Toelichting bij COM(2019)624 - Standpunt EU op de 63e zitting van de Commissie Verdovende Middelen over het opnemen van stoffen in de lijsten bij verdragen inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)624 - Standpunt EU op de 63e zitting van de Commissie Verdovende Middelen over het opnemen van stoffen in de lijsten bij verdragen ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)624   |
| datum | 12-12-2019 |
Dit voorstel betreft het besluit betreffende het namens de Unie op de 63e zitting van de Commissie Verdovende Middelen in te nemen standpunt over het opnemen van stoffen in de lijsten die gehecht zijn aan het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en aan het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971. De 63e zitting van de Commissie Verdovende Middelen zal plaatsvinden van 2 tot en met 6 maart 2020.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971
Het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties (VN) inzake verdovende middelen van 1961 1 , zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, hierna het “Verdrag inzake verdovende middelen” genoemd, is erop gericht drugsmisbruik te bestrijden met gecoördineerde internationale maatregelen. Er zijn twee vormen van interventie en controle, die in combinatie worden toegepast. In de eerste plaats wordt ernaar gestreefd het bezit en het gebruik van, de handel in, en de distributie, de invoer, de uitvoer, de vervaardiging en de productie van verdovende middelen te beperken tot uitsluitend medische en wetenschappelijke doeleinden. In de tweede plaats wordt de drugshandel bestreden door middel van internationale samenwerking om drugshandelaars af te schrikken en te ontmoedigen.
Bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971 2 , hierna het “Verdrag inzake psychotrope stoffen” genoemd, is een internationaal controlesysteem voor psychotrope stoffen ingesteld. Het Verdrag inzake psychotrope stoffen is tot stand gekomen naar aanleiding van de vergroting van de omvang en de diversiteit van het drugsgebruik. Het voert controles in op een aantal synthetische drugs op basis van enerzijds hun misbruikpotentieel en anderzijds hun therapeutische waarde.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij de verdragen, maar de Unie is dat niet.
2.2.Commissie Verdovende Middelen
De Commissie Verdovende Middelen (Commission on Narcotic Drugs – CND) is een commissie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (Ecosoc), waarvan de taken en bevoegdheden onder meer in het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen zijn vastgelegd. Zij bestaat uit 53 lidstaten van de VN die door de Ecosoc zijn gekozen. In maart 2020 zullen 13 EU-lidstaten stemgerechtigd lid van de CND zijn 3 . De Unie heeft de status van waarnemer in de CND.
2.3.Voorgenomen handeling van de Commissie Verdovende Middelen
De CND wijzigt regelmatig de lijst van stoffen die aan deze VN-verdragen zijn gehecht, op basis van aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die wordt geadviseerd door haar deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid.
De WHO heeft op 24 januari 2019 bij de secretaris-generaal van de VN zes aanbevelingen 4 ingediend op basis van de kritische evaluatie van cannabis en cannabisgerelateerde stoffen die is uitgevoerd tijdens de 41e vergadering van het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid.
Het is mogelijk dat op de agenda van de 63e zitting van de CND, die van 2 tot en met 6 maart 2020 in Wenen plaatsvindt, een punt zal staan over de aanneming van besluiten betreffende het opnemen van deze stoffen in de lijsten bij de twee VN-verdragen.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Wijzigingen van de aan beide VN-verdragen gehechte lijsten hebben ten aanzien van alle lidstaten rechtstreekse gevolgen voor het toepassingsgebied van het Unierecht op het gebied van drugscontrole. In artikel 1, punt 1), onder a), van Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel 5 , hierna “het kaderbesluit” genoemd, wordt bepaald dat voor de toepassing van het kaderbesluit onder “drug” de stoffen worden verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen vallen, alsmede alle in de bijlage bij het kaderbesluit opgenomen stoffen. Het kaderbesluit is derhalve van toepassing op de stoffen die zijn opgenomen in de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Dat wil zeggen dat elke wijziging van de aan die verdragen gehechte lijsten rechtstreeks gevolgen heeft voor de gemeenschappelijke regels van de Unie en de strekking ervan wijzigt, zoals bedoeld in artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit geldt ongeacht of de betrokken stof al in de hele Unie aan controle was onderworpen.
Cannabis en cannabisgerelateerde stoffen, die tijdens de 41e vergadering van de deskundigengroep inzake drugsafhankelijkheid kritisch werden geëvalueerd en onderwerp waren van de zes aanbevelingen van de WHO van 24 januari 2019, zijn momenteel internationaal aan controle onderworpen op grond van het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen:
–“cannabis en cannabishars” zijn opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen. “Cannabis en cannabishars” zijn bovendien ook opgenomen in lijst IV bij het Verdrag inzake verdovende middelen, die stoffen bevat die bijzonder gevaarlijk worden geacht;
–dronabinol (delta-9-tetrahydrocannabinol) is opgenomen in lijst II bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen;
–tetrahydrocannabinol (isomeren van delta-9-tetrahydrocannabinol) is opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen;
–“extracten en tincturen van cannabis” zijn opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen;
–“preparaten van cannabidiol” zijn aan controle onderworpen uit hoofde van de vermelding “extracten en tincturen van cannabis” in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen;
–“farmaceutische preparaten van cannabis en dronabinol” zijn aan controle onderworpen als cannabispreparaten als bedoeld in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen of als preparaten met synthetisch delta-9-tetrahydrocannabinol als bedoeld in lijst II bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
Het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie is gebaseerd op de documenten die beschikbaar waren voor de vergaderingen van het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid van de WHO en op de antwoorden die tijdens de vierde en de vijfde tussentijdse vergadering van de CND op 24 juni 2019 en 23 september 2019 werden verstrekt door de WHO, het Internationaal Comité van Toezicht op verdovende middelen (INCB) en het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), binnen hun respectieve mandaat 6 . Het voorstel houdt ook rekening met het overleg met de lidstaten in de Horizontale Groep drugs en met de werkzaamheden van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) op dit gebied.
