Toelichting bij COM(2019)416 - EU-standpunt in Raad ICAO ivm geplande goedkeuring wijzigingen bij Verdrag over internationale burgerluchtvaart mbt normen & aanbevolen praktijken op gebied van PNR-gegevens - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)416 - EU-standpunt in Raad ICAO ivm geplande goedkeuring wijzigingen bij Verdrag over internationale burgerluchtvaart mbt normen & ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)416   |
| datum | 13-09-2019 |
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen binnen de organen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in verband met de geplande goedkeuring van wijzigingen van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het “Verdrag van Chicago”), ter vaststelling van nieuwe ICAO-normen inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens).
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het “Verdrag van Chicago”)
Het Verdrag van Chicago heeft tot doel het internationale luchtvervoer te reguleren. Bij dit verdrag, dat op 4 april 1947 in werking getreden, is de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) opgericht.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2.De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De ICAO is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties. De Organisatie heeft als doel de beginselen en technieken op het gebied van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van het internationale luchtvervoer te bevorderen.
De ICAO-raad is een permanent orgaan van de ICAO. In deze raad zijn 36 lidstaten van de ICAO vertegenwoordigd, die door de Algemene Vergadering van de ICAO worden verkozen voor een periode van drie jaar. Voor de periode 2016-2019 zijn zeven EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-raad.
In artikel 54 van het Verdrag van Chicago is bepaald dat de ICAO-raad onder meer internationale normen en aanbevolen praktijken (“Standards and Recommended Practices”, ook wel “SARP’s” genoemd) moet vaststellen, in de vorm van bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
De ICAO-raad roept ook de Algemene Vergadering bijeen, die het hoogste orgaan van de ICAO is. De Algemene Vergadering van de ICAO komt ten minste om de drie jaar bijeen en stelt de politieke koers van de Organisatie voor de komende driejarige periode vast. De 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO vindt plaats van 24 september tot 4 oktober in Montreal, Canada.
2.3. De beoogde handeling van de ICAO
Overeenkomstig artikel 54, punt 1), van het Verdrag van Chicago stelt de Raad van de ICAO internationale normen en aanbevolen praktijken (“Standards and Recommended Practices”(hierna “SARP’s” genoemd)) vast. De SARP’s inzake PNR zijn opgenomen in bijlage 9 (“Facilitation”), hoofdstuk 9, deel A en deel D, bij het Verdrag van Chicago. Zij worden gecompleteerd door aanvullende richtsnoeren, met name document 9944 van de ICAO, dat richtsnoeren inzake persoonsgegevens van passagiers (“Guidelines on Passenger Name Record (PNR) Data”, hierna “PNR-gegevens” genoemd) bevat 1 . PNR-gegevens zijn persoonsgegevens van passagiers die door luchtvaartmaatschappijen voor zakelijke doeleinden worden verzameld en die moeten worden onderscheiden van andere gegevens op het gebied van reizen die van overheidswege worden verzameld, zoals op voorhand af te geven passagiersgegevens.
Volgens de op 21 december aangenomen resolutie 2396 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties moeten de lidstaten van de VN ter bevordering van de ICAO-normen en aanbevolen praktijken de capaciteit ontwikkelen om PNR-gegevens te verzamelen, te verwerken en te analyseren en ervoor zorgen dat PNR-gegevens worden gebruikt door en worden gedeeld met al hun bevoegde nationale autoriteiten, met volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In de resolutie wordt de ICAO ook verzocht om samen te werken met haar lidstaten om normen vast te stellen voor het verzamelen, gebruiken, verwerken en beschermen van PNR-gegevens 2 .
In dit verband heeft de Raad van de Europese Unie op 18 juli 2019 zijn goedkeuring gehecht aan een informatieve nota over normen en beginselen inzake de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens, die tijdens de 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO moet worden ingediend. Deze informatieve nota is voor advies voorgelegd aan de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC).
In maart 2019 heeft het ICAO Air Transport Committee (ATC) een Facilitation Panel Task Force ingesteld die zich moet buigen over voorstellen voor SARP’s inzake de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens in overeenstemming met resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. De taskforce heeft de opdracht om: a) de bestaande, in hoofdstuk 9 van bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago neergelegde PNR-SARP’s te evalueren; b) te bepalen of deze moeten worden aangevuld met aanvullende SARP’s en/of richtsnoeren, rekening houdend met het besluit en de overwegingen van de Veiligheidsraad; en c) zo nodig nieuwe bepalingen (normen, aanbevolen praktijken en/of richtsnoeren) te ontwikkelen voor de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens.
