Toelichting bij COM(2021)48 - Standpunt namens de EU in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) ten aanzien een reeks amendementen op het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)48 - Standpunt namens de EU in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) ten aanzien een reeks amendementen op het ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)48   |
| datum | 05-02-2021 |
Dit voorstel betreft:
i) het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen op de 222e vergadering van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) ten aanzien van de beoogde vaststelling van amendement 177 van bijlage 1 — Vergunningen van het personeel, amendement 47 van bijlage 2 — Luchtverkeersregels, amendement 108 van bijlage 8 — Luchtwaardigheid van luchtvaartuigen, amendement 90 van bijlage 10 — Luchtvaarttelecommunicatie, en een nieuw deel VI van bijlage 10 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, en
ii) het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen nadat de ICAO de vaststelling van amendement 177 van bijlage 1, amendement 47 van bijlage 2, amendement 108 van bijlage 8, amendement 90 van bijlage 10 en het nieuwe deel VI van bijlage 10 heeft bekendgemaakt in de respectieve ICAO-brieven, waarbij de verdragsluitende staten wordt verzocht mee te delen of zij de vastgestelde maatregelen afkeuren of naleven, eventueel met verschillen.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart
Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“het Verdrag van Chicago”) heeft tot doel het internationale luchtvervoer te regelen. Het verdrag is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2.De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties, dat ernaar streeft de beginselen en technieken van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van het internationale luchtvervoer te bevorderen.
De ICAO-Raad is een permanent orgaan van de ICAO met 36 verdragsluitende staten die door de Algemene Vergadering van de ICAO zijn gekozen voor een periode van drie jaar. In de periode 2019-2022 zijn zeven EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-Raad.
Tot de verplichte taken van de ICAO-Raad, zoals vermeld in artikel 54 van het Verdrag van Chicago, behoort de vaststelling van internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s), die worden vastgelegd in bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago treedt een bijlage of een amendement van een bijlage in werking binnen drie maanden na de voorlegging ervan aan de verdragsluitende staten van de ICAO of na afloop van een langere termijn zoals de ICAO-Raad die kan voorschrijven, tenzij in de tussentijd een meerderheid van de verdragsluitende staten van de ICAO zijn afkeuring kenbaar maakt.
Na de vaststelling van dergelijke maatregelen en vóór ze in werking treden en juridisch bindend worden, moeten de ICAO-staten meedelen dat zij de maatregelen afkeuren of naleven, eventueel met verschillen.
Overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago moet elke staat die oordeelt dat het onmogelijk is om in alle opzichten te voldoen aan een internationale norm of procedure, of om zijn eigen regels of praktijken volledig in overeenstemming te brengen met een internationale norm of procedure, of die het nodig vindt om regels of praktijken vast te stellen die in enig specifiek opzicht verschillen van die welke bij een internationale norm zijn vastgesteld, de ICAO onmiddellijk in kennis stellen van de verschillen tussen zijn eigen praktijken en die welke bij de internationale norm zijn vastgesteld.
2.3.De beoogde handelingen van de ICAO en hun verhouding tot de bestaande regels van de Unie
De ICAO-Raad zal naar verwachting tijdens zijn 222e vergadering of een daaropvolgende vergadering het volgende aannemen:
amendement 177 van bijlage 1 — Vergunningen van het personeel, dat een uit andere amendementen voortvloeiend amendement is met betrekking tot systemen en procedures voor de verbindingsdienst voor bediening en besturing (C2-link);
amendement 47 van bijlage 2 — Luchtverkeersregels, dat betrekking heeft op de eisen voor luchtwaardigheidsbewijzen van op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPAS) en dat voortvloeit uit amendement 108 van bijlage 8;
amendement 108 van bijlage 8 — Luchtwaardigheid van luchtvaartuigen, met betrekking tot op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPAS);
amendement 90 van bijlage 10 — Luchtvaarttelecommunicatie, deel V, met betrekking tot het frequentiespectrum voor C2-links van RPAS, en
een nieuw deel VI van bijlage 10 met betrekking tot systemen en procedures voor C2-links van RPAS (“de beoogde handeling”).
