstig artikel 243 ter van de btw-richtlijn beschikbaar gestelde records te verzamelen. Voorts wordt door het voorstel een nieuw centraal elektronisch systeem opgezet voor de opslag van de betaalinformatie en de verdere verwerking van deze informatie door fraudebestrijdingsambtenaren in de lidstaten binnen het kader van Eurofisc. Eurofisc is het netwerk voor de multilaterale uitwisseling van vroegtijdige waarschuwingssignalen om btw-fraude te bestrijden, dat is opgericht overeenkomstig hoofdstuk X van Verordening (EU) nr. 904/2010.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit initiatief is artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Krachtens dit artikel stelt de Raad, met eenparigheid van stemmen en volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, de bepalingen vast voor de harmonisatie van de regels van de lidstaten op het gebied van indirecte belastingen, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de werking van de eengemaakte markt te bewerkstelligen en concurrentieverstoringen te voorkomen.
• Subsidiariteit
Dit initiatief is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, omdat het belangrijkste probleem in kwestie, de btw-fraude in e-commerce, voor alle lidstaten een probleem is en wordt verergerd doordat belastingautoriteiten onvoldoende instrumenten tot hun beschikking hebben. De lidstaten zelf zijn niet in staat de benodigde informatie te krijgen van derde partijen zoals betalingsdienstaanbieders om de btw te controleren van grensoverschrijdende leveringen van goederen en diensten, ervoor te zorgen dat de btw-regels betreffende e-commerce correct worden toegepast en de btw-fraude in e-commerce aan te pakken.
Meer bepaald kan de doelstelling om grensoverschrijdende betaalinformatie uit te wisselen om btw-fraude in e-commerce te bestrijden niet door lidstaten alleen worden verwezenlijkt (omdat zij geen rechtsgrondslag hebben om informatie in te winnen in een andere jurisdictie) en evenmin door nationale elektronische systemen via een elektronische interface onderling te koppelen. Dit soort systeem zou immers geen geaggregeerde betaalgegevens van verschillende betalingsdienstaanbieders over dezelfde begunstigde kunnen bundelen en geen dubbele records over dezelfde betalingen kunnen herkennen. Evenmin zou dit soort systeem een volledig overzicht kunnen geven van betalingen die begunstigden van betalers in de Unie hebben ontvangen.
Een centraal Europees systeem voor het verzamelen en uitwisselen van betaalgegevens is de doeltreffendste methode om belastingautoriteiten een compleet overzicht te geven zodat zij de naleving van de btw-regel over e-commerce kunnen controleren en btw-fraude kunnen bestrijden. Voor initiatieven om nieuwe instrumenten in te voeren voor samenwerking rond dit probleem, is een voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad vereist.
• Evenredigheid
Het initiatief gaat niet verder dan hetgeen nodig is om de doelstelling van het bestrijden van btw-fraude in e-commerce te verwezenlijken. Meer bepaald voldoet, in termen van gegevensbescherming, de verwerking van betaalinformatie aan de beginselen van noodzakelijkheid (er wordt alleen informatie verzameld die nodig is om de doelstelling van btw-fraude in e-commerce te verwezenlijken) en evenredigheid (het soort informatie en de wijze waarop deze wordt verwerkt door fraudebestrijdingsdeskundigen van de belastingautoriteiten, gaan niet verder dan wat geschikt is voor de verwezenlijking van de doelstelling van het bestrijden van btw-fraude in e-commerce) en is in overeenstemming met de algemene verordening gegevensbescherming 3 (GDPR), Verordening (EU) 2018/1725 4 en het Handvest van de grondrechten 5 .
