Toelichting bij COM(2020)532 - Duitsland Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)532 - Duitsland Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2020)532   |
| datum | 20-05-2020 |
Inhoudsopgave
- Brussel, 20.5.2020
- 2. Tekortcriterium
- 3. Relevante factoren
- 3.1. De COVID-19-pandemie
- 3.2 Economische situatie op de middellange termijn
- 3.3 Begrotingssituatie op de middellange termijn
- 3.4. Schuldpositie van de overheid op middellange termijn
- 3.5 Andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren
- 4. Conclusies
COM(2020) 532 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Duitsland
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Duitsland
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Inleiding
Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.
Uit gegevens waarvan de Duitse autoriteiten op 31 maart 2020 kennisgeving hebben gedaan en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd 1 , blijkt dat het algemene begrotingsoverschot in Duitsland in 2019 1,4 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 59,8 % van het bbp beliep. In het stabiliteitsprogramma 2020 voorziet Duitsland een tekort van 7¼ % van het bbp in 2020, terwijl ervan wordt uitgegaan dat de schuld 75¼ % van het bbp bereikt.
Het voor 2020 voorziene tekort wijst op het eerste gezicht op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Duitsland het tekortcriterium van het Verdrag naleeft. Aan het schuldcriterium wordt geacht te zijn voldaan, aangezien de schuldquote in 2019 onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp ligt. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en is terdege rekening gehouden met de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie.
Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 COM | 2021 COM | ||
| Tekortcriterium | Overheidssaldo | 1,2 | 1,2 | 1,9 | 1,4 | -7,0 | -1,5 |
| Schuldcriterium | Bruto-overheidsschuld | 69,2 | 65,3 | 61,9 | 59,8 | 75,6 | 71,8 |
Bron: Eurostat, voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie.
Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het overheidstekort van Duitsland in 2020 naar verwachting uitkomen op 7¼ % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp.
De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie wordt in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie uitgegaan van een krimp van het reële bbp met 6,5 % in 2020.
De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag zou volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie tijdelijk zijn: voorspeld wordt dat het overheidstekort in 2021 onder 3 % van het bbp zal dalen. Deze projecties worden echter gekenmerkt door een uitzonderlijk hoge mate van onzekerheid.
Kortom, het voor 2020 voorziene tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De geplande overschrijding wordt als uitzonderlijk beschouwd, zoals gedefinieerd in het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact, terwijl de aard van de overschrijding momenteel als tijdelijk wordt beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het tekortcriterium in het kader van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 is voldaan.
In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.
Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”.
Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan echter, zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Duitsland, aangezien de overheidsschuldquote in 2020 volgens plan de referentiewaarde van 60 % zal overschrijden en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.
In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.
De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.
De economische groei bedroeg in 2019 0,6 % en was voornamelijk toe te schrijven aan de robuuste prestaties van de binnenlandse vraag. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie wordt echter voorspeld dat het bbp in verband met de COVID-19-pandemie in 2020 met 6,5 % zal dalen, als gevolg van de verstoring van de economische activiteit door de lockdownmaatregelen en een ongekende daling van de externe vraag in de eerste helft van 2020. De particuliere consumptie wordt naar verwachting zwaar getroffen door de toegenomen onzekerheid van de consumenten, de gestegen werkloosheid en een sterke daling van de loongroei. Ook de bedrijfsinvesteringen zullen in 2020 sterk afnemen, aangezien de stijgende onzekerheid en de naar verwachting lagere vraag waarschijnlijk gevolgen zullen hebben voor de investeringsplannen van ondernemingen. Tevens worden de macro-economische vooruitzichten gekenmerkt door een uitzonderlijke mate van onzekerheid over de duur van de COVID-19-pandemie en de economische impact daarvan. Dat is een verzachtende factor bij de beoordeling van de naleving van het tekortcriterium door de lidstaat in 2020.
Uitgaande van de begrotingsresultaten en de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie heeft Duitsland zijn budgettaire middellangetermijndoelstelling voor de begroting in 2019 bereikt.
