Toelichting bij COM(2018)895 - Gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het wegvervoer in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)895 - Gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het wegvervoer in verband met de terugtrekking van het ...
bron COM(2018)895 NLEN
datum 19-12-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk kennisgegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken krachtens artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dat betekent dat, indien het terugtrekkingsakkoord 1 niet wordt geratificeerd, vanaf 30 maart 2019 (hierna 'de terugtrekkingsdatum' genoemd) het primaire en secundaire Unierecht niet langer van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk wordt dan een 'derde land'.

Binnen de Unie wordt de vrijheid voor de wegvervoerders uit de lidstaten (wegvervoerders uit de Unie) om internationaal goederenvervoer over de weg te verrichten, in hoofdzaak geregeld op basis van Verordening (EG) nr. 1072/2009 2 . In die verordening zijn gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de toegang tot het beroep van wegvervoerder en de toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg.

Bij gebreke van een terugtrekkingsakkoord zouden wegvervoersdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten vanaf de terugtrekking niet langer worden geregeld door deze verordening. Dit zou ertoe leiden dat communautaire vergunningen die het Verenigd Koninkrijk tot de terugtrekkingsdatum aan wegvervoerders afgeeft, hun geldigheid zouden verliezen, zodat houders van die vergunningen de toegang verliezen tot de Uniemarkt voor wegvervoer. Evenzo zouden ook wegvervoerders uit de Europese Unie, op grond van de bestaande communautaire vergunningen, automatische toegang tot de markt voor wegvervoer in het Verenigd Koninkrijk verliezen.

Een en ander betekent dat er, bij gebreke van een terugtrekkingsakkoord, in het Unierecht vanaf 30 maart 2019 geen grondslag meer zou zijn voor wegvervoerders om wegvervoersdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten te verrichten. Het multilaterale quotasysteem van de Europese Conferentie van Ministers van Verkeer (CEMT) zou het enige rechtskader zijn dat kan dienen als grondslag voor de voortzetting van die diensten, mits betrokkenen in het bezit zijn van een CEMT-vergunning. Een voertuig met een CEMT-vergunning mag goederen vervoeren tussen de 43 landen die aan het systeem deelnemen, waaronder 26 van de EU-27-lidstaten (alle lidstaten op Cyprus na), het Verenigd Koninkrijk en 16 andere landen. Na een internationale wegvervoersactiviteit van het land van de registratie van het voertuig naar een ander CEMT-land, mogen voordat het voertuig terugkeert naar zijn land van registratie tot drie vervoersactiviteiten waarbij het land van registratie niet is betrokken, worden verricht.

Het aantal CEMT-vergunningen per lidstaat is beperkt en ze worden nationaal verdeeld door de bevoegde autoriteiten van elke lidstaat. De vergunningen voor 2019 zijn al verdeeld en het aantal ervan kan niet op korte termijn worden verhoogd. CEMT-quota worden jaarlijks vastgesteld en om het aantal vergunningen dat een CEMT-land krijgt toegewezen, te kunnen veranderen, is het unanieme akkoord van alle CEMT-landen vereist.

Zo zullen er in 2019 jaarvergunningen worden verleend voor 23 252 in de EU-27 geregistreerde voertuigen. Daarnaast zullen er 984 jaarvergunningen voor het Verenigd Koninkrijk zijn en 23 472 jaarvergunningen voor voertuigen uit andere landen die aan het systeem deelnemen. Gezien het volume wegvervoersdiensten en het volume goederen dat over de weg wordt vervoerd tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten (rond 50 miljoen ton in 2017, waarvan zo'n 30 miljoen ton van de EU-27 naar het Verenigd Koninkrijk en zo'n 20 miljoen ton in de andere richting), spreekt het voor zich dat uitsluitend een beroep doen op het CEMT-quotasysteem momenteel geen adequate oplossing is om bij gebreke van een terugtrekkingsakkoord onmiddellijk na de terugtrekkingsdatum de basisconnectiviteit in het wegvervoer te waarborgen. De Unie en de lidstaten dienen ervoor te zorgen dat een afdoende aantal vergunningen beschikbaar is binnen het CEMT-systeem, om basisconnectiviteit te garanderen.

