Toelichting bij COM(2021)96 - Aanpassen van verordeningen mbt informatiesystemen inzake veroordelingen (Ecris-TCN), politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie, en screening aan buitengrenzen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)96 - Aanpassen van verordeningen mbt informatiesystemen inzake veroordelingen (Ecris-TCN), politiële en justitiële samenwerking, ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)96   |
| datum | 02-03-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 23 september 2020 heeft de Commissie een mededeling vastgesteld over een nieuw migratie- en asielpact, dat onder meer tot doel heeft te voorzien in een gemeenschappelijk kader voor asiel- en migratiebeheer op EU-niveau en het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te bevorderen. Een van de wetgevingsvoorstellen die bij die mededeling behoren, is het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot invoering van een screening van onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 en (EU) 2019/817 (hierna “de voorgestelde screeningverordening” genoemd 1 ).
Met de voorgestelde screeningverordening worden de problemen inzake het beheer van gemengde migrantenstromen aangepakt door te voorzien in een screening vóór binnenkomst aan de buitengrenzen als een belangrijke stap in het dichten van de lacunes tussen de controles aan de buitengrenzen en de asiel- en terugkeerprocedures. De screening vóór binnenkomst heeft als doel ervoor te zorgen dat de identiteit van de onderdanen van derde landen die zonder toestemming de buitengrens overschrijden en eventuele gezondheids- en veiligheidsrisico’s snel worden vastgesteld, en dat de betrokken onderdanen van derde landen snel naar de toepasselijke procedure worden doorverwezen (asielprocedure of procedures die volgens Richtlijn 2008/115/EU verlopen (terugkeerrichtlijn)) 2 . Met het oog op een betere bescherming van het Schengengebied creëert de voorgestelde screeningverordening ook een EU-kader voor het screenen van irreguliere migranten die op het grondgebied van de lidstaten zijn aangehouden en die zich bij binnenkomst in het Schengengebied aan grenscontroles hebben onttrokken.
De veiligheidscontroles in het kader van de screening moeten ten minste van hetzelfde niveau zijn als de controles die worden verricht met betrekking tot onderdanen van derde landen die vooraf een machtiging tot binnenkomst in de Unie voor een kort verblijf aanvragen, ongeacht of zij al dan niet visumplichtig zijn.
Uit het bovenstaande volgt dat de geautomatiseerde verificaties voor veiligheidsdoeleinden in het kader van de screening moeten worden uitgevoerd aan de hand van dezelfde systemen als die welke worden gebruikt voor aanvragers van een visum of een reisautorisatie in het kader van het Europees reisinformatie en -autorisatiesysteem (Etias) 3 , het Visuminformatiesysteem (VIS) 4 , het inreis-uitreissysteem (EES) 5 en het Schengeninformatiesysteem (SIS) 6 . Personen die aan de screening worden onderworpen, moeten ook worden gecontroleerd aan de hand van het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN) 7 voor zover het gaat om personen die zijn veroordeeld in verband met terroristische misdrijven en andere vormen van ernstige strafbare feiten, Europol-gegevens, de Interpol-databank voor gestolen en verloren reisdocumenten (SLDT) en de Interpol-databank voor reisdocumenten die voorkomen in Notices (TDAWN).
Aangezien de autoriteiten die zijn aangewezen om de screening uit te voeren, toegang moeten hebben tot het inreis-uitreissysteem (EES), het Europees reisinformatie en -autorisatiesysteem (Etias), het Visuminformatiesysteem (VIS) en het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN), dienen de verordeningen tot oprichting van die databanken te worden gewijzigd om dit aanvullend toegangsrecht mogelijk te maken. De voorgestelde screeningverordening wijzigt de verordeningen betreffende de instelling van het VIS, het EES en het Etias. Al deze verordeningen zijn ontwikkelingen van het Schengenacquis met betrekking tot grenzen, evenals de voorgestelde screeningverordening in haar geheel.
Aangezien Verordening (EU) 2019/816, waarbij het Ecris-TCN wordt ingesteld, geen ontwikkeling van het Schengenacquis is, kon de wijziging daarvan geen deel uitmaken van de voorgestelde screeningverordening. Daarom is het nodig Verordening (EG) nr. 2019/816 afzonderlijk te wijzigen teneinde te voorzien in toegangsrechten in het kader van de voorgestelde screeningverordening.
