Toelichting bij COM(2019)411 - Toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan Jordanië

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2019)411 - Toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan Jordanië.
bron COM(2019)411 NLEN
datum 06-09-2019
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De afgelopen jaren is de Jordaanse economie sterk getroffen door onrust in de regio, met name in de buurlanden Irak en Syrië. Deze onrust in de regio heeft een zware tol geëist in de vorm van lagere externe ontvangsten, en heeft de overheidsfinanciën onder druk gezet. Minder toerisme en een geringere instroom van buitenlandse directe investeringen, geblokkeerde handelsroutes gedurende acht jaar en herhaalde verstoringen van de toevoer van aardgas uit Egypte (waardoor Jordanië zich verplicht zag de invoer van gas uit Egypte te vervangen door duurdere brandstoffen voor elektriciteitsopwekking) hebben de groei afgeremd en op de externe positie en de begrotingssituatie van Jordanië gewogen.

Het Syrische conflict heeft Jordanië niet alleen getroffen doordat de handel met en via Syrië verstoord is, maar ook doordat het een instroom van ongeveer 1,3 miljoen Syrische vluchtelingen heeft teweeggebracht (volgens ramingen van de Jordaanse autoriteiten); daarvan zijn er 660 330 geregistreerd bij het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR) (gegevens op 4 augustus 2019). Deze grote instroom van Syrische vluchtelingen in Jordanië heeft de druk op de begrotingssituatie, de overheidsdiensten en de infrastructuur van Jordanië verhoogd.

Mede dankzij een grotendeels passende beleidsreactie en grootschalige internationale steun heeft het land zijn macro-economische stabiliteit weten te vrijwaren en is een economische krimp voorkomen. De economie van Jordanië blijft echter kwetsbaar voor externe schokken. De reële groei liep in 2018 terug tot 1,9 %, het laagste percentage sinds 1996. De werkloosheid nam begin 2019 toe tot 19 %, terwijl de buitenlandse directe investeringen sterk afnamen. Ondanks inspanningen werd de begrotingsconsolidatie niet volgehouden in het oorspronkelijk geprogrammeerde tempo omdat de groei lager uitviel dan verwacht (waardoor de belastinginkomsten daalden) en omdat het openbare elektriciteitsbedrijf verliezen leed doordat het tarieven hanteert die geen afspiegeling zijn van de werkelijke kosten. De overheidsschuld is amper gedaald en Jordanië blijft afhankelijk van buitenlandse hulp. Jordanië blijft immers te kampen hebben met aanzienlijke externe financieringsbehoeften waaronder betalingsverplichtingen uit hoofde van euro-obligaties en andere op externe markten opgenomen leningen die in 2020-2022 vervallen. In deze context blijft het van essentieel belang dat de internationale partners van Jordanië hun steun voortzetten.

In augustus 2016 hebben Jordanië en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overeenstemming bereikt over een driejarige uitgebreide financieringsfaciliteit (Extended Fund Facility, EFF) ten belope van 723 miljoen USD (150 % van het quotum), die onlangs tot maart 2020 is verlengd. Dit programma volgde op een driejarige stand-by-overeenkomst (Stand-By Arrangement, SBA) ten belope van 2 miljard USD (800 % van het quotum), waarover in augustus 2012 overeenstemming was bereikt en die in augustus 2015 afliep. De IMF-programma's werden aangevuld met twee programma's voor macrofinanciële bijstand (MFB): MFB-I, ten belope van 180 miljoen EUR in de vorm van leningen, dat in december 2013 door de medewetgevers werd aangenomen en in oktober 2015 afliep, en MFB-II, ten belope van 200 miljoen EUR in de vorm van leningen, dat in december 2016 door de medewetgevers werd aangenomen en in juli 2019 afliep.