Het goederenvervoer over de weg tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten is nagenoeg volledig in handen van wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk en uit de Unie. Wanneer die vervoerders hun recht zouden verliezen om wegvervoersdiensten te verrichten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten, zou zulks resulteren in ernstige verstoringen, onder meer van de openbare orde.

Daarom is het passend voor de Unie om tijdelijke en in de tijd beperkte noodmaatregelen vast te stellen die dergelijke potentieel verstorende effecten voor de connectiviteit mitigeren.

In haar mededeling 'Voorbereidingen voor de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op 30 maart 2019: een noodplan' van 13 november 2018 3 heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd om een aantal noodmaatregelen voor te stellen voor het geval het Verenigd Koninkrijk zich uit de Unie zou terugtrekken zonder een terugtrekkingsakkoord. Wat betreft het wegvervoer heeft de Commissie in die mededeling aangestipt dat met CEMT-vergunningen aanzienlijk minder verkeer mogelijk zou zijn dan momenteel tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk plaatsvindt.

De Europese Raad (Artikel 50) heeft op 13 december 2018 zijn oproep herhaald om meer te doen om op alle niveaus voorbereid te zijn op de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, en daarbij rekening te houden met alle mogelijke uitkomsten. Deze handeling is onderdeel van het pakket maatregelen dat de Commissie als antwoord op die oproep vaststelt.

Het voorliggende voorstel dient dus om tijdelijke maatregelen vast te stellen die het goederenvervoer tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk regelen nadat laatstgenoemde zich uit de Unie heeft teruggetrokken (artikel 1). Deze maatregelen dienen om basisconnectiviteit te handhaven voor een strikt in de tijd beperkte periode (artikel 9).

In de eerste plaats (artikel 3) voorziet het voorstel voor een verordening in de eenzijdige toekenning van rechten voor bilateraal vervoer aan wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk zodat dezen goederen kunnen blijven vervoeren tussen de respectieve grondgebieden.

De rechten die aan wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk worden toegekend, zijn onderworpen aan conformiteit met het desbetreffende Unierecht inzake het wegvervoer (artikel 4) en de eis dat wegvervoerders uit de Unie gelijkwaardige rechten door het Verenigd Koninkrijk krijgen toegekend. Het voorstel voor een verordening bevat een mechanisme (artikel 5) dat moet garanderen dat de rechten die wegvervoerders uit de Unie in het Verenigd Koninkrijk genieten, gelijkwaardig zijn aan de rechten die aan wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk op grond van dit voorstel voor een verordening worden toegekend. Indien dat niet het geval is, wordt de Commissie gemachtigd de nodige maatregelen vast te stellen om de situatie te corrigeren door middel van gedelegeerde handelingen, met onder meer een beperking van de toegestane capaciteit , en/of van het aantal ritten voor wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk. De beoordeling van het niveau van gelijkwaardigheid en de vaststelling van corrigerende maatregelen door de Commissie houdt niet uitsluitend verband met strikte, formele overeenstemming tussen de beide rechtsordes; dit komt door de uitgesproken verschillen tussen de respectieve markten en om een benadering met een blinde afspiegeling te vermijden, hetgeen uiteindelijk tegen het belang van de Unie kan ingaan.

Ook al zet het voorstel voor een verordening in op het tijdelijk garanderen van basisconnectiviteit voor het wegvervoer, toch bevat het een soepel mechanisme dat ervoor zorgt dat wegvervoerders uit de Unie eerlijke en gelijke kansen krijgen om te concurreren met wegvervoerders uit het Verenigd Koninkrijk wanneer het Verenigd Koninkrijk niet langer gebonden is door Unierecht. Een gelijk speelveld vereist dat, zelfs na de terugtrekking, het Verenigd Koninkrijk in het wegvervoer voldoende hoge en vergelijkbare normen blijft toepassen ten aanzien van: eerlijke mededinging, met toezicht op kartels, misbruik van machtsposities en concentraties; het verbod op ongerechtvaardigde overheidssubsidies; de bescherming van werknemers en een hoog niveau van verkeersveiligheid; de bescherming van het milieu; veiligheid en beveiliging of, met betrekking tot de vergunningverlening aan wegvervoerders of de kwalificatie, opleiding en medische controles van beroepsvervoerders. Bovendien dient ervoor te worden gewaakt dat vervoerders uit de Unie in het Verenigd Koninkrijk rechtens noch feitelijk worden gediscrimineerd. Daarom wordt de Commissie door het voorstel voor een verordening (artikel 6) belast met het toezicht op de mededingingsvoorwaarden tussen wegvervoerders uit de Unie en het Verenigd Koninkrijk, en wordt zij gemachtigd om met gedelegeerde handelingen de nodige maatregelen te nemen zodat er te allen tijde sprake is van een gelijk speelveld.

