Toelichting bij COM(2020)540 - Finland Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)540 - Finland Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2020)540   |
| datum | 20-05-2020 |
Inhoudsopgave
COM(2020) 540 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Finland
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
Finland
Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Inleiding
Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.
Uit gegevens waarvan de Finse autoriteiten op 31 maart 2020 kennisgeving hebben gedaan en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd 1 , blijkt dat het overheidstekort in Finland in 2019 1,1 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 59,4 % van het bbp beliep. In het stabiliteitsprogramma 2020 gaat Finland uit van een tekort van 7,2 % van het bbp in 2020, terwijl de schuld 69,1 % van het bbp zou bereiken.
Het voor 2020 geplande tekort wijst op het eerste gezicht op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Finland het tekortcriterium van het Verdrag naleeft. Het schuldcriterium wordt geacht te zijn vervuld, aangezien de schuldquote in 2019 onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp lag. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en is terdege rekening gehouden met de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie.
Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 COM | 2021 COM | ||
| Tekortcriterium | Overheidssaldo | -1,7 | -0,7 | -0,9 | -1,1 | -7,4 | -3,4 |
| Schuldcriterium | Bruto-overheidsschuld | 63,2 | 61,3 | 59,6 | 59,4 | 69,4 | 69,6 |
Bron: Eurostat, stabiliteitsprogramma 2020, voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie.
2. Tekortcriterium
Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het overheidstekort van Finland in 2020 naar verwachting uitkomen op 7,2 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp.
De overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie op de Finse economie wordt in de voorjaarsprognoses van de Commissie uitgegaan van een krimp van het reële bbp met 6,3 % in 2020.
De overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag is volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie niet tijdelijk. Voorspeld wordt dat het tekort in 2021 boven 3 % van het bbp zal blijven.
Kortom, het voor 2020 geplande tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De overschrijding wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk beschouwd in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het tekortcriterium in de zin van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 is voldaan.
In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.
Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met 'alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt'. Zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan, wat het tekortcriterium betreft, echter geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Finland, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is. De Commissie erkent evenwel dat de omstandigheden die tot de beoordeling van de naleving van het tekortcriterium in 2020 hebben geleid, uitzonderlijk zijn.
In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden de recente activering van de algemene ontsnappingsclausule in het licht van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en hoogst onzekere vooruitzichten met zich brengt. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.
De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.
Al vóór de crisis vertraagde de economische groei van Finland. De economische groei is zwaar getroffen als gevolg van de COVID-19-pandemie en de maatregelen die zijn genomen om de pandemie in te dammen. Voorspeld wordt dat het reële bbp in 2020 drastisch zal dalen, namelijk met ongeveer 6,3 %, en daarna weer zal aantrekken tot 3,7 % in 2021. De particuliere consumptie en de particuliere investeringen zullen naar verwachting de belangrijkste oorzaken van de vertraging in 2020 zijn, terwijl de consumptie en de investeringen van de overheid de economie ondersteunen. De macro-economische prognoses die aan de begrotingsplannen ten grondslag liggen, gaan ervan uit dat het bruto binnenlands product van Finland in 2020 met 5,5 % zal krimpen en in 2021 met 1,3 % zal groeien, met dezelfde combinatie van factoren aan de basis van de krimp en de groei. De scherpe daling van het bbp in 2020 is een verzachtende omstandigheid in de beoordeling van de naleving door Finland van het tekortcriterium in 2020.
Verwacht wordt dat de binnenlandse vraag in 2020 zal teruglopen als gevolg van grote onzekerheden en stijgende werkloosheid. Verwacht wordt dat huishoudens uit voorzorg meer gaan sparen, discretionaire uitgaven uitstellen en hun consumptie terugschroeven. De private investeringen zullen waarschijnlijk sterk dalen vanwege de onzekere vooruitzichten voor zowel de woningmarkt als het bedrijfsleven. De bijdrage van de netto-uitvoer zal negatief zijn. De arbeidsmarkt, die al vóór de crisis stagneerde, zal vermoedelijk zwaar worden getroffen. De werkloosheid zal naar verwachting aanzienlijk stijgen tegen medio 2020.
