Toelichting bij COM(2021)140 - Kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele vaccinatie-, test- en herstelcertificaten voor onderdanen van derde landen (digitaal groen certificaat)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)140 - Kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele vaccinatie-, test- en herstelcertificaten voor ...
bron COM(2021)140 NLEN
datum 17-03-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Krachtens de Schengenuitvoeringsovereenkomst kunnen onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat wonen of verblijven, vrij op het grondgebied van de andere lidstaten reizen, mits zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. Het beleid van de Unie dat ervoor zorgt dat personen bij het overschrijden van de binnengrenzen niet worden gecontroleerd, komt dus niet alleen burgers van de Unie ten goede, maar ook onderdanen van derde landen die het recht hebben om in de EU te reizen. Sommige van de beperkingen die de lidstaten hebben vastgesteld om de verspreiding in te dijken van severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (“SARS-CoV-2”), dat coronavirusziekte 2019 (“COVID‑19”) veroorzaakt, hebben echter gevolgen gehad voor de uitoefening van dat recht. Deze maatregelen hebben vaak de vorm van inreisbeperkingen of andere specifieke voorschriften voor grensoverschrijdende reizigers, zoals een verplichting om in quarantaine of zelfisolatie te gaan of zich te laten testen op SARS-CoV-2-infectie vóór en/of na aankomst.

Om voor een goed gecoördineerde, voorspelbare en transparante aanpak van de vaststelling van beperkingen van het vrije verkeer te zorgen, heeft de Raad op 13 oktober 2020 Aanbeveling (EU) 2020/1475 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie 1 vastgesteld, die ook betrekking heeft op de situatie van onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven of wonen. Overeenkomstig punt 17 van Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad kunnen de lidstaten personen die vanuit risicogebieden in een andere lidstaat reizen, verplichten om in quarantaine/zelfisolatie te gaan en/of zich vóór en/of na aankomst op SARS-CoV-2-besmetting te laten testen.

Om aan te tonen dat aan de verschillende eisen is voldaan, is reizigers verzocht verschillende soorten bewijsstukken over te leggen, zoals medische certificaten, testresultaten of verklaringen. Doordat er geen gestandaardiseerde en beveiligde formaten zijn vastgesteld, is het voorgekomen dat reizigers problemen ondervonden in verband met de aanvaarding van door hen overgelegde documenten, en er is ook melding gemaakt van frauduleuze of vervalste documenten 2 . Deze problemen kunnen tot onnodige vertragingen en hindernissen leiden en zullen waarschijnlijk nog vaker voorkomen naarmate steeds meer Europeanen worden getest op en gevaccineerd tegen COVID-19 en bewijsstukken daarvan krijgen. De Europese Raad is op deze kwestie ingegaan. De leden van de Europese Raad hebben naar aanleiding van de informele videoconferenties van 25 en 26 februari 2021 3 ertoe opgeroepen verder te werken aan een gemeenschappelijke aanpak van vaccinatiecertificaten.

De lidstaten zijn het eens over het gebruik van dergelijke certificaten voor medische doeleinden, bijvoorbeeld om te zorgen voor een goede follow-up in verband met de toediening van de eerste en de tweede dosis en daarna mogelijk noodzakelijke boosters. De lidstaten werken aan de ontwikkeling van vaccinatiecertificaten en maken daarbij vaak gebruik van de informatie die beschikbaar is in immunisatieregisters.

In het e-gezondheidsnetwerk, een vrijwillig netwerk van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor e-gezondheidszorg, werkt de Commissie samen met de lidstaten aan de voorbereiding van de interoperabiliteit van vaccinatiecertificaten. Het e-gezondheidsnetwerk heeft op 27 januari 2021 richtsnoeren vastgesteld inzake vaccinatiebewijzen voor medische doeleinden, en deze op 12 maart 2021 geactualiseerd 4 . In deze richtsnoeren worden de centrale interoperabiliteitselementen gedefinieerd, namelijk een minimale dataset voor vaccinatiecertificaten en een unieke identificatiecode. Het e-gezondheidsnetwerk en het bij artikel 17 van Besluit nr. 1082/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad 5 ingestelde Gezondheidsbeveiligingscomité hebben ook gewerkt aan een gemeenschappelijke gestandaardiseerde dataset voor certificaten inzake COVID-19-testresultaten 6 , richtsnoeren voor herstelcertificaten en de respectieve datasets, en een overzicht van de interoperabiliteit van gezondheidscertificaten 7 .

