Toelichting bij COM(2019)636 - Standpunt EU in het aanzien van het voorstel tot wijziging van de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)636 - Standpunt EU in het aanzien van het voorstel tot wijziging van de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)636   |
| datum | 17-12-2019 |
Dit voorstel betreft het besluit tot bepaling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Administratief Comité dat is opgericht bij de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR 1 (hierna “de TIR-overeenkomst” genoemd) met betrekking tot de voorgenomen vaststelling van wijzigingen voor de invoering van de rechtsgrondslag voor de elektronische TIR-regeling (eTIR).
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.De Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR
De Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR van 14 november 1975 (hierna “de TIR-overeenkomst” genoemd) strekt ertoe het internationale vervoer van goederen van de douanekantoren van vertrek naar de douanekantoren van bestemming, via zoveel landen als nodig is, te vergemakkelijken.
De TIR-overeenkomst is in 1978 in werking getreden. In januari 2019 telde de overeenkomst 76 partijen, waaronder 75 staten en de Europese Unie. De Europese Unie is sinds 20 juni 1983 partij bij de TIR-overeenkomst 2 . Ook alle lidstaten zijn partij bij de TIR-overeenkomst.
2.2.Het Administratief Comité
Het Administratief Comité handelt in het kader van de TIR-overeenkomst en heeft als taak wijzigingen van die overeenkomst te onderzoeken en aan te nemen. De voorstellen worden in stemming gebracht en elke staat die partij bij de overeenkomst is en op de zitting van het Administratief Comité vertegenwoordigd is, heeft één stem. De Unie heeft exclusieve bevoegdheid op het gebied van douane, waarop de TIR-overeenkomst betrekking heeft. Als internationale organisatie heeft de Unie echter geen stemrecht. De lidstaten van de Unie zijn overeenkomstsluitende partijen met stemrecht.
Wijzigingen van de TIR-overeenkomst worden aangenomen met een meerderheid van twee derde van de aanwezige leden die hun stem uitbrengen. Om een besluit te kunnen nemen, is een quorum vereist van ten minste een derde van de staten die partij zijn bij de overeenkomst.
2.3.De beoogde handeling van het Administratief Comité
Op zijn zitting van februari 2020 zal het Administratief Comité normaliter een besluit nemen over de goedkeuring van de voorgestelde wijzigingen van de TIR-overeenkomst (“de beoogde handeling”).
De beoogde handeling strekt ertoe de noodzakelijke rechtsgrondslag voor de eTIR-regeling te verschaffen. Deze rechtsgrondslag zal worden gevormd door een nieuwe bijlage 11 bij de TIR-overeenkomst en een aantal daarmee samenhangende wijzigingen in de tekst zelf van de overeenkomst en in bijlage 9.
De beoogde handeling zal voor de partijen bindend zijn overeenkomstig artikel 59 van de TIR-overeenkomst, waarin het volgende is bepaald: “Behoudens het bepaalde in artikel 60, treedt iedere voorgestelde wijziging, die overeenkomstig het voorgaande lid is medegedeeld, voor alle Overeenkomstsluitende Partijen in werking drie maanden na de periode van twaalf maanden volgende op de datum waarop de mededeling is gedaan, tenzij een Staat die in die periode Overeenkomstsluitende Partij is, bij de Secretaris-generaal van de Verenigde Naties bezwaar tegen de voorgestelde wijziging heeft gemaakt. Indien overeenkomstig lid 3 bezwaar is gemaakt tegen de voorgestelde wijziging, wordt de wijziging geacht niet te zijn aanvaard en wordt deze niet van kracht.”
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Inhoudsopgave
Aangezien de TIR-overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, moet de Unie voor alle voorgestelde wijzigingen van de TIR-overeenkomst een gemeenschappelijk standpunt vaststellen voor al haar lidstaten, die partij zijn bij die overeenkomst. In onderhavig geval moet worden besloten of de Unie al dan niet gebonden wil zijn door de voorgestelde nieuwe bijlage 11, die de rechtsgrondslag moet creëren voor de mogelijkheid om het papieren TIR-carnet te vervangen door een elektronische TIR-regeling. Er moet evenwel op worden gewezen dat, ook al zou de Unie besluiten om door de voorgestelde nieuwe bijlage 11 gebonden te zijn, de Unie en haar lidstaten nog altijd zelf zouden kunnen bepalen wanneer zij hun IT-systemen verbinden met het eTIR-systeem, dat door de Verenigde Naties zal worden gehost.
