Toelichting bij COM(2018)825 - Wijziging van Besluit nr. 940/2014/EU wat betreft de producten die voor een vrijstelling of vermindering van de "octroi de mer" in aanmerking komen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)825 - Wijziging van Besluit nr. 940/2014/EU wat betreft de producten die voor een vrijstelling of vermindering van de "octroi de ...
bron COM(2018)825 NLEN
datum 13-12-2018
De bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn van toepassing op de ultraperifere gebieden van de Unie. De Franse ultraperifere gebieden vallen evenwel buiten het territoriale toepassingsgebied van de btw- en de accijnsrichtlijn.

De bepalingen van het VWEU, en met name artikel 110, staan in beginsel niet toe dat lokale producten en producten uit het Franse moederland, andere lidstaten of derde landen in de Franse ultraperifere gebieden verschillend worden belast. Op grond van artikel 349 VWEU mogen echter specifieke maatregelen ten gunste van deze gebieden worden genomen omdat zij worden geconfronteerd met permanente belemmeringen die gevolgen hebben voor hun economische en sociale situatie. Deze maatregelen hebben betrekking op diverse beleidsterreinen, waaronder het fiscale beleid.

De 'octroi de mer' is een indirecte belasting die uitsluitend geldt in de Franse ultraperifere gebieden Martinique, Guadeloupe, Frans-Guyana, Réunion en Mayotte. Zij is van toepassing op de invoer van goederen, ongeacht hun herkomst, en op de levering van goederen onder bezwarende titel door personen die productieactiviteiten verrichten. Zij wordt in beginsel gelijkelijk geheven op lokaal vervaardigde producten en op producten die worden ingevoerd.

Bij Besluit nr. 940/2010/EU van de Raad van 17 december 2014 werd Frankrijk evenwel gemachtigd om tot 31 december 2020 vrijstelling of vermindering van de 'octroi de mer' te verlenen voor bepaalde lokaal vervaardigde producten. In de bijlage bij dat besluit is een lijst opgenomen van de producten die in aanmerking komen voor belastingvrijstelling of vermindering. Afhankelijk van het product mag het belastingverschil tussen lokaal vervaardigde producten en andere producten niet meer dan 10, 20 of 30 procentpunten bedragen. Deel A van de bijlage bevat de producten waarvoor het belastingverschil niet meer dan 10 procentpunten mag bedragen, deel B die waarvoor het verschil niet meer dan 20 procentpunten en deel C die waarvoor het verschil niet meer dan 30 procentpunten mag bedragen.

In het besluit van de Raad van 17 december 2014 zijn de redenen voor het nemen van specifieke maatregelen uiteengezet: de geïsoleerde ligging, de externe afhankelijkheid van grondstoffen en energie, de noodzaak om grotere voorraden aan te leggen, de beperkte omvang van de lokale markt in combinatie met de nauwelijks ontwikkelde exportactiviteit enz. Al deze belemmeringen samen leiden tot hogere productiekosten en daarmee tot een hogere kostprijs van lokaal vervaardigde producten, die – als er geen specifieke maatregelen worden genomen – minder concurrerend zouden zijn dan producten van elders, zelfs wanneer rekening wordt gehouden met de kosten voor het vervoer naar de Franse ultraperifere gebieden. Het behoud van lokale productiecentra zou daardoor worden bemoeilijkt. De specifieke maatregelen van het besluit van de Raad van 17 december 2014 beogen daarom de lokale industrie te versterken.

Krachtens artikel 3 van het besluit van de Raad van 17 december 2014 moesten de Franse autoriteiten de Commissie uiterlijk 31 december 2017 een verslag voorleggen over de toepassing van de in dat besluit bedoelde belastingregeling, opdat het effect van de genomen maatregelen en de wijze waarop zij hebben bijgedragen aan de bevordering of het behoud van lokale economische activiteiten, kon worden geëvalueerd, rekening houdende met de belemmeringen waarmee de ultraperifere gebieden te kampen hebben. Op basis van dat verslag legt de Commissie de Raad een verslag voor met een volledige economische en sociale analyse en, in voorkomend geval, een voorstel tot aanpassing van Besluit nr. 940/2014/EU.