De garanties die Verordening (EU) nr. 904/2010 en het Europese raamwerk voor gegevensbescherming bieden, zullen gelden voor de uitwisseling van betaalinformatie in het kader van dit voorstel. Wat betreft de toetsing aan de beginselen noodzaak en evenredigheid moet allereerst worden aangestipt dat het verzamelen, uitwisselen en analyseren van voor de btw relevante informatie dient voor de strijd tegen btw-fraude in e-commerce. Dit blijkt duidelijk uit de raadpleging van stakeholders, waarin de belastingautoriteiten hebben beklemtoond dat betaalinformatie nodig is om btw-fraude in e-commerce daadwerkelijk te kunnen bestrijden. Ook de respondenten in de openbare raadplegingen (burgers en bedrijven) hebben bevestigd dat betaalinformatie noodzakelijk is om de belastingautoriteiten te helpen in hun strijd tegen btw-fraude in e-commerce (zolang de informatie over consumenten vertrouwelijk wordt behandeld). Bovendien zou alleen informatie over mogelijke btw-fraude in e-commerce aan de belastingautoriteiten worden gezonden en onderling worden uitgewisseld. Dit betekent dat alleen de informatie zou worden uitgewisseld die nodig is om buiten de lidstaat van verbruik gevestigde potentiële fraudeurs op te sporen (d.w.z. er wordt geen informatie uitgewisseld over binnenlandse betalingen). Bij die informatie zou het gaan om het aantal uitgevoerde betalingstransacties, de datum van de betalingstransacties en de informatie waar de plaats van belastingheffing - in beginsel - moet zijn. Er hoeft geen andere informatie te worden uitgewisseld waarmee mensen kunnen worden geïdentificeerd die online betalingen verrichten (d.w.z. consumenten) dan informatie over de oorsprong van de betaling (d.w.z. de locatie van de voor de betaling gebruikte bank, die nodig is om de plaats van belastingheffing te bepalen). Daarom zou het niet mogelijk zijn om de betaalinformatie te gebruiken om het koopgedrag van consumenten te monitoren.
Een centraal elektronisch systeem met betaalinformatie ("CESOP") zou worden opgezet. Hiermee zouden lidstaten betaalinformatie die zij op nationaal niveau opslaan, kunnen doorgeven, hetgeen kan helpen om btw-fraude in e-commerce daadwerkelijk te bestrijden. In CESOP zou per begunstigde alle voor de btw relevante betaalinformatie die de lidstaten doorgeven, kunnen worden gebundeld en zou een volledig overzicht kunnen worden gecreëerd van betalingen die de begunstigden (d.w.z. de bedrijven) hebben ontvangen van betalers (d.w.z. de consumenten die online aankopen doen) in de EU. Dankzij CESOP zouden meerdere registraties van dezelfde betalingstransactie kunnen worden herkend, zou de informatie worden opgeschoond die de lidstaten ontvangen (d.w.z. zouden dubbele items worden verwijderd, fouten gecorrigeerd of gerapporteerd enz.), zouden Eurofisc-verbindingsambtenaren een kruiscontrole kunnen uitvoeren van betaalgegevens en btw-informatie die wordt uitgewisseld op grond van Verordening (EU) nr. 904/2010. Ook zou de informatie slechts zolang worden bewaard als de belastingautoriteiten deze nodig hebben om btw-controles uit te voeren. CESOP zou uitsluitend toegankelijk zijn voor Eurofisc-verbindingsambtenaren van de lidstaten, en in CESOP zouden alleen opzoekingen kunnen plaatsvinden voor onderzoeken naar vermoedelijke btw-fraude of om btw-fraude op te sporen.
In termen van opslag zou CESOP de nodige garanties inzake beveiliging bieden, in overeenstemming met de regels voor de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen van de Unie.
De uitwisseling van informatie tussen belastingautoriteiten zou uitsluitend binnen het Eurofisc-netwerk plaatsvinden. Dit centrale elektronische systeem zou alleen voor Eurofisc-verbindingsambtenaren toegankelijk zijn. Toegang tot CESOP zou worden geregeld via een gebruikers-id en het systeem zou iedere toegang registreren. Voorts zou de informatie in CESOP slechts twee jaar worden bewaard, zodat lidstaten over een redelijke termijn beschikken om btw-audits uit te voeren. De informatie zou dan na twee jaar worden gewist.
Het systeem zou geen interface met internet hebben, omdat betalingsdienstaanbieders hun informatie aan nationale autoriteiten zouden aanleveren. De uitwisseling van informatie tussen nationale belastingautoriteiten zou verlopen via het beveiligde gemeenschappelijke communicatienetwerk, dat alle uitwisselingen van informatie tussen belasting- en douaneautoriteiten ondersteunt, en over alle nodige beveiligingskenmerken beschikt (zoals encryptie van informatie).
De strijd tegen btw-fraude is een belangrijke doelstelling van algemeen belang van de Unie en de lidstaten, zoals aangegeven in artikel 23, lid 1, onder e), van de algemene verordening gegevensbescherming en in artikel 20, lid 1, onder b), van Verordening (EU) 2018/1725. Om die belangrijke doelstelling en de doeltreffendheid van de belastingautoriteiten bij het nastreven van die doelstelling veilig te stellen, zullen de restricties van artikel 55, lid 5, van Verordening (EU) nr. 904/2010 van toepassing zijn op CESOP.
