Toelichting bij COM(2019)11 - Standpunt EU mbt wijzigingen in bijlagen II, VIII, IX van het Verdrag van Bazel inzake grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)11 - Standpunt EU mbt wijzigingen in bijlagen II, VIII, IX van het Verdrag van Bazel inzake grensoverschrijdende overbrenging van ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)11   |
| datum | 23-01-2019 |
Dit voorstel betreft een besluit tot bepaling van het standpunt van de Unie op de 14e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel ten aanzien van de voorgenomen aanneming van wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag.
Inhoudsopgave
- Achtergrond van het voorstel
- Rechtsgrondslag
- 2.1.Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
- 2.2.De Conferentie van de partijen
- 2.3.De voorgenomen handeling
- 3. HET NAMENS DE UNIE IN TE NEMEN STANDPUNT
- 4.1.Procedurele rechtsgrondslag
- 4.1.1.Beginselen
- 4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
- 4.2.Materiële rechtsgrondslag
- 4.2.1.Beginselen
- 4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
- 4.3.Conclusie
2.1.Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan ("het Verdrag") is op 22 maart 1989 aangenomen en in 1992 in werking getreden. De Europese Unie en de afzonderlijke lidstaten zijn partij bij het Verdrag 1 . Inmiddels zijn 186 partijen door het Verdrag gebonden.
De hoeksteen van het Verdrag wordt gevormd door een controlesysteem voor de uitvoer, invoer en doorvoer van bepaalde afvalstoffen. Van alle uitvoer van onder het Verdrag vallende afvalstoffen wordt vooraf kennisgeving gedaan aan de bevoegde autoriteiten van de landen van invoer en doorvoer. Die kennisgeving wordt gedaan door het uitvoerende land, dat ook van producenten of exporteurs kan verlangen dat zij dergelijke kennisgevingen doen via het kanaal van de desbetreffende bevoegde autoriteit. De kennisgevingen worden schriftelijk gedaan en bevatten de in bijlage V A bij het Verdrag genoemde verklaringen en gegevens. De uitvoer van afvalstoffen mag alleen plaatsvinden indien alle betrokken landen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven (artikel 6 van het Verdrag).
Het controlesysteem van het Verdrag is van toepassing op de gevaarlijke afvalstoffen in de zin van artikel 1 van het Verdrag die in bijlage VIII bij het Verdrag zijn opgenomen en op andere afvalstoffen die in bijlage II bij het Verdrag zijn opgenomen, waarbij het gaat om huishoudelijk afval en de residuen die afkomstig zijn van de verbranding van huishoudelijk afval. Het Verdrag bevat ook een in bijlage IX opgenomen lijst van afvalstoffen die buiten zijn werkingssfeer en controlesysteem vallen, tenzij zij een tot een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen.
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het Verdrag. Zij is bevoegd om de bijlagen bij het Verdrag te wijzigen en komt iedere twee jaar bijeen.
De 14e vergadering van de Conferentie van de Partijen (CoP14) vindt plaats in april en mei 2019 in Genève.
Een van de punten op de voorlopige agenda van de 14e vergadering van de Conferentie van de partijen betreft een door Noorwegen ingediend voorstel om bepaalde bijlagen bij het Verdrag te wijzigen ("de voorgenomen handeling") 2 .
Als gevolg van de voorgenomen handeling zouden niet alle plastic afvalstoffen vallen onder de controlemechanismen van het Verdrag van Bazel, maar zouden bepaalde plastic afvalstoffen wel en andere plastic afvalstoffen niet daaraan worden onderworpen (zodat deze nog steeds kunnen worden verhandeld zonder dat de uitvoerende/invoerende landen daarvan kennisgeving hoeven te doen).
Het doel van de voorgenomen handeling is de wijziging of toevoeging van vermeldingen met betrekking tot plastic afvalstoffen in:
–bijlage II voor niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen die onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen,
–bijlage VIII voor gevaarlijke plastic afvalstoffen die eveneens onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen en
–bijlage IX voor niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen die niet onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen, tenzij deze afvalstoffen een tot een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen.
Het door Noorwegen ingediende voorstel tot wijziging van de bijlagen II, VIII en IX bij het Verdrag is op 26 oktober 2018 aan de partijen meegedeeld. Als gevolg van dit voorstel kan de verhandeling van de onder een herziene vermelding in bijlage IX vallende niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen tussen landen in lijn met het Verdrag onder dezelfde voorwaarden worden voortgezet, terwijl de plastic afvalstoffen die speciale aandacht vereisen en de gevaarlijke plastic afvalstoffen op grond van de nieuwe vermeldingen in respectievelijk bijlage II en VIII onder het controlesysteem van het Verdrag komen te vallen.
