Toelichting bij COM(2019)399 - Amending Regulation (EC) No 2012/2002 in order to provide financial assistance to Member States to cover serious financial burden inflicted on them following a no-deal Brexit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)399 - Amending Regulation (EC) No 2012/2002 in order to provide financial assistance to Member States to cover serious financial ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)399   |
| datum | 04-09-2019 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het Verenigd Koninkrijk heeft besloten de Europese Unie te verlaten en daartoe een beroep gedaan op de procedure van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Na een verzoek daartoe van het Verenigd Koninkrijk heeft de Europese Raad (art. 50) op 11 april 2019 1 besloten tot verdere verlenging 2 van de in artikel 50, lid 3, VEU bedoelde termijn tot en met 31 oktober 2019. Tenzij het Verenigd Koninkrijk het terugtrekkingsakkoord uiterlijk op 31 oktober 2019 ratificeert of om een derde verlenging verzoekt, waarmee de Europese Raad (art. 50) unaniem moet instemmen, eindigt de in artikel 50, lid 3, VEU bedoelde termijn op die datum. Het Verenigd Koninkrijk wordt dan vanaf 1 november 2019 een derde land zonder akkoord dat een ordelijke terugtrekking waarborgt. De Commissie blijft van mening dat een ordelijke terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op basis van het terugtrekkingsakkoord de beste uitkomst is.
Het gehele primaire en secundaire Unierecht is vanaf dan niet meer van toepassing op het VK. Van een overgangsperiode, waarin het terugtrekkingsakkoord voorziet, zal geen sprake zijn. Dit zal uiteraard aanzienlijke verstoringen veroorzaken voor burgers, ondernemingen en publieke instellingen en zou ernstige negatieve economische en financiële gevolgen hebben.
Tot dusver hebben de Europese Unie en de EU27-lidstaten een aanzienlijke reeks maatregelen genomen. Vooral de Europese Commissie treft sinds november 2018 voorbereidingen voor een terugtrekking zonder akkoord. Tot op heden heeft de Commissie 19 wetgevingsvoorstellen ingediend die door de medewetgevers zijn aangenomen. De Commissie heeft ook 63 niet-wetgevingshandelingen vastgesteld en 100 kennisgevingen ter voorbereiding op de brexit gepubliceerd.
De beginselen van de noodmaatregelen op alle niveaus zijn uiteengezet in de tweede mededeling over de voorbereidingen van de brexit van 13 november 2018 3 . Een beginsel luidt met name dat noodmaatregelen geen schade zullen verhelpen die had kunnen worden voorkomen door paraatheidsmaatregelen en tijdige actie van de betrokken belanghebbenden.
Zoals vermeld in de vierde mededeling over de voorbereidingen voor de brexit van 10 april 2019 4 , is de Commissie in het kader van de voorbereidingen van noodmaatregelen bereid financiële steunmaatregelen voor te stellen om de gevolgen in de meest getroffen regio’s en sectoren te verzachten, rekening houdend met de beschikbare middelen en eventuele aanpassingen aan de uitgaven- en ontvangstenzijde van de EU-begroting die het gevolg kunnen zijn van een terugtrekking zonder akkoord. Voor meer onmiddellijke steun aan getroffen belanghebbenden bieden de staatssteunregels van de EU flexibele oplossingen voor nationale maatregelen.
Ondernemingen, in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen met een aanzienlijke blootstelling op het Verenigd Koninkrijk, kunnen ook moeilijkheden ondervinden als gevolg van het verlies van een gemakkelijke toegang tot de markt van het Verenigd Koninkrijk of anderszins getroffen worden door complexere handelsbetrekkingen. Daardoor kunnen banen verloren gaan. De lidstaten willen waarschijnlijk maatregelen nemen tegen een negatief effect op de arbeidsmarkt door steunregelingen in te voeren om de getroffen ondernemingen te helpen omgaan met de veranderingen of door maatregelen in te voeren om het werkgelegenheidsniveau te helpen behouden.
