Toelichting bij COM(2020)499 - Gecoördineerde benadering van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)499 - Gecoördineerde benadering van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie. |
|---|---|
| bron | COM(2020)499   |
| datum | 04-09-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het recht van EU-burgers op vrij verkeer en vrij verblijf binnen de Europese Unie is een van de belangrijkste verworvenheden van de Unie en is een belangrijke factor voor de economie van de Unie.
Om de verspreiding van de COVID-19-uitbraak in te dijken, hebben de lidstaten 1 diverse maatregelen genomen. Sommige daarvan hebben een impact gehad op het recht van burgers op vrij verkeer binnen de Europese Unie. Bij die maatregelen ging het vaak om restricties op het inreizen in een andere lidstaat of andere specifieke eisen (zoals een quarantaineverplichting) voor mensen die de grens overschrijden, onder meer om economische redenen, zoals werknemers en ondernemers.
Hoewel die maatregelen bedoeld waren om de gezondheid en het welzijn van burgers te beschermen, hadden zij ernstige gevolgen voor het vrije verkeer binnen de Unie, met overloopeffecten naar de interne markt. Het herstel van het vrije verkeer, zonder dat dit ten koste gaat van de volksgezondheid, is een prioriteit, of het nu gaat om verplaatsingen voor werk, familie of vrije tijd. De uitoefening van de rechten inzake vrij verkeer, die rechtstreeks door het Verdrag aan Unieburgers worden verleend, moet mogelijk blijven, terwijl tegelijk de herintroductie van het virus naar gebieden waar het onder controle is gebracht, wordt beperkt.
Sinds de uitbraak van de pandemie heeft de Commissie nauw met de lidstaten samengewerkt om het vrije verkeer geleidelijk te herstellen. In maart 2020 is de Commissie gekomen met richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen ter bescherming van de gezondheid en ter waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten 2 en richtsnoeren voor de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van COVID-19 3 . Die bieden houvast wat betreft het vrije verkeer van grensarbeiders, seizoenswerkers en zelfstandigen in vitale beroepen.
Op 13 mei 2020 heeft de Commissie, in het kader van een pakket richtsnoeren en aanbevelingen om lidstaten te helpen geleidelijk de beperkingen op het vrije verkeer op te heffen, de mededeling “Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles” aangenomen 4 . Daarin heeft zij het ook over de flexibiliteit om bepaalde maatregelen opnieuw in te voeren indien de epidemiologische situatie zulks vereist.
Op 11 juni 2020 heeft de Commissie een mededeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad aangenomen over de derde beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU 5 . Daarin drong zij er bij de lidstaten sterk op aan om het proces voor de opheffing van de beperkingen ten aanzien van het vrije verkeer te voltooien zodra de epidemiologische situatie dat toelaat.
Op 15 juli 2020 heeft de Commissie een mededeling aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s aangenomen, met als titel “Kortetermijnparaatheid van de EU op gezondheidsgebied voor COVID-19-uitbraken” 6 .
Op 7 augustus 2020 hebben de diensten van de Commissie een ambtelijke brief aan de lidstaten gezonden, waarin zij nogmaals wezen op de beginselen die gelden voor restricties en beperkingen van het vrije verkeer. Met die brief wilden ze helpen om eventuele besluiten over restricties van het vrije verkeer in het kader van de pandemie goed te onderbouwen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moeten beperkingen die aan dit recht van het vrije verkeer worden gesteld, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Doel van die brief was ook het bevorderen van coördinatie en het zorgen voor duidelijkheid en voorspelbaarheid voor burgers en bedrijven.
Meer vooruitgang en verdere inspanningen voor de coördinatie tussen lidstaten blijft nog steeds nodig. Rekening houdende met de evolutie van de pandemie heeft een aantal lidstaten bepaalde beperkingen van het vrije verkeer binnen de EU behouden of opnieuw ingevoerd. Eenzijdige maatregelen hebben tot aanzienlijke verstoringen geleid. Hoewel inreisverboden inmiddels grotendeels zijn opgeheven, krijgen bedrijven en burgers nog steeds te maken met een hele reeks uiteenlopende maatregelen, die vaak op zeer korte termijn worden genomen, op sterk verschillende criteria berusten of onvoldoende met andere lidstaten zijn gecoördineerd. Een en ander heeft voor zowel burgers als bedrijven tot veel onzekerheid geleid.