De MFB-programma's maakten deel uit van een ruimere inspanning van de EU en andere internationale donoren, waarover in februari 2016 op de conferentie “Supporting Syria and the region” in Londen overeenstemming werd bereikt, om Jordanië en andere landen in de regio te helpen de economische en sociale gevolgen van de regionale conflicten en de aanwezigheid van een groot aantal Syrische vluchtelingen te verzachten. De internationale toezegging ten aanzien van Jordanië is bij verschillende volgende gelegenheden bevestigd, met name in april 2017 tijdens de conferentie “Supporting the Future of Syria” in Brussel, in juli 2017 op de Associatieraad EU-Jordanië en in april 2018 op de tweede conferentie in Brussel “Supporting the Future of Syria”. Op de conferentie “London Initiative”, die in februari 2019 plaatsvond, en op de derde conferentie in Brussel, die in maart 2019 plaatsvond, heeft de internationale en regionale donorgemeenschap, waaronder de EU, haar intentie herbevestigd om de inspanningen van Jordanië om de macro-economische stabiliteit te vrijwaren en de groeivooruitzichten te verbeteren, te ondersteunen.

Op 11 juli 2019 heeft Jordanië aan de Europese Commissie een officieel verzoek toegezonden om aanvullende macrofinanciële bijstand van de EU ten belope van 500 miljoen EUR in drie tranches, zoals tijdens de Associatieraad EU-Jordanië die op 26 juni 2019 in Luxemburg bijeenkwam, in het vooruitzicht was gesteld. Deze bijstand zou bijdragen aan de dekking van de externe financieringsbehoeften van het land en de uitvoering van hervormingen ondersteunen.

In het licht van dit verzoek en de economische situatie in Jordanië, en met name het feit dat er aanvullende externe financieringsbehoeften zijn ontstaan, dient de Europese Commissie bij het Europees Parlement en de Raad op grond van artikel 212 VWEU een voorstel in tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand (MFB) aan Jordanië van ten hoogste 500 miljoen EUR in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn in drie tranches.

De voorgestelde macrofinanciële bijstand moet Jordanië helpen om een deel van zijn aanvullende externe financieringsbehoeften in 2020 en 2021 te dekken, wat de economie op korte termijn minder kwetsbaar zou maken op het gebied van de betalingsbalans en de begroting, en aan de houdbaarheid van de schuld zou bijdragen. Daarnaast zou de bijstand van de EU zorgen voor stimulansen om de hervormingsinspanningen van Jordanië op te voeren, door middel van een memorandum van overeenstemming dat met de Jordaanse autoriteiten moet worden gesloten en waarin een passend maatregelenpakket ter ondersteuning van economische aanpassing en structurele hervormingen wordt vastgelegd. Deze beleidsvoorwaarden zouden in overeenstemming zijn met de verbintenissen tot hervorming die Jordanië in het kader van de partnerschapsprioriteiten EU-Jordanië en andere steuninstrumenten van de EU is aangegaan, met de aanpassingsprogramma's die met de IMF en de Wereldbank zijn overeengekomen, en met de vijfjarige hervormings- en groeimatrix die in februari 2019 op de conferentie “London Initiative” is voorgesteld.

Zoals nader toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, en op basis van, onder meer, de door de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) verrichte beoordeling van de politieke situatie is de Commissie van oordeel dat het bestaan van een extern financieringstekort in Jordanië, in combinatie met de samenwerking van het land met het IMF in het kader van een uitbetalingsprogramma, uit economisch oogpunt een MFB-operatie rechtvaardigt, en dat aan de politieke randvoorwaarden voor de voorgestelde MFB-operatie is voldaan.

Algemene context



De Jordaanse economie is bijzonder zwaar getroffen door het conflict in Syrië, dat in 2011 is uitgebroken. Na een periode van robuuste groei (gemiddeld 6,2 % in de periode 2001-2010) is de expansie van het bbp van Jordanië in de periode 2011-2018 vertraagd tot gemiddeld 2,4 %. De economische vertraging is weliswaar terug te voeren op al lang bestaande macro-economische en structurele zwakke punten van Jordanië, maar is toch vooral het gevolg van een reeks externe schokken, zoals de verstoring van vitale uitvoerroutes en -markten ten gevolge van aanslepende regionale conflicten, de scherpe daling van de buitenlandse directe investeringen, de opvang van grote aantallen Syrische vluchtelingen (1,3 miljoen volgens de ramingen van de Jordaanse autoriteiten, waarvan er 660 330 bij de UNHCR geregistreerd zijn) en de stijgende olieprijzen en leningskosten die een gevolg zijn van de renteverhogingen door de Fed.

