Toelichting bij COM(2020)824 - Richtsnoeren voor trans-Europese energie-infrastructuur - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)824 - Richtsnoeren voor trans-Europese energie-infrastructuur. |
|---|---|
| bron | COM(2020)824   |
| datum | 15-12-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
In 2013 is er een nieuw kader ingericht voor de planning van de grensoverschrijdende energie-infrastructuur met als doel de energie-infrastructuur van Europa te moderniseren en uit te breiden teneinde de gefragmenteerde interconnecties tussen lidstaten aan te pakken, hun isolement van de gas- en elektriciteitsnetwerken te beëindigen, de energievoorziening, -bronnen en -routes van de Unie veilig te stellen en te diversifiëren en de integratie van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen. De TEN-E-verordening heeft de Unie in staat gesteld haar cruciale doelstellingen in het kader van haar energiebeleid te verwezenlijken nu er bij de verordening regels zijn vastgesteld voor het in kaart brengen en tijdig ontwikkelen van projecten van gemeenschappelijk belang (PGB’s) ter waarborging van de interoperabiliteit van trans-Europese energienetwerken, de goede werking van de interne energiemarkt, de voorzieningszekerheid in de Unie en de integratie van nieuwe en hernieuwbare vormen van energie. De verordening verplicht de lidstaten bovendien de vergunningverleningsprocedures voor projecten van gemeenschappelijk belang (PGB’s) te stroomlijnen en voorziet in bijstand op regelgevend gebied, regels en richtsnoeren voor de grensoverschrijdende toewijzing van kosten en risicogerelateerde stimulansen en de voorwaarden voor het verkrijgen van financiële steun vanuit de Connecting Europe Facility (CEF).
De voorzitter van de Commissie heeft de Europese Green Deal, die de Unie moet omvormen tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, aangewezen als politieke topprioriteit. Het door de Commissie voorgestelde klimaatdoelstellingsplan 1 heeft tot doel Europa een duurzaam pad in te laten slaan teneinde dit doel te verwezenlijken en tegen 2050 klimaatneutraliteit te bereiken. In de Green Deal ligt voorts de nadruk op het gegeven dat de onvermijdelijke klimaatverandering in Europa, ondanks de inspanningen tot beperking ervan, grote gevolgen zal hebben. Het is dan ook van cruciaal belang maatregelen te nemen met het oog op klimaatbestendigheid, versterking van de veerkracht en de voorbereiding op en voorkoming van rampen.
Energie-efficiëntie is een essentiële randvoorwaarde voor het realiseren van de energietransitie overeenkomstig de mededeling van de Commissie inzake de Green Deal en “Een schone planeet voor iedereen” 2 . De infrastructuur heeft een lange levensduur en dient dan ook in overeenstemming te zijn met de doelstelling inzake klimaatneutraliteit en andere milieudoelstellingen, zoals het “berokken geen schade”-beginsel in de Green Deal, teneinde het energiesysteem, en in bredere zin de economie, op snelle en kosteneffectieve wijze koolstofvrij te kunnen maken. In dat opzicht vormt het TEN-E-kader een centraal instrument voor de ontwikkeling van de interne energiemarkt en vervult het een essentiële rol bij het verwezenlijken van de doelstellingen uit hoofde van de Europese Green Deal.
De huidige klimaat- en energiedoelstellingen zijn niet ambitieus genoeg om tegen 2030 de uitstoot van broeikasgassen (BKG) met minstens 55 % te verminderen overeenkomstig het voorstel van de Commissie 3 in het kader van haar inspanningen gericht op het bereiken van klimaatneutraliteit. Het traject richting het verwezenlijken van de vermindering van de BKG-emissies vereist een ingrijpende transformatie van het Europese energiesysteem, zowel aan de aanbod- als aan de vraagzijde.
De Unie moet de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen aanzienlijk verhogen om ervoor te zorgen dat tegen 2050 meer dan 80 % van de elektriciteit afkomstig is uit hernieuwbare bronnen en dat elektriciteit steeds vaker uit offshorebronnen wordt betrokken 4 . Teneinde de doelstelling inzake klimaatneutraliteit te kunnen verwezenlijken moet de capaciteit van de offshorewindenergie in Europa in 2050 tot 300 GW zijn verhoogd en die van oceaanenergie tot 40 GW, ofwel 25 maal de huidige capaciteit 5 , als gevolg waarvan er een grote behoefte bestaat aan het coördineren van de langetermijnplanning en de ontwikkeling van onshore- en offshore-elektriciteitsnetwerken overeenkomstig de EU-strategie voor hernieuwbare offshore-energiebronnen 6 . De verhoging tegen 2050 van de capaciteit aan hernieuwbare offshore-energie in Europa zal naar verwachting 800 miljard EUR kosten, waarvan twee derde bestemd is voor de bijbehorende netwerkinfrastructuur. Om deze kosten zoveel mogelijk terug te dringen, moet sterk de nadruk komen te liggen op een rationale netwerkontwikkeling.
De in de conclusies van de Europese Raad van Barcelona van maart 2002 overeengekomen doelstelling dat alle lidstaten een elektriciteitsinterconnectieniveau van minstens 10 % van hun geïnstalleerde productiecapaciteit hebben, is nog niet bereikt. In zijn conclusies van 23 en 24 oktober 2014 onderschreef de Europese Raad een elektriciteitsinterconnectiedoelstelling van minstens 15 %. In de mededeling van de Commissie van 23 november 2017 over het versterken van de energienetten van Europa wordt de voortgang bij het behalen van het streefcijfer van 10 % interconnectie beoordeeld en worden manieren voorgesteld om het streefcijfer van 15 % interconnectie voor 2030 te operationaliseren.
Alleen al voor het verwezenlijken van de doelstellingen voor 2030 is een gemiddelde jaarlijkse investering van 50,5 miljard EUR in het transmissie- en distributienetwerk voor elektriciteit nodig. De steeds grotere rol van elektriciteit wordt aangevuld door een relatief grotere rol voor hernieuwbare gassen en gassen met een laag koolstofgehalte in de koolstofvrije energiemix, overeenkomstig alle scenario’s waarin trajecten richting klimaatneutraliteit worden gemodelleerd 7 . Ten opzichte van het huidige lage aandeel van waterstof in productie, vervoer en verbruik, zal dit aandeel met betrekking tot alle hernieuwbare gassen en gassen met een laag koolstofgehalte tegen 2050 naar verwachting circa 46-49 % bedragen. De totale investeringsbehoeften tegen 2030 voor elektrolyse-installaties voor de productie van waterstof worden geraamd tussen 24 en 42 miljard EUR. Er is circa 65 miljard EUR nodig voor vervoer, distributie en opslag van waterstof 47 .
Hoewel de doelstellingen van de huidige verordening grotendeels van toepassing blijven, is het huidige TEN-E-kader onvoldoende toegespitst op de te verwachten veranderingen in het energiesysteem die het gevolg zullen zijn van de nieuwe politieke context, met name met betrekking tot de naar boven bijgestelde streefcijfers voor 2030, evenals de doelstelling inzake klimaatneutraliteit tegen 2050 in het kader van de Europese Green Deal.
Met name het soort en de omvang van de ontwikkeling van de grensoverschrijdende infrastructuur als gevolg van het huidige TEN-E-kader zijn ontoereikend in de zin dat niet alle infrastructuurcategorieën die voor de energietransitie van belang zijn hieronder vallen; daarnaast wordt er onvoldoende rekening gehouden met de technologische ontwikkelingen. Het TEN-E-kader in zijn huidige vorm is derhalve niet geschikt als hulpinstrument voor het bereiken van de doelstelling inzake klimaatneutraliteit. In de afgelopen jaren zijn oplossingen op het gebied van slimme netwerken, met inbegrip van vraagrespons, in hoog tempo ontwikkeld als gevolg van de versnelde digitale transformatie van de elektriciteitssector. De integratie van slimme netwerken in de elektriciteits- en gassector, evenals andere sectoren zoals de sectoren vervoer en industrie, biedt aanvullende mogelijkheden voor het koolstofvrij maken van het gasnet en het efficiëntere beheer van het elektriciteitssysteem, bijvoorbeeld door de productie van waterstof en synthetische gassen uit hernieuwbare energiebronnen. De huidige wijze van netwerkplanning is te veel gebaseerd op een sectorale aanpak en strookt derhalve niet met de behoefte aan de integratie van slimme netwerken nu de investeringsbehoeften voor de gas- en elektriciteitssectoren in afzonderlijke processen worden beoordeeld. Daarnaast moet de verwachte uitbreiding van het offshorenetwerk voldoende tot uiting komen in de toekomstige netwerkplanning. Voorts zullen distributiesystemen een grotere rol spelen bij de planning van de energie-infrastructuur, onder meer omdat een groot deel van de capaciteit voor hernieuwbare-energieproductie verband houdt met het laag- en middenspanningsnet. Hier komt bij dat uit de evaluatie van het huidige TEN-E-kader is gebleken dat er vertragingen zijn opgetreden in de uitvoering van PGB’s die als noodzakelijk zijn aangemerkt voor het verwezenlijken van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie. In 2020 heeft 27 % van de PGB’s op het gebied van elektriciteit een gemiddelde vertraging van 17 maanden opgelopen ten opzichte van de oorspronkelijk geplande datum van oplevering.