De besprekingen over de herziene SARP’s van de ICAO bevinden zich nog in een vroeg stadium. Eenmaal aangenomen zullen de beoogde normen bindend zijn voor alle ICAO-leden, met inbegrip van alle EU-lidstaten, overeenkomstig en binnen de grenzen die het Verdrag van Chicago stelt. Krachtens artikel 38 van het Verdrag van Chicago moeten de verdragsluitende staten de ICAO via het mechanisme voor de kennisgeving van afwijkingen in kennis stellen indien zij voornemens zijn van een norm af te wijken.
2.4.Wettelijk kader op EU-niveau
De verwerking van PNR-gegevens vormt een essentieel instrument in het kader van de gemeenschappelijke respons van de EU op terrorisme en ernstige criminaliteit en een bouwsteen van de Veiligheidsunie. Het identificeren en opsporen van verdachte reispatronen door het verwerken van PNR-gegevens om bewijsmateriaal te verzamelen en, in voorkomend geval, daders van ernstige criminaliteit en hun medeplichtigen te vinden en criminele netwerken te ontrafelen, blijkt van essentieel belang om terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen.
Op 27 april 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2016/681 over het gebruik van PNR-gegevens voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit vastgesteld 3 . Deze richtlijn stelt nationale autoriteiten in staat rechtstreeks toegang te krijgen tot cruciale informatie waarover luchtvaartmaatschappijen beschikken, met volledige inachtneming van de rechten op het gebied van gegevensbescherming. Zij biedt alle lidstaten een belangrijk instrument voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terrorisme en ernstige criminaliteit, met inbegrip van de handel in drugs en mensenhandel en de seksuele uitbuiting van kinderen. De lidstaten moesten de PNR-richtlijn uiterlijk op 25 mei 2018 omzetten in nationaal recht 4 .
Om het proces van de aansluiting van luchtvaartmaatschappijen op de passagiersinformatie-eenheden – de eenheden die verantwoordelijk zijn voor het verzamelen en verwerken van PNR-gegevens – te vergemakkelijken, heeft de Europese Commissie op 28 april 2017 een uitvoeringsbesluit vastgesteld betreffende de gemeenschappelijke protocollen en dataformaten die luchtvaartmaatschappijen moeten gebruiken bij de doorgifte van PNR-gegevens aan de lidstaten 5 . Het uitvoeringsbesluit werd in april 2018 van toepassing.
Momenteel zijn er twee internationale overeenkomsten van kracht tussen de EU en derde landen (te weten Australië 6 en de Verenigde Staten 7 ) over de verwerking en doorgifte van PNR-gegevens. Op 26 juli 2017 heeft het Hof van Justitie van de EU een advies over de voorgenomen, op 25 juni 2014 ondertekende overeenkomst tussen de EU en Canada, vastgesteld 8 . Het Hof heeft besloten dat de overeenkomst niet in zijn beoogde vorm kon worden gesloten omdat sommige bepalingen ervan onverenigbaar waren met de door de EU erkende grondrechten op eerbiediging van de privacy en op bescherming van persoonsgegevens. Met name stelde het Hof aanvullende juridische voorschriften vast met betrekking tot het toezicht door een onafhankelijke autoriteit, gevoelige gegevens, de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens, de doeleinden waarvoor PNR-gegevens mogen worden verwerkt, en het bewaren, gebruiken, vrijgeven en verder doorgeven van PNR-gegevens. Naar aanleiding van de machtiging die de Commissie in december 2017 van de Raad heeft gekregen, zijn in juni 2018 nieuwe PNR-onderhandelingen met Canada gestart. Tijdens de 17e top EU-Canada in Montreal op 17 en 18 juli 2019 hebben de EU en Canada zich verheugd getoond over het feit dat zij deze onderhandelingen hebben afgesloten. Canada heeft weliswaar gewezen op zijn verplichting tot juridische toetsing, maar de partijen hebben, onder voorbehoud van die toetsing, toegezegd de overeenkomst zo spoedig mogelijk af te ronden, waarbij zij de essentiële rol van deze overeenkomst voor de verbetering van de beveiliging erkennen en de privacy en de bescherming van persoonsgegevens in acht zullen nemen.