In 2018 bleef de economische activiteit verder verzwakken: de reële bbp-groei daalde tot 1,9 % (tegen 2,1 % in 2017), wat het laagste expansiepercentage is sinds 1996. Positief is dat de instroom van toeristen en de uitvoer enigszins herstelden en dat twee grensovergangen met Irak en Syrië in 2018 zijn heropend. In het vierde kwartaal van 2018 hernam ook de invoer van goedkoop gas uit Egypte. Deze ontwikkelingen moeten echter nog tot uitdrukking komen in de groeicijfers: in het eerste kwartaal van 2019 steeg het reële bbp met 2 %, waarmee het groeitempo in wezen identiek was aan dat van de afgelopen jaren.

Tegen deze achtergrond nam de werkloosheid toe tot 19 % in het eerste kwartaal van 2019 (tegen 18,4 % een jaar eerder), wat duidt op een sterk opwaartse tendens sinds 2014, toen de werkloosheid 12,9 % beliep. De werkloosheid onder jongeren (38,5 %) en vrouwen (28,9 %) blijft hoog in vergelijking met de werkloosheid onder mannen (16,4 %).

De inflatie steeg van 3,3 % eind 2017 tot 4,5 % in 2018, wat een afspiegeling is van de stijging van de olieprijzen in een groot deel van 2018 en de verhoging van de algemene verkoopbelasting op diverse basisproducten die in januari bij wet werd vastgesteld. In de eerste vier maanden van 2019 temperde de inflatie echter tot 0,6 %, omdat het effect van de belastingverhogingen wegebde. Tussen februari 2017 en december 2018 verhoogde de centrale bank van Jordanië de herdiscontovoet in zeven stappen van 3,75 % tot 5,75 %. Dit is in grote lijnen een afspiegeling van de renteverhogingen door de Fed, gezien de koppeling van de Jordaanse dinar aan de US-dollar. De verkrappingscyclus viel samen met een geleidelijke maar gematigde stijging van de inflatie, zoals hierboven reeds is aangegeven. In juni 2019 bleef de herdiscontovoet ongewijzigd (op 5,75 %), terwijl de inflatie daalde en de valutadruk, die in 2018 was blijven aanhouden, afnam. Niettemin verklaarden de autoriteiten zich in het kader van de tweede evaluatie van het IMF-programma bereid om het monetaire beleid zo nodig te verkrappen om ervoor te zorgen dat de doelstellingen voor de reserves werden gehaald.

Jordanië boekte de voorbije jaren forse vooruitgang bij de consolidatie van zijn overheidsfinanciën, maar door het zwakke groeiprofiel en het gebrek aan vooruitgang bij het terugdringen van de verliezen van het openbare elektriciteitsbedrijf en het openbare waterbedrijf kon die vooruitgang in 2018 niet worden bestendigd. Het totale begrotingstekort (inclusief subsidies) steeg van 2,2 % van het bbp in 2017 tot 3,3 % van het bbp in 2018. Het gezamenlijke tekort van de overheidssector – een begrotingsmaatstaf waarin rekening wordt gehouden met de balans van NEPCO (het openbare elektriciteitsbedrijf) en WAJ (de Waterautoriteit van Jordanië) – steeg van 2,9 % van het bbp in 2017 tot 4,3 % van het bbp in 2018, wat een gevolg is van de gestegen kosten van olie in combinatie met het feit dat de tarieven in de elektriciteits- en de watersector geen afspiegeling zijn van de werkelijke kosten, hetgeen overconsumptie aanmoedigt. Voor 2019 voorziet het IMF-programma in een verlaging van het begrotingstekort en het gezamenlijke tekort van de overheidssector tot respectievelijk 2,3 % en 2,6 %. In de eerste vier maanden van 2019 bedroeg het begrotingstekort 3 % van het bbp, tegen 3,8 % van het bbp een jaar eerder. De belastinginkomsten daalden echter met 1,4 % jaar-op-jaar, wat bezorgdheid doet rijzen over de begrotingsuitvoering tot eind 2019.