De eerste fasen van de pandemie hebben geleerd dat een goed gecoördineerde, voorspelbare en transparante benadering nodig is ten aanzien van de vaststelling van beperkingen van het vrije verkeer. De verspreiding van het virus voorkomen, de gezondheid van burgers beschermen en het vrije verkeer binnen de Unie handhaven, onder veilige omstandigheden, zijn van cruciaal belang voor de inspanningen om de EU-economie veilig te beginnen heropbouwen en om een soepel functioneren van de interne markt te verzekeren. Bijzondere aandacht moet daarbij gaan naar grensoverschrijdende economische activiteiten zonder beperkingen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze aanbeveling dient om de bestaande voorschriften met betrekking tot beperkingen van het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid ten uitvoer te leggen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Deze aanbeveling is in overeenstemming met ander beleid van de Unie, onder meer op het gebied van volksgezondheid en controles aan de binnengrenzen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), en met name artikel 21, lid 2, artikel 46, artikel 52, lid 2, artikel 168, lid 6, en artikel 292.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Op grond van artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen. Volgens deze bepaling besluit de Raad op voorstel van de Commissie in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat hij handelingen op voorstel van de Commissie vaststelt.
Dit is van toepassing in de huidige situatie, aangezien een coherente benadering nodig is om verdere verstoringen als gevolg van eenzijdig en onvoldoende gecoördineerde maatregelen die het vrije verkeer binnen de Unie beperken, te voorkomen. Artikel 21, lid 1, VWEU bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure, bepalingen vaststellen die de uitoefening van die rechten vergemakkelijken.
Overeenkomstig artikel 46 VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, bij wege van richtlijnen of verordeningen de maatregelen vast welke nodig zijn om tot een vrij verkeer van werknemers te komen zoals dit in artikel 45 is omschreven.
Overeenkomstig artikel 49, eerste alinea, VWEU zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging verboden. Overeenkomstig artikel 56, eerste alinea, VWEU zijn beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie eveneens verboden. Dit geldt ook voor beperkingen op de vrijheid om diensten te ontvangen in een andere lidstaat.
Krachtens artikel 52, lid 2, VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, richtlijnen vast voor de coördinatie van voorschriften die moeten voorzien in bijzondere, uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid vastgestelde maatregelen wat betreft de uitoefening van de vrijheid van vestiging. Overeenkomstig artikel 62 VWEU is die bepaling ook van toepassing op diensten.
Overeenkomstig artikel 168, lid 6, VWEU kan de Raad, op voorstel van de Commissie, ook aanbevelingen aannemen om bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.
• Evenredigheid
De vaststelling van eenzijdige of ongecoördineerde maatregelen leidt waarschijnlijk tot beperkingen van het vrije verkeer die incoherent en gefragmenteerd zijn, hetgeen voor Unieburgers leidt tot onzekerheid bij de uitoefening van hun EU-rechten. Het voorstel gaat niet verder dan hetgeen nodig en evenredig is om de beoogde doelstelling te bereiken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
(n.v.t.)
• Raadpleging van belanghebbenden
In het voorstel wordt rekening gehouden met het overleg met de lidstaten dat sinds de tenuitvoerlegging van de eerste beperkingen op gezette tijdstippen heeft plaatsgevonden, met de informatie die over de evoluerende epidemiologische situatie beschikbaar is, met het beschikbare wetenschappelijke bewijs ter zake en met directe feedback van Unieburgers, onder meer in de talrijke brieven die de Europese Commissie heeft ontvangen.
• Effectbeoordeling
(n.v.t.)
• Grondrechten
Het vrije verkeer is een grondrecht dat is vastgelegd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien deze noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 21 van het Handvest verbiedt discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen.
In overeenstemming met Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad 7 kunnen rechten inzake vrij verkeer worden beperkt om bepaalde openbare belangen te beschermen, met name de bescherming van de volksgezondheid, de openbare orde en de openbare veiligheid. Dergelijke beperkingen moeten worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het EU-recht, met name het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod, alsmede met eerbiediging van de grondrechten. Maatregelen dienen te zijn gebaseerd op overwegingen van volksgezondheid en mogen dus niet verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om het openbare belang te beschermen dat de goedkeuring ervan rechtvaardigde.
Beperkingen van het vrije verkeer binnen de Unie die gerechtvaardigd worden uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, moeten noodzakelijk en evenredig zijn en op objectieve en niet-discriminerende criteria zijn gebaseerd. Zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mogen niet verder gaan dan hetgeen nodig is voor het bereiken van dat doel.
