Toelichting bij COM(2020)219 - Wijziging van Besluit 2016/915 wat betreft de referentieperiode die moet worden gebruikt om de toename van de CO2-emissies te meten, teneinde rekening te houden met impact van de COVID-19-pandemie in de context van Corsia - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)219 - Wijziging van Besluit 2016/915 wat betreft de referentieperiode die moet worden gebruikt om de toename van de CO2-emissies ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)219   |
| datum | 19-05-2020 |
Dit voorstel is aangenomen naar aanleiding van de COVID-19-pandemie en betreft een besluit tot aanpassing van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) over de Regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart (Corsia) met betrekking tot de referentieperiode voor de meting van de CO2-emissies (“de referentiewaarde”) .
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag van Chicago en de Overeenkomst van Parijs
Het Verdrag van Chicago (hierna: “het verdrag” genoemd) regelt het internationaal luchtvervoer. Het is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie.
De Overeenkomst van Parijs is in december 2015 gesloten door de Conferentie van de partijen bij het Raamverdrag inzake klimaatverandering van de Verenigde Naties, en heeft tot doel de wereldwijde temperatuurstijging te beperken tot beduidend minder dan 2 °C in vergelijking met het pre-industriële tijdperk, en te streven naar een maximale stijging van 1,5 °C. Alle bedrijfstakken van de economie moeten tot deze emissiebeperking bijdragen, inclusief de internationale luchtvaart.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij beide verdragsteksten. De EU en haar lidstaten zijn partij bij de Overeenkomst van Parijs en hebben zich er gezamenlijk toe verbonden hun broeikasgasemissies te verminderen.
2.2.De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties dat ernaar streeft de beginselen en technieken van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van internationaal luchtvervoer te bevorderen. De EU is ad-hocwaarnemer in veel organen van de ICAO (de algemene vergadering en andere technische organen).
2.3.De regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart (Corsia)
De internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP's) inzake milieubescherming – Regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart (Corsia) zijn tijdens de 214e zitting van de ICAO-Raad van 27 juni 2018 aangenomen als bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig Besluit (EU) 2018/2027 1 van de Raad hebben de lidstaten verschillen aangemeld bij de ICAO. Eén van de verschillen tussen Richtlijn 2003/87/EG en Corsia is dat Richtlijn 2003/87/EG van toepassing is ongeacht de nationaliteit van de exploitant van een vliegtuig. De richtlijn is in beginsel van toepassing op alle vluchten die vertrekken van of aankomen op een luchtvaartterrein op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen vluchten binnen en tussen lidstaten en/of landen van de EER.
In deel II, punt 3.2, van de SARP’s (“CO2-compensatievereisten”) wordt voor de routes die onder Corsia vallen een “referentiewaarde” van de gemiddelde jaarlijkse CO2-emissies in 2019 en 2020 bepaald.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1. Achtergrond
De voorliggende kwestie betreft de impact van de COVID-19-pandemie op de Corsia-referentiewaarde die wordt gebruikt voor de berekening van de toekomstige compensatievereisten voor exploitanten van vliegtuigen teneinde vanaf 2020 een koolstofneutrale groei te bereiken.
Het staat vast dat de huidige COVID-19-pandemie de CO2-emissies van de internationale luchtvaart in 2020 aanzienlijk zal doen dalen. Tenzij de definitie van de Corsia-referentiewaarde wordt herzien, zou de pandemie die referentiewaarde aanzienlijk doen dalen, waardoor de compensatievereisten groter worden. Dit hangt uiteraard samen met het herstel van het internationaal luchtverkeer en de ontwikkeling van de CO2-uitstoot van het internationaal luchtverkeer.
Het Comité Milieubescherming en Luchtvaart van de ICAO (CAEP) heeft, op basis van verschillende scenario's, de kwantitatieve impact van de COVID-19-pandemie op de vraag naar emissie-eenheden (compensatie) in het kader van Corsia geanalyseerd en verschillende opties voor de referentiewaarde onderzocht. 2
Uit de analyse door het CAEP van verschillende opties voor de referentiewaarde, gaande van een status quo, over het gebruik van de emissies in 2019 als referentie, een gemiddelde van meerdere jaren of geëxtrapoleerde ramingen van het emissieniveau dat in 2020 zonder de uitbraak van de coronacrisis zou zijn bereikt, bleek onder meer het volgende:
–De CO2-emissies zouden in 2020 ongeveer 40 % lager liggen dan het in 2016 voorspelde niveau;
–De referentie-emissies met de huidige Corsia-referentiewaarde zouden ongeveer 18 % lager liggen dan in 2019;
–Een lagere referentiewaarde kan een significante impact hebben op de totale compensatievereisten:
·Proeffase (2021-2023): van + 280 % bij een V-vormig herstelscenario tot + 150 % bij een U-vormig herstel met een permanente afname van het verkeer;
·Alle fasen (2021-2035): van -45 % bij een V-vormig herstelscenario tot -24 % bij een U-vormig herstelscenario met een permanente afname van het verkeer;
–2019 als referentie nemen, kan tot de volgende totale compensatievereisten leiden:
·Proeffase (2021-2023): tot 2023 bij de COVID-19-scenario's, nul tot zo goed als nul; en
·Alle fasen (2021-2035): van -9 % bij een V-vormig herstelscenario tot -32 % bij een U-vormig herstel met een permanente afname van het verkeer.
De CAEP-stuurgroep heeft de kwantitatieve analyse tijdens zijn bijeenkomst op 11 mei 2020 unaniem goedgekeurd met het oog op bespreking tijdens de 220e zitting van de ICAO-Raad in juni 2020.