·in de Unie en haar buurlanden de grensoverschrijdende projecten en investeringen in kaart te brengen die nodig zijn voor de energietransitie en de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen;
·de infrastructuurplanning te verbeteren voor de integratie van het energiesysteem en offshorenetwerken;
·de vergunningverleningsprocedures voor PGB’s in te korten teneinde vertragingen te voorkomen in projecten ter bevordering van de energietransitie;
·het geschikte gebruik te waarborgen van instrumenten voor kostenverdeling en regelgevingsstimulansen.
In het kader van dit initiatief is een reeks maatregelen beoordeeld en in kaart gebracht voor het vereenvoudigen en verbeteren van de doeltreffendheid van de TEN-E-verordening, en waar mogelijk voor het beperken van de nalevings- en regelgevingskosten. Dit initiatief maakt het mogelijk i) de rapportage- en monitoringverplichtingen te stroomlijnen, ii) af te zien van het verplichte voorafgaand overleg indien dit reeds deel uitmaakt van de nationale regels volgens dezelfde of hogere normen als die van toepassing zijn in de TEN-E-verordening en iii) vereenvoudiging te realiseren met het oog op de opneming van PGB’s in het tienjarenplan voor netwerkontwikkeling (TYNDP). De vereenvoudigingsmaatregelen leveren rechtstreekse voordelen op door het terugdringen van de terugkerende directe kosten in verband met de administratieve lasten middels het beperken van de monitoring- en rapportageverplichtingen. Deze rechtstreekse voordelen bestaan voornamelijk uit rechtstreekse baten voor bepaalde belanghebbenden, zoals projectpromotoren.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Uit de door de Commissie uitgevoerde evaluatie van de doeltreffendheid van de TEN-E-verordening tot dusver is gebleken dat het huidige kader niet in staat is geweest om op de langere termijn voldoende flexibiliteit te creëren voor aanpassing aan de veranderende beleidsdoelstellingen van de Unie. Dit is met name van belang gezien de ontwikkelingen in het energie- en klimaatbeleid van de Unie, meer in het bijzonder de versterkte focus en ambitie ten aanzien van de decarbonisatiedoelstellingen. De Overeenkomst van Parijs en de Europese Green Deal vereisen een grondige transformatie van de huidige energie-infrastructuren om tegen 2050 een volledig geïntegreerd koolstofneutraal energiesysteem te realiseren. Hoewel de oorspronkelijke doelstellingen van de TEN-E-verordening — voorzieningszekerheid, marktintegratie, mededinging en duurzaamheid — gehandhaafd blijven, worden er met de herziene TEN-E-verordening veranderingen doorgevoerd voor het waarborgen van consistentie met de decarbonisatiedoelstellingen en voor de afstemming met de doelstelling inzake klimaatneutraliteit, alsook het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” uit hoofde van de taxonomieverordening 8 .
De algemene beginselen van de herziene TEN-E-verordening zijn gericht op de behoefte aan samenhang met de verschillende streefcijfers en doelstellingen van het pakket schone energie, meer in het bijzonder de richtlijn en de verordening voor de elektriciteitsmarkt, de governanceverordening en de richtlijn hernieuwbare energie, en hebben met name tot doel de grootschalige uitrol en integratie van hernieuwbare energiebronnen mogelijk te maken en een grotere rol voor de distributiesysteembeheerders te faciliteren.
De Green Deal en de bijbehorende emissiereductiestreefcijfers hebben voor de vervoerssector een dynamischer decarbonisatietraject geïntroduceerd dan het geval was bij eerdere doelstellingen. Verwacht wordt dan ook dat de vraag naar olie naar drastisch zal dalen en dat het onverminderd hoge olieverbruik zal worden uitgefaseerd. Overeenkomstig de doelstellingen in het kader van de Green Deal maakt de voorzieningsinfrastructuur voor olie dan ook geen deel uit van deze verordening.
Hoewel de evaluatie geen directe incoherentie tussen de huidige TEN-E-verordening en de specifieke maatregelen in de energie-efficiëntierichtlijn aan het licht heeft gebracht, zullen de herziene bepalingen het energie-efficiëntie-eerstbeginsel in de toekomstige sectoroverschrijdende infrastructuurplanning bevorderen.
De Connecting Europe Facility vormt een aanvulling op de TEN-E-verordening door in te spelen op het financieringstekort voor PGB’s met een hoge sociaaleconomische en maatschappelijke waarde, maar een gebrek aan commerciële levensvatbaarheid. De voorwaarden voor het in aanmerking komen voor financiële bijstand vanuit de CEF zijn gekoppeld aan de reikwijdte van de infrastructuurcategorieën die onder de herziene TEN-E-verordening vallen, nu het hebben van de PGB-status in het TEN-E-kader als eerste voorwaarde geldt voor het verkrijgen van financiering voor grensoverschrijdende infrastructuurprojecten vanuit de CEF.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Door in de herziene TEN-E-verordening de duurzaamheidsbeoordelingen van PGB’s aan te scherpen, streeft de Commissie ook naar een betere afstemming van het initiatief met de desbetreffende aspecten van de taxonomie van de Unie met betrekking tot het kader voor duurzame investeringen. In de taxonomieverordening 9 is het kader vastgelegd voor de vaststelling van criteria aan de hand waarvan wordt bepaald of een economische activiteit als ecologisch duurzaam wordt aangemerkt, waaruit verplichtingen voortvloeien betreffende informatieverstrekking voor financiële en niet-financiële ondernemingen in de particuliere sector met betrekking tot het oriënteren van kapitaal in de richting van duurzame(re) economische activiteiten overeenkomstig een zestal milieudoelstellingen.
Projecten van gemeenschappelijk belang worden uitgevoerd overeenkomstig het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” in overeenstemming met de Green Deal en artikel 17 van de taxonomieverordening. Teneinde de gevolgen voor het milieu te beperken zijn de infrastructuurplanning en de identificatie van de leemten op het gebied van de infrastructuur gebaseerd op het “energie-efficiëntie eerst”-beginsel, waarbij prioriteit wordt gegeven aan alle relevante niet-infrastructuurgerelateerde oplossingen voor het aanpakken van de geïdentificeerde leemten op basis van een uitgebreid proces waarbij meerdere belanghebbenden zijn betrokken. Daarnaast moeten projectpromotoren bij de uitvoering van projecten verslag uitbrengen over de naleving van de milieuwetgeving teneinde te waarborgen dat de projecten geen ernstige afbreuk doen aan het milieu. Deze verslaglegging vormt een belangrijk element van het monitoringproces en voor de opneming in daaropvolgende Unielijsten. De herziene verordening omvat bovendien de vereiste dat projecten van gemeenschappelijk belang maatregelen inzake klimaatverandering moeten behelzen. Artikel 171, lid 3, VWEU, biedt de Unie de mogelijkheid te besluiten met derde landen samen te werken om projecten van wederzijds belang (PWB’s) 10 te bevorderen en de interoperabiliteit van de netwerken in het nabuurschap van de Unie te verzekeren. Een dergelijke samenwerking kan de BKG-emissies in de Unie en in derde landen helpen terugdringen en daarmee bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen in het kader van de Green Deal. Bij de opneming van PGB’s in de herziene TEN-E-verordening wordt rekening gehouden met de toenemende rol van interconnecties met derde landen en wordt ruimte geboden voor uitbreiding van de voordelen die voortvloeien uit de uitvoering van het regelgevingskader van de Unie, zodat deze ook over haar grenzen heen worden ervaren. Daarbij wordt naar behoren rekening gehouden met de mededeling van de Commissie “Een economisch en investeringsplan voor de Westelijke Balkan” 11 .
