Toelichting bij COM(2020)536 - Spanje Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)536 - Spanje Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2020)536   |
| datum | 20-05-2020 |
Inhoudsopgave
- Brussel, 20.5.2020
- 4. Relevante factoren
- 4.1. De COVID-19-pandemie
- 4.2. Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van structurele hervormingen
- 4.3. Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van overheidsinvesteringen
- 4.4. Schuldpositie van de overheid op middellange termijn
- 4.5. Andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren
- 5. Conclusies
COM(2020) 536 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Spanje
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Spanje
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Inleiding
Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.
Uit gegevens die de Spaanse autoriteiten op 31 maart 2020 hebben meegedeeld en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd, blijkt dat het overheidstekort in Spanje in 2019 2,8 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 95,5 % van het bbp beliep. In het stabiliteitsprogramma 2020 gaat Spanje uit van een tekort van 10,3 % van het bbp in 2020, terwijl de schuld 115,5 % van het bbp zou bereiken.
Het voor 2020 voorziene tekort wijst op het eerste gezicht op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.
Bovendien impliceren de gegevens voor 2019 dat er onvoldoende vooruitgang in de richting van de schuldreductiebenchmark is geboekt, wat ook op het eerste gezicht wijst op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.
De Commissie heeft daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Spanje de tekort- en schuldcriteria van het Verdrag naleeft. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en wordt passende aandacht geschonken aan de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie.
Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 COM | 2021 COM | ||
| Tekortcriterium | Overheidssaldo | -4,3 | -3,0 | -2,5 | -2,8 | -10,1 | -6,7 |
| Schuldcriterium | Bruto-overheidsschuld | 99,2 | 98,6 | 97,6 | 95,5 | 115,6 | 113,7 |
| Mutatie structureel saldo | -0,9 | 0,3 | 0,1 | -0,5 | -1,6 | 0,4 | |
| Vereiste MLSA | 0,6 | 1,3 | 4,2 |
Opmerking: MLSA staat voor de minimale lineaire structurele aanpassing.
Bron: Eurostat, voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie
2. Tekortcriterium
Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het overheidstekort van Spanje in 2020 naar verwachting uitkomen op 10,3 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp.
De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie wordt in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie uitgegaan van een krimp van de reële bbp-groei met 9,4 % in 2020.
De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag is volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie niet tijdelijk: voorspeld wordt dat het tekort in 2021 boven 3 % van het bbp zal blijven.
Kortom, het voor 2020 voorziene tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet is voldaan aan het tekortcriterium als omschreven in het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97.
3. Schuldcriterium
De overheidsschuldquote daalde van 97,6 % in 2018 tot 95,5 % in 2019. Het schuldverhogende effect van het nominale primaire tekort en de rente-uitgaven werd meer dan gecompenseerd door de reële bbp-groei en de stijging van de bbp-deflator, en door het schuldverlagende effect van stock-flow adjustments.
Na de intrekking van de buitensporigtekortprocedure in juni 2019 geldt voor Spanje een overgangsperiode van drie jaar om te waarborgen dat voldoende vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de schuldreductiebenchmark. De overgangsperiode begon in 2019 en eindigt in 2021. Om gedurende de overgangsperiode voor continue en effectieve vooruitgang richting naleving van de benchmark te zorgen, moet Spanje tegelijk aan beide volgende voorwaarden voldoen:
a.ten eerste mag de jaarlijkse structurele aanpassing niet meer dan ¼ % van het bbp van de minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) afwijken om ervoor te zorgen dat de schuldbenchmark aan het einde van de overgangsperiode wordt gehaald;
b.ten tweede mag de resterende jaarlijkse structurele aanpassing op elk moment tijdens de overgangsperiode niet groter zijn dan ¾ % van het bbp (tenzij de eerste voorwaarde een jaarlijkse inspanning van meer dan ¾ % van het bbp inhoudt).
Uit de meegedeelde gegevens blijkt dat Spanje in 2019 onvoldoende vooruitgang heeft geboekt in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark (zie tabel 1), aangezien het verschil ten opzichte van de MLSA 1,1 % van het bbp bedroeg.
De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium is voldaan op basis van de begrotingsresultaten van 2019.
In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.
Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”.
Voor de kennelijke schending van het schuldcriterium is de analyse van de relevante factoren in het bijzonder gerechtvaardigd aangezien de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren waarover de overheid geen controle heeft. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat bepaalt dat bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium met de relevante factoren rekening moet worden gehouden, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dit verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium, gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld: i) naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan, ii) de uitvoering van structurele hervormingen, en iii) de heersende economische omstandigheden.
Overeenkomstig artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan wat het tekortcriterium betreft, in 2020 geen rekening worden gehouden met de relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Spanje, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.
In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden, de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.
De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.