De wijzigingen van de bijlagen II, VIII en IX bij het Verdrag worden in de EU van kracht nadat zij middels wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen 3 ten uitvoer zijn gelegd. Wat er bij uitvoer uit de EU voor de verwerkers en de autoriteiten verandert, zal afhangen van het soort afvalstoffen en de landen van herkomst.
De uitvoer uit de EU naar niet-OESO-landen zal voor een aantal nieuwe categorieën van gevaarlijke plastic afvalstoffen (opgenomen in bijlage VIII) worden verboden. Voor uitvoer van dergelijke afvalstoffen binnen de OESO zal de kennisgevingsprocedure moeten worden gevolgd. Uitvoer uit de EU naar niet-OESO-landen van bepaalde in bijlage II opgenomen soorten niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen zal ook worden verboden, tenzij de EU middels wijziging van Verordening (EG) nr. 1013/2006 (die voor eind 2020 moet worden geëvalueerd) besluit de kennisgevingsprocedure te volgen. Voor uitvoer binnen de OESO van dergelijke afvalstoffen zal eveneens de kennisgevingsprocedure moeten worden gevolgd. De onder bijlage IX bij het Verdrag vallende soorten niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen, ten slotte, kunnen zonder controles worden uitgevoerd mits aan bepaalde voorwaarden, waarmee wordt gewaarborgd dat zij in het invoerende land gemakkelijk kunnen worden gerecycled, is voldaan.
De automatische tenuitvoerlegging van het Noorse voorstel in Verordening (EG) nr. 1013/2006 zou ertoe leiden dat ook voor overbrengingen binnen de Unie van afvalstoffen die nu in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel zouden worden opgenomen de kennisgevingsprocedure moet worden gevolgd.
De procedure tot wijziging van de bijlagen bij het Verdrag is geregeld in de artikelen 17 en 18 van het Verdrag. Meer in het bijzonder moeten voorgestelde wijzigingen door een partij worden ingediend en ten minste zes maanden vóór de vergadering waarop zij voor aanneming worden voorgesteld door het secretariaat aan alle partijen worden meegedeeld, dus in het geval van de CoP14 uiterlijk op 28 oktober 2018. Bovendien moeten al deze wijzigingen tijdens een vergadering van de Conferentie van de partijen worden aangenomen en kunnen zij zes maanden na de datum van kennisgeving door de depositaris van kracht worden. De voorgenomen handeling zal voor de partijen bindend zijn overeenkomstig artikel 18, lid 2, onder c), van het Verdrag, waarin het volgende is bepaald: "Na het verstrijken van zes maanden na de datum van toezending van de mededeling door de depositaris wordt de bijlage van kracht voor alle partijen bij dit Verdrag of bij het desbetreffende protocol die geen kennisgeving hebben gedaan als bedoeld in letter b)".
Het is raadzaam dat de Unie de wijziging van de bijlagen bij het Verdrag steunt, houdende wijziging of toevoeging van vermeldingen met betrekking tot plastic afvalstoffen in:
–bijlage II voor niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen die onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen,
–bijlage VIII voor gevaarlijke plastic afvalstoffen die eveneens onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen, en
–bijlage IX voor niet-gevaarlijke plastic afvalstoffen die niet onder het controlesysteem van het Verdrag moeten vallen, tenzij deze afvalstoffen een tot een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen.
Zonder de bovengenoemde wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag bestaat een aanzienlijk risico dat plastic afvalstoffen worden uitgevoerd naar landen die niet over een adequate infrastructuur voor de doeltreffende inzameling en het ecologisch verantwoord beheer van afvalstoffen beschikken. De voorgenomen handeling zal bijdragen aan:
–verbeterde controle op de uitvoer van plastic afvalstoffen,
–de ondersteuning van een ecologisch verantwoord beheer van plastic afvalstoffen,
–beperking van het risico dat plastic afvalstoffen in het milieu terechtkomen, en
–het voorkomen van zwerfvuil op zee, dat een wereldwijd milieuprobleem vormt.
In de op 16 januari 2018 aangenomen Europese strategie inzake kunststoffen 4 wordt gesteld dat internationaal optreden essentieel is bij het aanpakken van de belangrijkste bronnen van plastic afval in de oceanen, in verband met de tekortschietende infrastructuur voor afvalbeheer in ontwikkelingslanden en opkomende economieën. In de strategie inzake kunststoffen wordt het ondersteunen van initiatieven in het kader van het Verdrag van Bazel specifiek genoemd, evenals het waarborgen dat alle kunststoffen die voor recycling naar het buitenland worden verzonden onder dezelfde voorwaarden als die in de EU van toepassing zijn, worden behandeld en verwerkt. De EU voert een aanzienlijk deel van haar plastic afvalstoffen uit naar derde landen (3 miljoen ton in 2016), terwijl over de behandeling ervan aldaar nog altijd onzekerheid bestaat; bovendien neemt het aantal grensoverschrijdende problemen toe op grond van de internationale ontwikkelingen, zoals het recente Chinese besluit om de invoer van bepaalde soorten plastic afvalstoffen te beperken.