De herziene TEN-E-verordening heeft tot doel een aantal aanhoudende problemen op te lossen, zoals vertragingen bij het uitvoeren van projecten en de belemmerde toegang tot financiering voor grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, die als gevolg van de gezondheidscrisis almaar erger worden, en strookt daarmee met de doelstellingen van de faciliteit voor herstel en veerkracht. Afhankelijk van de doelstellingen van de lidstaten zal slechts een geringe mate van financiering voor grensoverschrijdende slimme en duurzame energie-interconnecties vanuit de faciliteit voor herstel en veerkracht worden verleend.
Bepaalde steunmaatregelen die de lidstaten willen inzetten ten behoeve van PGB’s kunnen als staatssteun worden aangemerkt. Deze maatregelen moeten afzonderlijk worden beoordeeld in het licht van de staatssteunregels. Voor de toepassing van de staatssteunregels is de PGB-status van belang, zowel in het kader van de algemene groepsvrijstellingsverordening van 2014 12 als van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 13 . Het is van belang te wijzen op het feit dat nationale maatregelen ter ondersteuning van PGB’s, die verder gaan dan de in de TEN-E-verordening bedoelde grensoverschrijdende toewijzing van kosten en investeringsstimulansen, in feite op staatssteun kunnen neerkomen en dat deze mogelijk een beoordeling in het licht van de staatssteunregels vereisen. Dit is met name van belang voor projecten met betrekking tot elektrolyse en opslag die mogelijk grotere rechtstreekse gevolgen hebben voor de energieproductiemarkten.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
In artikel 170 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is bepaald dat de Unie zal bijdragen tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken, onder meer op het gebied van de energie-infrastructuur. De Unie moet de interconnectie van energienetwerken bevorderen. De TEN-E-verordening is gebaseerd op artikel 172 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat voorziet in de rechtsgrond voor de vaststelling van de richtsnoeren betreffende de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de op het gebied van trans-Europese netwerken overwogen maatregelen overeenkomstig artikel 171. In deze richtsnoeren moeten projecten van gemeenschappelijk belang worden aangegeven die noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen van de TEN-E-verordening. Daarnaast bevatten de richtsnoeren de voorwaarden waaronder de Unie financiële steun mag verstrekken ten behoeve van de PGB’s.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De infrastructuur voor energietransmissie (met inbegrip van infrastructuur voor een geïnterconnecteerd offshorenetwerk en voor slimme netwerken) biedt dankzij haar grensoverschrijdende effecten een Europese meerwaarde en is van essentieel belang voor het verwezenlijken van een klimaatneutraal energiesysteem. De TEN-E-verordening is van waarde gebleken door bij te dragen aan het realiseren van resultaten met betrekking tot de integratie van de energiemarkten, de mededinging en de voorzieningszekerheid in de Unie. De ontwikkeling van een grensoverschrijdende energie-infrastructuur vereist een kader voor regionale samenwerking tussen de lidstaten. De regelgeving en maatregelen van de individuele lidstaten zijn onvoldoende om deze infrastructuurprojecten in hun totaliteit te ondersteunen.
De interne energiemarkt vereist een grensoverschrijdende infrastructuur die alleen kan worden ontwikkeld op basis van samenwerking tussen twee of meer lidstaten die ieder hun eigen regelgevingskader hanteren. De TEN-E-verordening biedt een meerwaarde ten opzichte van wat de lidstaten zouden kunnen bereiken op uitsluitend nationaal of regionaal niveau. De uitvoering van meer dan veertig belangrijke energie-infrastructuurprojecten sinds de inwerkingtreding van de verordening heeft ervoor gezorgd dat de meeste lidstaten erin zijn geslaagd de interconnectiedoelstelling van 10 % voor 2020 te behalen en een onderling goed verbonden en schokbestendig gasnet te realiseren. De energiemarkt van de Unie is tegenwoordig beter geïntegreerd en concurrerender dan in 2013 en ook de energiezekerheid is verbeterd. Toegang tot gerichte financiële steun uit de CEF heeft de uitvoering van 95 PGB’s mogelijk gemaakt die voorheen op basis van de marktregels te kampen hadden met een belemmerde toegang tot financiering.
Bovenstaande ontwikkeling zou niet mogelijk zijn geweest louter op basis van maatregelen door de afzonderlijke lidstaten. Verschillende belanghebbenden hebben de meerwaarde van de TEN-E-verordening bevestigd en wezen daarbij op het belang van regionale samenwerking bij de uitvoering van grensoverschrijdende projecten, transparantie, regelgevingszekerheid en toegang tot financiering.
• Evenredigheid
Het initiatief is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het maakt deel uit van het EU-beleid op het gebied van het trans-Europese energienetwerk, als bepaald in artikel 170 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De beleidsinterventie staat in verhouding tot de omvang en aard van de vastgestelde problemen en de verwezenlijking van de vastgestelde doelstellingen.
Het voorstel beperkt zich tot wat nodig is voor het realiseren van de algemene nagestreefde doelstelling om in de Unie en haar buurlanden de tijdige ontwikkeling van toereikende energie-infrastructuren mogelijk te maken met het oog op de verwezenlijking van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie overeenkomstig de Europese Green Deal, met name waar het de streefcijfers voor 2030/2050 betreft, met inbegrip van de doelstelling inzake klimaatneutraliteit, alsook de naleving van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”, en de doelstellingen inzake marktintegratie, mededinging en voorzieningszekerheid.
Voortbouwend op de resultaten van de evaluatie heeft de Commissie een aantal beleidsopties beoordeeld met betrekking tot vier domeinen van het huidige TEN-E-kader, te weten reikwijdte, governance/infrastructuurplanning, vergunningverlening en inspraak van het publiek, en regelgevingsbehandeling.
Uit de beoordeling en de vergelijking van de verschillende opties (zie met name de afdelingen 7 en 8 van de begeleidende effectbeoordeling) blijkt dat er niet één enkele optie is om de vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken. De vaststelling van een pakket beleidsopties dat het meest geschikt is voor het verwezenlijken van de specifieke doelstellingen is gebaseerd op een beoordeling die onder meer berust op het evenredigheidsbeginsel.
Het doel van het pakket is de TEN-E-verordening “toekomstbestendig” te maken. De opties betreffende de toekomstige reikwijdte van de verordening bestrijken alle technologieën die nodig zijn voor de energietransitie en verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen. De definities zijn tegelijkertijd specifiek en breed genoeg om zo goed mogelijk tegemoet te komen aan de technologische ontwikkelingen. Het PGB-selectiekader en de nieuwe benadering van sectoroverschrijdende infrastructuurplanning vormen de belangrijkste elementen met betrekking tot de doelstellingen en criteria. In het toekomstige kader wordt de rol gehandhaafd van de regionale groepen in het selectieproces die daarmee deze elementen nader kunnen blijven specificeren en aanpassen aan de hand van nieuwe beleidsprioriteiten en technologische ontwikkelingen; daarbij wordt ook rekening gehouden met de regionale context.
• Keuze van het instrument
Voortbouwend op de grotendeels positieve evaluatie van de huidige verordening, is als doeltreffend instrument een verordening gekozen die rechtstreeks toepasselijk en in al haar onderdelen verbindend is, en een uniforme uitvoering en rechtszekerheid waarborgt.
Inhoudsopgave
• Ex-postevaluaties en geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
In maart 2019 hebben de medewetgevers, in het kader van het gedeeltelijke politieke akkoord tussen het Europees Parlement en de Raad inzake de Connecting Europe Facility voor de periode 2021-2027, overeenstemming bereikt over de noodzaak voor het uiterlijk op 31 december 2020 evalueren van de doeltreffendheid en beleidscoherentie van Verordening (EU) nr. 347/2013 betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur (de TEN-E-verordening) 14 . In december 2019 werd in de mededeling van de Commissie betreffende de Green Deal 15 expliciet verwezen naar de noodzaak van een evaluatie van de TEN-E-verordening teneinde consistentie met de doelstellingen inzake klimaatneutraliteit te waarborgen.
Met het oog op het tijdschema voor de evaluatie en herziening van de TEN-E-verordening heeft de Commissie ervoor gekozen “back to back” een evaluatie en effectbeoordeling uit te voeren. De evaluatie van de TEN-E-verordening is tussen januari 2019 en september 2020 uitgevoerd. In de evaluatie is beoordeeld in hoeverre de TEN-E-verordening tot dusver heeft bijgedragen aan de verwezenlijking van de vastgestelde doelstellingen en zijn de factoren in kaart gebracht die deze verwezenlijking hebben bevorderd of belemmerd. Meer in het bijzonder is de doeltreffendheid van de verordening beoordeeld in vergelijking met een basislijn (d.w.z. de situatie zonder verordening) teneinde te beoordelen of de verordening belangrijke effecten en meerwaarde met zich meebrengt.