De vereiste procedures worden ingesteld om de lidstaten en de Commissie in staat te stellen zich ervan te vergewissen dat wegvervoerders die op grond van deze verordening goederen naar de Unie vervoeren, beschikken over een door het Verenigd Koninkrijk afgegeven vergunning die of een bevoegdheidsbewijs dat in overeenstemming is met de desbetreffende normen, dat alle desbetreffende nationale wetgeving en Uniewetgeving in acht is genomen en dat de toegekende rechten niet worden overschreden.

Uitdrukkelijk wordt herhaald dat lidstaten over geen bilaterale wegvervoersovereenkomsten met het Verenigd Koninkrijk mogen onderhandelen of dit soort overeenkomsten niet mogen afsluiten voor kwesties die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen en dat zij wegvervoerders uit Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot het wegvervoer, evenmin andere rechten mogen toekennen dan de bij deze verordening toegekende rechten (artikel 3). Niettemin zullen de respectieve bevoegde autoriteiten kunnen samenwerken voor zover dat nodig is voor de goede implementatie van de verordening (artikel 7), zodat het beheer van wegvervoersdiensten die na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk op grond van deze verordening verder zullen worden verricht, daardoor zo min mogelijk wordt verstoord.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel voor een verordening is bedoeld als een lex specialis die een oplossing moet bieden voor een aantal gevolgen van het feit dat Unievoorschriften voor het wegvervoer, met name Verordening (EG) nr. 1072/2009, vanaf de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk en zonder een terugtrekkingsakkoord niet langer van toepassing zullen zijn op het wegvervoer tussen het Verenigd Koninkrijk en de resterende lidstaten. De voorgestelde bepalingen zijn beperkt tot hetgeen in dit verband nodig is om onevenredige verstoringen te vermijden, onder meer met betrekking tot de openbare orde. Zij zijn bedoeld om slechts voor een beperkte periode van toepassing te zijn. Dit voorstel is bijgevolg volledig verenigbaar met de bestaande wetgeving, en met name met Verordening (EG) nr. 1072/2009.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel is een aanvulling op Unievoorschriften voor het goederenvervoer over de weg, met name Verordening (EG) nr. 1072/2009. Het specifieke doel en de specifieke context van deze verordening, alsmede het eenzijdige karakter ervan, vergen noodzakelijkerwijs een restrictieve benadering bij de toekenning van rechten, alsmede specifieke voorschriften die rechtsgelijkheid en een gelijk speelveld in stand moeten houden.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is artikel 91, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel vormt de grondslag voor de vaststelling van EU-wetgeving met betrekking tot met name: i) gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten (artikel 91, lid 1, onder a), VWEU); en ii) de voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn (artikel 91, lid 1, onder b), VWEU).

• Subsidiariteit

In artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1072/2009 wordt de bevoegdheid om ter zake overeenkomsten met derde landen te sluiten aan de Unie voorbehouden. Bij gebreke van dit soort overeenkomst zou met dit voorstel voor een handeling basisconnectiviteit worden vastgesteld mits gelijkwaardige rechten door het Verenigd Koninkrijk worden toegekend. Deze connectiviteit zou gelijkelijk worden gegarandeerd voor verkeer naar en van alle punten in de Unie, hetgeen verstoringen op de interne markt voorkomt. Daarom is optreden op Unieniveau onmisbaar en zou het resultaat niet kunnen worden behaald door optreden op het niveau van de lidstaten.