• Keuze van het instrument
Aangezien met dit voorstel Verordening (EU) nr. 904/2010 wordt gewijzigd, dient dit voorstel ook een verordening te zijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Ex-postevaluaties
Het huidige voorstel wordt ondersteund door een evaluatie van Verordening (EU) nr. 904/2010, met name van de delen van de verordening die specifiek handelen over het gebruik ervan op het gebied van btw-fraude in e-commerce 6 . De uitkomst van de ex-postevaluatie wordt toegelicht in de toelichting bij het voorstel tot wijziging van de btw-richtlijn.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen voor de begroting worden nader uiteengezet in de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de invoering van bepaalde verplichtingen voor betalingsdienstaanbieders.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De verslagen van Eurofisc en de jaarlijkse statistieken van de lidstaten worden in overeenstemming met artikel 49 van Verordening (EU) nr. 904/2010 in het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking 7 gepresenteerd en besproken. Het Permanent Comité wordt voorgezeten door de Europese Commissie. Daarnaast zal de Commissie alle relevante informatie van de lidstaten over het functioneren van het nieuwe systeem en over fraude trachten te verkrijgen. In het Fiscalis-comité (dat in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma nog moet worden opgericht 8 ) zal waar nodig voor de coördinatie worden gezorgd.
In Verordening (EU) nr. 904/2010 en in Richtlijn 2006/112/EG zijn al regels vastgelegd voor periodieke evaluaties en verslaglegging door de Commissie. De Commissie zal, in overeenstemming met deze bestaande verplichtingen, om de vijf jaar een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over het functioneren van het nieuwe instrument voor administratieve samenwerking, overeenkomstig artikel 59 van Verordening (EU) nr. 904/2010.
Daarnaast dient de Commissie, overeenkomstig artikel 404 van Richtlijn 2006/112/EG, om de vier jaar een verslag in bij het Europees Parlement en de Raad over het functioneren van de nieuwe btw-verplichtingen voor betalingsdienstaanbieders. De Commissie zal ervoor zorgen dat de beide verslagen worden gecoördineerd en op dezelfde bevindingen voortbouwen.
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 2 worden nieuwe definities toegevoegd om de uitwisseling van betaalinformatie af te stemmen op de terminologie die wordt gebruikt in Richtlijn (EU) 2015/2366 9 (PSD2) betreffende betaaldiensten in de interne markt.
Aan hoofdstuk V wordt een afdeling 2 toegevoegd om een nieuw centraal elektronisch systeem voor betaalinformatie (CESOP) in te voeren dat de Commissie zal ontwikkelen. Daarnaast is voor de lidstaten een verplichting toegevoegd om op geharmoniseerde wijze de langs elektronische weg door de betalingsdienstaanbieders overeenkomstig artikel 243 ter van de btw-richtlijn beschikbaar gestelde records te verzamelen. Om de regeldruk voor betalingsdienstaanbieders tot een minimum beperkt te houden, zal op grond van artikel 24 ter, lid 2, onder b), voor deze records een gemeenschappelijk elektronisch formaat worden vastgesteld via uitvoeringshandelingen. De bevoegde autoriteiten (in de zin van Verordening (EU) nr. 904/2010) in de lidstaten zullen de informatie die zij bij de in hun eigen lidstaat gevestigde betalingsdienstaanbieders per kwartaal verzamelen, aan CESOP moeten doorgeven. De lidstaten kunnen nationale afdelingen van de belastingautoriteit belasten met het inzamelen van de betaalinformatie bij de betalingsdienstaanbieders in overeenstemming met het voorstel voor artikel 24 ter, leden 1 en 2. Toch kan alleen de bevoegde autoriteit in de zin van Verordening (EU) nr. 904/2011 de informatie aan CESOP doorgeven (artikel 24 ter, lid 3).
