Toelichting bij COM(2019)427 - Standpunt in het Comité EU-Zwitserland inzake koppeling van regelingen voor de handel in broeikasgas­emissierechten, met wijzigen van bijlagen I en II bij de overeenkomst

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. Onderwerp van het voorstel

Dit voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Gemengd Comité dat is opgericht bij de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in broeikasgasemissierechten, met het oog op wijziging van de bijlagen I en II bij de overeenkomst.

2. Achtergrond van het voorstel

2.1.De overeenkomst tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in broeikasgasemissierechten

De overeenkomst tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in broeikasgasemissierechten (“de overeenkomst”) heeft tot doel de emissiehandelsregeling van de Unie (“EU Emission Trading System” of “EU-ETS”) te koppelen aan de Zwitserse, door toe te staan dat de in de ene regeling verleende emissierechten in de andere regeling kunnen worden verhandeld en voor naleving kunnen worden gebruikt, wat de mogelijkheden voor de beperking van de klimaatverandering vergroot. De overeenkomst treedt in werking op de 1e januari na de uitwisseling van de akten van ratificatie of goedkeuring door de partijen.

2.2.Wijzigingen in de bijlagen

Het krachtens artikel 12 van de overeenkomst opgerichte Gemengd Comité is belast met het beheer van de overeenkomst en ziet toe op de uitvoering ervan. Het kan besluiten nieuwe bijlagen bij de overeenkomst goed te keuren of bestaande bijlagen te wijzigen. Het kan ook wijzigingen van de artikelen van de overeenkomst bespreken, gedachtewisselingen over de wetgeving van de partijen bevorderen en evaluaties van de overeenkomst verrichten.

Het Gemengd Comité is een bilateraal orgaan dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de partijen (de EU en Zwitserland). Beide partijen moeten met de door het Gemengd Comité genomen besluiten instemmen.

Uit hoofde van artikel 13, lid 2, van de overeenkomst kan het Gemengd Comité besluiten een nieuwe bijlage goed te keuren of een bestaande bijlage bij deze overeenkomst te wijzigen. Om de verenigbaarheid tussen de gekoppelde emissiehandelsregelingen te waarborgen, bepaalt artikel 2 van de overeenkomst dat de EU-ETS en de Zwitserse ETS aan de essentiële criteria van bijlage I bij de overeenkomst moeten voldoen. Overeenkomstig artikel 10 kunnen in het kader van elk van beide regelingen bepalingen worden vastgesteld die strenger zijn dan de in bijlage I vermelde essentiële criteria. De meeste van de voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op de essentiële criteria in bijlage I.

Om de inwerkingtreding van de koppelingsovereenkomst mogelijk te maken, moest Zwitserland interne wetgeving vaststellen om aan de essentiële criteria in hun geheel te voldoen, met name om de luchtvaart op te nemen in de Zwitserse regeling voor de handel in emissierechten. Een aantal van de voorgestelde wijzigingen van bijlage I voegen verwijzingen naar Zwitserse wetgeving toe of corrigeren dergelijke verwijzingen.

Voorts is, sinds de ondertekening van deze overeenkomst, de EU-wetgeving inzake monitoring en rapportage, verificatie en accreditatie en de opname van de luchtvaart in de EU-ETS gewijzigd.

Bijlage I wordt ook gewijzigd om daarin aanvullende essentiële criteria op te nemen betreffende de marktstabiliteitsreserve, markttoezicht en relevante samenwerking. Met betrekking tot de essentiële criteria voor het bestrijken van luchtvaartactiviteiten en om te waarborgen dat vluchten tussen de EU en Zwitserland naar behoren worden bestreken, zullen inkomende vluchten van in Zwitserland gelegen luchtvaartterreinen naar in de EU gelegen luchtvaartterreinen worden vrijgesteld door middel van gedelegeerde wetgeving, zodat de EU-ETS, vanaf de datum van inwerkingtreding van de koppelingsovereenkomst, slechts betrekking heeft op vluchten vanuit de EER naar luchtvaartterreinen in Zwitserland, terwijl de Zwitserse ETS na de inwerkingtreding van de overeenkomst van toepassing zal zijn op vluchten vanuit Zwitserland naar de EER. Een nieuw criterium inzake de inlevering van emissierechten van vliegtuigexploitanten verduidelijkt de handhaving met betrekking tot de regelingen.

Zowel de EU als Zwitserland zullen hun respectieve regelingen versterken voor de volgende handelsperiode na 2020. Hoewel de EU-wetgeving voor de periode 2021-2030 reeds in werking is getreden, loopt in Zwitserland de wetgevingsprocedure voor de periode na 2020 nog steeds. Relevante wijzigingen van de EU-ETS voor de periode 2021-2030 worden weerspiegeld in een aantal van de voorgestelde wijzigingen van bijlage I. Om ervoor te zorgen dat de EU-ETS en de Zwitserse ETS in de periode van 2021 tot en met 2030 op elkaar blijven aansluiten, wordt in bijlage I, deel A, begonnen met een toevoeging inzake vaste installaties. Deze toevoeging roept op tot herziening van de essentiële criteria op een manier die ten minste de integriteit van de respectieve verbintenissen van de partijen op het gebied van emissiereductie en de integriteit en ordelijke werking van hun koolstofmarkten waarborgt, waarbij koolstoflekkage en vervalsing van de mededinging tussen de gekoppelde regelingen moet worden vermeden. Voorts bevestigen wijzigingen van de essentiële criteria met betrekking tot het plafond, het gebruik van internationale kredieten en de omvang van de kosteloze toewijzing in de Zwitserse ETS de compatibiliteit van de regelingen.