De Franse autoriteiten hebben hun verslag op 12 februari 2018 naar de Commissie gestuurd. Zij hebben voor elk van de Franse ultraperifere gebieden een specifiek evaluatieverslag toegezonden samen met een verzoek tot aanpassing van de lijst van producten waarvoor de belasting kan worden gedifferentieerd, meer bepaald op 15 maart 2018 voor Guyana, Martinique en Guadeloupe, op 4 juni 2018 voor Réunion, en - zonder verzoek om de lijst te actualiseren - op 28 augustus 2018 voor Mayotte. Op 26 oktober 2018 is een aanvullend verzoek gedaan om een nieuw product toe te voegen.

In de verzoeken die de Franse autoriteiten hebben ingediend om de lijsten te actualiseren, wordt hoofdzakelijk gevraagd om nieuwe producten aan de lijsten toe te voegen (50), maar ook om producten te verschuiven naar een lijst die een sterkere differentiatie van de belasting mogelijk maakt (28), om productencategorieën te verruimen (7) of om codes bij te werken (9 producten in Guyana). Doel is het concurrentievermogen van de lokale bedrijven te herstellen door de hogere productiekosten waarmee zij te maken hebben, gedeeltelijk te compenseren.

In haar in artikel 3 van Besluit nr. 940/2014/EU bedoelde verslag heeft de Commissie een economische en sociale analyse verricht van de toepassing van de 'octroi de mer'-regeling sinds de inwerkingtreding van dat besluit, en voorgesteld om het verzoek van de Franse autoriteiten om de lijsten te actualiseren, in te willigen.

Het voortbestaan van de activiteiten en de werkgelegenheid wordt in sommige lokale bedrijfstakken namelijk bedreigd door de daling en zelfs de ineenstorting van de prijzen, een agressief prijsbeleid, moeilijkheden in de bouwsector, dalende marktaandelen en/of een stijging van de hogere productiekosten.

Bovendien wordt de ontwikkeling van nieuwe activiteiten beperkt en zelfs bedreigd door de hogere productiekosten, die het concurrentievermogen ondergraven in vergelijking met de goedkope producten die uit het Franse moederland of Azië worden ingevoerd.

Vanwege deze omstandigheden is het nodig een belastingdifferentiatie in te voeren of deze te versterken ten behoeve van de lokale productieactiviteiten, die voor de betrokken regio's van onmisbaar belang zijn.

Dit verslag is vandaag aan de Raad voorgelegd. Bij het verslag gaat dit voorstel voor een besluit van de Raad.

Dit voorstel strekt ertoe de lijst van producten die in aanmerking komen voor een belastingdifferentiatie, aan te passen aan de economische veranderingen die zich sinds de vaststelling van Besluit nr. 940/2014/EU hebben voorgedaan.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Op 15 maart 2018 hebben de Franse autoriteiten de Commissie verzocht een ontwerp van technische aanpassing van Besluit nr. 904/2010/EU van de Raad van 17 december 2014 voor te leggen. Bij dit verzoek gingen verslagen waarin de gevraagde aanpassingen werden onderbouwd. Op basis van die verslagen heeft de Commissie de Raad vandaag een verslag voorgelegd waarin zij een economische en sociale analyse verricht van de toepassing van de 'octroi de mer'-regeling en tot de conclusie komt dat Besluit nr. 904/2010/EU moet worden aangepast.

• Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit initiatief strookt met de politieke beleidsprioriteiten die zijn vastgesteld in artikel 349 VWEU. Dit artikel erkent dat de structurele economische en sociale situatie van de ultraperifere gebieden, waartoe Guadeloupe, Frans-Guyana, Martinique, Réunion en Mayotte behoren, wordt bemoeilijkt door de grote afstand, het insulaire karakter, de kleine oppervlakte, een moeilijk reliëf en klimaat en de economische afhankelijkheid van enkele producten, welke factoren door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden. Daarom voorziet voornoemd artikel 349 erin dat de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement specifieke maatregelen aanneemt die er met name op gericht zijn de voorwaarden voor de toepassing van de verdragen, met inbegrip van gemeenschappelijk beleid, op deze gebieden vast te stellen. De aanpassing van de lijsten van producten die in aanmerking komen voor een belastingdifferentiatie, strekt ertoe bepaalde lokale productieactiviteiten die sterk bedreigd zijn, te bevorderen en in stand te houden en op die manier de werkgelegenheid in de overzeese departementen te ondersteunen. Deze aanpassing versterkt de eengemaakte markt en herstelt het concurrentievermogen van deze lokale productieactiviteiten doordat zij de nadelen compenseert die uit de geografische en economische situatie voortvloeien.

• Samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie

De Raad neemt krachtens artikel 349, derde alinea, VWEU zijn maatregelen aan, rekening houdend met de bijzondere kenmerken en beperkingen van de ultraperifere gebieden en zonder afbreuk te doen aan de integriteit en de samenhang van de rechtsorde van de Unie, met inbegrip van de interne markt en het gemeenschappelijk beleid. Besluit nr. 940/2014/EU en de elementen waarop dit besluit is gebaseerd, worden geacht in overeenstemming te zijn met de andere beleidsgebieden van de Unie. Dit initiatief houdt een beperkte aanpassing in van de bijlage bij Besluit nr. 940/2014/EU. De andere elementen van Besluit nr. 940/2014/EU blijven ongewijzigd. Onder die omstandigheden heeft de aanpassing van de lijst van producten die in aanmerking komen voor een belastingdifferentiatie, geen gevolgen voor de samenhang van Besluit nr. 940/2014/EU met andere beleidsterreinen van de Unie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrond

Artikel 349 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Alleen de Raad is gemachtigd om op basis van artikel 349 VWEU specifieke maatregelen te nemen ten gunste van de ultraperifere gebieden om de toepassing van de verdragen – met inbegrip van gemeenschappelijk beleid – op deze gebieden bij te sturen, omdat zij worden geconfronteerd met permanente belemmeringen die gevolgen hebben voor hun economische en sociale situatie.

Het voorstel is bijgevolg in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.

• Evenredigheid

Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

Het ziet uitsluitend op producten waarvan gebleken is dat het gerechtvaardigd is om ze op de lijst te plaatsen of een wijziging in de lijst aan te brengen.

Voorts is de voorgestelde maximale differentiatie voor elk product waarop dit voorstel betrekking heeft, beperkt tot hetgeen nodig is om de extra kosten die gemoeid zijn met de betreffende lokale productie, te compenseren. Op die manier is de belastingdruk op de producten die in de Franse overzeese gebieden en departementen worden ingevoerd, niet hoger dan nodig is om het lagere concurrentievermogen van lokaal vervaardigde producten (in vergelijking met die producten) te ondervangen.

Binnen het wettelijke kader van Besluit nr. 940/2014/EU kan de belasting op lokale producten alleen worden gedifferentieerd of de differentiatie worden aangepast als het bestaande besluit wordt gewijzigd. Dit voorstel strekt ertoe Besluit nr. 940/2014/EU te wijzigen.

• Keuze van het instrument

Voorgesteld instrument: besluit van de Raad.

Andere instrumenten zouden ongeschikt zijn.

De te wijzigen tekst is een besluit van de Raad, dat is vastgesteld op dezelfde rechtsgrond (artikel 349 VWEU).

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

A. Uit artikel 349, eerste alinea, VWEU, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie in gevoegde zaken C-132/14 tot en met C-136/14 1 volgt dat de daarin bedoelde 'specifieke maatregelen' worden vastgesteld 'gezien de structurele economische en sociale situatie' van de ultraperifere gebieden, die 'wordt bemoeilijkt' door een aantal factoren die 'door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden'. Deze factoren worden in artikel 349, eerste alinea, VWEU dus aangemerkt als knelpunten voor de structurele economische en sociale situatie van de ultraperifere gebieden waarmee de Raad overeenkomstig artikel 349, derde alinea, VWEU rekening moet houden wanneer hij specifieke maatregelen aanneemt. In het licht van het bovengenoemde arrest van het Hof en om onderstaande redenen is de Commissie van mening dat de onmiddellijke aanpassing van de lijst van producten die voor belastingdifferentiatie in aanmerking komen, de enige adequate oplossing is:

- Met de voorgestelde wijzigingen zal kunnen worden ingespeeld op de veranderde economische situatie sinds de vaststelling van Besluit nr. 940/2014/EU (daling en zelfs ineenstorting van de prijzen, agressief prijsbeleid, moeilijkheden in de bouwsector, dalende marktaandelen en/of stijging van de hogere productiekosten) en zo onmiddellijke en mogelijk onherstelbare schade voor bepaalde kwetsbare lokale productieactiviteiten kunnen worden voorkomen.

Bepaalde nieuwe activiteiten die in deze gebieden worden opgezet, staan namelijk onder zware concurrentiedruk van laaggeprijsde invoer terwijl de hogere productiekosten hun concurrentievermogen aantasten.