• Evenredigheid

Het voorstel voor een verordening wordt als evenredig beschouwd omdat hiermee onevenredige verstoringen op zodanige wijze kunnen worden vermeden dat ook gelijke mededingingsvoorwaarden voor wegvervoerders uit de Unie zijn gegarandeerd. Het gaat niet verder dan hetgeen nodig is om deze doelstelling te behalen. Dit geldt met name voor de voorwaarden waarop de betrokken rechten worden toegekend, die onder meer verband houden met de noodzaak dat gelijkwaardige rechten door het Verenigd Koninkrijk worden toegekend, en met eerlijke concurrentie, alsmede voor de beperking van de regeling in de tijd.

• Keuze van het instrument

Aangezien met de handeling kwesties worden beregeld die nauw verband houden met Verordening (EG) nr. 1072/2009 en het voornemen is om, net als bij deze verordening, volledig geharmoniseerde mededingingsvoorwaarden te garanderen, dient deze handeling de vorm aan te nemen van een verordening. Deze vorm beantwoordt ook het beste aan de urgentie van de situatie/context, aangezien de tijd die beschikbaar is vóór de terugtrekking (zonder dat een terugtrekkingsakkoord wordt gesloten), te kort is om een omzetting van in een richtlijn vervatte bepalingen mogelijk te maken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Dit is niet van toepassing gezien het uitzonderlijke, tijdelijke en eenmalige karakter van de gebeurtenis die dit voorstel noodzakelijk maakt en die geen verband houdt met de doelstellingen van bestaande wetgeving.

• Raadpleging van belanghebbenden

De uitdagingen die zich aandienen doordat het Verenigd Koninkrijk zich terugtrekt uit de Europese Unie, en de mogelijke oplossingen daarvoor zijn aan de orde gesteld door diverse belanghebbenden en vertegenwoordigers van lidstaten.

Een gemeenschappelijk thema in de standpunten die zijn gepresenteerd, was de noodzaak van regelgevend optreden om een zekere mate van connectiviteit in stand te houden voor het goederenvervoer over de weg. Wat betreft de toegang tot de Uniemarkt voor wegvervoer kunnen belanghebbenden zelf geen noodmaatregelen treffen om het schadelijke effect van het eventuele ontbreken van een terugtrekkingsakkoord te mitigeren.

Op 29 november 2018 heeft de Commissie een EU-27-paraatheidsworkshop georganiseerd in de Groep Artikel 50 van de Raad. Daar hebben vertegenwoordigers van de lidstaten met name beklemtoond dat op EU-niveau noodmaatregelen moeten worden vastgesteld om een basisconnectiviteit tussen de EU-27 en het Verenigd Koninkrijk te garanderen ingeval er geen terugtrekkingsakkoord ligt. Meer bepaald beklemtoonden zij dat het CEMT-systeem met multilaterale quota geen afdoende en adequate terugvaloptie is, gelet op de kwantitatieve en kwalitatieve beperkingen ervan.

Die opmerkingen zijn meegenomen tijdens de voorbereiding van dit voorstel.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De betrokken belanghebbenden hebben diverse vormen van inschatting van de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk voor de sector van het wegvervoer gedeeld met de Commissie. De conclusie van die inschattingen is dat de enige terugvaloptie die in het wegvervoer beschikbaar is - het multilaterale quotasysteem van de Europese Conferentie van Ministers van Verkeer (CEMT) - ontoereikend is om de behoeften van de sector af te dekken. Het tekort aan vergunningen die voor 2019 beschikbaar zijn (zie boven) dreigt voor aanzienlijke verstoringen te zorgen en het gevaar bestaat dat de bilaterale goederenstroom over de weg (jaarlijks rond 50 miljoen ton) niet langer volledig wordt gedekt. Meer dan 80 % van de wegvervoersactiviteiten tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU-27 wordt momenteel uitgevoerd door vervoerders die in de EU-27 zijn gevestigd. Het is in het belang van de EU-27 om een raamwerk te bieden dat bilaterale wegvervoersactiviteiten niet nodeloos beperkt.

• Effectbeoordeling

Een effectbeoordeling is niet vereist, gelet op het uitzonderlijke karakter van de situatie en de beperkte behoeften tijdens de periode waarin de statusverandering van het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer wordt gelegd. Er zijn geen andere materieel en juridisch verschillende beleidsopties beschikbaar dan de optie die wordt voorgesteld.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Niet van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.