Hoewel de groei van de Spaanse economie vóór de uitbraak van COVID-19 al afvlakte, lag de groei in 2019 2 %, boven het potentieel en boven het gemiddelde van de eurozone. De winterprognose 2020 van de Commissie ging ervan uit dat de groei in 2020 op 1,6 % stevig zou blijven. Macro-economische omstandigheden kunnen dus niet als verzachtende factor worden aangevoerd om te verklaren waarom Spanje in 2019 onvoldoende vooruitgang in de richting van de schuldreductiebenchmark heeft geboekt.
De uitbraak van de pandemie begin maart heeft echter geleid tot strenge maatregelen om het virus in te dammen, die naar verwachting zullen leiden tot een sterke krimp van de productie in de eerste helft van het jaar. Hoewel de productie zich goed zou moeten herpakken zodra de beperkingen worden opgeheven, wordt verwacht dat het herstel ongelijk verdeeld zal zijn over de verschillende sectoren en dat het productieverlies niet volledig zal worden ingehaald tijdens de prognoseperiode. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie wordt uitgegaan van een krimp van de reële bbp-groei met 9,4 % in 2020. Er is uitzonderlijk grote onzekerheid over de ontwikkeling van de pandemie en het tempo van de versoepeling van de beperkingen van de economische activiteit en de kortetermijnrespons van particuliere actoren daarop. De voorspelde scherpe daling van het bbp is een verzachtende factor bij de beoordeling of Spanje het tekortcriterium in 2020 naleeft.
In het landenverslag voor 2020 1 was de Commissie van oordeel dat Spanje beperkte vooruitgang had geboekt bij het opvolgen van de landspecifieke aanbevelingen voor 2019. In concrete termen heeft Spanje enige vooruitgang geboekt bij het moderniseren en uitbreiden van de capaciteit van de diensten voor arbeidsvoorziening en de sociale diensten, maar slechts beperkte vooruitgang bij het verbeteren van het begrotingskader en het kader voor overheidsopdrachten, het verminderen van het aantal tijdelijke contracten, het verbeteren van de steun voor gezinnen en het dichten van hiaten in de dekking van werkloosheids- en sociale uitkeringen. Er was ook slechts beperkte vooruitgang bij het terugdringen van vroegtijdige schooluitval en het verbeteren van de onderwijsresultaten, het vergroten van de samenwerking tussen het onderwijs en het bedrijfsleven, het stimuleren van innovatie, het moderniseren van de infrastructuur voor het goederenvervoer per spoor en de interconnectie van energienetwerken, en de uitvoering van de wet inzake de eenheid van de markt.
Het nominale tekort steeg van 2,5 % van het bbp in 2018 tot 2,8 % in 2019, doordat de uitgaven sneller stegen dan het nominale bbp, terwijl de belastingopbrengsten gelijke tred hielden met het bbp. Met name de compensatie van werknemers en sociale overdrachten, waaronder pensioenen, droegen bij tot de snelle stijging van de uitgaven. De investeringsuitgaven van de overheid zijn naar schatting gedaald van 2,1 % van het bbp in 2018 tot 2,0 % in 2019, wat nog altijd onder het overheidstekort in 2019 ligt.
Op 13 juli 2018 werd Spanje aanbevolen ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire ontvangstenmaatregelen en eenmalige maatregelen, in 2019 niet hoger ligt dan 0,6 % (“de uitgavenbenchmark”), hetgeen neerkomt op een structurele aanpassing van 0,65 % van het bbp 2 . Op basis van de begrotingsresultaten en de prognoses van de Commissie overschreed de uitgavengroei de benchmark, met een afwijking van 1,6 % van het bbp in 2019 van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, hetgeen wijst op een significante afwijking. Het structurele saldo verslechterde met 0,5 % van het bbp in 2019, hetgeen dus ook wijst op een significante afwijking met 1,2 % van het bbp in 2019. De algehele beoordeling wijst op een risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject richting de MTD in 2019. De niet-naleving van de vereisten van het preventieve deel is een verzwarende factor bij de beoordeling dat Spanje in 2019 op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium heeft voldaan.
Het stabiliteitsprogramma bevat informatie over drastische maatregelen om de pandemie te beperken en de economie te ondersteunen; in totaal zou ongeveer 3 % van het bbp worden uitgetrokken voor ondersteunende maatregelen in verband met de crisis. De door de Commissie geraamde budgettaire gevolgen van deze maatregelen liggen lager(0,8 % van het bbp) aangezien de Commissie meent dat een groot deel van de uitgaven voor kortetermijnregelingen behoort tot de normale werking van de automatische stabilisatoren, terwijl het programma het bruto-effect van deze regelingen lijkt toe te schrijven aan de crisisrespons. Inhoudelijk wijst dit echter niet op fundamentele verschillen in de algemene beoordeling van de gevolgen van de crisis voor de overheidsuitgaven. De begrotingsvooruitzichten voor de middellange termijn blijven onderhevig aan grote onzekerheid.