• Hoe en waarom de huidige TEN-E-verordening al dan niet effectief is gebleken en welke factoren de verwezenlijking van de doelstelling hebben bevorderd of belemmerd;
• De gevolgen van de verordening, met name met betrekking tot de voortgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen.
De “back-to-back”-benadering waarborgt dat er doorslaggevende conclusies worden getrokken uit de resultaten van de evaluatie zodat kan worden vastgesteld in welke mate de verordening ook in de toekomst geschikt voor het beoogde doel en relevant zal blijven gezien de vastgestelde of geplande beleidsinitiatieven ter versnelling van de decarbonisatie op de middellange en lange termijn. De toekomstgerichte aspecten van de evaluatie hadden betrekking op de manier waarop kan worden gewaarborgd dat een energie-infrastructuur wordt gerealiseerd die tegemoet kan komen aan de toegenomen ambities op het gebied van decarbonisatie en het gebruik van hernieuwbare energie, en op het identificeren van gebieden waar maatregelen nodig zijn.
Overeenkomstig het toepassingsgebied en de toepasselijkheid van de TEN-E-verordening bestreek de evaluatie alle lidstaten. In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving zijn er vijf criteria toegepast bij de evaluatie van de resultaten van de TEN-E-verordening: doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de Unie.
Uit de evaluatie is gebleken dat het energie-interconnectieniveau in de Unie sinds 2013 is toegenomen als gevolg van de uitvoering van de TEN-E-verordening en de PGB’s in alle regio’s. De verhoogde interconnectiviteit heeft de integratie van de netwerken van de lidstaten wezenlijk verbeterd; daardoor is de energiemarkt van de Unie beter geïntegreerd en concurrerender dan vóór de uitvoering van de TEN-E-verordening. De groothandelsprijzen voor elektriciteit zijn in bijna alle lidstaten op hetzelfde niveau gebracht. Dit geldt ook voor de gasprijzen. De gasvoorzieningszekerheid is sinds 2013 aanzienlijk verbeterd als gevolg van de totstandbrenging van nieuwe interconnecties en LNG-terminals. De PGB’s hebben de verwezenlijking van de huidige doelstellingen van de TEN-E-verordening helpen bevorderen, zoals in 2013 beoogd. De infrastructuurcategorieën in de huidige TEN-E-verordening zijn echter niet afgestemd op de nieuwe klimaatambities, de doelstelling inzake klimaatneutraliteit en de meest recente technologische ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen moeten in overweging worden genomen bij de vaststelling van de infrastructuurcategorieën die deel uitmaken van de verordening, de PGB-selectiecriteria, de prioritaire corridors en de thematische gebieden.
Het PGB-identificatie- en selectieproces binnen de regionale groepen is effectief gebleken voor het op basis van een regionale en Europese aanpak verbeteren van de samenwerking en voor de besluitvorming bij grensoverschrijdende projecten. Het TYNDP-proces is effectief gebleken als eerste stap bij de identificatie van PGB’s. Echter, hoewel de ENTSB’s en TSB’s een belangrijke rol vervullen binnen dit proces, is er een hogere mate van inclusiviteit en controle ten aanzien van de belangrijkste inputs en veronderstellingen nodig om het vertrouwen in het proces te doen toenemen.
Het mechanisme voor grensoverschrijdende kostentoewijzing is een belangrijke faciliterende factor voor de uitvoering van projecten. In veel gevallen heeft de grensoverschrijdende kostenverdeling echter niet geleid tot de beoogde vermindering van het financieringstekort voor projecten.
Hoewel de vergunningverleningsprocedures zijn ingekort, is er in bepaalde gevallen nog altijd sprake van langdurige vergunningverleningsprocedures. De onderliggende redenen hiervoor hebben echter voornamelijk te maken met de uitvoering op nationaal niveau en staan los van de TEN-E-verordening.
De financiële steun vanuit de CEF aan 95 projecten heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de uitvoering ervan. Subsidies voor studies hebben bijgedragen aan het verminderen van risico’s in de eerste fasen van ontwikkeling, en subsidies voor werkzaamheden hebben geholpen de belangrijkste knelpunten voor de betreffende projecten weg te nemen waar marktfinanciering niet volstond.
Uit de evaluatie is gebleken dat de voordelen van de verordening zwaarder wegen dan de kosten en dat de verordening daarmee doeltreffend is gebleken. De TEN-E-verordening heeft sociaaleconomische voordelen doen ontstaan in de vorm van een toegenomen voorzieningszekerheid en beter geïntegreerde en concurrerendere energiemarkten. De verordening heeft voorts bijgedragen aan de beschikbaarheid, coördinatie en transparantie van informatie.
De oorspronkelijke doelstellingen van de TEN-E-verordening — voorzieningszekerheid, marktintegratie, mededinging en duurzaamheid — zijn nog altijd relevant. Als gevolg van de hogere klimaatambities in het kader van de Overeenkomst van Parijs en de Europese Green Deal moeten deze doelstellingen echter opnieuw worden afgestemd om de decarbonisatiedoelstellingen te kunnen verwezenlijken en een bijdrage te leveren aan de doelstelling inzake klimaatneutraliteit.
Uit de evaluatie is maar in beperkte mate gebleken dat er punten van zorg bestaan met betrekking tot de interne samenhang van de TEN-E-verordening, met uitzondering van potentiële veranderingen waar het de gebruikte mechanismen betreft en een gebrek aan flexibiliteit bij de aanpassing aan snel veranderende beleidsterreinen.
De TEN-E-verordening heeft resultaten opgeleverd die niet mogelijk zouden zijn geweest op basis van maatregelen op het niveau van de lidstaten en heeft daarmee de meerwaarde voor de Unie bewezen.
• Raadplegingen van belanghebbenden
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving met betrekking tot evaluaties en effectbeoordelingen op basis van het “back-to-back”-beginsel, heeft de Commissie een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden uitgevoerd op basis van een raadplegingsstrategie die een uiteenlopende reeks methoden en instrumenten bestreek. De raadplegingsstrategie had tot doel te waarborgen dat al het relevante feitenmateriaal in aanmerking werd genomen, met inbegrip van de gegevens over kosten, de maatschappelijke gevolgen en de mogelijke voordelen van het initiatief. De strategie was ontwikkeld op basis van interventielogica in combinatie met zowel op het verleden als op de toekomst gerichte aspecten. Er werden verschillende raadplegingsinstrumenten ingezet: een openbare raadpleging via internet, een gerichte online-enquête, diepgaande vraaggesprekken en (vier) onlinewebinars voor belanghebbenden.
Naar aanleiding van de openbare raadpleging en de gerichte enquêtes heeft de Commissie 215 reacties ontvangen, en nog eens 169 bijdragen via e-mail, met name van burgers, projectpromotoren en brancheorganisaties. Met de hulp van een consultant zijn er circa tachtig diepgaande vraaggesprekken gevoerd met de belangrijkste belanghebbenden bij de TEN-E-verordening, teneinde gedetailleerde informatie en feitenmateriaal te verzamelen inzake belangrijke aspecten die niet in detail in de gerichte enquête aan de orde konden worden gesteld. De vier webinars voor belanghebbenden zijn door meer dan veertig panelleden bijgewoond en driehonderd deelnemers hebben een reactie gegeven naar aanleiding van de belangrijkste elementen van de herziening.
Over het algemeen bevestigden de belanghebbenden de voordelen die de TEN-E-verordening tot dusver heeft opgeleverd bij het verwezenlijken van de algemene doelstellingen, te weten het bevorderen van de integratie van de energiemarkt, de totstandbrenging van een adequaat niveau van voorzieningszekerheid, en het bevorderen van het concurrentievermogen van de energiemarkt van de Unie. Waar het de bijdrage aan de klimaat- en energiedoelstellingen voor 2020 betreft waren de meningen verdeeld. Enerzijds is er de positieve beoordeling van de transmissiesysteembeheerders en nationale bevoegde autoriteiten, veelal uit Midden- en Oost-Europa, en anderzijds de negatieve beoordelingen van een aantal ngo’s, met name met betrekking tot de rol van gas.