Eind maart 2019 bedroeg de totale bruto-overheidsschuld 94,4 % van het bbp, waarmee zij zo goed als ongewijzigd is gebleven ten opzichte van eind 2018. De externe overheidsschuld bedroeg 39,4 % van het bbp, waarvan 72 % in USD luidde, de munt waaraan de Jordaanse dinar gekoppeld is. Hoewel het hoge niveau van de overheidsschuld een bron van kwetsbaarheid is, acht het IMF het houdbaar, mits het land blijft doorgaan met de begrotingsaanpassing en groeibevorderende hervormingen en de internationale en regionale donorgemeenschap Jordanië aanmerkelijke steun, met name in de vorm van subsidies en concessionele financiering, blijft verstrekken.

Wat de externe sector betreft, is het tekort op de lopende rekening van Jordanië in 2018 teruggelopen tot 2,9 miljard USD of 7 % van het bbp (10,3 % met uitsluiting van subsidies), tegen 10,5 % van het bbp in dezelfde periode in 2017. Dit was toe te schrijven aan een bescheiden stijging van de goederenuitvoer (die met 3,4 % in waarde is toegenomen), terwijl de goedereninvoer is gedaald (met 1,3 % in waarde). In het eerste kwartaal van 2019 deed de goederenuitvoer het zelfs nog beter, met een stijging van 9,3 % in waarde, terwijl de goedereninvoer met 3,2 % in waarde afnam. In dezelfde periode daalden de inkomsten uit toerisme met 6,1 % jaar-op-jaar, terwijl de geldovermakingen door emigranten slechts marginaal toenamen.

De buitenlandse directe investeringen liepen scherp terug tot 959 miljoen EUR in 2018 (2,2% van het bbp), wat neerkomt op een daling met 52 % in US-dollar ten opzichte van 2017. Daarmee is er sprake van de laagste netto-instroom van buitenlandse directe investeringen sinds 2003. Deze neerwaartse tendens strookt met de langetermijnverzwakking van de buitenlandse directe investeringen (als percentage van het bbp) sinds het uitbreken van het Syrische conflict: van een gemiddelde van 12,7 % in de periode 2005-2010 tot 4,5 % in de periode 2011-2018. Het regionale conflict (dat de handelsroutes acht jaar heeft geblokkeerd) en de economische neergang in de Golfstaten (die grote investeerders in Jordanië waren), maar ook de structurele zwakke punten van het land (zoals starre arbeidsmarkten, beperkingen voor buitenlandse investeerders en hoge bedrijfskosten) hebben de daling van de instroom van buitenlandse directe investeringen mede in de hand gewerkt.

De daling van de buitenlandse directe investeringen leidde tot verdere druk op de kapitaalrekening en de financiële rekening, net als de daling in overheidsleningen van ongeveer 1 miljard USD in 2017 tot minder dan 500 miljoen USD in 2018. Deze druk droeg bij aan een forse daling van de netto buitenlandse activa van de commerciële banken (met ongeveer 900 miljoen USD) in 2018, die ten dele is veroorzaakt door het krappere monetaire beleid in de buurlanden en de politieke instabiliteit in Jordanië midden 2018 (toen voormalig premier Mulki ontslag nam na het publieke ongenoegen over met name de plannen voor belastinghervorming). Omgekeerd werden de kapitaalrekening en de financiële rekening in 2018 ondersteund door een kleine netto-instroom van 41 miljoen USD in de vorm van particuliere portefeuille-investeringen (tegen een grote netto-uitstroom in 2017) en een aanzienlijke stijging met ongeveer 600 miljoen EUR in de vorm van andere investeringen.

Het huidige niveau van de reserves – die eind april 2019 op 13,2 miljard USD (of 7,1 maanden van invoer) stonden – zou moeten worden verhoogd om het land beter bestand te maken tegen de bovenvermelde factoren. Dit is bijzonder belangrijk gezien de kwetsbaarheid van de externe positie, de verhoogde risico's uit regionale conflicten of geopolitieke spanningen, de koppeling van de wisselkoers en de blootstelling aan schokken in de olieprijzen.