De bepalingen van het Verdrag worden in de Unie ten uitvoer gelegd bij Verordening (EG) nr. 1013/2006. Die verordening is van toepassing op uitvoer uit en invoer in de Unie alsmede op overbrengingen tussen lidstaten (artikel 1). De verordening is ook van toepassing in de Europese Economische Ruimte ("EER") 5 .
Wanneer de voorgenomen handeling is aangenomen en van kracht wordt, moet zij worden omgezet in het recht van de Unie, en meer bepaald in Verordening (EG) nr. 1013/2006. Dit zou betekenen dat overbrengingen van de dan in bijlage II en VIII opgenomen plastic afvalstoffen binnen de EU en de EER onder nieuwe controlemaatregelen zullen vallen (en dat een verbod zal gelden op de uitvoer van deze afvalstoffen naar niet-OESO-landen). Hoewel deze situatie om de hierboven uiteengezette redenen wenselijk zou zijn voor uitvoer uit de EU, kan zij voor overbrengingen van voor recycling bestemde plastic afvalstoffen binnen de EU en binnen de EER ongewenste en problematische gevolgen hebben, omdat hiervoor dan nieuwe kennisgevingsprocedures moeten worden gevolgd. Voor deze overbrengingen gelden al milieubeschermingseisen uit hoofde van de Uniewetgeving inzake afval en de toevoeging van extra administratieve procedures kan de recycling van kunststoffen in de EU ingewikkelder en duurder maken en zou vanuit ecologisch oogpunt slechts beperkte voordelen opleveren.
Om de huidige situatie in de Unie en de EER, waarin het controlesysteem van het Verdrag niet op overbrengingen van nieuwe plastic afvalstoffen van toepassing is, te kunnen handhaven, zou overeenkomstig artikel 11 van het Verdrag kennisgeving moeten worden gedaan aan het secretariaat van het Verdrag van de desbetreffende bepalingen. Dit artikel stelt partijen in staat bilaterale, multilaterale of regionale overeenkomsten of regelingen aan te gaan betreffende grensoverschrijdende verplaatsingen van afvalstoffen, mits deze overeenkomsten of regelingen verenigbaar zijn met het ecologisch verantwoord beheer dat bij het Verdrag is voorgeschreven. De overeenkomsten of regelingen moeten bepalingen bevatten die niet minder ecologisch verantwoord zijn dan de bepalingen van het Verdrag en met name rekening houden met de belangen van ontwikkelingslanden. Kennisgevingen uit hoofde van artikel 11 zijn bijvoorbeeld gedaan met betrekking tot een besluit van de OESO-Raad 6 .
Daarom is in dit voorstel voor een besluit van de Raad voorzien dat de Unie overeenkomstig artikel 11 kennisgeving doet aan het secretariaat van het Verdrag van de bepalingen die op overbrengingen van de betrokken plastic afvalstoffen in de Unie en de EER van toepassing zijn, voor zover deze van de voorgenomen handeling afwijken, en daarbij vermeldt dat deze bepalingen zijn gebaseerd op een met het Verdrag verenigbaar systeem van ecologisch verantwoord beheer. Op grond van verbanden tussen de wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag en het bovengenoemde OESO-besluit zullen ook stappen moeten worden gezet om het secretariaat van de OESO van de hierboven geschetste situatie op de hoogte te stellen.
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van 'de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst'.
Het begrip 'handelingen met rechtsgevolgen' omvat handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een "beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt" 7 .
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is een bij dat verdrag ingesteld orgaan.
De door de Conferentie van de partijen aan te nemen handeling is een handeling met rechtsgevolgen. De voorgenomen handeling zal overeenkomstig artikel 18 van het Verdrag van Bazel uit hoofde van het volkenrecht bindend zijn. Zij kan een beslissende invloed hebben op de inhoud van de regelgeving van de EU, te weten Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. Bij deze verordening wordt het Verdrag van Bazel ten uitvoer gelegd, onder meer in de vorm van procedures voor uitvoer uit en invoer in de Unie en voor overbrengingen tussen lidstaten. De verordening is eveneens van toepassing in de EER.
Zodra de bijlagen bij het Verdrag zijn gewijzigd, moeten deze wijzigingen ook worden doorgevoerd in Verordening (EG) nr. 1013/2006 (eventueel met uitzondering van de bepalingen betreffende overbrengingen van afvalstoffen binnen de EU, zoals hierboven is uitgelegd).
De voorgenomen handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de voorgenomen handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de voorgenomen handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
De doelstelling en de inhoud van de voorgenomen handeling hebben in de eerste plaats betrekking op de bescherming van het milieu.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.