Op basis van de technische werkzaamheden die tot dusver zijn verricht, stelt de Commissie in haar samen met dit voorstel ingediende voorstel voor een verordening betreffende het digitale groene certificaat (COM(2021)/xxx) voor een EU-kader vast te stellen voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van vaccinatiecertificaten in de EU als onderdeel van een “digitaal groen certificaat”. Dit kader moet tegelijkertijd ook gelden voor andere certificaten die tijdens de COVID-19-pandemie worden afgegeven, namelijk documenten ter staving van een negatief testresultaat voor SARS-CoV-2-besmetting en documenten waaruit blijkt dat de betrokkene is hersteld van een eerdere SARS-CoV-2-besmetting. Zo kunnen personen die niet zijn gevaccineerd of nog niet de mogelijkheid daartoe hebben gehad, ook profiteren van een dergelijk interoperabel kader, waardoor die personen gemakkelijker kunnen reizen. Hoewel kinderen bijvoorbeeld vooralsnog niet in aanmerking komen voor COVID-19-vaccinatie, moeten zij een test- of herstelcertificaat kunnen krijgen, dat ook namens hen door hun ouders in ontvangst kan worden genomen.

Het kader dat wordt vastgesteld bij het voorstel voor een verordening betreffende het digitale groene certificaat (COM(2021)/xxx) is van toepassing op burgers van de Unie of hun familieleden die onderdaan van een derde land kunnen zijn. Het onderhavige voorstel heeft tot doel ervoor te zorgen dat hetzelfde kader van toepassing is op andere onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een EU-lidstaat verblijven of wonen en die op grond van het Unierecht naar een andere lidstaat mogen reizen.

Overeenkomstig artikel 77, lid 2, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moet de Unie beleidsmaatregelen nemen om te bepalen onder welke voorwaarden onderdanen van derde landen vrij in de Unie kunnen reizen. Sommige maatregelen die de lidstaten hebben genomen om de COVID-19-uitbraak in te dijken, hebben echter gevolgen gehad voor de vrijheid om binnen de Unie te reizen van onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven of wonen. Deze maatregelen hebben vaak de vorm van inreisbeperkingen of andere specifieke voorschriften voor grensoverschrijdende reizigers, zoals een verplichting om in quarantaine of zelfisolatie te gaan of zich te laten testen op COVID-19-infectie vóór en/of na aankomst, en hebben bijzonder ingrijpende gevolgen voor personen die in grensregio’s wonen en de grens oversteken in het kader van hun dagelijks leven, bijvoorbeeld in verband met werk, onderwijs, gezondheidszorg, winkelen, en culturele en recreatieve activiteiten.

Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad voorzag in een gecoördineerde aanpak ten aanzien van de volgende kernpunten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden bij beslissingen over het al dan niet instellen van beperkingen van het vrije verkeer, weergave van het risico op COVID-19-overdracht op kaarten met een afgesproken kleurcode die worden gepubliceerd door het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding ECDC 8 , en een gecoördineerde aanpak van eventuele maatregelen die geschikt zijn voor personen die tussen gebieden reizen, in overeenstemming met het risico van overdracht in die gebieden.

Op 30 oktober 2020 heeft de Raad Aanbeveling (EU) 2020/1632 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie in het Schengengebied vastgesteld, waarin de lidstaten die door het Schengenacquis gebonden zijn, werd aanbevolen de gemeenschappelijke criteria, de gemeenschappelijke drempelwaarden en het gemeenschappelijk raamwerk voor maatregelen uit Aanbeveling (EU) 2020/1475 toe te passen. Om te zorgen voor interoperabiliteit tussen de verschillende technische oplossingen voor vaccinatiecertificaten die in ontwikkeling zijn bij de lidstaten, waarvan er enkele al begonnen zijn met het aanvaarden van vaccinatiebewijzen waarmee reizigers worden vrijgesteld van bepaalde beperkingen, moeten er uniforme voorwaarden gelden voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van vaccinatie-, test- en herstelcertificaten in verband met COVID-19.

Het vast te stellen kader voor het digitale groene certificaat moet het formaat en de inhoud vastleggen van de vaccinatie-, test- en herstelcertificaten in verband met COVID-19. De Commissie stelt bovendien voor dat het kader voor het digitale groene certificaat moet garanderen dat deze certificaten in een interoperabel formaat kunnen worden afgegeven en op betrouwbare wijze kunnen worden geverifieerd wanneer zij door de houder ervan worden overgelegd in andere lidstaten, wat het reizen binnen de EU zal vergemakkelijken.

De certificaten mogen niet meer persoonsgegevens bevatten dan noodzakelijk is. Aangezien ook gevoelige medische gegevens onderdeel zijn van die persoonsgegevens, moet een zeer hoog niveau van gegevensbescherming worden gewaarborgd en moeten de beginselen van minimale gegevensverwerking in acht worden genomen. Met name mag het kader voor het digitale groene certificaat niet vereisen dat op EU-niveau een gegevensbank wordt opgezet en bijgehouden, maar moet het gedecentraliseerde verificatie van digitaal ondertekende interoperabele certificaten mogelijk maken.

