Toelichting bij COM(2021)278 - Instelling en de werking van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)278 - Instelling en de werking van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)278  |
| datum | 02-06-2021 |
• Algemene context
Het Schengengebied 1 is een van de belangrijkste verworvenheden van de Europese Unie. Het heeft de vrijheid van verkeer versterkt door meer dan 420 miljoen mensen in staat te stellen zich te verplaatsen zonder controles aan de binnengrenzen te hoeven ondergaan en door de grensoverschrijdende levering van goederen en diensten te vergemakkelijken, hetgeen onze samenlevingen aanzienlijke sociale en economische voordelen oplevert.
De Schengensamenwerking, die aanvankelijk door vijf lidstaten in een intergouvernementeel kader is begonnen met de ondertekening van het Schengenakkoord op 14 juni 1985, is sinds de totstandkoming aanzienlijk uitgebreid. Gedurende de laatste 35 jaar heeft het gebied zich binnen de EU gestaag tot een goed functionerende ruimte zonder binnengrenscontroles ontwikkeld en het gevoel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten versterkt. Vandaag staat het gebied voor een andere realiteit en andere uitdagingen dan toen het tot stand kwam. De instabiliteit in Europa’s nabuurschap en daarbuiten, de vluchtelingencrisis van 2015 en de gevolgen daarvan, de aanhoudende terroristische dreiging en de COVID-19-pandemie zorgen voor aanzienlijke druk op Schengen en waren voor een aantal lidstaten zelfs reden om voor een langere periode opnieuw controles aan de binnengrenzen in te voeren.
Om het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarvoor het Schengengebied zich gesteld ziet, kondigde voorzitter van de Commissie Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie 2020 een Schengenstrategie aan 2 . In het nieuwe migratie- en asielpact 3 verklaarde de Commissie dat de Schengenstrategie zou voorzien in een combinatie van wetgevende en operationele initiatieven voor een sterker en veerkrachtiger gebied zonder binnengrenscontroles en de structuren voor beheer- en toezicht zou verstevigen. Een van die initiatieven is de herziening van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme (hierna “het Schengenevaluatiemechanisme” of “het mechanisme” genoemd).
Het Schengengebied wordt ondersteund door een aanzienlijk pakket maatregelen die de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen compenseren, het vrije verkeer bevorderen en voor een hoge graad van veiligheid en rechtvaardigheid zorgen. Het Schengenacquis omvat de bepalingen die in het kader van de Unie zijn geïntegreerd overeenkomstig Protocol nr. 19, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), alsmede de daarop voortbouwende of anderszins daaraan gerelateerde rechtshandelingen. Het acquis omvat 1) maatregelen aan de buitengrenzen (buitengrensbeheer), 2) compenserende maatregelen (gemeenschappelijk visumbeleid, politiesamenwerking, terugkeerbeleid en het Schengeninformatiesysteem) en 3) een robuust evaluatie- en toezichtmechanisme. Het Schengenacquis bevat ook vereisten inzake gegevensbescherming en de eerbiediging van andere grondrechten. De drie genoemde essentiële en aanvullende pijlers vormen de grondslag van Schengen en maken het gebied zonder binnengrenscontroles mogelijk. De algehele stabiliteit van deze complexe architectuur is afhankelijk van de kracht van elke afzonderlijke pijler en van de coherentie en samenhang van het hele systeem.
Het Schengengebied werkt alleen als de gemeenschappelijke regels, d.w.z. het Schengenacquis, correct en doeltreffend worden toegepast en, meer algemeen, de lidstaten vertrouwen in elkaar stellen. Een tekortkoming of gebrekkige uitvoering in één lidstaat kan gevolgen hebben voor alle andere lidstaten en zo het Schengengebied in gevaar brengen. Het toezicht op de wijze waarop de lidstaten het Schengenacquis uitvoeren en de follow-up van gezamenlijk overeengekomen aanbevelingen voor verbetering vormen een hoeksteen van de governancestructuren van Schengen. Al in 1998 richtten de partijen bij de Schengenovereenkomst een Permanente Commissie op, die opdracht kreeg om tekortkomingen in de uitvoering van het Schengenacquis op te sporen en oplossingen voor te stellen 4 . Na de integratie van het Schengenacquis in het EU-rechtskader is het besluit tot oprichting van de Permanente Commissie vervangen door Verordening (EU) nr. 1053/2013 5 van de Raad (hierna “de verordening” genoemd), die momenteel de rechtsgrondslag voor het mechanisme vormt. De verordening is in 2015 in werking getreden.
Het Schengenevaluatiemechanisme heeft als doel een hoog niveau van wederzijds vertrouwen tussen de deelnemende lidstaten te handhaven en zo bij te dragen tot een goed functionerend Schengengebied door te waarborgen dat de lidstaten de Schengenvoorschriften doeltreffend toepassen. Het mechanisme moet deze doelen verwezenlijken door middel van onpartijdige en doeltreffende evaluaties, die het mogelijk maken de tekortkomingen bij de praktische toepassing van de wetgeving vast te stellen en te waarborgen dat deze tekortkomingen vlot worden verholpen.