De overheidsschuld is tussen 2016 en 2018 gestaag gedaald van 99,2 % naar 97,6 % van het bbp door de relatief sterke groei van het nominale bbp, die groter was dan zowel de gecumuleerde overheidstekorten als het schuldverhogende effect van de stock-flow adjustments in dezelfde periode. In 2019 daalde de overheidsschuldquote verder tot 95,5 % van het bbp, voornamelijk als gevolg van schuldverlagende stock-flow adjustments, maar ook doordat het schuldverminderende effect van de nominale bbp-groei nog altijd groter was dan de schuldverhoging door het overheidstekort.
Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de overheidsschuld naar verwachting stijgen van 95,5 % van het bbp in 2019 tot 115,6 % van het bbp in 2020.
Al bij al wijst de schuldhoudbaarheidsanalyse erop dat de schuldpositie, ondanks de risico’s, op de middellange termijn houdbaar blijft, ook gelet op belangrijke verzachtende factoren (waaronder het schuldprofiel). Hoewel de schuldpositie als gevolg van de coronacrisis is verslechterd, zal de schuldquote in het referentiescenario naar verwachting op een houdbaar (dalend) traject op de middellange termijn liggen 3 .
Grafiek 1: Overheidsschuld in % van het bbp
Op 11 mei 2020 hebben de Spaanse autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse die in de voorgaande punten is gepresenteerd, wordt reeds in grote lijnen ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten naar voren hebben gebracht. Aanvullende factoren die hierboven niet zijn vermeld, zijn de moeilijkheden in 2019 om een regering met volledige bevoegdheden te vormen, waarvoor twee keer verkiezingen moesten worden gehouden, en het feit dat de begroting voor 2019 niet door het parlement is goedgekeurd, waardoor enkele geplande inkomstenverhogende maatregelen niet konden worden vastgesteld. In de brief wordt daarnaast melding gemaakt van een aantal onvoorziene gebeurtenissen die van invloed zijn voor 2019, maar die volgens de autoriteiten eenmalig zijn; de noodzaak om een evenwicht te vinden tussen het verminderen van de overheidsschuld en het terugdringen van de werkloosheid en andere sociale onevenwichtigheden, en de vooruitgang die Spanje heeft geboekt bij het corrigeren van macro-economische onevenwichtigheden. Ook wordt verwezen naar methodologische kwesties in verband met de meting van begrotingsdoelstellingen en inspanningen. In de brief wordt ook verwezen naar recente schuldontwikkelingen en wordt gesteld dat de kloof ten opzichte van de schuldreductiebenchmark klein is vergeleken met de afwijkingen die in het verleden door andere lidstaten zijn gemeld, wat vragen doet rijzen over billijkheid en gelijke behandeling. Ten slotte wordt betoogd dat de uitzonderlijk lage inflatie het tempo van de schuldreductie heeft vertraagd.
Volgens het stabiliteitsprogramma zal het overheidstekort van Spanje in 2020 naar verwachting stijgen tot 10,3 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk beschouwd.
De bruto-overheidsschuld bedroeg 95,5 % van het bbp aan het einde van 2019 en lag boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het bbp. Spanje heeft in 2019 onvoldoende vooruitgang geboekt in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark.
In overeenstemming met het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht. Overeenkomstig artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan wat het tekortcriterium betreft, in 2020 geen rekening worden gehouden met de relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Spanje, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.
Wat de naleving van het schuldcriterium in 2019 betreft, leiden de relevante factoren, met name i) de waargenomen macro-economische omstandigheden; ii) de uitvoering van groeibevorderende structurele hervormingen in de voorbije jaren, en iii) de afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, tot de conclusie dat het schuldcriterium gedefinieerd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/1997 niet is nageleefd.
Al bij al wijst de analyse erop dat niet is voldaan aan het tekort- en het schuldcriterium als vastgelegd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.
(1) Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie: SWD(2020) 508 final van 26.2.2020, “Landverslag Spanje 2020. Met inbegrip van een beoordeling van vooruitgang bij preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden.”.
(2) Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Spanje en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Spanje (PB C 320 van 10.9.2018, blz. 33).
(3) Het referentiescenario is gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie. Na 2021 wordt uitgegaan van een geleidelijke aanpassing van het begrotingsbeleid, in overeenstemming met de kaders van de EU voor economische en budgettaire coördinatie en voor toezicht. De reële bbp-groei wordt voorspeld volgens de zogenaamde EPC/OGWG T+10-methodologie. De (reële) werkelijke bbp-groei hangt met name af van de potentiële groei en wordt beïnvloed door alle overwogen aanvullende budgettaire aanpassingen (via de begrotingsmultiplicator). Aangenomen wordt dat de inflatie geleidelijk zal convergeren naar 2 %. De aannamen voor de rentetarieven zijn in overeenstemming met de verwachtingen van de financiële markten. In het ongunstige scenario wordt uitgegaan van hogere rentetarieven (met 500 basispunten) en een lagere bbp-groei (-0,5 procentpunt) ten opzichte van het referentiescenario (gedurende de gehele prognoseperiode).