Ondanks de gunstige ontwikkelingen in de uitvoer en het toerisme blijven een aantal macro-economische zwakke punten bestaan. Het land wordt nog steeds geconfronteerd met een moeilijke economische omgeving, die de gevolgen ondervindt van het aanslepende regionale conflict, de opvang van Syrische vluchtelingen, de verstoring of het trage herstel van vitale exportmarkten en de afgetekende daling van de buitenlandse directe investeringen. Daardoor is de economische groei op een erg laag niveau gebleven, dat niet volstaat om de hoge werkloosheid te doen afnemen. Net als 2018 kan het tempo van de toekomstige begrotingsaanpassing lager uitvallen dan gepland als de groei verder verzwakt en Jordanië geen belastinginkomsten kan mobiliseren door belastingontwijking te bestrijden en de capaciteit van de belastingdienst te vergroten. Hetzelfde zou kunnen gebeuren als Jordanië er niet in slaagt om de verlieslatende staatsbedrijven in de sectoren elektriciteit en water, die het overheidstekort nog verder doen oplopen, doeltreffend te herstructureren. Naast de bovengenoemde risico's zijn de leningskosten van euro-obligaties hoger in vergelijking met de kosten van de euro-obligaties van Jordanië die in de komende jaren zullen vervallen (waarvan vele een Amerikaanse garantie hebben), waardoor de doorrol van de obligaties duurder wordt. Om de bovengenoemde redenen blijft de huidige prognose voor de vermindering van de overheidsschuld tot 83,7 % tegen 2024 broos en hangt het succes ervan af van de begrotingsaanpassing en de groeibevorderende hervormingen waartoe de autoriteiten zich hebben verbonden, en van de vraag of zij omvangrijke donor- en marktfinanciering kunnen blijven aantrekken. In 2020 en 2021 blijven de reserves onder de IMF-adequaatheidsnormen en komen ze mogelijk opnieuw onder druk te staan, wanneer het land naar verwachting ongeveer 3,1 miljard USD (rente en hoofdsom) aan externe schuld in de vorm van staats- en euro-obligaties moet betalen. Om die reden lijkt het noodzakelijk dat de internationale reserves van Jordanië verder worden aangevuld, en de aanvullende macrofinanciële bijstand van de EU zou een nuttige bijdrage kunnen leveren aan deze inspanning, zowel direct (via de uitbetalingen) als indirect (als een katalysator voor de instroom van particulier kapitaal en voor het wekken van vertrouwen in de lokale valuta).

De conclusie luidt dat de economie van Jordanië broos blijft als gevolg van substantiële externe financieringsbehoeften en nog steeds met een aantal zwakke punten af te rekenen heeft. Tegen deze achtergrond blijft het van essentieel belang dat het IMF en de internationale partners van Jordanië, waaronder de EU, hun steun voortzetten.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

1.

Er is macrofinanciële bijstand aan Jordanië toegekend bij twee afzonderlijke besluiten:


–Besluit nr. 1351/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië 1 ;

–Besluit (EU) 2371/2016 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië 2 .

Aangezien deze beide operaties volledig zijn uitbetaald, is een nieuw besluit vereist voordat de macrofinanciële bijstand van de EU aan Jordanië kan worden voortgezet.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De voorgestelde macrofinanciële bijstand strookt met de toezegging van de EU om de economische en politieke situatie in Jordanië te ondersteunen. De voorgestelde macrofinanciële bijstand strookt met de leidende beginselen voor het gebruik van dit instrument, zoals het uitzonderlijke karakter ervan, politieke randvoorwaarden, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline.

De voorgestelde macrofinanciële bijstand sluit tevens aan bij de doelstellingen van het Europees nabuurschapsbeleid. Hij ondersteunt mee de doelstellingen van de Europese Unie van economische stabiliteit en ontwikkeling in Jordanië en, meer in het algemeen, de veerkracht van de zuidelijke Europese nabuurschap. Door de autoriteiten te ondersteunen bij hun inspanningen om een stabiel macro-economisch kader tot stand te brengen en ambitieuze structurele hervormingen door te voeren, verhoogt de voorgestelde operatie de meerwaarde van de totale EU-inbreng in Jordanië. Zij draagt ook bij tot de doeltreffendheid van andere vormen van financiële bijstand van de EU aan het land, waaronder begrotingssteunmaatregelen en subsidies die beschikbaar worden gesteld via externe financieringsinstrumenten in het kader van het huidige meerjarig financieel kader voor 2014-2020. De voorgestelde macrofinanciële bijstand zal ook integraal deel uitmaken van de totale internationale steun aan Jordanië, waaronder die in respons op de Syrische crisis, en zal een aanvulling blijven vormen op de bijstand van andere multilaterale en bilaterale donoren.