Deze aanbeveling mag niet worden begrepen als het bevorderen of aanmoedigen van de vaststelling van beperkingen van het vrije verkeer die tijdens de pandemie worden ingevoerd. Integendeel, getracht wordt een gecoördineerde aanpak te bieden ingeval een lidstaat mocht besluiten dergelijke beperkingen in te voeren. De beslissing over de invoering van beperkingen van het vrije verkeer blijft de verantwoordelijkheid van de lidstaten, die moeten handelen met inachtneming van het Unierecht. Evenzo behouden lidstaten de flexibiliteit om geen beperkingen in te voeren, ook indien aan de in deze aanbeveling uiteengezette criteria en drempelwaarden is voldaan.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Geen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Artikelsgewijze toelichting
Een gecoördineerde aanpak tussen lidstaten vereist gezamenlijke inspanningen rond vier cruciale punten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden voor beslissingen over het al dan niet invoeren van beperkingen van het vrije verkeer, het in kaart brengen van gemeenschappelijke criteria aan de hand van een overeengekomen kleurcode, de goedkeuring van een gemeenschappelijke benadering ten aanzien van de maatregelen voor personen die reizen naar en van gebieden die als gebieden met een hoger risico zijn aangemerkt, en heldere, omvattende en snelle informatie voor het publiek over beperkingen en daarmee samenhangende voorwaarden.
Om de hele procedure beheersbaar en transparant te houden, legt het voorstel de klemtoon op drie criteria: het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen, het percentage positieve testen en het testpercentage. Die criteria moeten dan worden toegepast op de verschillende gebieden, idealiter de regio’s van lidstaten. Alleen gebieden met meer dan 250 COVID-19-testen per 100 000 inwoners moeten volgens deze criteria worden beoordeeld, zodat voldoende robuuste data beschikbaar zijn.
Op basis van deze criteria kunnen dan eventueel beperkingen worden toegepast voor regio’s waar het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen 50 of meer bedraagt en het percentage positieve testen 3 % of meer is. Beperkingen kunnen worden toegepast voor regio’s waar het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen meer dan 150 bedraagt per 100 000 inwoners, zelfs indien het percentage positieve testen onder 3 % ligt. De hier geschetste criteria en drempelwaarden zijn gebaseerd op intensief overleg met en data beschikbaar gesteld door de lidstaten.
Aan de hand van data die de lidstaten aanleveren, zal het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) op gezette tijdstippen met geactualiseerde kaarten komen, uitgesplitst naar regio, waarop staat aangegeven of de zo-even genoemde drempelwaarden in een bepaald gebied zijn bereikt.
Een regio waar noch de drempelwaarde voor het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen, noch de drempelwaarde voor het percentage positieve testen wordt bereikt, zou “groen” worden gemarkeerd. Regio’s waar slechts één van de drempelwaarden wordt bereikt, zouden “oranje” worden gemarkeerd. Regio’s waar beide drempelwaarden wordt bereikt, zouden “rood” worden gemarkeerd. Regio’s waarvoor onvoldoende data beschikbaar zijn of waar het aantal testen niet wordt gehaald, zouden “grijs” worden gemarkeerd.
De kaarten die het ECDC maakt, moeten een gecoördineerde aanpak van de eigen besluitvorming in de lidstaten faciliteren, en moeten ervoor zorgen dat beslissingen van de lidstaten coherent en goed gecoördineerd zijn.
Inhoudsopgave
Een voorbeeld: De lidstaten kunnen, op basis van die criteria en drempelwaarden, beperkingen toepassen op het verkeer vanuit een gebied
(a)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 70 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 5,5 % (“rood gebied”); of
(b)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 175 per 100 000 inwoners over een periode van 14 dagen, ongeacht het percentage positieve testen (“rood gebied”).
Daarentegen zouden de lidstaten geen beperkingen mogen toepassen op het verkeer vanuit een gebied
(a)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 20 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 2,5 % (“groen gebied”);
(b)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 55 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 1,5 % (“oranje gebied”, eventueel met de verplichting een Passenger Locator Form (PLF) in te vullen of zich te laten testen);
(c)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 20 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 4,5 % (“oranje gebied”, eventueel met de verplichting een Passenger Locator Form (PLF) in te vullen of zich te laten testen).
Deze kaart moet dan als basis dienen voor de besluitvorming in de lidstaten, die, in de mate van het mogelijke, zou worden gecoördineerd volgens een overeengekomen tijdschema:
(a)Wekelijks: het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) publiceert een geactualiseerde versie van de kaart met kleurcodes.
(b)Donderdag: De lidstaten die voornemens zijn beperkingen te hanteren voor mensen die reizen vanuit “rood” of “grijs” aangemerkte gebieden, informeren de overige lidstaten en de Commissie over hun voornemen.
(c)Maandag: de maatregelen waarvan een lidstaat heeft kennisgegeven, worden van kracht, behoudens in uitzonderlijke omstandigheden.
Door dit overeengekomen tijdschema te volgen, zou coördinatie tussen lidstaten verzekerd worden en zou de voorspelbaarheid, rechtszekerheid en naleving van de maatregelen toenemen, hetgeen burgers en bedrijven ten goede zou komen.