Er is een uitzonderlijk hoge mate van onzekerheid over de ontwikkeling van de pandemie en het tijdpad voor opheffing van de lockdown en het effect daarvan op de economische activiteit. De neerwaartse risico’s voor de voorspelde scenario’s hebben voornamelijk betrekking op de lengte en ernst van de door de pandemie veroorzaakte binnen- en buitenlandse vraagschok. Een meer langdurige crisis in sommige vrijetijdsactiviteiten, zoals de cruisesector, zou een aanzienlijke extra schok kunnen veroorzaken voor de overheidsfinanciën van Finland. Aan de andere kant lijken de belangrijkste handelspartners van Finland zich sneller dan verwacht te herstellen.
Op 13 juli 2018 werd Finland aanbevolen ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet hoger zou liggen dan 2,9 % (“de uitgavenbenchmark”), hetgeen neerkomt op een structurele aanpassing van -0,2 % van het bbp 2 . Op basis van de begrotingsresultaten en de prognoses van de Commissie heeft de groei van de primaire overheidsuitgaven geleid tot enige afwijking van de aanbevolen aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn in 2019. Het structurele saldo wijst ook op enige afwijking in 2019. Derhalve wijst de algehele beoordeling op een risico van een enige afwijking van de aanbevolen aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn in 2019.
De economische vertraging en de maatregelen die de regering heeft genomen om de verspreiding van het COVID-19-virus tegen te gaan, zullen zwaar wegen op de overheidsfinanciën. In de eerste aanvullende begrotingen voor 2020 heeft de regering talrijke tijdelijke en gerichte maatregelen genomen om de gevolgen van de coronapandemie voor de volksgezondheid en de economie te bestrijden. De maatregelen omvatten discretionaire investeringen voor een totaalbedrag van ongeveer 4,1 miljard EUR in de periode 2020-2024. Zij hebben in het bijzonder een impact op de begroting 2020, waarin de uitgaven zijn vooruitgeschoven die betrekking hebben op de uitvoering van het regeringsprogramma 2019-2023.
De begrotingskosten van de medio april 2020 vastgestelde maatregelen om de gevolgen van de pandemie op te vangen, bedragen 1,7 % van het bbp in 2020. De meeste maatregelen bestaan uit subsidies voor de meest getroffen sectoren van de economie en hebben tot doel kmo’s en zelfstandigen te helpen bij het overbruggen van de periode van lockdown. De overheid heeft ook besloten om de sociale bijdragen tijdelijk te verlagen. Ook de uitgaven voor gezondheidszorg en medische benodigdheden, openbare orde en grensbescherming zijn gedekt. Bovendien zal de impact van de automatische stabilisatoren, variërend van 3 % tot 4 % van het bbp, d.w.z. lagere belastingopbrengsten en hogere uitgaven voor de sociale zekerheid, de overheidsfinanciën verder negatief beïnvloeden. Al met al wordt momenteel verwacht dat de gevolgen van de crisis zullen leiden tot een verslechtering van het overheidssaldo tot -7,2 % van het bbp in 2020.
Hoewel in 2021 een economisch herstel wordt verwacht, zullen de overheidsontvangsten op basis van een aanname van ongewijzigd beleid naar verwachting onder de ramingen van vóór de crisis blijven. Het grootste deel van de uitgaven in verband met de pandemie zal naar verwachting eind 2020 volledig worden stopgezet, maar sommige programma’s ter ondersteuning van het bedrijfsleven zullen worden voortgezet. De overheid zal naar verwachting ook enige verliezen lijden op de leningen en investeringen die zij heeft gegarandeerd. Bijgevolg bedraagt het voor 2021 geraamde overheidssaldo volgens de prognoses van de Commissie -3,4 % van het bbp.