Onderstaand volgt een nadere toelichting van de inhoud van de voorgestelde nieuwe bijlage 11 en van de voorgestelde wijzigingen van de tekst zelf van de TIR-overeenkomst, die voortvloeien uit de invoering van de voorgestelde nieuwe bijlage 11.
De nieuwe bijlage 11 kan niet ten uitvoer worden gelegd zonder de tekst zelf van de TIR-overeenkomst en bijlage 9 te wijzigen.
In het voorgestelde nieuwe punt s) in artikel 1 van de TIR-overeenkomst wordt een omschrijving gegeven van het begrip “eTIR-regeling”: het is een TIR-regeling die ten uitvoer wordt gelegd met behulp van elektronische gegevensuitwisseling en het functionele equivalent van het TIR-carnet vormt. In dit artikel wordt ook bepaald dat de “eTIR-regeling” wettelijk is omschreven in de nieuwe bijlage 11 bij de TIR-overeenkomst.
De voorgestelde wijziging van artikel 3, onder b), van de TIR-overeenkomst is noodzakelijk om duidelijk te maken dat TIR-vervoer in het kader van de eTIR-regeling door een daartoe gemachtigde aansprakelijke organisatie gedekt moet zijn.
De voorgestelde wijziging van artikel 43 van de TIR-overeenkomst moet ervoor zorgen dat rekening wordt gehouden met de nieuwe toelichting in bijlage 11, waarin uitlegging wordt gegeven van enkele bepalingen van de overeenkomst en de bijlagen erbij. Deze wijziging is van redactionele aard.
In het voorgestelde nieuwe artikel 58 quater van de TIR-overeenkomst wordt de oprichting van de Technische Uitvoeringsinstantie geregeld. Deze instantie wordt belast met de vaststelling en de wijziging van de technische eTIR-specificaties in overeenstemming met de conceptuele en functionele specificaties die door het Administratief Comité worden vastgesteld.
In het voorstel voor de wijziging van artikel 59, de invoering van een nieuw artikel 60 bis en de wijziging van artikel 61 van de TIR-overeenkomst is de procedure voor de inwerkingtreding van bijlage 11 en toekomstige wijzigingen opgenomen. Bijlage 11 zal in werking treden voor alle overeenkomstsluitende partijen, behalve die welke de secretaris-generaal van de Verenigde Naties ervan in kennis stellen dat zij deze bijlage niet aanvaarden. Er zal dus een situatie ontstaan waarin sommige overeenkomstsluitende partijen wel door deze nieuwe bijlage bij de TIR-overeenkomst gebonden zijn en andere niet.
In het voorgestelde nieuwe punt xi) in lid 3 van deel I van bijlage 9 krijgen gemachtigde organisaties een nieuwe verplichting in het geval dat tijdens een eTIR-vervoer de noodprocedure van toepassing wordt. Op verzoek van de bevoegde autoriteiten zullen deze organisaties moeten bevestigen dat het vervoer onder de eTIR-regeling plaatsvindt en dat de garantie geldig is, en zullen zij alle andere voor het TIR-vervoer relevante informatie moeten verstrekken.
Deel I van bijlage 11 bestaat uit veertien artikelen waarin de werking van de toekomstige eTIR-regeling nauwkeurig is beschreven.
In artikel 1 wordt benadrukt dat de bepalingen van deze bijlage alleen toepassing vinden op overeenkomstsluitende partijen die door bijlage 11 zijn gebonden, zoals bepaald in het nieuwe artikel 60 bis, lid 1, van de TIR-overeenkomst, en dat de eTIR-regeling niet kan worden gebruikt voor vervoer dat ten dele plaatsvindt op het grondgebied van een overeenkomstsluitende partij die niet door bijlage 11 is gebonden en die lid is van een douane- of economische unie met één enkel douanegebied.
Artikel 2 bevat de nodige begripsomschrijvingen om de contouren van het nieuwe eTIR-systeem af te bakenen. In dit artikel worden de volgende begrippen omschreven: “internationaal eTIR-systeem”, “eTIR-specificaties”, “voorafgaande TIR-gegevens”, “voorafgaande wijzigingsgegevens”, “aangiftegegevens”, “aangifte”, “begeleidingsdocument” en “authenticatie”.
In de toelichting bij artikel 2, onder h), wordt benadrukt dat de overeenkomstsluitende partijen, totdat een geharmoniseerde aanpak in de eTIR-specificaties is vastgesteld en beschreven, over een zekere flexibiliteit beschikken om de houder van de eTIR-regeling te authenticeren in overeenstemming met hun nationale recht. Ook wordt verduidelijkt dat de beveiliging van de gegevens die worden uitgewisseld tussen het internationale eTIR-systeem en de bevoegde autoriteiten, wordt gegarandeerd zoals omschreven in de technische eTIR-specificaties.