De overheidsdiensten van de lidstaten zullen ook worden getroffen. Zij zullen immers in een zeer korte tijdspanne aanvullende infrastructuurvoorzieningen moeten opzetten en in bepaalde getroffen sectoren extra personeel in dienst moeten nemen.
Op het gebied van douane en indirecte belastingen zullen de nationale overheden bijvoorbeeld aanzienlijke investeringen moeten doen in infrastructuur en personele middelen, vooral in lidstaten die de belangrijkste in- en uitgangen zijn voor de handel van de Europese Unie met het Verenigd Koninkrijk. Voor sanitaire en fytosanitaire controles richten de 27 lidstaten nieuwe grensinspectieposten in of breiden bestaande grensinspectieposten uit op plaatsen van binnenkomst van invoer uit het VK in de EU.
Bovengenoemde soorten acties zullen waarschijnlijk aanzienlijke gevolgen hebben voor de overheidsuitgaven, vooral op korte termijn en in de meest getroffen lidstaten. Voor de overheidsfinanciën van deze lidstaten kan een situatie ontstaan die in veel opzichten vergelijkbaar is met die van een grote natuurramp, waardoor dringend behoefte ontstaat aan extra overheidsfinanciering. Als het toepassingsgebied van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU) zou worden uitgebreid tot de negatieve gevolgen van dit scenario, zou de beschikbaarstelling van middelen uit dat fonds uiterst belangrijke ondersteuning kunnen bieden aan die lidstaten en hun financiën.
Het SFEU is in 2002 opgericht om de EU-lidstaten en de toetredingslanden te steunen in geval van grote natuurrampen zoals overstromingen, stormen, aardbevingen, vulkaanuitbarstingen, bosbranden of droogte. Het Fonds kan worden aangesproken op aanvraag van het betrokken land indien de omvang van de ramp een interventie op Europees niveau rechtvaardigt.
De werking van het Fonds is een tastbare uiting van echte solidariteit in de EU, waarbij de lidstaten ermee instemmen elkaar te ondersteunen door extra financiële middelen uit de EU-begroting ter beschikking te stellen.
Ondanks de reeds genomen of geplande maatregelen, kunnen we ervan uitgaan dat sommige lidstaten door hun nauwe economische en handelsbetrekkingen met het Verenigd Koninkrijk meer gevolgen van de terugtrekking zonder akkoord zullen ondervinden dan andere. Zelfs al is het uiterst moeilijk de situatie precies te beoordelen, de gevolgen voor de economie, de arbeidsmarkt en de overheidsfinanciën zullen vooral op korte termijn aanzienlijk zijn. Aangezien dit een eenmalig feit is, zullen de verstorende effecten en de druk op de overheidsfinanciën ervan, die rechtstreeks te wijten zijn aan een terugtrekking zonder akkoord, gelijkaardig zijn aan die van een natuurramp. Daarom zou de activering van het “solidariteitsbeginsel”, dat de kern van het SFEU vormt, gerechtvaardigd zijn om deze effecten te beperken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het onderhavige voorstel strekt tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad van 11 november 2002 tot oprichting van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (hierna “Verordening (EG) nr. 2012/2002”) om het toepassingsgebied ervan uit te breiden tot bepaalde soorten extra overheidsuitgaven als gevolg van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie zonder terugtrekkingsakkoord.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel maakt deel uit van de voorbereiding van noodmaatregelen voor de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Aangezien dit voorstel een wijziging van de bestaande verordening is, volgt het de bepalingen die de rechtsgrondslag vormen voor Verordening (EG) nr. 2012/2002, namelijk artikel 175 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Aangezien deze wijziging enkel betrekking heeft op de lidstaten is artikel 212 VWEU niet van toepassing.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel heeft tot doel het toepassingsgebied van het SFEU uit te breiden om Europese solidariteit te betonen met de zwaarst getroffen lidstaten door steun uit het fonds te verlenen om hen te helpen de financiële lasten te dragen die zijn veroorzaakt door de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie zonder akkoord. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel zijn duidelijke criteria voor het aanspreken van het SFEU vastgesteld. Steun in het kader van dit instrument zal daarom beperkt worden tot de kosten die ernstige gevolgen hebben voor de economische en financiële situatie in een bepaalde lidstaat.