Daarnaast wordt bij de voorgestelde screeningverordening de verplichting ingevoerd om de biometrische gegevens van de betrokken onderdanen van derde landen te toetsen aan het gemeenschappelijke identiteitsregister (CIR) dat is ingesteld bij de Verordeningen (EU) 2019/817 8 en (EU) 2019/818 9 . De raadpleging van het CIR in het kader van de screening moet het mogelijk maken de identiteitsgegevens in het EES, VIS, Etias, Eurodac en Ecris-TCN in één keer, snel en op betrouwbare wijze te raadplegen, terwijl de gegevens maximaal worden beschermd en onnodige verwerking of overlapping van gegevens wordt vermeden.
De voorgestelde screeningverordening voorziet in wijzigingen van Verordening (EU) 2019/817, die van toepassing is op het EES, VIS en Etias, maar vanwege de variabele geometrie maakt de wijziging van Verordening 2019/818, die van toepassing is op Ecris-TCN en Eurodac, geen deel uit van de voorgestelde screeningverordening.
Hieruit volgt dat ook Verordening (EU) 2019/818 moet worden gewijzigd teneinde de aangewezen autoriteiten in het kader van de screening toegang te verlenen tot alle gegevens die in het gemeenschappelijke identiteitsregister (CIR) zijn opgeslagen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstelling de burgers van de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen te bieden, waar passende maatregelen worden genomen om criminaliteit, waaronder georganiseerde criminaliteit en terrorisme, te voorkomen en te bestrijden.
Het voorstel is in overeenstemming met de doelstellingen van Ecris-TCN zoals bepaald in artikel 7 van Verordening (EU) nr. 2019/816, waarvan met name lid 1 bepaalt dat autoriteiten Ecris-TCN kunnen gebruiken in het kader van “visa, verwerving van staatsburgerschap en migratieprocedures, inclusief asielprocedures”.
Het doet geen afbreuk aan het mechanisme voor de uitwisseling van strafregistergegevens over burgers van de Unie tussen de lidstaten via het Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris), zoals ingesteld bij Kaderbesluit 2009/315/JBZ 10 en Besluit 2009/316/JBZ 11 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel maakt een uitgebreide toetsing aan de hand van de relevante databanken mogelijk tijdens de screening aan de buitengrenzen en op het grondgebied, overeenkomstig de voorgestelde screeningverordening. Op die manier draagt het bij tot de bescherming van de buitengrenzen en tot het voorkomen van ongeoorloofde verplaatsingen binnen het Schengengebied. Het is ook in overeenstemming met de doelstellingen van Verordening (EU) 2019/816 om het Europees Strafregisterinformatiesysteem te verbeteren wat betreft informatie over onderdanen van derde landen en bij te dragen tot de ontwikkeling van interoperabiliteit tussen alle gecentraliseerde EU-informatiesystemen voor veiligheids-, grens- en migratiebeheer.
Het voorstel is daarnaast in overeenstemming met de wijzigingen die door de voorgestelde screeningverordening moeten worden aangebracht in het interoperabiliteitskader dat is ingesteld bij Verordening (EU) 2019/817 12 en Verordening (EU) 2019/818 13 , door bij screening ten aanzien het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen dezelfde toegangsrechten te waarborgen als ten aanzien van andere relevante databanken zoals het inreis-uitreissysteem (EES), het Europees reisinformatie en -autorisatiesysteem (Etias) en het Visuminformatiesysteem (VIS).
In het voorstel wordt ook rekening gehouden met het bij Verordening (EU) 2019/817 en Verordening (EU) 2019/818 ingestelde interoperabiliteitskader.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 82, lid 1, tweede alinea, punt d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat betrekking heeft op het bevorderen van de samenwerking tussen justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen. Dit is de Verdragsbepaling die als rechtsgrondslag diende voor de verordeningen die dit voorstel beoogt te wijzigen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het optreden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht behoort tot een gebied waarop de EU en de lidstaten in overeenstemming met artikel 4, lid 2, VWEU over een gedeelde bevoegdheid beschikken. Daarom is het subsidiariteitsbeginsel van toepassing krachtens artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie: de Unie treedt slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het dat optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
De doelstellingen van dit voorstel kunnen niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en kunnen beter door de Unie worden bereikt De reden hiervoor is dat zij betrekking hebben op de toegang tot informatie in een EU-databank en op het bevorderen van de samenwerking tussen justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen.