In het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie wordt voorgesteld steun te verlenen aan slechts enkele van de aanbevelingen van de WHO, namelijk die welke in overeenstemming zijn met de ontwikkeling van de wetenschappelijke inzichten op het betrokken gebied en niet leiden tot een significante wijziging van de controlemaatregelen ten aanzien van deze stoffen.
Een aantal van de aanbevelingen wordt daarentegen gekenmerkt door een gebrek aan duidelijkheid over de juridische en praktische implicaties ervan en de gevolgen in termen van nieuwe controlemaatregelen of de afwezigheid daarvan. In het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie wordt derhalve voorgesteld bezwaar te maken tegen laatstgenoemde categorie aanbevelingen. Als alternatief pleit het voorstel van de Commissie ervoor dat de EU-lidstaten zich onthouden van stemming over deze aanbevelingen en de WHO om een nadere beoordeling verzoeken.
Het is noodzakelijk dat de Raad het standpunt van de Unie vaststelt met het oog op de CND-zitting waarop een besluit zal moeten worden genomen over het opnemen van stoffen in de lijsten. Dat standpunt zou, gezien de beperkingen die inherent zijn aan de waarnemersstatus van de Unie, moeten worden uitgedragen door de lidstaten die in maart 2020 lid zullen zijn van de CND en daar gezamenlijk zullen optreden in het belang van de Unie. De Unie is geen partij bij deze verdragen, maar heeft op dit gebied exclusieve bevoegdheid.
Met het oog hierop dient de Commissie een voorstel in voor een standpunt van de Unie dat op de 63e zitting van de CND namens de Europese Unie moet worden ingenomen door de lidstaten die in maart 2020 lid zullen zijn van de CND, betreffende het opnemen van stoffen aan de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Dit is de vierde keer dat de Commissie een dergelijk voorstel voor een standpunt van de Unie indient 7 . De Raad heeft die standpunten van de Unie 8 vastgesteld, waardoor de EU op de vorige CND-vergaderingen met één stem kon spreken over het opnemen van stoffen op de internationale lijsten. De lidstaten die in de CND zitting hebben, stemden namelijk overeenkomstig het vastgestelde standpunt van de Unie in met het opnemen van de betrokken stoffen in de lijsten.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten “tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.”
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 9 . Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke internationaalrechtelijke bepalingen. Het omvat tevens instrumenten die internationaalrechtelijk niet bindend zijn, maar die een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 10 .
De CND is “een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam” in de zin van dit artikel, aangezien het om een lichaam gaat dat is ingesteld door de Ecosoc, een orgaan van de Verenigde Naties, en dat specifieke taken heeft gekregen op grond van het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
De besluiten van de CND over het opnemen van stoffen in de lijsten zijn “handelingen met rechtsgevolgen” in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU. Volgens het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen worden de besluiten van de CND automatisch van kracht, tenzij een partij het besluit binnen de voorgeschreven termijn voor een hernieuwd onderzoek aan de Ecosoc heeft voorgelegd 11 . De besluiten van de Ecosoc daarover zijn definitief. De besluiten van de CND over het opnemen van stoffen in de lijsten hebben uit hoofde van het Unierecht ook rechtsgevolgen voor de rechtsorde van de EU, aangezien zij een beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van de EU-wetgeving, te weten Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad. Wijzigingen van de lijsten bij de verdragen hebben directe gevolgen voor het toepassingsgebied van dit rechtsinstrument van de EU.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op illegale drugshandel.
De materiële rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit is derhalve artikel 83, lid 1, VWEU, waarin illegale drugshandel vermeld wordt als een van de strafbare feiten met een grensoverschrijdende dimensie waarvoor het Europees Parlement en de Raad minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties kunnen vaststellen.
4.3.Variabele geometrie
Overeenkomstig artikel 10, lid 4, van het aan de Verdragen gehechte Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen heeft het Verenigd Koninkrijk te kennen gegeven dat het de bevoegdheden van de Commissie en van het Hof van Justitie met betrekking tot de handelingen van de Unie op het gebied van de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken die voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld, niet alle aanvaardt. Als gevolg daarvan is Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad met ingang van 1 december 2014 niet langer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk 12 .
Aangezien besluiten van de CND over het opnemen van stoffen in de lijsten geen gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke regels op het gebied van illegale drugshandel waardoor het Verenigd Koninkrijk is gebonden, neemt deze lidstaat niet deel aan de vaststelling van het besluit van de Raad tot bepaling van het namens de Unie bij het vaststellen van die besluiten in te nemen standpunt 13 .
Denemarken is gebonden door Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad zoals van toepassing tot en met 21 november 2018, waarvan artikel 1 bepaalt dat onder “drugs” alle stoffen worden verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen vallen.
Aangezien besluiten van de CND over het opnemen van stoffen in de lijsten gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke regels op het gebied van illegale drugshandel waardoor Denemarken is gebonden, neemt deze lidstaat deel aan de vaststelling van het besluit van de Raad tot bepaling van het namens de Unie bij het vaststellen van die besluiten in te nemen standpunt.
4.4.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 83, lid 1, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Er zijn geen gevolgen voor de begroting.