Over het algemeen waren de belanghebbenden van mening dat het PGB-proces de selectie van de meest relevante PGB’s mogelijk maakt ten behoeve van de verwezenlijking van de TEN-E-doelstellingen door middel van regionale samenwerking binnen de regionale groepen. Hoewel de selectiecriteria in principe als geschikt worden beschouwd, drongen de belanghebbenden aan op consistentie met de klimaatdoelstellingen door middel van een duurzaamheidscontrole. Voorts werden de criteria door sommige ngo’s en belanghebbenden uit de sector als te beperkend beschouwd voor projecten voor slimme netwerken.
Een aantal belanghebbenden was van mening dat de TEN-E-verordening niet voldoende gericht is op kernvragen als de diepere integratie van hernieuwbare energie voor het verhogen van de energie-efficiëntie en het beperken van de klimaatverandering. De bijdragen duidden op een aantal inconsistenties tussen de TEN-E-verordening en andere beleidsmaatregelen of initiatieven op het niveau van de Unie, zoals de Europese Green Deal/de langetermijnstrategie voor decarbonisatie. Om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, worden de volgende infrastructuurcategorieën als relevant beschouwd voor opneming in het TEN-E-kader: de infrastructuur voor waterstof en slimme netwerken voor de distributie van gas, de omzetting van elektriciteit in gas, energienetwerken voor elektrische oplaadpunten / infrastructuren voor waterstoftankstations en energienetwerken voor hybride windenergieprojecten op zee. Specifieke infrastructuren voor waterstof, slimme gasnetten en technologieën voor de omzetting van elektriciteit in gas konden echter op wisselende reacties rekenen, met name van ngo’s. Er was vrij weinig steun onder de belanghebbenden, met name het maatschappelijk middenveld, ngo’s en brancheorganisaties uit de elektriciteitssector, voor CO2-netwerken, met name voor CO2-opslag. Uit nader onderzoek naar de ontvangen reacties over de opneming van CO2-netwerken als infrastructuurcategorie, bleek echter dat er maar beperkte feitelijke steun was voor het schrappen van CO2-netwerken uit de TEN-E-verordening.
Met betrekking tot governance en de rol van de verschillende actoren riepen de belanghebbenden op tot het beperken van de rol van de ENTSB’s en het versterken van de rol van DSB’s en andere belanghebbenden, zoals ngo’s.
Hoewel de vergunningverleningsprocedures sinds de inwerkingtreding van de TEN-E-verordening zijn ingekort, geven verschillende belanghebbenden aan dat de doeltreffendheid ervan in hoge mate afhankelijk is van de nationale uitvoering. Eén van de redenen hiervoor ligt in de aanhoudende complexiteit van nationale procedures, maar ook milieukwesties in verband met PGB’s en publiek verzet in de vorm van langdurige rechtszaken tegen bepaalde projecten, dragen bij aan de langdurige vergunningverleningsprocedures. Het lijkt erop dat de raadplegingsvereisten in het kader van de TEN-E-verordening de bekendheid met de PGB’s hebben verhoogd, alsook de deelname van het publiek en het vertrouwen in het proces. De bepalingen lijken echter slechts een beperkte invloed te hebben op het vergroten van de publieke aanvaarding, grotendeels als gevolg van het ervaren gebrek aan (actuele) informatie over de behoeften op het gebied van infrastructuur en het gebrek aan feedback over het ontwerp van de projecten.
Men was het er over het algemeen over eens dat de in de TEN-E-verordening gehanteerde benadering voor het delen van kosten tussen de lidstaten teneinde projecten mogelijk te maken die voordelen bieden over de grenzen heen — het mechanisme voor grensoverschrijdende kostentoewijzing — de bestaande asymmetrieën tussen kosten en baten heeft ondervangen. De mechanismen voor grensoverschrijdende kostentoewijzing zijn in sommige gevallen effectief gebleken, hoewel de waardering van het mechanisme, de complexiteit van het verkrijgen van gegevens, de extra tijd die nodig is voor het nemen van investeringsbeslissingen en het gebrek aan eenduidige resultaten op basis waarvan deze beslissingen kunnen worden genomen, factoren zijn waardoor de mate van tevredenheid onder de belanghebbenden over het proces afneemt.
De belanghebbenden zijn het er grotendeels over eens dat de TEN-E-verordening een meerwaarde voor de Unie biedt en dat de resultaten ervan niet door de lidstaten afzonderlijk zouden kunnen zijn bereikt. Een even grote meerderheid gaf aan dat de kwesties die onder de TEN-E-verordening vallen, nog altijd maatregelen op Unieniveau vergen. Daarnaast waren de meeste respondenten van mening dat de voordelen van de TEN-E-verordening opwegen tegen de kosten.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel en de onderliggende effectbeoordeling zijn gebaseerd op gegevens uit de evaluatie van Verordening (EU) nr. 347/2013 betreffende richtsnoeren voor trans-Europese energie-infrastructuur, variërend van de input die de belanghebbenden in het kader van de uitgebreide raadplegingen hebben geleverd, tot literatuuronderzoek, de analyse van de PGB-portfolio en modelleringen. Het literatuuronderzoek bestond onder meer uit de resultaten van een reeks actuele studies naar de belangrijkste elementen van de TEN-E-verordening, de resultaten van een tussentijdse evaluatie van de TEN-E-verordening, en de in het kader van andere relevante initiatieven van de Commissie uitgevoerde evaluaties en beoordelingen.
Ook de in het kader van de fora voor belanghebbenden vastgestelde formele conclusies met betrekking tot de energie-infrastructuur en het daarmee samenhangende beleid werden in de analyse opgenomen. De analyse bestreek voorts de jaarlijkse monitoringverslagen van ACER inzake de vorderingen van de PGB’s op het gebied van elektriciteit en gas, de incrementele-capaciteitsprojecten en de virtuele interconnectiepunten, evenals andere actualiseringen van besluiten betreffende de grensoverschrijdende kostentoewijzing en op risico’s gebaseerde stimulansen.
• Effectbeoordeling
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van verschillende beleidsopties uitgevoerd. Deze werkzaamheden werden ondersteund door een gestructureerd overleg binnen de Commissie via een interdepartementale stuurgroep.
De effectbeoordeling is voorgelegd aan en besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB). De aanbevelingen die de RSB heeft geformuleerd in zijn eerste (negatieve) advies van 25 september 2020 zijn met name opgevolgd door: i) de achtergrond en hoofdelementen van de huidige TEN-E-verordening te verduidelijken, ii) de belangrijkste conclusies van de evaluatie van de successen en tekortkomingen van de huidige TEN-E-verordening uit te lichten en deze structureel aan de probleemstelling te koppelen, iii) de probleemstelling verder te verduidelijken teneinde beter toe te kunnen lichten hoe het TEN-E-kader aansluit op de nieuwe beleidscontext van de Green Deal en hoe de doelstellingen en opties in verhouding staan tot de problemen en onderliggende oorzaken, iv) beter uit te leggen waarom het pakket van voorkeursopties het meest geschikt wordt geacht voor het aanpakken van de vastgestelde problemen (en door mogelijke alternatieven voor te stellen), en v) succesindicatoren vast te stellen. Het tweede advies van de Raad voor regelgevingstoetsing van 1 december betrof een positief advies met voorbehoud, dat met name is opgevolgd door: i) een nadere toelichting te geven op de verschillen met betrekking tot het toepassingsgebied en het doel van de TEN-E-verordening en die van de taxonomieverordening, ii) uit te leggen dat de gecombineerde effecten van de voorgestelde wijzigingen waarborgen dat de PGB-selectie op één lijn wordt gebracht met de EU-beleidsdoelstellingen in de Green Deal, iii) verder toe te lichten waarom het pakket van voorkeursopties als “toekomstbestendig” wordt beschouwd, en iv) beter uit te leggen dat nationale uitvoering en toepassing van cruciaal belang zijn voor het aanpakken van de vertraagde vergunningverleningsprocedures, en toe te lichten hoe de voorkeursoptie kan bijdragen aan de tijdige uitvoering van PGB’s.
