Toelichting bij COM(2019)90 - Sluiting van de statusovereenkomst met Montenegro inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Montenegro uitvoert

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

In artikel 54, lid 3, van Verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht 1 wordt bepaald dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap de operationele samenwerking tussen de lidstaten en derde landen inzake het beheer van de buitengrenzen kan coördineren. Het kan in dat verband samen met een of meer lidstaten en een derde land dat aan ten minste een van die lidstaten grenst, acties aan de buitengrenzen uitvoeren, ook op het grondgebied van dat derde land, op voorwaarde dat het derde land daarmee instemt.

In artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 wordt bepaald dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoerende bevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties het vereisen, de Unie een statusovereenkomst dient te sluiten met het betreffende derde land. De statusovereenkomst moet betrekking hebben op alle aspecten die noodzakelijk zijn om de acties uit te voeren en met name de reikwijdte van de operatie, de civielrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid en de taken en bevoegdheden van de teamleden omschrijven. De statusovereenkomst zorgt ervoor dat tijdens deze operaties de grondrechten volledig worden geëerbiedigd.

Op basis van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren heeft de Europese Commissie met Montenegro onderhandelingen gevoerd over een statusovereenkomst met het oog op het tot stand brengen van het rechtskader dat het mogelijk maakt om in gevallen waarin een snelle reactie nodig is onmiddellijk op te treden door het opstellen van operationele plannen. Hoewel Montenegro door migranten momenteel niet vaak wordt gebruikt als doorreisland, kan die situatie veranderen, zoals in het verleden al is gebeurd. Georganiseerde criminele netwerken passen hun routes en methodes voor het smokkelen van migranten snel aan nieuwe omstandigheden aan. De statusovereenkomst zorgt ervoor dat de bevoegde autoriteiten van Montenegro en de EU-lidstaten, met coördinatie door het Europese Grens- en kustwachtagentschap, daar veel sneller op zullen kunnen reageren.

Bijgaand voorstel voor een besluit van de Raad vormt het rechtsinstrument voor de sluiting van de statusovereenkomst tussen de Europese Unie en Montenegro.

Op 16 oktober 2017 heeft de Raad de Commissie machtiging verleend om met Montenegro onderhandelingen te openen over een statusovereenkomst inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Montenegro uitvoert.

De onderhandelingen over de statusovereenkomst zijn inmiddels van start gegaan en op 5 juli 2018 afgerond. Zodra de statusovereenkomst wordt geparafeerd, is het onderhandelingsproces met succes voltooid.

De Commissie is van oordeel dat de door de Raad in zijn onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde doelstellingen zijn bereikt en dat de statusovereenkomst aanvaardbaar is voor de Unie.

De lidstaten werden geïnformeerd en geraadpleegd in de desbetreffende werkgroep van de Raad.

Verband met bestaande bilaterale overeenkomsten

De overeenkomst tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken van Kroatië en het ministerie van Binnenlandse Zaken van Montenegro inzake politiële samenwerking is voor Kroatië op 11 november 2011 in werking getreden (NN/MU nr. 15/2011).

Er is tussen Montenegro en het Europees Grens- en kustwachtagentschap een werkregeling van kracht, die momenteel wordt geactualiseerd. Met name biedt deze regeling de bevoegde autoriteiten van Montenegro de gelegenheid om, als waarnemers op het grondgebied van de lidstaten, deel te nemen aan door het Europees Grens- en kustwachtagentschap geleide gezamenlijke acties.

Montenegro meldt dat de grensoverschrijdende samenwerking – vooral op technisch niveau – met alle buurlanden soepel verloopt en dat goede vorderingen worden gemaakt met de onderhandelingen over een aantal overeenkomsten met Servië, Bosnië en Herzegovina en Kroatië. Er is een protocol gesloten tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken van Montenegro, Albanië en Kosovo 2*, waarbij in Plav (Montenegro) een gezamenlijk centrum voor politiële samenwerking is opgericht, dat de grensoverschrijdende samenwerking ter bestrijding van criminaliteit moet bevorderen via intensievere uitwisseling van operationele informatie en nauwere coördinatie van gezamenlijke veiligheidsinspanningen. Het gezamenlijk centrum voor politiële samenwerking is officieel geopend op 30 mei 2017.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De Europese migratieagenda steunt op vier pijlers. Een daarvan is grensbeheer: daarbij gaat het om een beter beheer van de buitengrens van de EU, met name door een solidaire opstelling tegenover de lidstaten aan de buitengrenzen, en een grotere efficiëntie van de grensoverschrijdingen. Strenger toezicht op de grenzen van Montenegro zal niet alleen een positieve impact hebben op de grenzen van dat land, maar ook op de buitengrenzen van de EU. Verdere versterking van de beveiliging van de buitengrenzen strookt ook met de Europese veiligheidsagenda.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor dit voorstel voor een besluit van de Raad is artikel 77, lid 2, onder b) en d), en artikel 79, lid 2, onder c), VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a), VWEU.