Het Duitse parlement heeft op 25 maart 2020 een aanvullende begroting voor 2020 goedgekeurd met het oog op de financiering van de diverse en omvangrijke maatregelen ter bescherming van de economie tegen de gevolgen van de COVID-19-pandemie en ter compensatie van tegenvallende belastinginkomsten die te wijten zijn aan de afname van de economische activiteit. Deze maatregelen omvatten onder meer steun voor de gezondheidszorg en de ontwikkeling van een vaccin tegen het COVID-19-virus, maar zijn vooral gericht op het stabiliseren van de economie door het verstrekken van liquiditeitssteun aan bedrijven en subsidies aan kleine ondernemingen en zelfstandigen en op het in stand houden van de werkgelegenheid door middel van regelingen voor werktijdverkorting.
In het stabiliteitsprogramma worden de verschillende getroffen maatregelen opgesomd, die in totaal meer dan 450 miljard EUR (14 % van het bbp) aan rechtstreekse steunmaatregelen en 800 miljard EUR (25 % van het bbp) aan aanvullende garanties voor leningen belopen. De verwachte gevolgen voor de begroting, met inbegrip van een daling van de belastingontvangsten als gevolg van automatische stabilisatoren en de toekenning van belastinguitstel, bedragen -7,2 % van het bbp voor 2020. De daadwerkelijke gevolgen voor de begroting zullen ook afhangen van de benutting van de steunmaatregelen en de mate waarin beroep op garanties wordt gedaan. Ook de budgettaire vooruitzichten worden dus gekenmerkte door een hoge mate van onzekerheid als gevolg van de COVID-19-pandemie.
Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de overheidsschuld stijgen van 59,8 % van het bbp in 2019 tot 75,6 % in 2020.
De schuldhoudbaarheidsanalyse is bijgewerkt met de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie. Al bij al wijst de schuldhoudbaarheidsanalyse erop dat de schuldpositie op de middellange termijn houdbaar blijft, ook gelet op belangrijke verzachtende factoren (waaronder het schuldprofiel en de status ervan). Hoewel de schuldpositie van de overheid als gevolg van de COVID-19-crisis is verslechterd, zal de schuldquote in het referentiescenario op de middellange termijn naar verwachting op een houdbaar (dalend) traject liggen 2 .
Grafiek 1: Overheidsschuldquote, Duitsland, % van het bbp
Bron: Diensten van de Commissie
Op 19 mei 2020 hebben de Duitse autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse die in de voorgaande punten is gepresenteerd, wordt reeds in grote lijnen ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten naar voren hebben gebracht.
In het stabiliteitsprogramma wordt voorzien dat het overheidstekort van Duitsland in 2020 7¼ % van het bbp bedraagt en dus hoger zal liggen dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde wordt als uitzonderlijk en momenteel als tijdelijk beschouwd.
In overeenstemming met het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht.
Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan echter, zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Duitsland, aangezien de overheidsschuldquote in 2020 de referentiewaarde van 60 % zal overschrijden en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.
Al bij al wijst de analyse erop dat niet is voldaan aan het tekortcriterium als vastgelegd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.
(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f
(2) Het referentiescenario is gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie. Na 2021 wordt uitgegaan van een geleidelijke aanpassing van het begrotingsbeleid, in overeenstemming met de kaders van de EU voor economische en budgettaire coördinatie en voor toezicht. De reële bbp-groei wordt voorspeld volgens de zogenaamde EPC/OGWG T+10-methodologie. De (reële) werkelijke bbp-groei hangt met name af van de potentiële groei en wordt beïnvloed door alle overwogen aanvullende budgettaire aanpassingen (via de begrotingsmultiplicator). Aangenomen wordt dat de inflatie geleidelijk zal convergeren naar 2 %. De aannamen voor de rentetarieven zijn in overeenstemming met de verwachtingen van de financiële markten. In het ongunstige scenario wordt uitgegaan van hogere rentetarieven (met 500 basispunten) en een lagere bbp-groei (-0,5 procentpunt) ten opzichte van het referentiescenario (gedurende de gehele prognoseperiode).