Bij alle werkzaamheden in het kader van de effectbeoordeling is op alle gebieden een reeks uiteenlopende maatregelen in overweging genomen voor het aanpakken van de vastgestelde problemen en de oorzaken van deze problemen teneinde de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken. Na uitvoering van een beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en evenredigheid is er een pakket van voorkeursopties vastgesteld dat het meest geschikt is voor het helpen verwezenlijken van de doelstellingen. Het pakket van voorkeursopties omvat de volgende hoofdbepalingen:
·Actualisering van de geschiktheidsvoorwaarden voor slimme elektriciteitsnetwerken
·Uitsluiting van de infrastructuur voor aardgas, maar opneming van waterstof, omzetting van elektriciteit in gas en slimme gasnetten
·Opneming van projecten van wederzijds belang (PWB’s)
·Geïntegreerde offshore-ontwikkelingsplannen
·Versterkte governance en duurzaamheid
·Versnelling van de projectuitvoering
·Onestopshop per zeegebied voor projecten voor hernieuwbare offshore-energie
·Opneming van de volledige investeringskosten
Met betrekking tot het toekomstige toepassingsgebied van de TEN-E-verordening staat onder meer de vraag of de infrastructuur voor aardgas al dan niet als geschikte infrastructuurcategorie moet worden aangehouden, centraal. Op basis van de analyse in de afdelingen 6 en 7 van de effectbeoordeling lijkt de uitsluiting van de infrastructuur voor methaangas de meeste doeltreffende en coherente manier. Tegelijkertijd lijkt de opneming van de infrastructuur voor waterstof in het TEN-E-kader gerechtvaardigd gezien de verwachte toenemende rol ervan bij het koolstofvrij maken van bepaalde sectoren en de mogelijkheden van grensoverschrijdende handel. De combinatie van deze veranderingen zou ervoor zorgen dat de toekomstige TEN-E-verordening alle infrastructuurcategorieën zou beslaan die nodig zijn voor het verwezenlijken van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie overeenkomstig de Europese Green Deal, meer in het bijzonder de doelstellingen voor 2030/2050. Waar het de toekomstige benadering van de infrastructuurplanning betreft, lijkt een drastische wijziging niet gerechtvaardigd gezien de hiermee gepaard gaande beperkte aanvullende voordelen, alsook de grote toename aan transactiekosten die de efficiëntie in het gedrang zou brengen en het instrument mogelijk minder doeltreffend zou maken dan het aanscherpen van de huidige benadering. Gezien het specifieke karakter van zowel de huidige situatie als de verwachte bijdrage aan de klimaat- en energiedoelstellingen op de lange termijn, lijkt een drastischere wijziging echter wel gerechtvaardigd voor offshorenetwerken.
De opties met betrekking tot “offshorenetwerken” en “sectoroverschrijdende infrastructuurplanning” zorgen voor een verbeterde governance en een verbeterd kader voor de infrastructuurplanning, met als gevolg dat die projecten kunnen worden geïdentificeerd die nodig zijn in het kader van de energietransitie en de klimaatdoelstellingen in overeenstemming met het potentieel van hernieuwbare offshore-energie voor ieder zeegebied, de milieubescherming en andere vormen van gebruik van de zee. Er is sprake van twee belangrijke verbeteringen: de eerste verbetering betreft de invoering van een geïntegreerd netwerkontwikkelingsplan voor de offshore-infrastructuur op basis van de gezamenlijke verbintenissen van de lidstaten ten aanzien van de mate van inzet van hernieuwbare offshore-energie voor ieder zeegebied (top-downbenadering voor offshoreplanning); de tweede verbetering betreft aanpassingen in de rol van de sleutelspelers die betrokken zijn bij de ontwikkeling van het TYNDP, met aangescherpt toezicht op de ENTSB’s door de Commissie en ACER. Deze verbeteringen worden aangevuld met beleidsopties met betrekking tot “vergunningverlening” en “regelgevingsbehandeling” met het oog op het mogelijk maken van de tijdige ontwikkeling van de geïdentificeerde PGB’s: a) de invoering van een onestopshop voor de offshore-infrastructuur per zeegebied, b) waar mogelijk de toegang tot gerechtelijke spoedprocedures, en c) de opneming van de volledige investeringskosten in de grensoverschrijdende kostentoewijzing. Behoudens de wijzigingen die specifiek van toepassing zijn op de offshorenetwerken, zijn de wijzigingen van toepassing op de reikwijdte van de herziene TEN-E-verordening en alle in aanmerking komende infrastructuurcategorieën. Tot slot zullen bovenstaande voordelen zich ook uitstrekken tot projecten die zorgen voor de koppeling van netwerken van de Unie met die van derde landen (PWB’s), met het oog op hun toenemende rol bij het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen.
Daarnaast maakt een aantal technische opties (zie bijlage 9 bij de effectbeoordeling) deel uit van het beleidspakket: de versnelling van het vergunningverleningsproces, het vergroten van de transparantie van de PGB’s, het mogelijk maken dat projecten voor slimme netwerken in aanmerking komen voor grensoverschrijdende kostentoewijzing, het verduidelijken van de voorwaarden voor grensoverschrijdende kostentoewijzing en het actualiseren van de investeringsstimulansen. Daarnaast worden olieleidingen en elektriciteitssnelwegen geschrapt als infrastructuurcategorieën en thematische gebieden.
De beoordeling van de effecten berust in hoge mate op een kwalitatieve benadering. Door een gebrek aan projectspecifieke gegevens, met name voor nieuwe infrastructuurcategorieën, was het niet mogelijk om de gevolgen voor alle opties te kwantificeren. Daarnaast bestaan de voorgestelde wijzigingen vooral uit geleidelijke verbeteringen ten opzichte van het huidige kader dat als redelijk goed functionerend wordt beschouwd.
Het aanpassen van het toepassingsgebied van het instrument door met ondersteuning van een optimale en efficiënte geïntegreerde infrastructuurplanning, die tevens de potentiële milieueffecten tot een minimum beperkt, de samenhang van de infrastructuurcategorieën met de doelstelling inzake klimaatneutraliteit te waarborgen, zal leiden tot een vermindering van de broeikasgasemissies. Een versneld vergunningverleningsproces maakt het voorts mogelijk belangrijke projecten sneller uit te voeren als gevolg waarvan de milieu- en sociaaleconomische voordelen in een eerder stadium kunnen worden behaald.
Uit de effectbeoordeling zijn de volgende belangrijke doelgroepen naar voren gekomen waarop dit initiatief betrekking heeft: Europese burgers en consumenten, niet-gouvernementele organisaties, regulerende instanties van de Europese Unie, nationale regulerende instanties, nationale bevoegde autoriteiten en hun lokale en regionale vertegenwoordigers, het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders (ENTSB-E en ENTSB-G), brancheorganisaties van DSB’s, projectpromotoren, met inbegrip van transmissiesysteembeheerders, energieproducenten/de energiesector, academici en thematische deskundigen.
De rechtstreekse voordelen van het pakket van voorkeursopties hebben met name betrekking op de grootschalige vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en verhoogde efficiëntie als gevolg van een beter gecoördineerde infrastructuurplanning op Europees niveau en het gestroomlijnde vergunningverleningsproces voor offshore-ontwikkelingsprojecten. Deze rechtstreekse voordelen bestrijken zowel maatschappelijke voordelen, bijvoorbeeld in de zin dat de samenleving als geheel voordeel heeft bij de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en het behalen van de doelstelling inzake klimaatneutraliteit, als individuele voordelen, bijvoorbeeld als gevolg van een vermindering van de administratieve kosten middels kortere vergunningverleningsprocedures.
De vereenvoudigingsmaatregelen zullen rechtstreekse voordelen opleveren door het terugdringen van de terugkerende directe kosten in verband met de administratieve lasten middels het beperken van de monitoring- en rapportageverplichtingen. Deze rechtstreekse voordelen bestaan voornamelijk uit private baten voor bepaalde belanghebbenden, zoals projectpromotoren.
De indirecte voordelen betreffen sectorale voordelen die zich voordoen als gevolg van het stimuleren van de marktvraag naar bepaalde innovatieve technologieën, met een mogelijke stijging van de werkgelegenheid tot gevolg.
Uit de beoordeling van de voorkeursopties kwamen positieve gevolgen naar voren voor het sociaal welzijn en de economische omstandigheden voor verschillende categorieën belanghebbenden. De gevolgen van het pakket van voorkeursopties konden echter niet volledig worden gekwantificeerd of in geld uitgedrukt aangezien hiervoor informatie nodig zou zijn geweest betreffende de uitrol van toekomstige PGB’s of nieuwe of opkomende infrastructuurcategorieën op de markt. Deze gegevens zijn momenteel niet beschikbaar en hier kan niet met voldoende zekerheid een inschatting van worden gemaakt.