De beoogde handeling heeft de volgende doelstellingen:
wijziging van bestaande SARP’s in bijlage 8 bij het Verdrag van Chicago, waarbij in bijlage 8, deel I, specifieke definities en termen worden opgenomen die worden gebruikt in de normen in de nieuwe delen VIII, IX en X. Er wordt ook voorgesteld in bijlage 8, deel II, een overzicht te bieden van de algemene luchtwaardigheidsprocedures voor certificering en permanente luchtwaardigheid die gelden voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen (RPA);
toevoeging van een nieuw deel VIII aan bijlage 8 bij het Verdrag van Chicago met betrekking tot RPA;
toevoeging van een nieuw deel IX aan bijlage 8 bij het Verdrag van Chicago met betrekking tot op afstand bestuurde helikopters;
toevoeging van een nieuw deel X aan bijlage 8 bij het Verdrag van Chicago met betrekking tot remote pilot stations (RPS);
wijziging van bijlage 2, aanhangsel 4, bij het Verdrag van Chicago, die voortvloeit uit de amendementen van bijlage 8;
wijziging van bestaande SARP’s in bijlage 10, deel V, bij het Verdrag van Chicago, waarin het spectrumbeheer wordt gespecificeerd dat uitsluitend wordt gebruikt voor de C2-link of op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPAS);
toevoeging van een nieuw deel VI aan bijlage 10 — Communicatiesystemen en -procedures met betrekking tot de C2-link van op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen;
amendementen van de bijlagen 1 en 2 die voortvloeien uit het amendement van bijlage 10, deel V, en de toevoeging van een nieuw volume VI aan bijlage 10.
De voorgestelde amendementen zullen naar verwachting op 28 november 2024 van toepassing worden.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1.Voornaamste wijzigingen en hun verhouding tot de bestaande regels van de Unie
Het ICAO-panel voor op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPASP) is belast met de ontwikkeling van SARP’s, handleidingen en richtsnoeren voor vluchtuitvoeringen met op afstand bestuurde luchtvaartuigen over internationale grenzen volgens instrumentvliegvoorschriften. De lidstaten zijn over de voorgestelde wijzigingen geraadpleegd in ICAO-brieven AN 7/67.1.1-19/52 en AN 3/5.12-19/53, met inbegrip van de voorstellen voor de wijziging van de bijlagen 8 en 10 bij het Verdrag van Chicago en de daaruit voortvloeiende amendementen van de bijlagen 1 en 2 bij het Verdrag van Chicago. Die voorstellen maken deel uit van een reeks amendementen die achtereenvolgens zullen worden ingediend.
De amendementen die aanvankelijk werden voorgesteld in ICAO-brief AN 3/5.12-19/53, hebben betrekking op de luchtwaardigheid van op afstand bestuurde luchtvaartuigen met vaste vleugels, de luchtwaardigheid van op afstand bestuurde helikopters en remote pilot stations (RPS). Die SARP’s zijn ontwikkeld voor RPAS die zullen worden onderworpen aan het typecertificeringsproces dat in overeenstemming is met ICAO-doc. 10019, “Manual on Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS)”, en zijn aangevuld met de inhoud en de aannamen van het “ICAO RPAS Concept of Operations (CONOPS)”.
Vanwege de geïntegreerde aard van RPAS kan het RPS worden gecertificeerd als onderdeel van het typecertificaat dat aan de houder van het RPA-typecertificaat wordt verleend als gevolg van het RPA-typecertificeringsproces. Dat sluit niet uit dat een RPS afzonderlijk kan worden goedgekeurd. De C2-link is een belangrijk onderdeel van het RPAS en de luchtwaardigheidsstatus ervan, en wordt bijgevolg als onderdeel in het typecertificaat opgenomen.
De wijzigingen die aanvankelijk werden voorgesteld in ICAO-brief AN 7/67.1.1-19/52 hebben betrekking op de verbinding voor bediening en besturing (C2-link) en omvatten technologieneutrale SARP’s betreffende C2-linkprocedures en -systemen. De C2-link dient voor de uitwisseling van informatie tussen de twee belangrijkste fysieke onderdelen van het RPAS: het remote pilot station (RPS) en het op afstand bestuurde luchtvaartuig (RPA). De C2-link, hoe hij fysiek ook tot stand wordt gebracht, is dus de logische verbinding voor de uitwisseling van informatie tussen het RPS en het RPA, zodat de piloot op afstand het RPAS veilig kan integreren in de operationele omgeving van de internationale luchtvaart, met name voor communicatie, navigatie en bewaking. Die SARP’s zijn de eerste van de twee af te leveren C2-link-pakketten.
Het RPASP werkt momenteel aan het tweede en gedetailleerdere pakket met technologiespecifieke SARP’s, dat naar verwachting in 2022 geleverd zal worden.