Artikel 3 ziet op de concrete tenuitvoerlegging van het eTIR-systeem, waarbij de overeenkomstsluitende partijen hun IT-systemen met het internationale eTIR-systeem moeten verbinden. Op grond van dit artikel mogen de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen evenwel, in overeenstemming met de door de Unie voorgestelde formulering, zelf bepalen tegen welke datum hun douanesystemen met het internationale eTIR-systeem verbonden zullen zijn. Dit punt is voor de Unie van cruciaal belang omdat het gevolgen zal hebben voor de IT-douanesystemen van alle lidstaten en voor de centrale componenten die door de Europese Commissie worden gehost (en ook voor de specificaties van het gemeenschappelijke systeem van de EU). Ook al zouden de Unie en haar lidstaten gebonden zijn door bijlage 11 en mede over toekomstige wijzigingen ervan kunnen beslissen, zij zouden nog altijd zelf kunnen bepalen wanneer hun systemen met het nieuwe internationale eTIR-systeem worden verbonden.
In de toelichting bij artikel 3, lid 2, wordt aanbevolen dat de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen hun nationale douanesysteem hebben geactualiseerd en de nodige maatregelen hebben getroffen voor de verbinding ervan met het internationale eTIR-systeem tegen het tijdstip dat bijlage 11 in werking treedt. In overeenstemming met het verzoek van de Unie staat het douane- of economische unies evenwel vrij een later tijdstip vast te leggen, zodat zij de tijd hebben om de nationale douanesystemen van al hun lidstaten met het internationale eTIR-systeem te verbinden.
Artikel 4 heeft betrekking op de samenstelling, de functies en het reglement van orde van de nieuwe Technische Uitvoeringsinstantie die wordt opgericht bij het nieuwe artikel 58 quater van de TIR-overeenkomst. Er moet worden benadrukt dat alleen de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen deel zullen uitmaken van deze instantie. De overeenkomstsluitende partijen die bijlage 11 niet hebben aanvaard, zullen uitsluitend als waarnemer vergaderingen van de Technische Uitvoeringsinstantie mogen bijwonen.
In artikel 5 wordt uitgelegd hoe de nieuwe Technische Uitvoeringsinstantie de vaststelling en wijziging van de conceptuele en functionele specificaties van het internationale eTIR-systeem door het Administratief Comité zal voorbereiden. In dit artikel wordt ook gespecificeerd hoe de Technische Uitvoeringsinstantie de technische specificaties van de eTIR-regeling zal voorbereiden en vaststellen of wijzigen in overeenstemming met de conceptuele en functionele specificaties.
Artikel 6 ziet op de indiening van voorafgaande TIR-gegevens. Marktdeelnemers zullen deze gegevens vooraf langs elektronische weg indienen. De bevoegde autoriteiten zullen een lijst moeten publiceren van alle elektronische middelen waarmee voorafgaande TIR-gegevens en wijzigingsgegevens mogen worden ingediend. Dit artikel moet worden gelezen in samenhang met ontwerpartikel 9 van bijlage 11, waarin is bepaald hoe aanvullende gegevensvereisten die bij wet zijn verplicht, aan de voorafgaande TIR-gegevens kunnen worden toegevoegd. In dit artikel is ook bepaald dat de overeenkomstsluitende partijen de indiening van dergelijke aanvullende gegevens samen met de voorafgaande TIR-gegevens dienen te vergemakkelijken.
In de toelichting bij artikel 6, lid 3, wordt aanbevolen dat de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen de in de eTIR-specificaties vermelde methoden voor de indiening van voorafgaande TIR-gegevens erkennen.
Artikel 7 omschrijft de noodzakelijke mechanismen voor de authenticatie van de houder, of van zijn vertegenwoordiger, die voorafgaande TIR-gegevens indient bij de bevoegde autoriteiten. Er moet worden benadrukt dat de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen de aangiftegegevens zullen moeten aanvaarden die worden ontvangen van de bevoegde autoriteiten van het land van vertrek en van het land waar een wijziging van de aangiftegegevens is gevraagd via het internationale eTIR-systeem.
In de toelichting bij artikel 7, lid 2, wordt uitgelegd dat het internationale eTIR-systeem de integriteit van de voorafgaande TIR-gegevens of de voorafgaande wijzigingsgegevens die door de houder zijn verzonden, waarborgt.