Het is van belang te benadrukken dat ieder project van gemeenschappelijk belang moet voldoen aan het criterium dat de potentiële algemene voordelen van het project zwaarder wegen dan de kosten ervan, ook op langere termijn 16 ,
De TEN-E-verordening brengt geen regelgevingskosten met zich mee, zoals vergoedingen, heffingen, belastingen enz. Het pakket van voorkeursopties heeft rechtstreekse kosten tot gevolg in de vorm van nalevingskosten en administratieve lasten voor bedrijven (met name projectpromotoren) en de overheid (de nationale bevoegde autoriteiten, de nationale regulerende instanties, de Commissie en ACER) voor de naleving van materiële verplichtingen of de daarin vervatte vereisten. De toepassing van het pakket van voorkeursopties leidt tot indirecte kosten voor burgers/consumenten, bedrijven en overheden in de vorm van hogere nettarieven voor de financiering van investeringen in de Regulatory Asset Base (RAB). Financiële steun vanuit de CEF kan de gevolgen op de nettarieven echter beperken wanneer een PGB aanzienlijke externaliteiten laat zien ten aanzien van voorzieningszekerheid, solidariteit of innovatie.
Het is niet mogelijk gebleken om in dit stadium de kosten voor al deze maatregelen te ramen, maar deze worden als niet significant beschouwd. De extra kosten zouden miniem zijn in vergelijking met de huidige kosten 17 . De aanvullende handhavingskosten op nationaal en Unieniveau zullen afhankelijk zijn van de uitvoering.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De herziene TEN-E-verordening heeft tot doel de rapportageverplichtingen te doen afnemen door het vinden van synergieën tussen de verslaglegging van de bevoegde autoriteiten en de projectpromotoren. Teneinde de transparantie te waarborgen en ervoor te zorgen dat de regionale groepen toegang hebben tot de meest actuele stand van uitvoering van de projecten en daarbij terugkerende kostenbesparingen kunnen realiseren, kan het jaarverslag van de bevoegde autoriteiten worden opgenomen in het verslag van de projectpromotoren. Ten tweede worden de monitoringverplichtingen van ACER teruggebracht naar tweejaarlijkse verslaglegging die op tijd voor de beoordeling van nieuwe PGB-kandidaten wordt uitgevoerd 18 , met efficiëntieverbeteringen tot gevolg door de werklast voor ACER die samengaat met de verslaglegging met circa 20 % terug te brengen, ofwel een jaarlijkse besparing van 60 000 EUR (of 0,4 vte per jaar). Ten derde biedt de herziene TEN-E-verordening ruimte aan facultatief voorafgaand overleg vóór het van start gaan van de vergunningverleningsprocedures voor PGB’s, indien dit reeds deel uitmaakt van de nationale regels volgens dezelfde of hogere normen als die van toepassing zijn in de TEN-E-verordening. De inspraak van het publiek en de samenwerking met de lokale gemeenschappen en belanghebbenden die de gevolgen ondervinden van de ontwikkeling van een PGB zullen worden gewaarborgd, waarbij verplichtingen worden voorkomen die bijdragen aan de toename van de hoeveelheid bestaande nationale procedures. Als vierde en laatste punt houden de nieuwe bepalingen een aanbeveling in voor een vereenvoudigde opneming van bestaande PGB’s in de tienjarige netontwikkelingsplannen (TYNDP’s), zodat projecten op de Unielijst van PGB’s waarvan al de nodige administratieve en technische gegevens zijn aangeleverd ten behoeve van het TYNDP-proces, kunnen profiteren van automatische opneming in de latere plannen, mits de gegevens ongewijzigd blijven.
Er zijn geen rechtstreekse gevolgen vastgesteld in de vorm van nalevingskosten of administratieve lasten voor kmo’s. Kmo’s kunnen de vruchten plukken van het toegenomen concurrentievermogen in de technologische domeinen die in het toekomstige TEN-E-kader worden opgenomen of versterkt (zoals de sector hernieuwbare offshore-energie, digitale diensten of waterstof).
Het initiatief is in overeenstemming met de digitale eengemaakte markt en de datastrategie van de Unie.
• Grondrechten
Het initiatief zal naar verwachting geen gevolgen hebben voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen die het voorstel op de begroting heeft, hebben betrekking op de middelen van het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER). ACER zal aanvullende verantwoordelijkheden op zich nemen met betrekking tot het toezicht op het tienjarig netwerkontwikkelingsplan. Dit vergt een beperkt aantal aanvullende middelen (1 extra vte, zie financieel memorandum).
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Voortbouwend op de bestaande processen voor de controle op gegevens uit periodieke verslagen van projectpromotoren en nationale regulerende instanties, is een aantal indicatoren ontwikkeld voor het meten van de prestaties met betrekking tot de individuele specifieke doelstellingen van de herziene TEN-E-verordening. De daadwerkelijke gevolgen van de wetgeving worden gecontroleerd en beoordeeld aan de hand van een reeks indicatoren die zijn afgestemd op de specifieke beleidsdoelstellingen die door middel van de wetgeving moeten worden verwezenlijkt. Daarnaast worden er vier operationele doelstellingen die verband houden met de beleidsopties gemeten aan de hand van een reeks indicatoren. Alle gegevens worden gecontroleerd op basis van periodieke verslagen van projectpromotoren en nationale regulerende instanties.
In 2026 is een beoordeling van de doeltreffendheid van de nieuwe wetgeving gepland in welk stadium het tweede PGB-selectieproces uit hoofde van het nieuwe kader moet zijn afgerond.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
De verordening wordt rechtstreeks en op uniforme wijze toegepast in alle lidstaten en vereist derhalve geen toelichtende stukken.
• Artikelsgewijze toelichting
In hoofdstuk I van de herziene verordening worden de algemene bepalingen uiteengezet, met name het onderwerp en toepassingsgebied van de nieuwe infrastructuurcategorieën, die zijn herzien om vorm te geven aan de algemene doelstelling om in de Unie en haar buurlanden de tijdige ontwikkeling van toereikende energie-infrastructuren mogelijk te maken met het oog op de verwezenlijking van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie overeenkomstig de Europese Green Deal, met name waar het de streefcijfers voor 2030/2050 betreft, onder meer met betrekking tot de doelstellingen inzake klimaatneutraliteit, marktintegratie, mededinging en voorzieningszekerheid, tegen zo laag mogelijke kosten voor consumenten en bedrijven.
Het huidige artikel 2, lid 7, artikel 4, lid 2, onder c), artikel 4, lid 4, en de bijlagen I, II en IV, die voorzien in de criteria voor slimme elektriciteitsnetwerken, zijn geactualiseerd op basis van technologische ontwikkelingen en bevatten elementen met betrekking tot innovatie en digitale aspecten die in overweging kunnen worden genomen op het gebied van apparatuur of installaties voor slimme netwerken. Het verruimde toepassingsgebied van de slimme elektriciteitsnetwerken komt tot uiting in de aanpassing van de selectiecriteria. Daarnaast is de rol van de projectpromotoren verduidelijkt. Slimme elektriciteitsnetwerken moeten een bijdrage leveren aan energienetgerelateerde steun voor infrastructuur voor het opladen met hoge capaciteit met het oog op het koolstofvrij maken van de vervoerssector.
De bepalingen inzake de opneming van aspecten met betrekking tot aardgas in het toepassingsgebied van de TEN-E-verordening, met name artikel 4 en de bijlagen I, II en IV, geven blijk van de aanzienlijk verbeterde voorzieningszekerheid als gevolg van de uitvoering van de TEN-E-verordening tot dusver. Tegen het begin van de jaren 2020, wanneer de gasprojecten van gemeenschappelijk belang die zich nu in de ontwikkelingsfase bevinden daadwerkelijk worden uitgevoerd, moet Europa de beschikking hebben over een onderling goed verbonden en schokbestendig gasnet en moeten alle lidstaten toegang hebben tot minstens drie bronnen van gas. Aangezien de toekomstige vraag naar gas naar verwachting aanzienlijk zal afnemen overeenkomstig de doelstellingen van de Green Deal, heeft de aardgasinfrastructuur geen ondersteuning meer nodig vanuit het TEN-E-beleid.
In de herziene TEN-E-verordening wordt daarentegen rekening gehouden met het veranderend gaslandschap in de vorm van een grotere rol voor hernieuwbare en koolstofarme gassen in de artikelen 2 en 4 en de bijlagen I, II en IV, door een nieuwe infrastructuurcategorie voor slimme gasnetten tot stand te brengen. Dit heeft tot doel op distributie- en/of transmissieniveau investeringen te stimuleren voor de integratie van groene gassen in het netwerk (met name biogas en biomethaan, maar ook waterstof), en het hieruit voortvloeiende complexere systeem te helpen beheren op basis van innovatieve technologieën. De kandidaat-projecten zouden betrekking hebben op een reeks investeringen gericht op het “slimmer” en koolstofvrij maken van specifieke gasnetten.