Een wijziging van bijlage I, deel C, betreffende registers verduidelijkt dat de emissies voor het jaar 2020 alleen kunnen worden gedekt door in de periode van 2013 tot en met 2020 verleende emissierechten. Een andere wijziging vereist een minimum van 24 uur tussen het initiëren en het uitvoeren van een overdracht van emissierechten van de ene rekening naar de andere.

Gezien de rol van de Zwitserse autoriteiten bij de uitvoering van de veilingen (bijlage I, deel D) op de Zwitserse markt lijkt het passend de autoriteiten met de markttoezichtfuncties op de hoogte te houden van de methode voor de afwijking van de veilingtoewijzingsprijs van de relevante prijs van toewijzingen op de secundaire markt, teneinde de integriteit van de veilingen te waarborgen.

In voorkomend geval wordt verduidelijkt dat de verwijzingen naar wetgeving die zijn welke op de datum van inwerkingtreding van deze overeenkomst van kracht zijn.

Tot slot bevat bijlage II een koptekst die verduidelijkt dat de koppeling tussen de EU-ETS en de ETS van Zwitserland vanaf mei 2020 voorlopig operationeel zal zijn, voordat het permanente koppelingsregister wordt ingevoerd.

2.3.De beoogde handeling van het Gemengd Comité

Tijdens zijn tweede vergadering, die gepland staat voor december 2019, dient het Gemengd Comité een besluit vast te stellen overeenkomstig artikel 13, lid 2, van de koppelingsovereenkomst, waarbij de bijlagen I en II bij de overeenkomst worden gewijzigd (hierna “de beoogde handeling” genoemd).

De beoogde handeling strekt tot wijziging van de bijlagen I en II bij de koppelingsovereenkomst om deze bijlagen in overeenstemming te brengen met de huidige wetgeving van de EU 1 en Zwitserland. Wijziging van bijlage I waarborgt de noodzakelijke verenigbaarheid van de twee regelingen voor de handel in emissierechten, zoals vereist door artikel 25 van Richtlijn 2003/87/EG, en voert voor elk essentieel criterium de juiste verwijzingen naar wetgeving in. De wijziging van bijlage II voorziet in een tijdelijke en voorlopige oplossing voor het koppelen van de registers van beide regelingen, voordat de permanente registerkoppeling operationeel wordt.

De beoogde handeling zal voor de partijen bindend zijn overeenkomstig artikel 2 van de overeenkomst, waarin het volgende is bepaald: “De emissiehandelsregelingen van de partijen [...] voldoen ten minste aan de essentiële criteria van bijlage I”.

3. Standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen

Het op dit voorstel van de Commissie gebaseerde besluit van de Raad bepaalt het standpunt van de Europese Unie ten aanzien van het besluit van het Gemengd Comité dat moet worden genomen om de bijlagen I en II bij de koppelingsovereenkomst te wijzigen.

De koppelingsovereenkomst werd in 2017 ondertekend en kon aan de kant van de EU geen rekening houden met de juridische ontwikkelingen in de Europese Unie, zoals de herziening van de EU-ETS-richtlijn voor de periode na 2021, de marktstabiliteitsreserve en wetgeving inzake luchtvaart ter zake. Zwitserland heeft enkel in maart 2019 de relevante wetgeving vastgesteld die beide regelingen verenigbaar maakt, maar die ook de luchtvaart omvat als sector in het kader van de regeling voor de handel in emissierechten van Zwitserland.

Zonder wijzigingen aan te brengen in de bijlagen I en II bij de koppelingsovereenkomst zou de verenigbaarheid van beide regelingen niet worden gewaarborgd, noch zou het mogelijk zijn de registratie tussen de ETS van Zwitserland en de EU-ETS te koppelen.

De ontwikkeling van een goed functionerende internationale koolstofmarkt via een bottom-up koppeling van emissiehandelsregelingen is een beleidsdoelstelling op lange termijn van de EU en de internationale gemeenschap, met name als middel om de klimaatdoelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te verwezenlijken. In dit verband voorziet artikel 25 van de richtlijn tot vaststelling van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS) in de koppeling van de EU-ETS aan andere emissiehandelsregelingen op voorwaarde dat zij bindend zijn, een absoluut emissieplafond hebben en verenigbaar zijn, zoals het geval is met de Zwitserse regeling.

4. Rechtsgrondslag

4.1.Procedurele rechtsgrondslag

1.

4.1.1.Beginselen


Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.

Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 2 .

2.

4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval


Het Gemengd Comité is een lichaam dat is opgericht krachtens artikel 12 van de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in broeikasgasemissierechten.

De door het Gemengd Comité vast te stellen handeling is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling heeft rechtsgevolgen omdat het gaat om wijzigingen van de bijlagen I en II bij de koppelingsovereenkomst.

De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.

De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.

4.2.Materiële rechtsgrondslag

3.

4.2.1.Beginselen


De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.

4.

4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval


De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op het milieu.

De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 191 VWEU.

4.3.Conclusie

De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 191 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.