Steeds meer derde landen verzamelen PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen en verscheidene van hen hebben de Commissie de afgelopen jaren benaderd om hun belangstelling voor het sluiten van een internationale PNR-overeenkomst met de EU kenbaar te maken. Bij gebrek aan een rechtsgrondslag hebben luchtvaartmaatschappijen te maken met collisie van wetten en riskeren zij boetes en andere sancties. Tegelijkertijd verzoeken EU-lidstaten in het verlengde van de uitvoering van de PNR-richtlijn luchtvaartmaatschappijen uit derde landen om PNR-gegevens door te geven aan hun passagiersinformatie-eenheden. Een aantal derde landen heeft dergelijke doorgiften geweigerd – en andere hebben gedreigd dit te doen – om reden van een gebrek aan wederkerigheid, waardoor de doeltreffendheid van het PNR-mechanisme van de EU in het gedrang komt.
Volgens artikel 3, lid 2, VWEU, is de Unie exclusief bevoegd “een internationale overeenkomst te sluiten ... wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.” Een internationale overeenkomst kan gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen als het toepassingsgebied van de overeenkomst overlap met de wetgeving van de Unie vertoont of grotendeels onder het recht van de Unie valt. Om te beoordelen of een gebied grotendeels onder gemeenschappelijke regels valt, moet overigens niet alleen rekening worden gehouden met het Unierecht zoals dat er momenteel op het betrokken gebied voor staat, maar ook met zijn toekomstige ontwikkeling, voor zover die ten tijde van die analyse te voorzien is.
In het licht van de hierboven vermelde gemeenschappelijke regels en de aanstaande evaluatie overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2016/681 9 kan worden geconcludeerd dat de door het voorgestelde besluit bestreken aangelegenheden onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
3. Standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen
Gezien het belang van deze aangelegenheid voor het interne en externe beleid van de EU en in het licht van het bovenstaande is het noodzakelijk een standpunt van de Unie over de doorgifte van PNR-gegevens ten behoeve van de (multilaterale) lopende werkzaamheden op het niveau van de ICAO vast te stellen. De EU moet er met name naar streven dat de in het gemeenschappelijk standpunt op te nemen kernbeginselen inzake de wijze van doorgifte en verwerking van PNR-gegevens en inzake de bescherming van persoonsgegevens, in de nieuwe PNR-normen van de ICAO worden neergelegd. In dit verband is het van essentieel belang om aan de besprekingen over dergelijke nieuwe PNR-normen binnen de ICAO sturing te geven op een wijze die verenigbaar is met het EU-regelgevingskader en de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie, met name wat betreft de grondrechten op privacy en gegevensbescherming.
Het standpunt van de Unie, dat zowel relevant is voor het definitieve besluit van de ICAO-raad als voor de voorbereidende besprekingen in andere ICAO-organen, wordt bepaald in overeenstemming met het toepasselijke EU-rechtskader inzake gegevensbescherming en PNR-gegevens, namelijk Verordening (EU) 2016/679, Richtlijn (EU) 2016/680 en Richtlijn (EU) 2016/681, alsook het Verdrag en het Handvest van de grondrechten, zoals uitgelegd in de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, in het bijzonder advies 1/15 van het Hof.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.”
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 10 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken orgaan toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 11 .
De ICAO-raad is een orgaan dat is opgericht bij overeenkomst, te weten het Verdrag van Chicago.
Elke door de ICAO-raad overeenkomstig artikel 54, punt l), van het verdrag aangenomen wijziging van hoofdstuk 9 van bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago vormt een handeling met rechtsgevolgen. Een dergelijke wijziging kan een beslissende invloed hebben op de inhoud van EU-wetgeving, met name Richtlijn (EU) 2016/681, alsook op de bestaande en toekomstige internationale PNR-overeenkomsten tussen de EU en derde landen.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
Als een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet de materiële rechtsgrondslag van een besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen omvatten.
De beoogde handeling streeft doelstellingen na en heeft componenten op het gebied van gegevensbescherming en politiële samenwerking. Deze elementen van de beoogde handeling zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat het ene ondergeschikt is aan het andere.
Het voorgestelde besluit heeft derhalve de volgende artikelen als materiële rechtsgrondslag: artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, juncto artikel 218, lid 9, VWEU.