De voorgestelde Verordening (EU) 2021/XXX houdt rekening met de werkzaamheden die op internationaal niveau, onder andere in het kader van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en andere gespecialiseerde agentschappen van de Verenigde Naties, worden verricht om specificaties en richtsnoeren vast te stellen voor het gebruik van digitale technologieën voor het documenteren van de vaccinatiestatus van een persoon. Derde landen moeten worden aangemoedigd om het digitale groene certificaat te erkennen in verband met het verlenen van vrijstelling van beperkingen op niet-essentiële reizen. Dat zou met name kunnen inhouden dat interoperabiliteit wordt verzekerd tussen op mondiaal niveau opgezette technologische systemen en de systemen die zijn opgezet voor de toepassing van deze verordening teneinde het reizen binnen de Europese Unie te vergemakkelijken.


• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel doet geen afbreuk aan de Schengenvoorschriften wat betreft de toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen. De voorgestelde verordening mag geenszins worden opgevat als aanmoediging of vergemakkelijking van de herinvoering van binnengrenscontroles, die volgens de voorwaarden van Verordening (EU) 2016/399 (de “Schengengrenscode”) 9 het uiterste middel moet blijven.

Het voorstel vormt een aanvulling op en bouwt voort op andere beleidsinitiatieven op het gebied van vrij verkeer en reizen die tijdens de COVID-19-pandemie zijn aangenomen, zoals de Aanbevelingen (EU) 2020/1475, (EU) 2021/119, (EU) 2020/912 en (EU) 2021/132 van de Raad 10 . In Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad worden met name de algemene beginselen beschreven op basis waarvan de lidstaten moeten zorgen voor coördinatie van hun optreden bij het vaststellen en toepassen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid in reactie op de COVID-19-pandemie, en in Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad worden de derde landen vermeld van waaruit niet-essentiële reizen moeten worden toegestaan, alsook de functies en behoeften waarvoor essentiële reizen zijn toegestaan ongeacht het derde land van herkomst. In de nabije toekomst zal de Commissie de werking van laatstgenoemde aanbeveling nauwlettend blijven volgen en wijzigingen voorstellen die aansluiten bij de ontwikkelingen op dit gebied.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel maakt deel uit van de EU-maatregelen om de COVID-19-pandemie aan te pakken. Het bouwt met name voort op eerdere technische werkzaamheden van het Gezondheidsbeveiligingscomité en het e-gezondheidsnetwerk, een vrijwillig netwerk van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor e-gezondheidszorg.

Dit voorstel is verenigbaar met beleid van de Unie inzake immigratie van onderdanen van derde landen.

De bestaande EU-wetgeving bevat geen bepalingen over de afgifte, verificatie en aanvaarding van certificaten waaruit de gezondheidsstatus van de houder blijkt, hoewel het overleggen van dergelijke certificaten nodig kan zijn om te worden vrijgesteld van bepaalde beperkingen van het recht om te reizen die tijdens een pandemie worden opgelegd. Het is daarom noodzakelijk bepalingen vast te stellen om de interoperabiliteit en beveiliging van dergelijke certificaten te waarborgen.

Dit voorstel houdt rekening met de werkzaamheden die op internationaal niveau, onder andere in het kader van gespecialiseerde agentschappen van de Verenigde Naties, waaronder de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), worden verricht op basis van de Internationale Gezondheidsregeling om specificaties en richtsnoeren vast te stellen voor het gebruik van digitale technologieën voor het documenteren van de vaccinatiestatus van een persoon. Derde landen moeten worden aangemoedigd om het digitale groene certificaat te erkennen in verband met het verlenen van vrijstelling van beperkingen op niet-essentiële reizen.


2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 77, lid 2, punt c), VWEU bepaalt dat de Unie de voorwaarden vaststelt waaronder onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven of wonen, gedurende een korte periode vrij in de Unie kunnen reizen. De gewone wetgevingsprocedure is van toepassing.

Het voorstel beoogt onderdanen van derde landen het reizen binnen de EU tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken door een gemeenschappelijk kader vast te stellen voor de afgifte en aanvaarding van interoperabele vaccinatie-, test- en herstelcertificaten inzake COVID-19. Dit moet onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven of wonen en het recht hebben om naar andere lidstaten te reizen, in staat stellen aan te tonen dat zij voldoen aan de volksgezondheidsvoorschriften die overeenkomstig het EU-recht door de lidstaat van bestemming worden opgelegd. Het voorstel heeft ook als doel ervoor te zorgen dat de momenteel geldende beperkingen van de vrijheid om te reizen, die tot doel hebben de verspreiding van COVID-19 te beperken, op gecoördineerde wijze kunnen worden opgeheven zodra er meer wetenschappelijk bewijs beschikbaar komt.