Het SFEU is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel. Dat betekent dat de EU alleen tussenbeide mag komen in gevallen waarin een lidstaat wordt geacht niet langer in staat te zijn het hoofd te bieden aan een crisis en om bijstand verzoekt. De wetgever was van oordeel dat een dergelijke situatie zich bij natuurrampen voordoet wanneer de totale directe schade een bepaalde drempel overschrijdt. Economische vervolgschade is niet opgenomen omdat het te complex wordt geacht die op een snelle, betrouwbare en vergelijkbare manier te bepalen. De drempel voor natuurrampen is daarom vastgesteld op directe schade van meer dan 0,6 % van het bruto nationaal inkomen (bni) of 3 miljard EUR (in prijzen van 2011), waarbij het laagste bedrag wordt toegepast. Dit dubbele criterium werd gekozen omdat één vast bedrag niet de grote verschillen in economische kracht (en daarom budgettair reactievermogen) van de lidstaten zou weerspiegelen en zou leiden tot grote onrechtvaardigheden en ongelijke behandeling van de lidstaten. Eén enkel percentage zou leiden tot zeer lage bedragen voor de kleinere lidstaten of tot onbereikbaar hoge drempels voor de grootste economieën.
In het geval van een wanordelijke terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU worden ernstige gevolgen voor de economieën van de lidstaten verwacht. Het is echter nauwelijks mogelijk om de directe schade te ramen. Dezelfde aanpak als bij natuurrampen is daardoor niet mogelijk. De Commissie stelt voor de financiële druk op de begrotingen van de lidstaten om het hoofd te bieden aan de extra behoeften die voortvloeien uit en rechtstreeks verband houden met een terugtrekking zonder akkoord als referentie te nemen om vast te stellen of het verzoek al dan niet in aanmerking komt. Dit stemt grotendeels overeen met het overheidsaandeel in de directe schade die voor financiering in aanmerking komt (zoals de kosten van het herstel van openbare infrastructuur, bijstand aan de bevolking, reddingsdiensten enz.) bij natuurrampen. Dit in aanmerking komend overheidsaandeel van de totale schade varieert sterk naargelang de ramp en het getroffen land. Gemiddeld bedraagt het ongeveer 50 % van de totale schade.
De Commissie stelt daarom voor de beginselen aan te houden waarop de toegang tot het SFEU is gebaseerd. Het laagste bedrag van 0,3 % van het bni of 1,5 miljard EUR in prijzen van 2011 (de helft van het bedrag dat wordt toegepast bij natuurrampen) wordt daarom vastgesteld als het minimumniveau van de overheidsuitgaven in verband met de terugtrekking zonder akkoord om toegang te krijgen tot het SFEU. Het is aan de lidstaat om die uitgaven te bewijzen en aan te tonen dat de uitgaven rechtstreeks te wijten zijn aan de terugtrekking zonder akkoord.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het gaat niet verder dan wat nodig is om de reeds in het huidige instrument vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Er wordt voorgesteld de bestaande Verordening (EG) nr. 2012/2002 te wijzigen om gebruik te maken van de vastgestelde procedures en praktijken om de steunaanvragen voor te bereiden en te beoordelen, de steun uit te voeren en er verslag over uit te brengen. Deze oefening is gericht op en beperkt tot het verzachten van de economische gevolgen van een eenmalige gebeurtenis, namelijk de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie zonder akkoord.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In de ex-postevaluatie 2002-2017 5 werd geconcludeerd dat het Fonds een waardevol instrument is in het EU-instrumentarium voor interventies in noodsituaties, dat een meerwaarde van de EU oplevert bij acties na rampen in de lidstaten en de toetredingslanden. In de evaluatie werd ook gevraagd meer aandacht te besteden aan beleidsmaatregelen die het interventiepotentieel van het Fonds vergroten.