CESOP zal formele fouten in de doorgegeven informatie corrigeren (opschonen) en zal alle betaalinformatie kunnen aggregeren die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten per begunstigde (de ontvanger van de gelden) doorgeven. Vervolgens zal CESOP de informatie analyseren (bijv. koppelen van betaalinformatie aan btw-informatie die voor de Eurofisc-ambtenaren beschikbaar is) en zullen Eurofisc-verbindingsambtenaren van de lidstaten hiermee een volledig overzicht kunnen krijgen van de betalingen die de betrokken begunstigden hebben ontvangen. Meer bepaald zullen Eurofisc-verbindingsambtenaren kunnen zien of de betalingen die een bepaalde begunstigde over een bepaalde periode heeft ontvangen, meer dan 10 000 EUR bedragen voor alle lidstaten samen. De drempelwaarde van 10 000 EUR voor intra-EU-leveringen wordt door de btw-richtlijn inzake e-commerce ingevoerd met ingang van 2021 10 . Wanneer de totale intra-EU-omzet van een bepaalde leverancier hoger uitkomt, is de plaats van levering in de lidstaten van verbruik.
De informatie blijft in CESOP opgeslagen voor een periode van twee jaar. Deze bewaarperiode is evenredig, rekening houdende met het juiste evenwicht tussen de noodzaak voor belastingautoriteiten om btw-fraude in e-commerce te bestrijden, het grote volume informatie dat in CESOP zal worden opgeslagen en de gevoeligheid van de in het systeem opgeslagen betaalinformatie.
Met de informatie over inkomende betalingen kunnen lidstaten binnenlandse leveranciers opsporen die goederen en diensten in het buitenland verkopen zonder hun btw-verplichtingen te voldoen. Aan de hand van uitgaande betalingen zullen in het buitenland gevestigde leveranciers (in een andere lidstaat of buiten de Unie) worden opgespoord, die in een bepaalde lidstaat btw moeten voldoen.
Het zal ten minste drie jaar in beslag nemen om CESOP op te zetten. In deze periode zouden de Commissie en de lidstaten in het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking moeten werken aan een aantal technische details dat in artikel 24 sexies wordt opgesomd. Met dit artikel wordt de Commissie gemachtigd een uitvoeringsverordening vast te stellen met daarin de technische maatregelen om onder meer het systeem op te zetten en te onderhouden, maar ook om het te beheren. Voor de toepassing van dit artikel moet onder onderhoud van het systeem worden begrepen de technische vereisten en de prestatievereisten (vooral relevant voor IT-doeleinden) om het systeem op te zetten, om onderhoudswerkzaamheden uit te voeren, om normen voor interoperabiliteit met lidstaten vast te stellen, en andere vergelijkbare maatregelen. Het beheer is een bedrijfsproces dat betrekking heeft op de monitoring van de prestaties en de levensduur van het systeem. Zo kan de Commissie bijvoorbeeld beslissen het systeem bij te werken, het te migreren, prestatierapporten te genereren, toegang te controleren enz.
De Commissie zou de kosten dragen van de ontwikkeling en het onderhoud van CESOP, alsmede de kosten voor het onderhoud van de verbinding tussen CESOP en de nationale systemen van de lidstaten, terwijl de lidstaten de kosten zouden dragen van alle ontwikkelingen die nodig zijn voor hun nationale elektronische systeem. Meer details zijn te vinden in het financieel memorandum en in deel 4 van de toelichting bij het voorstel van een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft bepaalde btw-verplichtingen voor bepaalde belastingplichtigen, dat deel uitmaakt van dit pakket.
Gezien deze investeringen en operationele kosten en gezien het feit dat het systeem door Eurofisc-verbindingsambtenaren zal worden gebruikt, wordt in artikel 37 een nieuwe alinea toegevoegd om voor de lidstaten een nieuwe verslagleggingsverplichting in te voeren in het jaarlijkse Eurofisc-verslag en dient de Commissie na te gaan of het systeem tot naheffingsaanslagen en inningen voor de btw of tot specifieke btw-controles leidt.
In het nieuwe lid 1 bis van artikel 55 wordt verduidelijkt dat betaalinformatie niet door de lidstaten mag worden gebruikt om de grondslag vast te stellen, btw te heffen of administratieve btw-controles uit te voeren tenzij voor de betaalinformatie een kruiscontrole met andere voor de belastingautoriteiten beschikbare informatie heeft plaatsgevonden. Ten slotte zullen voor CESOP de restricties gelden van de rechten en plichten inzake gegevensbescherming in overeenstemming met artikel 55, lid 5, van Verordening (EU) nr. 904/2010.
Die restricties zijn nodig om te vermijden dat de lidstaten en de Commissie een onevenredige inspanning moeten leveren die de wettelijke taak onmogelijk zou maken i) van de belastingautoriteiten om de informatie te analyseren en te verwerken om btw-fraude in e-commerce te bestrijden, en ii) van de Commissie om het systeem te beheren.