In de sluiting van een statusovereenkomst door de EU is uitdrukkelijk voorzien in artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624, dat bepaalt dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoerende bevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties in een derde land het vereisen, de Unie een statusovereenkomst moet sluiten met het betreffende derde land.

Op grond van artikel 3, lid 2, VWEU is de Unie exclusief bevoegd om een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet. Artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 voorziet in de sluiting van een statusovereenkomst door de Europese Unie met het betrokken derde land. Bijgaande overeenkomst met Montenegro valt derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie.

Overeenkomstig artikel 218, lid 6, onder a), punt v), VWEU is voor de sluiting van deze overeenkomst de goedkeuring van het Europees Parlement vereist.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Niet van toepassing.

Evenredigheid

Aangezien georganiseerde criminele netwerken hun routes en methodes voor het smokkelen van irreguliere migranten snel aanpassen, is de betrokkenheid van de EU vereist om tot betere controles aan de grenzen van Montenegro te komen. De statusovereenkomst is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten van Montenegro en de EU-lidstaten met coördinatie door het Europees Grens- en kustwachtagentschap snel op dergelijke mogelijke ontwikkelingen kunnen reageren. Bij een plotse toestroom van irreguliere migranten zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap op basis van de statusovereenkomst Europese grens- en kustwachtteams in Montenegro kunnen inzetten.

Keuze van het instrument

Dit voorstel is in overeenstemming met artikel 218, lid 6, onder a), VWEU, uit hoofde waarvan de Raad besluiten over internationale overeenkomsten vaststelt, na goedkeuring door het Europees Parlement. Er bestaat geen ander rechtsinstrument dat kan worden gebruikt om de in dit voorstel uitgedrukte doelstellingen te bereiken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Niet van toepassing.

Raadpleging van belanghebbenden

Niet van toepassing.

Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Niet van toepassing.

Effectbeoordeling

Voor de onderhandelingen over de statusovereenkomst was geen effectbeoordeling vereist.

Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Aangezien het om een nieuwe overeenkomst gaat, kon geen evaluatie of geschiktheidscontrole van bestaande instrumenten worden uitgevoerd.

Grondrechten

De statusovereenkomst bevat bepalingen die de bescherming garanderen van de grondrechten van personen die de gevolgen ondervinden van handelingen van de leden van het team dat betrokken is bij door het Europees Grens- en kustwachtagentschap gecoördineerde acties.

De bepalingen inzake de grondrechten worden nader toegelicht onder punt 5 „Overige elementen”.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De statusovereenkomst zelf heeft geen financiële gevolgen. De daadwerkelijke inzet van Europese grens- en kustwachtteams op basis van een operationeel plan en een desbetreffende subsidieovereenkomst houdt echter kosten in die ten laste komen van de begroting van het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Toekomstige operaties op grond van de statusovereenkomst zullen worden gefinancierd uit de eigen middelen van het Europees Grens- en kustwachtagentschap.

In het financieel memorandum bij het voorstel voor een verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht worden de uitgaven van het Europees Grens- en kustwachtagentschap met betrekking tot versterkte samenwerking met derde landen (met inbegrip van eventuele gezamenlijke operaties met buurlanden) voor de periode 2017-2020 op gemiddeld 6,090 miljoen EUR per jaar geraamd.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal behoorlijke monitoring van de uitvoering van de statusovereenkomst garanderen.

Montenegro en het Europees Grens- en kustwachtagentschap zullen samen elke gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie evalueren.

Met name zullen het Europees Grens- en kustwachtagentschap, Montenegro en de lidstaten die aan een specifieke actie deelnemen, aan het einde van elke actie een verslag opstellen over de toepassing van bepalingen van de overeenkomst, ook met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens.

Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Niet van toepassing.

Artikelsgewijze toelichting

1.