In de toelichting bij artikel 7, lid 4, wordt uitgelegd dat het internationale eTIR-systeem de integriteit van de aangiftegegevens die door de bevoegde autoriteiten zijn verzonden, waarborgt.
In artikel 8 wordt een grondbeginsel van de TIR-overeenkomst in herinnering gebracht, namelijk de wederzijdse erkenning van de authenticatie van de houder die is verricht door de bevoegde autoriteiten van de door bijlage 11 gebonden overeenkomstsluitende partijen.
In de toelichting bij artikel 8 wordt uitgelegd dat het internationale eTIR-systeem de integriteit van de vermelding van de houder, die is ontvangen van de bevoegde autoriteiten die de aangifte hebben aanvaard, waarborgt.
Artikel 10 introduceert een noodprocedure voor het geval dat een eTIR-regeling om technische redenen niet mogelijk is en herinnert aan de verplichtingen van de nationale aansprakelijke organisaties in die situatie.
De artikelen 11 en 12 beschrijven hoe het internationale eTIR-systeem zal worden gehost, gefinancierd en beheerd. Van bij het begin van de werkzaamheden over deze kwestie is de Commissie voorstander geweest van de voorgestelde oplossing, namelijk dat het eTIR-systeem rechtstreeks onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties wordt gehost en beheerd; dit moet garanderen dat het internationale eTIR-systeem onafhankelijk is van de internationale organisatie (thans de IRU).
In de toelichting bij artikel 11, lid 3, worden de regels voor de financiering van de operationele kosten van het internationale eTIR-systeem verduidelijkt indien de kosten door middel van een bedrag per TIR-vervoer moeten worden gedekt. In dat geval moeten de overeenkomstsluitende partijen een besluit nemen over passende financieringsmechanismen en de daaraan verbonden voorwaarden. Het budget zal worden goedgekeurd door het Administratief Comité.
Artikel 13 bevat de regels voor de bekendmaking van de douanekantoren die eTIR-operaties kunnen afhandelen. De bevoegde autoriteiten dragen er zorg voor dat de lijst van douanekantoren die voor de afhandeling van TIR-operaties in het kader van de eTIR-regeling zijn aangewezen, nauwkeurig is en wordt bijgewerkt in de elektronische databank voor aangewezen douanekantoren, die is opgezet en wordt onderhouden door het TIR-Uitvoerend Orgaan.
In artikel 14 is bepaald dat door de toepassing van de eTIR-regeling wordt geacht te zijn voldaan aan de vereisten inzake de indiening van gegevens om een TIR-vervoer te beëindigen.
De Unie onderschrijft de doelstelling van de voorgestelde nieuwe bijlage 11 bij de TIR-overeenkomst: na meer dan vijftien jaar voorbereidende werkzaamheden is de tijd rijp om een stap te zetten naar een elektronische TIR-omgeving. Dit is volledig in overeenstemming met het beleid en de wetgeving van de EU betreffende elektronische douane, het proces waarbij de douane overschakelt naar een papierloze en volledig elektronische en interoperabele omgeving met eenvoud, service en snelheid als kernwaarden.
De lidstaten zijn over de voorgestelde wijzigingen geraadpleegd in het kader van de Groep douanedeskundigen voor TIR (coördinatie Genève) en er is ook overleg gepleegd tijdens vergaderingen van de werkgroep douanevraagstukken in verband met het vervoer van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE). De Europese Commissie heeft namens de Unie en een aantal lidstaten ook deelgenomen aan deskundigengroepen onder auspiciën van de VN/ECE die waren opgericht om de wettelijke en technische bepalingen van eTIR op te stellen.
Uit de interne coördinatie en de gezamenlijke besprekingen met de lidstaten is duidelijk gebleken dat de voorgestelde nieuwe bijlage 11 op brede steun kan rekenen.
Daarom wordt voorgesteld dat de Unie haar steun uitspreekt voor de goedkeuring van de wijzigingen met het oog op de invoering van de rechtsgrondslag voor de elektronische TIR-regeling (eTIR).
4. 4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 3 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 4 .
Het Administratief Comité is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR.
De door het Administratief Comité vast te stellen handeling is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal overeenkomstig de artikelen 59 en 60 van de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR uit hoofde van het volkenrecht bindend zijn.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op douane.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 207 VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 207, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Aangezien de handeling van het Administratief Comité de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR en de bijlagen daarbij zal wijzigen, moet deze na vaststelling ervan bekend worden gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.