• Evenredigheid
Het voorstel staat in verhouding tot de vastgestelde doelstellingen.
Het voorstel heeft tot doel de toegangsrechten tot het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN) in overeenstemming te brengen met andere databanken die tijdens de screening aan de buitengrenzen en op het grondgebied automatisch worden geverifieerd voor veiligheidsdoeleinden, en met de toegangsrechten die reeds zijn verleend in het kader van de screening van aanvragers van een visum of van de screening van aanvragers van een reisautorisatie in het kader van het Europees reisinformatie en -autorisatiesysteem.
Overeenkomstig de voorgestelde screeningverordening zullen de veiligheidscontroles, met inbegrip van de raadpleging van het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN), beperkt blijven tot de identificatie van terroristische misdrijven en andere vormen van ernstige strafbare feiten. Artikel 1 van het voorstel weerspiegelt de wijziging die in artikel 5, lid 1, punt c), van Verordening 2019/816 wordt aangebracht door voorstel COM/2019/3 final 14 (wijzigingen ten behoeve van Etias), waarbij een speciale markering wordt ingevoerd voor terroristische misdrijven en andere vormen van ernstige strafbare feiten. Op basis van deze wijziging zal het mogelijk zijn de toegang tot gegevensbestanden van onderdanen van derde landen die zijn veroordeeld voor terroristische misdrijven en andere vormen van ernstige strafbare feiten, te beperken tot de gegevens die relevant zijn voor veiligheidscontroles in het kader van de voorgestelde screeningverordening. De raadpleging van de Ecris-TCN-databank moet immers op zo’n wijze plaatsvinden dat uit die databank alleen de gegevens worden opgevraagd die nodig zijn voor het uitvoeren van de veiligheidscontroles. Dit voorstel komt tegemoet aan deze vereisten.
De noodzakelijke wijzigingen van Verordening (EU) 2019/818 zijn beperkt tot het verlenen van toegangsrechten tot in het gemeenschappelijke identiteitsregister (CIR) opgeslagen gegevens aan de aangewezen autoriteiten in het kader van de screening.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel specificeert de voorwaarden voor toegang tot het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN), dat bij een EU-verordening is opgezet om te zorgen voor een uniforme toepassing in de hele Unie en rechtszekerheid, door uiteenlopende interpretaties in de lidstaten met betrekking tot het gebruik van deze centrale gegevensbank te voorkomen.
Het voorstel vormt ook een aanvulling op de uniforme regels voor veiligheidscontroles tijdens de screening, zoals uiteengezet in de voorgestelde screeningverordening.
Derhalve is een verordening het geschikte instrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het empirisch onderbouwd document dat is opgesteld in verband met de wetgevingsvoorstellen die samen met het nieuwe migratie- en asielpact zijn vastgesteld, blijft relevant voor dit voorstel, dat een aanvulling vormt op de voorgestelde screeningverordening.
•
Raadpleging van belanghebbenden
De raadplegingen van de Commissie met betrekking tot het nieuwe migratie- en asielpact blijven geldig. De Commissie heeft met name meermaals overleg met het Europees Parlement, de lidstaten en de belanghebbenden gepleegd over het nieuwe migratie- en asielpact. Tegelijkertijd hebben het Roemeense, het Finse en het Kroatische voorzitterschap zowel strategische als technische gedachtewisselingen gehouden over de toekomst van diverse aspecten van het migratiebeleid, waaronder het screeningvoorstel. Uit deze raadplegingen bleek dat er steun was voor een nieuwe start van het Europees asiel- en migratiebeleid.
Voorafgaand aan de lancering van het nieuwe migratie- en asielpact heeft de Commissie voortdurend overleg gepleegd met het Europees Parlement. De lidstaten erkenden onder meer de noodzaak van sterke grensbescherming en het belang van duidelijke en efficiënte procedures aan de buitengrenzen, met name om niet-toegestane verplaatsingen te voorkomen en bij te dragen tot de veiligheid van het Schengengebied. Sommige lidstaten benadrukten echter dat dit geen aanleiding mag geven tot onnodige administratieve lasten.
• Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met de relevante bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met inbegrip van de bescherming van persoonsgegevens, het beginsel van non-refoulement, bescherming in geval van verwijdering, uitzetting of uitlevering en andere relevante normen en waarborgen die zijn vastgelegd in het EU-recht inzake asiel, terugkeer en grenzen.
Wat de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) betreft, heeft het voorstel gevolgen voor dit recht op een wijze die strikt noodzakelijk en evenredig is om de EU-burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen te bieden, waar passende maatregelen worden genomen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, met inbegrip van georganiseerde misdaad en terrorisme.
Ten eerste maakt de voorgestelde wijziging het mogelijk het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN) te doorzoeken met het oog op het uitvoeren van veiligheidscontroles tijdens de screening, ter aanvulling van de bestaande grensbeheermaatregelen. De screening houdt in dat identiteits-, reis- of andere documenten worden geraadpleegd, dat biometrische gegevens van de gecontroleerde personen worden verwerkt en dat databanken, met inbegrip van Ecris-TCN, worden geraadpleegd in het kader van veiligheidscontroles. Dit impliceert de verwerking van persoonsgegevens. Dergelijke controles zijn nodig om na te gaan of de betrokken persoon een bedreiging vormt voor de veiligheid van de lidstaten in het kader van de voorgestelde screeningverordening.
Ten tweede moet het aan het einde van de screening in te vullen informatieformulier de gegevens bevatten die de autoriteiten van de lidstaten nodig hebben om de betrokkenen naar de passende procedure door te verwijzen. Het invullen en lezen van het informatieformulier door de autoriteiten is dus een vorm van verwerking van persoonsgegevens die onderdeel vormt van de doorverwijzing van onderdanen van derde landen die zich aan de buitengrens bevinden zonder aan de toegangsvoorwaarden te voldoen (of die op het grondgebied zijn aangehouden) naar de passende asiel- of terugkeerprocedures. Het informatieformulier vermeldt de resultaten van de raadpleging die tijdens de veiligheidsscreening is uitgevoerd. De resultaten van deze raadpleging worden weergegeven als treffer/geen treffer. In het geval van een treffer moeten in het informatieformulier de databank die de treffer heeft opgeleverd en de precieze redenen daarvoor worden vermeld. Er zij op gewezen dat in het geval van een treffer in Ecris-TCN, het informatieformulier het resultaat van de raadpleging alleen vermeldt bij een treffer met gegevens die verband houden met terrorisme en andere vormen van ernstige strafbare feiten.
Dit voorstel doet geen afbreuk aan de verantwoordelijkheden van de lidstaten uit hoofde van hun nationaal recht, met inbegrip van regels betreffende het invoeren van veroordelingen van minderjarigen en kinderen in het nationale strafregister. Dit voorstel sluit evenmin de toepassing uit van de constitutionele wetgeving van de lidstaten of van de internationale overeenkomsten waardoor zij gebonden zijn, in het bijzonder die welke voortvloeien uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, waarbij alle lidstaten partij zijn.
Bij de verslaglegging over de toepassing van Verordening (EU) 2019/816 overeenkomstig artikel 36, lid 9, van die verordening zal de Commissie ook rekening moeten houden met het effect van het gebruik van de databank van het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN) op de grondrechten van onderdanen van derde landen in het kader van de screening.
Het gebruik van deze databank in het kader van de screening moet worden onderworpen aan het toezichtmechanisme dat is vastgesteld in de voorgestelde screeningverordening, om ervoor te zorgen dat de grondrechten van onderdanen van derde landen worden geëerbiedigd en dat het beginsel van non-refoulement bij de screening in acht wordt genomen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde verordening heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 wijzigt Verordening (EU) 2019/816 door toevoeging van een nieuwe bepaling op grond waarvan de aangewezen autoriteiten in het kader van de screening de Ecris-TCN-databank kunnen raadplegen en daarin kunnen zoeken naar gegevens over personen die veroordeeld zijn voor een terroristisch misdrijf of andere ernstige strafbare feiten, en bevat de voorwaarden en waarborgen in dat verband.
Artikel 2 wijzigt Verordening (EU) 2019/818 door toevoeging van een nieuwe bepaling op grond waarvan de aangewezen autoriteiten in het kader van de screening gegevens kunnen raadplegen die zijn opgeslagen in het gemeenschappelijke identiteitsregister (CIR).
Artikel 3 bevat de slotbepalingen.