Toepassingsgebied van de overeenkomst


Op grond van deze overeenkomst zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap Europese grens- en kustwachtteams met uitvoerende bevoegdheden kunnen inzetten in Montenegro ten behoeve van gezamenlijke operaties, snelle grensinterventies en terugkeeroperaties.

De Europese grens- en kustwachtteams kunnen op het grondgebied van Montenegro uitsluitend worden ingezet in regio’s aan de buitengrenzen van de EU. De teamleden bezitten in die gebieden van Montenegro uitvoerende bevoegdheden overeenkomstig het operationele plan.

De internationaalrechtelijke status en afbakening van het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie en Montenegro worden op geen enkele wijze beïnvloed door deze overeenkomst of door enige handeling ter uitvoering van deze overeenkomst, door of namens de partijen, met inbegrip van de opstelling van operationele plannen en de deelname aan grensoverschrijdende operaties.

2.

Een actie starten


Het Agentschap kan voorstellen een actie te starten. De bevoegde autoriteiten van Montenegro kunnen het Agentschap verzoeken de start van een actie in overweging te nemen. De uitvoering van een actie vereist de instemming van zowel de bevoegde autoriteiten van Montenegro als het Agentschap.

3.

Operationeel plan


Voor elke gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie moeten het Agentschap en Montenegro een operationeel plan overeenkomen. Ook de lidstaten die aan het operationele gebied grenzen, moeten met dat operationele plan instemmen.

Het plan bevat de bijzonderheden over de organisatorische en procedurele aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie, met inbegrip van een beschrijving en beoordeling van de situatie, de operationele doelstellingen, het operationele concept, het in te zetten soort technische uitrusting, het uitvoeringsplan, de samenwerking met andere derde landen, andere agentschappen en organen van de Unie of internationale organisaties, bepalingen over de eerbiediging van de grondrechten, inclusief de bescherming van persoonsgegevens, de coördinatie-, commando-, controle-, communicatie en rapportagestructuren, de organisatorische en logistieke regelingen en de evaluatie en de financiële aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie. De gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie wordt door Montenegro en het Agentschap gezamenlijk geëvalueerd.

4.

Taken en bevoegdheden van de teamleden


Als algemene regel geldt dat de teams de taken mogen uitvoeren en de uitvoerende bevoegdheden mogen uitoefenen die vereist zijn voor grenstoezicht- en terugkeeroperaties. Zij moeten de Montenegrijnse wet- en regelgeving naleven.

De teams mogen op het grondgebied van Montenegro uitsluitend optreden op instructie en in aanwezigheid van grenswachters of ander relevant personeel van Montenegro. Montenegro kan bij wijze van uitzondering de teamleden toestaan namens het land op te treden.

De teamleden dragen in voorkomend geval hun eigen uniform, een zichtbaar persoonlijk identificatiemiddel en een blauwe armband met het insigne van de Europese Unie en dat van het Agentschap. Zij moeten ook een accreditatiedocument bij zich hebben om zich tegenover de nationale autoriteiten van Montenegro duidelijk te kunnen identificeren.

De teamleden mogen dienstwapens dragen en munitie en uitrusting bij zich hebben overeenkomstig de wetgeving van hun lidstaat van herkomst. De autoriteiten van Montenegro laten het Agentschap op voorhand weten welke dienstwapens, munitie en uitrusting zijn toegestaan en wat de voorwaarden zijn voor het gebruik ervan.

Teamleden mogen, indien hun lidstaat van herkomst en de autoriteiten van Montenegro daarmee instemmen, gebruikmaken van geweld, onder meer met gebruikmaking van dienstwapens, munitie en uitrusting, in aanwezigheid van grenswachters of ander relevant personeel van Montenegro en met inachtneming van het nationale recht van Montenegro. De Montenegrijnse autoriteiten kunnen teamleden toestaan ook geweld te gebruiken in afwezigheid van hun grenswachters.

Montenegro kan teamleden toestaan zijn nationale databanken te raadplegen, indien dat noodzakelijk is voor het verwezenlijken van in het operationele plan vermelde operationele doelstellingen. Voorafgaand aan de inzet van de teamleden delen de autoriteiten van Montenegro het Agentschap mee welke nationale databanken mogen worden geraadpleegd overeenkomstig het nationale gegevensbeschermingsrecht van Montenegro.

5.

Opschorting en beëindiging van een actie


Een actie kan zowel door het Agentschap als door de autoriteiten van Montenegro worden opgeschort of beëindigd, indien zij van mening zijn dat de andere partij de bepalingen van de overeenkomst of van het operationele plan niet heeft nageleefd.