Teneinde tegemoet te komen aan de behoefte aan decarbonisatie in bepaalde moeilijk te beperken sectoren, zal de TEN-E-verordening voorzien in nieuwe en voor een nieuw doel ingerichte waterstofnetwerken met grensoverschrijdende relevantie (met inbegrip van transmissiepijpleidingen voor waterstof en daaraan verwante uitrustingen, zoals compressoren, opslagfaciliteiten en installaties voor vloeibare waterstof) en inrichtingen voor de omzetting van elektriciteit in gas boven een bepaalde drempelwaarde met grensoverschrijdende relevantie (d.w.z. voor de voorziening van minstens twee lidstaten). De netwerken voor waterstof komen adequaat aan bod in de door het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas opgestelde Uniebrede tienjarige netwerkontwikkelingsplannen (TYNDP’s).
In artikel 4, lid 2, worden nieuwe algemene selectiecriteria toegevoegd in overeenstemming met de opneming van projecten van wederzijds belang binnen het toepassingsgebied van de verordening, wanneer kan worden aangetoond dat deze projecten aanzienlijke sociaaleconomische voordelen bieden voor minstens twee lidstaten van de Unie en minstens één derde land. Dergelijke projecten kunnen in de Unielijst worden opgenomen in het geval van aanpassing van het regelgevingskader van het betreffende derde land aan dat van de Unie, en indien kan worden aangetoond dat de projecten een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van de algemene energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie op het gebied van voorzieningszekerheid en decarbonisatie.
Gezien het gebrek aan afstemming met de decarbonisatiedoelstellingen voor de lange termijn en de Green Deal, zullen grensoverschrijdende oliepijpleidingen geen deel meer uitmaken van de verordening.
In hoofdstuk II worden de bepalingen uiteengezet omtrent het voorbereidingsproces met betrekking tot de Unielijst van projecten van gemeenschappelijk belang binnen de regionale groepen en de criteria voor de selectie van en controle op de projectuitvoering.
De criteria voor de selectie van projecten omvatten voortaan een verplicht duurzaamheidscriterium voor alle infrastructuurcategorieën (marktintegratie, voorzieningszekerheid en mededinging) tijdens de projectselectiefase teneinde de samenhang te waarborgen met de veranderende behoeften van de Unie op het gebied van infrastructuur en de decarbonisatiedoelstellingen. Daarnaast zullen de regionale groepen in het kader van het PGB-selectieproces rekening houden met de vorderingen op het gebied van projectuitvoering, in combinatie met bewezen transparantie en nakoming van de rapportageverplichtingen.
De nieuwe bepalingen in de hoofdstukken II en IV hebben tot doel de infrastructuurplanning te verbeteren ten behoeve van de integratie van het energiesysteem. Hiertoe voorziet de herziene TEN-E-verordening in een aanscherping van de governance van het Uniebrede tienjarig netwerkontwikkelingsplan dat als basis fungeert voor het identificeren van projecten van gemeenschappelijk belang in de categorieën elektriciteit en gas. Hoewel de ENTSB’s en de transmissiesysteembeheerders binnen dit proces een belangrijke rol spelen, is er behoefte aan een hogere mate van controle teneinde het vertrouwen in het proces te doen toenemen, met name met betrekking tot het vaststellen van scenario’s voor de toekomst en van de hiaten en knelpunten in de infrastructuur voor de lange termijn, alsook het beoordelen van individuele projecten. Gezien de noodzaak van onafhankelijke validatie wordt er binnen dit proces derhalve een grotere rol toebedeeld aan het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (“het Agentschap”) en de Commissie.
De bepalingen in hoofdstuk III hebben tot doel de vergunningverleningsprocedures voor PGB’s in te korten teneinde vertragingen te voorkomen in de uitvoering van projecten ter bevordering van de energietransitie. In het kader hiervan brengt de herziene TEN-E-verordening met zich mee dat de bevoegde autoriteiten synergieën met buurlanden moeten vinden en coördineren bij het ontwikkelen van de handleiding voor procedures, aanvullende vereisten of wetswijzigingen tijdens het vergunningverleningsproces moeten voorkomen en tijdens de vergunningverleningsfase voor specifieke infrastructuurcategorieën flexibiliteit aan de dag moeten leggen teneinde deze fase te versnellen of de duur ervan in te korten. De herziene TEN-E-verordening voorziet in een “offshore-onestopshop” voor het vereenvoudigen en versnellen van het vergunningverleningsproces voor offshorenetwerken voor hernieuwbare energie, die zal fungeren als een register voor bestaande onderzoeken en plannen met betrekking tot de zeegebieden met als doel het vergemakkelijken van het vergunningverleningsproces voor individuele projecten van gemeenschappelijk belang en het afgeven van raambesluiten omtrent dergelijke projecten. Teneinde te voorkomen dat er in een vroeg stadium verschillende overlegrondes nodig zijn, moet voorafgaand overleg facultatief worden indien dit reeds deel uitmaakt van de nationale regels volgens dezelfde of hogere normen als die van toepassing zijn in de huidige TEN-E-verordening. Krachtens de herziene TEN-E-verordening moeten de lidstaten waarborgen dat er (in voorkomend geval) in het kader van de nationale wetgeving versnelde rechtsprocedures worden toegepast voor PGB’s.
De nieuwe bepalingen versterken voorts de verplichting tot transparantie aan de zijde van de projectpromotoren, als eigenaar van de informatie, omtrent de uitvoering van PGB’s bij het publiceren en actualiseren van speciaal daarvoor ingerichte webpagina’s in alle talen van de lidstaten die al dan niet rechtstreeks bij de PGB’s zijn betrokken. De projectpromotoren zijn daarnaast verplicht rekening te houden met de uit de openbare raadplegingen naar voren gekomen standpunten en moeten aantonen hoe ze dat hebben gedaan.
De projectpromotoren moeten op hun website een verslag publiceren waaruit blijkt op welke manier rekening is gehouden met de standpunten die uit de openbare raadplegingen naar voren zijn gekomen door aan te geven welke wijzigingen zijn doorgevoerd met betrekking tot de locatie, het traject en het ontwerp van het project, of door toe te lichten waarom geen rekening is gehouden met deze standpunten.
De bepalingen in hoofdstuk V dienen ter ondersteuning van de ontwikkeling van het netwerk die nodig is voor de verwachte aanzienlijke toename van de productie van elektriciteit uit offshorenetwerken voor hernieuwbare energie. De TEN-E-verordening zal voorzien in een gecoördineerde langetermijnplanning en -ontwikkeling van offshore- en onshore-elektriciteitsnetwerken in tegenstelling tot de huidige projectgebonden aanpak, waarbij de milieu- en klimaateffecten tot een minimum worden beperkt.
Teneinde het passende gebruik te waarborgen van instrumenten voor kostenverdeling en regelgevingsstimulansen, voorziet hoofdstuk VI in een herziening van de bestaande bepalingen met het oog op het vergroten van de duidelijkheid en transparantie met betrekking tot de verdeling van de kosten over de grenzen heen, en op het versnellen van investeringen in grensoverschrijdende infrastructuur. De TEN-E-verordening voorziet hiertoe in de verplichting tot volledige opneming van de investeringskosten in de tarieven, gevolgd door een beoordeling van de betaalbaarheid voor consumenten. Voor specifieke projecten waarmee waarschijnlijk hogere risico’s gepaard gaan, zoals innovatieve elektriciteitstransmissietechnologieën met het oog op een brede integratie van hernieuwbare energiebronnen, gedecentraliseerde energiebronnen of vraagrespons binnen geïnterconnecteerde netwerken, alsook energietechnologie- en digitaliseringsprojecten of projecten die samengaan met hoge operationele kosten, moeten de regelgevingskaders voorzien in evenredige en passende investeringsstimulansen.
Met de nieuwe bepalingen in hoofdstuk VII worden de voorwaarden geactualiseerd voor het in aanmerking komen van projecten voor financiële bijstand van de Unie in het kader van de nieuwe infrastructuurcategorieën. Hoewel projecten van wederzijds belang in aanmerking zullen komen voor financiële bijstand van de Unie, komen uitsluitend investeringen op het grondgebied van de Unie in aanmerking voor financiële bijstand van de Unie vanuit de Connecting Europe Facility, en wel in de vorm van subsidies voor werkzaamheden onder specifieke omstandigheden.