De begrotingsprognoses zijn met een hoge mate van onzekerheid omgeven ten gevolge van de macro-economische ontwikkelingen, het bedrag van de opgevraagde garanties, de budgettaire kosten van de maatregelen om de gevolgen van de COVID-19-pandemie op te vangen en de noodzaak om aanvullende maatregelen te nemen.
Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de overheidsschuld stijgen van 59,4 % van het bbp in 2019 tot 69,6 % in 2021. De schuldhoudbaarheidsbeoordeling wijst erop dat de schuldpositie, ondanks een aantal risico’s, houdbaar blijft op de middellange termijn, ook gelet op belangrijke verzachtende factoren (waaronder het schuldprofiel). Hoewel de schuldpositie als gevolg van de COVID-19-crisis verslechtert, zal de schuldquote in het referentiescenario naar verwachting op een houdbaar (dalend) traject op de middellange termijn liggen 3 .
Grafiek 1: Overheidsschuldquote, Finland, % van het bbp
Bron: diensten van de Commissie
Op 11 mei 2020 hebben de Finse autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse die in de voorgaande punten is gepresenteerd, wordt reeds in grote lijnen ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten naar voren hebben gebracht. Extra factoren die hierboven nog niet zijn vermeld, zijn de plannen van de regering voor structurele hervormingen en de verbetering van de houdbaarheid op lange termijn. Zij bestrijken met name de voorbereidingen voor de hervorming van de sociale voorzieningen en de gezondheidszorg en een stappenplan om de budgettaire houdbaarheidskloof te verkleinen. Voorts wordt in de brief de aandacht gevestigd op de sterke nettovermogenspositie van Finland, die kan worden gebruikt om toekomstige groei te bevorderen en de langetermijnduurzaamheid van de economie te verbeteren. Tot slot bevestigt de regering dat zij in de begrotingsronde in het najaar van 2020 een economisch beleidspakket zal opstellen. Zij zal ook een volwaardig stabiliteitsprogramma opstellen, met inbegrip van meerjarige streefcijfers voor de overheidsfinanciën. In de brief wordt beklemtoond dat in het op 30 april 2020 ingediende stabiliteitsprogramma alleen de door onafhankelijke begrotingsinstellingen opgestelde macro-economische en budgettaire prognoses voor 2020-2022 zijn opgenomen en niet de officieel vastgestelde begrotingsdoelstellingen van de regering.
Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het nominale overheidstekort van Finland in 2020 naar verwachting 7,2 % van het bbp bedragen, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De geplande overschrijding van de referentiewaarde wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk beschouwd.
In overeenstemming met het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht. Zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan, wat de naleving het tekortcriterium in 2020 betreft, echter geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Finland, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.
Al bij al wijst de analyse erop dat niet is voldaan aan het tekortcriterium als vastgelegd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.
(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f
(2) Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Finland en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Finland (PB C 320 van 10.9.2018, blz. 112).
(3) Het referentiescenario is gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie. Na 2021 wordt uitgegaan van een geleidelijke aanpassing van het begrotingsbeleid, in overeenstemming met de kaders van de EU voor economische en budgettaire coördinatie en voor toezicht. De reële bbp-groei wordt voorspeld volgens de zogenaamde EPC/OGWG T+10-methodologie. De (reële) werkelijke bbp-groei hangt met name af van de potentiële groei en wordt beïnvloed door alle overwogen aanvullende budgettaire aanpassingen (via de begrotingsmultiplicator). Aangenomen wordt dat de inflatie geleidelijk zal convergeren naar 2 %. De aannamen voor de rentetarieven zijn in overeenstemming met de verwachtingen van de financiële markten. In het ongunstige scenario wordt uitgegaan van hogere rentetarieven (met 500 basispunten) en een lagere bbp-groei (-0,5 procentpunt) ten opzichte van het referentiescenario (gedurende de gehele prognoseperiode).