Jordanië is een belangrijke partner voor de EU vanwege zijn belangrijke rol bij de bevordering van stabiliteit en tolerantie tussen religies in het Midden-Oosten, maar ook door de gastvrijheid die het land blijft bieden aan 1,3 miljoen Syriërs (waarvan er 660 330 geregistreerd zijn bij de UNHCR). De EU en Jordanië hebben een sterk partnerschap in heel wat sectoren en zijn met elkaar verbonden door middel van een associatieovereenkomst die in mei 2002 in werking is getreden. In lijn met het herziene Europese nabuurschapsbeleid hebben de EU en Jordanië in 2016 de partnerschapsprioriteiten EU-Jordanië aangenomen (die op dat tijdstip het pact EU-Jordanië omvatten). In december 2018 zijn de partnerschapsprioriteiten EU-Jordanië met meer dan twee jaar verlengd om de periode 2016-2020 te dekken.

De samenwerking in het kader van de partnerschapsprioriteiten is gestructureerd rond drie elkaar versterkende doelstellingen: i) macro-economische stabiliteit en duurzame en kennisgebaseerde groei; ii) bevordering van het democratische bestuur, de rechtsstaat en de mensenrechten; en iii) regionale stabiliteit en veiligheid, met inbegrip van terrorismebestrijding. Er is ook samenwerking in verband met horizontale kwesties zoals migratie en mobiliteit en economische, sociale en politieke inclusie van kwetsbare groepen, waaronder jongeren en vrouwen.

De handelsbetrekkingen tussen de EU en Jordanië vallen onder de associatieovereenkomst. Bij deze overeenkomst werd een vrijhandelszone opgericht, waarin goederenhandel tussen de EU en Jordanië in de twee richtingen werd opengesteld. In juli 2016 zijn de EU en Jordanië overeengekomen om de oorsprongsregels die Jordaanse exporteurs in hun handel met de EU gebruiken, flexibeler te maken. Beide zijden hebben dit initiatief in december 2018 geëvalueerd en verbeterd. De EU is de belangrijkste handelspartner van Jordanië, met een aandeel van 17,1 % (in waarde) in de totale handel van het land in 2018. De Jordaanse uitvoer naar de EU beliep in 2018 300 miljoen EUR, terwijl de invoer uit de EU goed was voor 3,6 miljard EUR (in waarde).

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 212 van het VWEU.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd aangezien de doelstelling om de macro-economische stabiliteit op korte termijn in Jordanië te herstellen, onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en derhalve beter door de Europese Unie kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de behoefte aan krachtige donorcoördinatie om de omvang en de doeltreffendheid van de bijstand zo groot mogelijk te maken.

• Evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het blijft beperkt tot hetgeen minimaal vereist is om de doelstellingen van macro-economische stabiliteit op korte termijn te verwezenlijken en gaat niet verder dan voor dat doel nodig is.

Zoals de Commissie op basis van de ramingen van het IMF in het kader van de uitgebreide financieringsfaciliteit heeft vastgesteld, stemt het bedrag van de bijstand overeen met ongeveer 9,7 % van het geraamde resterende financieringstekort voor de periode 2020-2021. Dit forse engagement wordt gerechtvaardigd door: het politieke belang van Jordanië voor de stabiliteit in de Europese nabuurschap; de politieke associatie en economische integratie van het land met de EU, zoals die tot uiting komt in de associatieovereenkomst tussen de twee partijen, die op 1 mei 2002 in werking is getreden; en de moeilijke economische situatie waarmee Jordanië blijft kampen, met name als gevolg van de conflicten in Syrië en Irak en de aanwezigheid van grote aantallen Syriërs in het land.