- Bepaalde lokale productieactiviteiten worden geconfronteerd met een stijging van de productiekosten. Door extra kosten die niet gecompenseerd worden door een gedifferentieerde belastingheffing, worden lokale bedrijven, die des te kwetsbaarder zijn omdat de meeste een klein of middelgroot bedrijf zijn (68 % heeft minder dan 20 werknemers), in hun bestaan bedreigd.

- Dit initiatief is een onontbeerlijke maatregel om de lokale productie in de Franse ultraperifere gebieden te ondersteunen en te handhaven. De 'octroi de mer'-regeling heeft een directe uitwerking op de lokale bedrijven. Dankzij deze regeling kunnen nieuwe lokale activiteiten worden ontwikkeld ondanks de hoge extra productiekosten.

Zij is met andere woorden van wezenlijk belang voor het behoud van lokale productieactiviteiten in de Franse ultraperifere gebieden, die de hoogste werkloosheid in Europa, met name onder jongeren, kennen.


B. Ten eerste moet worden opgemerkt dat de aanpassing van de lijst van producten waarvoor de belasting kan worden gedifferentieerd, de enige mogelijkheid is om het behoud en de ontwikkeling van lokale productieactiviteiten in deze ultraperifere gebieden te garanderen.

Anderzijds gaat het om een aanpassingsmaatregel met beperkte economische gevolgen. Dit initiatief betreft immers alleen de transacties die worden verricht in de Franse ultraperifere gebieden. De impact ervan is dus geografisch beperkt tot gebieden die geen deel uitmaken van de Gemeenschap in de zin van de btw-richtlijn (2006/112/EG) en de accijnsrichtlijn (2008/118/EG).

Bij de producten waarvan de Franse autoriteiten hebben gevraagd om deze op te lijsten te plaatsen of te verschuiven, gaat het om lokale productie voor een aangegeven waarde van 225 miljoen euro voor het jaar 2016, en om invoer ten belope van ongeveer 212 miljoen euro. De productcategorieën zijn zeer uiteenlopend.

De Commissie heeft voor elk product onderzocht of een gedifferentieerde belasting gerechtvaardigd en evenredig is, zodat geen afbreuk wordt gedaan aan de integriteit en de samenhang van de rechtsorde van de Unie, met inbegrip van de interne markt en het gemeenschappelijk beleid. Zij heeft er zich met name van vergewist dat er sprake is van lokale productie, van een mogelijk gevaar voor het voortbestaan van de lokale productie door een aanzienlijke invoer van goederen, en van extra kosten die de kostprijs van de lokale productie opdrijven in vergelijking met elders vervaardigde producten, wat nadelig is voor het concurrentievermogen van de lokaal vervaardigde producten.

Voor de betrokken producten als geheel doet de invoer het goed. Over de periode 2014-2016 is er een stijging van bijna 5 % genoteerd.

Wat de lokale producten betreft die bijna de volledige markt beheersen waardoor het aandeel 'ingevoerde' producten zeer gering is, is de Commissie tot de bevinding gekomen dat de lokale productie een onmiddellijk en groot risico loopt.

Daarnaast heeft de Commissie een tussentijdse evaluatie verricht van de toepassing van de 'octroi de mer'-regeling in de Franse ultraperifere gebieden op basis van de verslagen die de Franse autoriteiten overeenkomstig artikel 3 van Besluit nr. 940/2014/EU hebben voorgelegd. In haar aan de Raad voorgelegde verslag heeft de Commissie geconcludeerd dat de 'octroi de mer'-regeling geen significante gevolgen heeft voor het concurrentievermogen en het handelsverkeer.

Ten slotte zal er, naast de onmiddellijke aanpassing van de lijsten, met behulp van de instrumenten voor betere regelgeving een volledige herziening van het besluit worden verricht naar aanleiding van de verlenging van de regeling, waarvoor de werkzaamheden begin 2019 van start zullen gaan.

• Raadpleging van belanghebbenden

Zie punt hierboven.

Bij de volledige herziening van Besluit nr. 940/2014/EU zullen bovendien alle belanghebbende partijen geraadpleegd worden.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Niet van toepassing.

• Effectbeoordeling

Zie punt hierboven.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Niet van toepassing.

• Grondrechten

Niet van toepassing.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Bij de verlenging van de 'octroi de mer'-regeling, waarvoor de werkzaamheden begin 2019 van start zullen gaan, zal een volledige herziening van Besluit nr. 940/2014/EU worden verricht met behulp van de instrumenten voor betere regelgeving.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

Niet van toepassing.