3.2. Voorgesteld standpunt
Op basis van de momenteel beschikbare informatie 3 en rekening houdend met de milieueffectiviteit ten aanzien van de doelstelling van de ICAO om vanaf 2020 koolstofneutrale groei te waarborgen, met de behoefte aan ondersteuning van Corsia in het licht van de COVID-19-pandemie en om te vermijden dat belangrijke pijlers van de Corsia-constructie bezwijken, alsook met het juridische proces binnen de ICAO, zou een voorzichtige eerste benadering erin kunnen bestaan het opzet van Corsia aan te passen door uitsluitend de CO2-emissies van de internationale luchtvaart in 2019 als referentiewaarde te hanteren.
Een besluit van de ICAO-raad om de Corsia-referentiewaarde tijdens die zitting aan te passen, zou het signaal geven dat de ICAO stappen onderneemt om zich aan te passen aan de crisis en het voortbestaan en de deelname van de staten aan Corsia te verzekeren. Om een evenwicht te vinden tussen de urgentie van een besluit en het naleven van de ICAO-regels, kan een dergelijk besluit van de ICAO-Raad worden gevolgd door een schriftelijke raadpleging en formele goedkeuring tijdens de volgende (221e) zitting van de ICAO-Raad.
Het kan passend zijn het opzet van Corsia in het licht hiervan op een aantal punten aan te passen, bijvoorbeeld:
–een overeenkomstige aanpassing van de optie om de emissies in 2020 te gebruiken als referentie voor het berekenen van de compensatievereisten tijdens de zogenoemde “proeffase”, d.w.z. de eerste drie jaar van vrijwillige deelname (2021-2023 );
–een verduidelijking dat de sectorale groeifactor bij de berekening van de compensatievereisten voor een bepaald jaar niet negatief mag zijn, om te voorkomen dat negatieve compensatievereisten in één jaar de positieve vereisten in een ander jaar van dezelfde nalevingsperiode teniet zouden doen.
Sommige landen hebben aangegeven dat zij de mogelijke wijziging van de referentiewaarde zullen aangrijpen om te pleiten voor verschillende referentiewaarden voor verschillende landen, afhankelijk van hun ontwikkelingsniveau in het jaar van toetreding tot Corsia of van andere criteria. Een dergelijke wijziging zou indruisen tegen de beginselen van resolutie A40-19 en het Verdrag van Chicago en het daarin neergelegde non-discriminatiebeginsel en zou een groot risico op de uitholling van Corsia meebrengen.
Indien het meerdere jaren duurt om opnieuw het verkeersniveau van voor de crisis en de daarmee samenhangende emissies te bereiken, zal een hogere emissiereferentiewaarde in 2019 wellicht tot gevolg hebben dat de compensatievereisten tijdens de proeffase minimaal of nihil zijn. In dit verband zij eraan herinnerd dat Resolutie A40-19 van de Algemene Vergadering voorziet in een driejaarlijkse herziening van Corsia, een eerste maal in 2022. In de resolutie is bepaald dat bij die herziening de volgende elementen moeten worden beoordeeld: de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de ambitieuze doelstelling van de ICAO om de wereldwijde netto-koolstofemissies van de internationale luchtvaart vanaf 2020 niet verder te doen stijgen; de impact van de regeling op de markt en de kosten voor staten en vliegtuigexploitanten en op de internationale luchtvaart; de werking van de verschillende componenten van de regeling; mogelijke verbeteringen die de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs zouden ondersteunen, met name de temperatuurdoelstellingen op lange termijn; en mogelijke aanpassingen van de regeling om de toepassing te verbeteren, de efficiëntie te verhogen en de verstoring van de markt zoveel mogelijk te beperken.
Het belang van een dergelijke herziening wordt onderstreept door de noodzaak voor de vergadering om te waken over de coherentie met de ambitieuze doelstelling inzake CO2-emissiereductie op de lange termijn.
Afhankelijk van het herstel van het internationale luchtverkeer en de mate waarin Corsia bijdraagt tot de beoogde daling van de CO2-emissies op de lange termijn, kan het relevant zijn om het ambitieniveau van Corsia, eventueel met inbegrip van de referentiewaarde, bij een toekomstige herziening opnieuw te bekijken. Een verhoging van het ambitieniveau van Corsia zou sporen met het standpunt van de Unie zoals vervat in Besluit (EU) 2016/915 van de Raad.
Een wijziging in het standpunt van de Unie inzake Corsia, vanwege de COVID-19-pandemie, zou geen afbreuk doen aan de steun van de EU voor het beleid dat ten grondslag ligt aan de ambitieuze doelstelling van de ICAO, namelijk koolstofneutrale groei vanaf 2020, als vastgesteld in Resolutie A40-19 van de algemene vergadering.
4. Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorgestelde besluit is in overeenstemming met en vormt een aanvulling op andere beleidsterreinen van de Unie, met name op het gebied van energie, milieu en vervoer.
5. Rechtsgrondslag
5.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van 'de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst'.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 4 .
De wetgevingshandeling (Corsia-SARP’s) die door de ICAO-Raad kan worden gewijzigd, is een handeling met rechtsgevolgen. De voorgestelde handeling kan een beslissende invloed hebben op de inhoud van het Unierecht, namelijk Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad. De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
5.2.Materiële rechtsgrondslag
Overeenkomstig artikel 192, lid 1, en artikel 191 VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van de geplande handeling hebben betrekking op het klimaatbeleid, in de context van de internationale luchtvaart.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
5.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.