• Keuze van het instrument

Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt zijn voor de verwezenlijking van de macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van macrofinanciële bijstand in vergelijking met andere EU-instrumenten is dat hij de externe financiële druk snel verlicht en de totstandkoming van een stabiel macro-economisch kader, onder meer door de bevordering van een houdbare betalingsbalanspositie en begrotingssituatie, en een geschikt kader voor structurele hervormingen faciliteert. Doordat de totstandkoming van een passend kader voor macro-economisch en structureel beleid wordt gefaciliteerd, kan macrofinanciële bijstand de maatregelen die in Jordanië in het kader van andere financieringsinstrumenten van de EU met een nauwere focus worden gefinancierd, doeltreffender maken.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Het MFB-voorstel van de Commissie bouwt voort op lessen die zijn getrokken uit de ex-postevaluaties van vroegere operaties in de nabuurschap van de EU, met name de ex-postevaluatie van de MFB-I die in 2015 aan Jordanië werd verleend krachtens Besluit 1351/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 3 .

De conclusie van die ex-postevaluatie 4 luidde dat het MFB-I-programma zijn doelstellingen had verwezenlijkt. Qua opzet was het relevant voor de economische uitdagingen van Jordanië, terwijl het substantieel bijdroeg aan de doeltreffende stabilisatie van de externe positie en de financiële en begrotingssituatie van Jordanië. Het programma had aanzienlijke meerwaarde voor de EU, omdat het de macro-economische stabiliteit ondersteunde in een land van de nabuurschap en de gevolgen van de vluchtelingencrisis verzachtte. Het was opgezet en uitgevoerd op coherente wijze met andere beleidsmaatregelen of -instrumenten van de EU. Het programma had ook positieve sociale gevolgen, terwijl het aan de houdbaarheid van de overheidsschuld een betekenisvolle bijdrage leverde door uiterst gunstige financieringsvoorwaarden te bieden.

• Raadpleging van belanghebbenden

Bij de voorbereiding van dit MFB-voorstel hebben de diensten van de Commissie regelmatig contact gehad met de Jordaanse autoriteiten, zodat het land inbreng kon leveren voor het programma. Aangezien de macrofinanciële bijstand wordt toegekend als een integraal onderdeel van de internationale steun voor de economische stabilisatie van Jordanië, heeft de Commissie tevens overleg gepleegd met internationale partners van Jordanië, zoals het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank, die het land ondersteunen door middel van omvangrijke financieringsprogramma's.

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

De diensten van de Commissie hebben met bijstand van externe deskundigen een operationele beoordeling van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de financiële en administratieve procedures van Jordanië uitgevoerd, waarvan het eindverslag in september 2016 is opgesteld. Om rekening te houden met recente ontwikkelingen is in het eerste kwartaal van 2020 een nieuwe operationele beoordeling gepland.

• Effectbeoordeling

De macrofinanciële bijstand van de EU is een uitzonderlijk noodinstrument om ernstige betalingsbalansmoeilijkheden in derde landen aan te pakken. Dit MFB-voorstel is dus vrijgesteld van het vereiste dat een effectbeoordeling moet worden verricht overeenkomstig de richtsnoeren inzake betere regelgeving van de Commissie (SWD(2015) 111 final), omdat het politiek noodzakelijk is dat in deze noodsituatie snel wordt gereageerd.