6.

Voorrechten en immuniteiten van de teamleden


De teamleden genieten immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Montenegro voor alle handelingen die zij verrichten in het kader van de uitoefening van hun officiële functies („in diensttijd”). Voor handelingen die zij „buiten diensttijd” verrichten, genieten zij deze immuniteit niet.

In het operationele plan worden nauwkeurig de handelingen uiteengezet waarvoor immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Montenegro geldt.

Indien een teamlid wordt beschuldigd van een strafbaar feit, deelt de uitvoerend directeur van het Agentschap, voordat de procedure voor de rechter wordt ingeleid, aan de bevoegde rechterlijke instanties van Montenegro mee of het teamlid de handeling in kwestie al dan niet in het kader van de uitoefening van zijn officiële functies heeft verricht. De uitvoerend directeur van het Agentschap neemt in zijn besluit zorgvuldig alle opmerkingen in aanmerking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat die de betrokken grenswachter of ander relevant personeelslid heeft ingezet, en van de bevoegde autoriteiten van Montenegro. De verklaring van de uitvoerend directeur van het Agentschap is bindend voor de bevoegde autoriteiten van Montenegro.

De aan de teamleden verleende voorrechten en de immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Montenegro laten de rechtsmacht van de lidstaat van herkomst jegens de teamleden onverlet.

Hetzelfde geldt voor de burgerlijke en administratieve aansprakelijkheid van de teamleden.

De immuniteit van teamleden ten aanzien van de strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke rechtsmacht van Montenegro kan worden opgeheven door de lidstaat die de betrokken grenswachter of ander relevant personeelslid heeft ingezet. Het opheffen van de immuniteit moet altijd uitdrukkelijk kenbaar worden gemaakt.

De teamleden kunnen als getuige worden verplicht om overeenkomstig de procedurele bepalingen van Montenegro bewijs te leveren door een verklaring af te leggen.

De overeenkomst voorziet in een mechanisme voor schadevergoeding. Het vergoedingsmechanisme is gebaseerd op artikel 42 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht. Indien de schade is veroorzaakt door een teamlid „in diensttijd”, is Montenegro aansprakelijk. Indien de schade „in diensttijd” is veroorzaakt door grove nalatigheid of opzettelijk wangedrag van een teamlid van een deelnemende lidstaat, of indien de handeling „buiten diensttijd” is verricht, kan Montenegro via de uitvoerend directeur van het Agentschap verzoeken dat de deelnemende lidstaat in kwestie een vergoeding betaalt. Indien de schade door een personeelslid van het Agentschap is veroorzaakt, kan Montenegro het Agentschap verzoeken een vergoeding te betalen.

Tegen teamleden mogen geen executoriale maatregelen worden genomen, behalve indien tegen hen een burgerlijke procedure wordt ingeleid die geen verband houdt met hun officiële functies.

Bezittingen van een teamlid die nodig zijn voor de vervulling van zijn officiële functies mogen niet in beslag worden genomen. In burgerlijke procedures mogen teamleden niet worden onderworpen aan beperkingen van de persoonlijke vrijheid of aan andere dwangmaatregelen.

De teamleden zijn ten aanzien van diensten die voor het Agentschap zijn verleend, vrijgesteld van in Montenegro geldende voorschriften op het gebied van sociale zekerheid. Zij zijn tevens vrijgesteld van elke vorm van belasting in Montenegro over het salaris en de emolumenten die het Agentschap of de lidstaat van herkomst hun betalen, evenals van elke belasting op inkomsten die van buiten Montenegro worden ontvangen.

De Montenegrijnse autoriteiten laten de binnenkomst en het vertrek toe van goederen voor persoonlijk gebruik van teamleden en verlenen vrijstelling van alle douanerechten, belastingen en daarmee verband houdende heffingen (met uitzondering van heffingen voor opslag, vervoer en soortgelijke diensten) ten aanzien van dergelijke goederen.

De persoonlijke bagage van teamleden mag alleen worden geïnspecteerd als er een gegrond vermoeden bestaat dat deze goederen bevat die niet bedoeld zijn voor persoonlijk gebruik door teamleden, of goederen waarvan de in- of uitvoer verboden is door de wetgeving van of onderworpen is aan quarantainebepalingen van Montenegro. De inspectie van persoonlijke bagage mag slechts plaatsvinden in aanwezigheid van het betrokken teamlid of een gemachtigde vertegenwoordiger van het Agentschap.