Na de inbreng van het EASA over ICAO-brief AN 3/5.12-19/53 hebben veel EU-lidstaten voorgesteld om, vanwege de specifieke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de exploitant en de ontwerper, de raadpleging over de brief te verlengen tot het ontwerp van de wijziging van bijlage 6 beschikbaar is en om de goedkeuring van bijlage 6 en bijlage 8 parallel te laten verlopen, met name wat betreft de goedkeuring van remote pilot stations (RPS) en de verantwoordelijkheden van de verdragsluitende staten met betrekking tot de permanente luchtwaardigheid van RPS. Dat voorstel werd door de ICAO niet aanvaard, wat de omzetting van de desbetreffende SARP’s van de ICAO in Unierecht zou kunnen bemoeilijken vanwege de noodzaak om de verantwoordelijkheden van ontwerper en exploitant voor RPS te behandelen.
De beoogde amendementen kunnen een beslissende invloed hebben op de inhoud van de EU-wetgeving, namelijk Verordening (EU) nr. 748/2012 van de Commissie 1 , Verordening (EU) nr. 1321/2014 van de Commissie 2 , Verordening (EU) nr. 1178/2011 van de Commissie 3 , Verordening (EU) nr. 965/2012 van de Commissie 4 , en mogelijkerwijze Verordening (EU) nr. 452/2014 van de Commissie 5 , en Uitvoeringsverordening (EU) 2017/373 van de Commissie 6 . De nieuwe SARP’s van de ICAO moeten worden opgenomen in de EU-brede wetgeving om het huidige rechtskader te wijzigen, teneinde het ontwerp, de typecertificering en de exploitatie van RPAS over internationale grenzen en over de volle zee te reguleren.
3.2.Namens de Unie in te nemen standpunt
De Unie erkent de noodzaak om op internationaal niveau een geharmoniseerd regelgevingskader tot stand te brengen dat het ontwerp, de typecertificering en de exploitatie van op afstand bestuurde luchtvaartuigen volgens instrumentvliegvoorschriften over internationale grenzen en over volle zee mogelijk maakt. De in de twee ICAO-brieven voorgestelde amendementen dragen bij tot dat doel.
Het voorgestelde standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen, bestaat er derhalve in de voorgestelde amendementen in hun geheel te steunen.
Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen, mits de ICAO-Raad de voorgestelde amendementen van het Verdrag van Chicago zonder ingrijpende wijzigingen vaststelt, is dat in antwoord op de respectieve ICAO-brieven kennisgeving moet worden gedaan dat de vastgestelde maatregel niet wordt afgekeurd maar wordt nageleefd. Als de Uniewetgeving na de beoogde toepassingsdatum van de nieuwe SARP’s, d.w.z. 28 november 2024, van die SARP’s zou afwijken, moet de ICAO in kennis worden gesteld van een verschil met die specifieke SARP’s.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 7 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 8 .
De ICAO-Raad is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“Verdrag van Chicago”).
Overeenkomstig artikel 54 van het Verdrag van Chicago stelt de ICAO-Raad internationale normen en aanbevolen praktijken vast, in de vorm van bijlagen bij het Verdrag van Chicago. Dat zijn handelingen met rechtsgevolgen. Bepaalde rechtsgevolgen van die handelingen kunnen afhangen van kennisgevingen aangaande afkeuring en verschillen, en van de voorwaarden voor die kennisgevingen. De vaststelling van een standpunt van de Unie ten aanzien van dergelijke kennisgevingen valt derhalve binnen de werkingssfeer van artikel 218, lid 9, VWEU.
De beoogde handelingen kunnen een beslissende invloed hebben op de inhoud van de EU-wetgeving, namelijk Verordening (EU) nr. 748/2012 van de Commissie 9 , Verordening (EU) nr. 1321/2014 van de Commissie 10 , Verordening (EU) nr. 1178/2011 van de Commissie 11 , Verordening (EU) nr. 965/2012 van de Commissie 12 , en mogelijkerwijze Verordening (EU) nr. 452/2014 van de Commissie 13 , en Uitvoeringsverordening (EU) 2017/373 van de Commissie 14 . De nieuwe SARP’s van de ICAO moeten worden opgenomen in de EU-brede wetgeving om het huidige rechtskader te wijzigen, teneinde het ontwerp, de typecertificering en de exploitatie van RPAS over internationale grenzen en over de volle zee te reguleren. De EU-wetgeving moet derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd.
De voornaamste doelstelling van de voorgestelde amendementen is een geharmoniseerd regelgevingskader tot stand te brengen dat het ontwerp, de typecertificering en de exploitatie van op afstand bestuurde luchtvaartuigen volgens instrumentvliegvoorschriften over internationale grenzen en over volle zee mogelijk maakt. De Unie heeft overeenkomstig artikel 3, lid 2, VWEU exclusieve externe bevoegdheid in deze kwestie.
De vastgestelde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Als de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van de vastgestelde handeling hebben betrekking op het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 100, lid 2, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 100, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.