De macrofinanciële bijstand zal de financieringsbehoeften van Jordanië op korte termijn helpen verlichten. Het bijgaande economische aanpassings- en hervormingsprogramma, dat voortbouwt op de vijfjarige groei- en hervormingsmatrix van de Jordaanse regering, zal bijdragen aan de totstandbrenging van een stabiel macro-economisch kader en aan de uitvoering van ambitieuze structurele hervormingen die de vooruitzichten op groei en jobcreatie zullen verbeteren. MFB-financiering zal het begunstigde land ook helpen de nodige economische aanpassing minder hard en abrupt te maken dan in een alternatief scenario zonder externe financiële bijstand. Op die manier helpt MFB-financiering de sociale gevolgen van de aanpassing op te vangen en de negatieve gevolgen van de crisis die het land doormaakt, af te wenden. Door onder uiterst concessionele voorwaarden langetermijnfinanciering te bieden en hervormingen te ondersteunen, zal het MFB-programma aan de begrotingsaanpassing bijdragen, de houdbaarheid van de schuld van Jordanië verbeteren en de begrotingsruimte creëren die nodig is om de nodige sociale uitgaven te blijven doen ondanks de aanhoudende economische en sociale druk ten gevolge van de moeilijke regionale context, waaronder de aanwezigheid van ongeveer 1,3 miljoen Syriërs volgens de ramingen van de Jordaanse autoriteiten (waarvan er in augustus 2019 660 330 geregistreerd waren bij de UNHCR). Bovendien helpt macrofinanciële bijstand door middel van gerichte beleidsconditionaliteit om de voorwaarden te scheppen voor evenwichtigere, duurzamere en inclusievere groei met adequate sociale bescherming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De geplande bijstand zou worden verstrekt in de vorm van leningen en worden gefinancierd met behulp van leningen die de Commissie namens de EU zal opnemen. De kosten van de bijstand voor de begroting zullen gelijk zijn aan het bedrag van de voorziening dat uit begrotingsonderdeel 01 03 06 (“Voorziening van het Garantiefonds”) in het Garantiefonds voor externe acties van de EU moet worden gestort en dat overeenstemt met 9 % van de uitbetaalde bedragen 5 .

In de veronderstelling dat de eerste twee tranches van de lening ten belope van in totaal 300 miljoen EUR in 2020 zullen worden uitbetaald en dat de derde tranche van de lening ten belope van 200 miljoen EUR in 2021 zal worden uitbetaald, zullen de overeenkomstige voorzieningsbedragen volgens de regels waaraan het Garantiefondsmechanisme onderworpen is, in de begrotingen voor 2022 (27 miljoen EUR) en 2023 (18 miljoen EUR) worden opgenomen.

De Commissie is van oordeel dat de gevolgen voor de begroting van de voorgestelde MFB-operatie voor Jordanië binnen het voorstel van de Commissie voor het volgende meerjarig financieel kader kunnen worden opgevangen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Europese Unie stelt Jordanië macrofinanciële bijstand beschikbaar voor een totaalbedrag van 500 miljoen EUR in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn, hetgeen zal bijdragen aan de dekking van de resterende externe financieringsbehoeften van Jordanië in 2020-2021. Het is de bedoeling dat de bijstand in drie leningstranches wordt uitbetaald. De uitbetaling van de eerste tranche zal naar verwachting plaatsvinden tegen juni 2020. De tweede en de derde tranche zouden kunnen worden uitbetaald in het vierde kwartaal van 2020 en in het tweede kwartaal van 2021, op voorwaarde dat de aan elke tranche gekoppelde beleidsmaatregelen tijdig zijn uitgevoerd.

De bijstand zal door de Commissie worden beheerd. Daarbij zijn met het Financieel Reglement strokende specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden van toepassing.

De Commissie en de Jordaanse autoriteiten zouden een memorandum van overeenstemming overeenkomen, waarin de maatregelen voor structurele hervorming die met de voorgestelde MFB-operatie gepaard moeten gaan, onder meer qua timing en volgorde, worden vastgelegd. Zoals doorgaans voor macrofinanciële bijstand zouden de uitbetalingen bovendien onder meer afhankelijk worden gesteld van bevredigende evaluaties in het kader van het IMF-programma en van de voorwaarde dat Jordanië een beroep blijft doen op middelen van het IMF.

Het voorstel bevat een vervalbepaling. De voorgestelde macrofinanciële bijstand zou beschikbaar worden gesteld gedurende een periode van tweeënhalf jaar, die ingaat op de eerste dag na de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming.

De Commissie zal jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de uitvoering van dit besluit in het voorgaande jaar. Voorts zal het realiseren van de doelstellingen van de bijstand door de Commissie worden beoordeeld, waaronder in het kader van een ex-postevaluatieverslag dat de Commissie uiterlijk twee jaar na het verstrijken van de beschikbaarheidsperiode van de bijstand bij het Europees Parlement en de Raad zal indienen.

De tekst van dit voorstel strookt met de tekst van vorige MFB-besluiten die de afgelopen jaren door het Europees Parlement en de Raad zijn goedgekeurd.