Papieren, correspondentie en bezittingen van de teamleden zijn onschendbaar, behalve in het geval van executoriale maatregelen.

7.

Accreditatiedocument


Het Agentschap geeft, in samenwerking met Montenegro, aan elk teamlid een accreditatiedocument af, aan de hand waarvan zij zich kunnen identificeren tegenover de autoriteiten van Montenegro en waaruit blijkt dat de houder het recht heeft de in de overeenkomst en in het operationele plan bedoelde taken uit te voeren en bevoegdheden uit te oefenen. In combinatie met een geldig reisdocument verleent het accreditatiedocument het teamlid toegang tot Montenegro zonder dat een visum of voorafgaande toestemming vereist is.

8.

Grondrechten


Bij de uitvoering van hun taken en de uitoefening van hun bevoegdheden eerbiedigen de teamleden ten volle de grondrechten en de fundamentele vrijheden, ook wat betreft de toegang tot asielprocedures, de menselijke waardigheid, het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, het recht op vrijheid, het beginsel van non-refoulement, het verbod van collectieve uitzetting, de rechten van het kind en het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven. Zij mogen zich niet schuldig maken aan willekeurige discriminatie, op welke grond ook, met inbegrip van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele oriëntatie of genderidentiteit. Alle maatregelen die inbreuk maken op deze grondrechten en fundamentele vrijheden moeten evenredig zijn met het door die maatregelen nagestreefde doel en de wezenlijke inhoud van deze grondrechten en fundamentele vrijheden eerbiedigen.

Elke partij stelt een klachtenmechanisme in om beschuldigingen van inbreuk op de grondrechten door haar personeelsleden te behandelen. Het Agentschap heeft het in artikel 72 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht bedoelde klachtenmechanisme ingesteld en voldoet derhalve aan deze verplichting. De Montenegrijnse ombudsman zou dergelijke klachten in behandeling kunnen nemen, tenzij de autoriteiten van Montenegro beslissen een mechanisme in te stellen dat specifiek belast is met de behandeling van klachten die uit hoofde van deze overeenkomst worden ingediend.

9.

Verwerking van persoonsgegevens


Teamleden verwerken persoonsgegevens, indien dat noodzakelijk is voor de uitvoering van hun taken en de uitoefening van hun bevoegdheden, overeenkomstig de regels die van toepassing zijn op het Agentschap en de EU-lidstaten. De verwerking van persoonsgegevens door de autoriteiten van Montenegro is onderworpen aan de nationale wetgeving van Montenegro.

Na afloop van elke actie stellen het Agentschap, de deelnemende lidstaten en de autoriteiten van Montenegro een gezamenlijk verslag op over de verwerking van persoonsgegevens door teamleden. Dat verslag wordt naar de grondrechtenfunctionaris en de functionaris voor gegevensbescherming van het Agentschap gezonden, die verslag uitbrengen aan de uitvoerend directeur van het Agentschap.

10.

Geschillen en interpretatie


Alle aangelegenheden in verband met de toepassing van deze overeenkomst worden gezamenlijk onderzocht door de bevoegde autoriteiten van Montenegro en door vertegenwoordigers van het Agentschap, die de aan Montenegro grenzende lidstaat of lidstaten raadplegen.

Bij gebreke van een regeling worden geschillen met betrekking tot de uitlegging of de toepassing van deze overeenkomst uitsluitend beslecht door onderhandelingen tussen Montenegro en de Europese Commissie, die alle aan Montenegro grenzende lidstaten raadpleegt.

11.

Bevoegde autoriteiten voor de uitvoering van de overeenkomst


Voor Montenegro is het ministerie van Binnenlandse Zaken de bevoegde autoriteit voor de uitvoering van deze overeenkomst. Voor de Europese Unie is het Europees Grens- en kustwachtagentschap de bevoegde autoriteit.

12.

Gezamenlijke verklaring


Beide partijen komen overeen dat zich onthouden van maatregelen die de mogelijke strafrechtelijke vervolging van een teamlid door de bevoegde autoriteiten van de gaststaat in gevaar kunnen brengen ook betekent dat zij zich ervan dienen te onthouden de terugkeer van het betrokken teamlid vanuit de gebouwen van de Europese grens- en kustwacht in Montenegro naar zijn lidstaat van herkomst actief te faciliteren, in afwachting van de verklaring van de uitvoerend directeur van het Agentschap.