Dit voorstel voorziet niet in een verplichting tot, noch in een recht op vaccinatie. Vaccinatiestrategieën vallen onder de nationale bevoegdheid van de lidstaten.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van dit voorstel, dat beoogt het reizen binnen de Unie gedurende de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken door de invoering van beveiligde en interoperabele certificaten betreffende de vaccinatie-, test- en herstelstatus van de houder, kunnen niet voldoende door de afzonderlijke lidstaten worden verwezenlijkt, maar kunnen vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de EU worden bereikt.

Het uitblijven van maatregelen op EU-niveau zou er waarschijnlijk toe leiden dat de lidstaten verschillende systemen invoeren, waardoor legaal in een lidstaat verblijvende of wonende onderdanen van derde landen die hun recht om te reizen uitoefenen, problemen zouden ondervinden in verband met de erkenning van hun afgegeven documenten in andere lidstaten. Er moet met name overeenstemming worden bereikt over de technische normen die moeten worden toegepast om de interoperabiliteit, beveiliging en verifieerbaarheid van de afgegeven certificaten te waarborgen.

• Evenredigheid

Het optreden van de EU kan een aanzienlijke meerwaarde bieden bij het aanpakken van de hierboven genoemde uitdagingen en is de enige manier waarop een convergent en compatibel kader kan worden opgezet en gehandhaafd.

De vaststelling van unilaterale of ongecoördineerde maatregelen met betrekking tot gezondheidscertificaten inzake COVID-19 kan leiden tot maatregelen die de mogelijkheid om binnen de Unie te reizen voor onderdanen van derde landen die daartoe het recht hebben, beperken.

Overeenkomstig de regels van Verordening (EU) 2021/XXXX, die volledig op deze voorgestelde verordening van toepassing zijn, moet de voorgestelde verordening worden opgeschort zodra de COVID-19-pandemie voorbij is, aangezien er vanaf dat moment geen reden meer is om onderdanen van derde landen te verplichten om gezondheidsdocumenten over te leggen wanneer zij binnen de EU reizen. Tegelijkertijd moet de toepassing ervan worden hervat als de WHO opnieuw een pandemie afkondigt als gevolg van een uitbraak van SARS-CoV-2, een variant daarvan, of een soortgelijke infectieziekte met een epidemisch potentieel.

• Keuze van het instrument

Een verordening waarborgt de rechtstreekse, onmiddellijke en gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van het EU-recht in alle lidstaten.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Het voorstel houdt rekening met de besprekingen die regelmatig met de lidstaten worden gevoerd, de technische samenwerking die binnen het Gezondheidsbeveiligingscomité en het e-gezondheidsnetwerk plaatsvindt, de beschikbare informatie over de evoluerende epidemiologische situatie en relevant beschikbaar wetenschappelijk bewijs.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel bouwt voort op de technische samenwerking die binnen het Gezondheidsbeveiligingscomité en het e-gezondheidsnetwerk plaatsvindt, de door het ECDC gepubliceerde informatie over de epidemiologische situatie in verband met de COVID-19-pandemie en de relevante beschikbare wetenschappelijke gegevens.

• Effectbeoordeling

Gezien het dringende karakter heeft de Commissie geen effectbeoordeling uitgevoerd.

• Grondrechten

Dit voorstel houdt de verwerking in van persoonsgegevens, met inbegrip van gezondheidsgegevens. Er zijn potentiële effecten op de grondrechten van personen, met name artikel 7 (De eerbiediging van het privéleven) en artikel 8 (De bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest. De verwerking van persoonsgegevens van natuurlijke personen, met inbegrip van de verzameling van, de toegang tot en het gebruik van die persoonsgegevens, heeft gevolgen voor het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van het Handvest. Aantasting van die grondrechten moet gerechtvaardigd zijn.

Wat betreft het recht op bescherming van persoonsgegevens, met inbegrip van gegevensbeveiliging, is Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad 11 van toepassing. Er wordt niet voorzien in afwijking van de gegevensbeschermingsregeling van de Unie en de lidstaten moeten duidelijke regels en voorwaarden en robuuste waarborgen toepassen, in overeenstemming met de EU-regels inzake gegevensbescherming. De voorgestelde verordening voorziet niet in het opzetten van een Europese gegevensbank voor vaccinatie, tests of herstel inzake COVID-19. Voor de toepassing van de voorgestelde verordening hoeven persoonsgegevens alleen te worden opgenomen in het afgegeven certificaat, dat tegen vervalsing en manipulatie moet worden beschermd.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De financiering van maatregelen ter ondersteuning van dit initiatief zal worden behandeld in het financieel memorandum bij het voorstel voor Verordening (EU) 2021/XXX.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 van het voorstel beschrijft het onderwerp van de voorgestelde verordening.

Artikel 2 voorziet in een versnelde inwerkingtreding van de verordening.