• Raadpleging van belanghebbenden
Het voorstel moest dringend worden voorbereid zodat het tijdig kan worden aangenomen door de medewetgevers. Daardoor kon geen raadpleging van de belanghebbenden worden uitgevoerd.
• Effectbeoordeling
Door de urgentie van het voorstel is er geen effectbeoordeling uitgevoerd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Om de beschikbaarheid van het SFEU voor grote natuurrampen, die het oorspronkelijke doel van de verordening zijn, te handhaven, moet het gebruik van het SFEU in de zin van dit voorstel worden beperkt tot een maximum van 50 % van het jaarlijkse beschikbare bedrag in 2019 en 2020.
De maximale jaarlijkse toewijzing uit het SFEU bedraagt 500 miljoen EUR in prijzen van 2011. In lopende prijzen betekent dit 585,8 miljoen EUR voor 2019 en 597,5 miljoen EUR voor 2020, in totaal 1 183,3 miljoen EUR. Daarom zou tot 591,65 miljoen EUR beschikbaar zijn voor het onderhavige voorstel.
Op basis van de SFEU-steun die in 2019 reeds beschikbaar is gesteld en momenteel wordt ingezet, is het redelijk te verwachten dat het grootste deel, en in ieder geval meer dan de helft, van de toewijzing voor 2019 in dat jaar niet zal worden besteed en zal worden overgedragen naar 2020.
Bij de herziening van de SFEU-verordening in 2014 werden voorschotten ingevoerd, die vanaf 2015 van kracht zijn geworden. De belangrijkste rechtvaardiging voor de invoering daarvan was dat de procedure voor de beschikbaarstelling van het SFEU en de uitbetaling van de volledige steun te lang duurt (meestal tot één jaar) en dat de ernstige crisissituatie een snellere reactie vereiste. De lange vertragingen bij het verlenen van steun werden ook beschouwd als slecht voor het imago van de EU.
Het niveau van de voorschotten is vastgesteld op 10 % van de verwachte bijdrage uit het SFEU, beperkt tot een maximum van 30 miljoen EUR. Dit niveau bleek niet bevredigend. In het geval van kleinere rampen waarvoor de bijdrage uit het SFEU enkele miljoenen euro's bedraagt, is het voorschot niet veel meer dan een paar honderdduizend euro, wat nauwelijks een verschil maakt. In het geval van zeer grote rampen zoals de aardbeving in de Abruzzen met 22 miljard EUR schade en een bijdrage uit het SFEU van 1,2 miljard EUR, is een voorschot van maximaal 30 miljoen EUR volstrekt onaangepast. In beide scenario’s is het voorschot onevenredig met het effect ervan in de praktijk. De recente ex-postevaluatie van het SFEU (2002-2017) bevestigt deze analyse.
Daarom stelt de Commissie voor om het niveau van de voorschotten voor afzonderlijke rampen van alle categorieën te verhogen tot 25 % van de verwachte SFEU-bijdrage, beperkt tot een maximum van 100 miljoen EUR.
De Commissie stelt ook voor het totale bedrag aan kredieten voor SFEU-voorschotten in de jaarlijkse begroting te verhogen van 50 miljoen EUR naar 100 miljoen EUR. De ontwerpbegroting voor 2020 houdt geen rekening met dit voorstel. Om ervoor te zorgen dat de middelen tijdig beschikbaar zijn waar nodig, zal de Commissie voorstellen extra kredieten voor maximaal 50 miljoen EUR in de begroting voor 2020 in te schrijven.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Er moet voor maximale transparantie en goed toezicht op het gebruik van de financiële middelen van de EU worden gezorgd. De voorschriften in verband met het verslag voor de lidstaten en de Commissie zijn van toepassing zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 2012/2002.