Hoewel het mechanisme wettelijk gezien het hele Schengenacquis kan bestrijken, worden in de praktijk door de Commissie en de lidstaten samen per meerjarige evaluatiecyclus de specifieke te evalueren beleidsterreinen vastgesteld. Op basis van deze praktijk hadden de eerste en tweede meerjarige evaluatiecyclus betrekking op specifieke evaluaties waarbij de uitvoering werd beoordeeld van maatregelen op het gebied van buitengrensbeheer, terugkeer, gemeenschappelijk visumbeleid, politiële samenwerking, het Schengeninformatiesysteem (SIS), gegevensbescherming en de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen. Andere beleidsterreinen die in de toekomst onder het Schengenacquis komen te vallen, zouden onderdeel van het mechanisme kunnen worden als de Commissie daartoe in het meerjarige evaluatieprogramma beslist. In dit verband en op basis van deze praktijk bestrijkt het mechanisme ook – zij het alleen om vast te stellen of een lidstaat klaar is om het Schengenrechtskader volledig of ten dele toe te passen – justitiële samenwerking in strafzaken, vuurwapenwetgeving en drugsbeleid.
Volgens de verordening is de Commissie verantwoordelijk voor de algemene coördinatie en organisatie van de evaluatie en het toezicht, en houdt zij het Europees Parlement en de nationale parlementen op de hoogte van de inhoud en de resultaten van de evaluaties. Overeenkomstig artikel 70 VWEU blijft een mechanisme een gedeelde verantwoordelijkheid: de Commissie voert de evaluaties uit in samenwerking met deskundigen van de lidstaten en met ondersteuning van organen en instanties van de Unie. Met het oog op de verantwoordingsplicht, de verantwoordelijkheid voor de resultaten en het wederzijdse vertrouwen is deze op onderlinge beoordeling gebaseerde benadering van cruciaal belang. De deskundigen van de lidstaten controleren hoe hun collega’s te werk gaan, bevelen oplossingen aan en dringen aan op maatregelen als de lidstaat de oplossingen niet uitvoert. Bovendien is de Raad bij het besluitvormingsproces betrokken waar het gaat om de vaststelling van aanbevelingen op voorstel van de Commissie.
• Motivering en doel van het voorstel
Gezien de uitdagingen waarmee het Schengengebied de laatste jaren is geconfronteerd en de rol van het mechanisme bij de governance van Schengen, is het van belang dat het mechanisme geschikt blijft voor het beoogde doel en dat het potentieel ervan optimaal wordt benut, zodat het zich kan aanpassen aan recente ontwikkelingen op wetgevingsgebied, nieuwe problemen kan oplossen en nieuwe lidstaten kan opnemen die het Schengenacquis volledig of gedeeltelijk toepassen.
Krachtens artikel 22 van de verordening diende de Commissie de toepassing van deze verordening te evalueren binnen zes maanden nadat alle evaluatieverslagen in het kader van het eerste meerjarige evaluatieprogramma (2015-2019) waren aangenomen. De Commissie heeft haar evaluatie op 25 november 2020 gepresenteerd in een verslag 6 en een begeleidend werkdocument 7 , waarin alle elementen van de verordening aan de orde zijn gesteld, waaronder de werking van de procedures voor het vaststellen van handelingen in het kader van het mechanisme.
De evaluatie wijst uit dat het mechanisme tot tastbare verbeteringen heeft geleid. De lidstaten passen het Schengenacquis over het algemeen correct toe en ernstige tekortkomingen zijn naar behoren verholpen. Het bevestigt dat het mechanisme als zodanig een solide kader biedt voor de evaluatie van en het toezicht op de uitvoering van het Schengenacquis.
Bij de evaluatie is echter vastgesteld dat het mechanisme omslachtig is en aanzienlijke tekortkomingen vertoont; het evaluatieproces en de follow-up en uitvoering van de actieplannen vergen namelijk buitensporig veel tijd. Voorts is gebleken dat de aanbevelingen van de Raad niet doeltreffend genoeg zijn om te waarborgen dat de lidstaten snel actie ondernemen, aangezien het proces door zijn technische aard onvoldoende politieke druk om te handelen genereerde. Hoewel bij tien evaluatiebezoeken ernstige tekortkomingen zijn geconstateerd 8 , heeft er slechts eenmaal een ministeriële bespreking plaatsgevonden, te weten in geval van de ernstige tekortkomingen bij het buitengrensbeheer door Griekenland.
Het mechanisme lijkt ook onvoldoende vertrouwen onder de lidstaten te genereren, aangezien verscheidene lidstaten de laatste vijf jaar binnengrenscontroles zijn blijven verlengen, ondanks positieve evaluaties van het buitengrensbeheer, politiële samenwerking en het Schengeninformatiesysteem, en een algemene beoordeling dat lidstaten het Schengenacquis passend uitvoeren. Bovendien is het mechanisme volgens de evaluatie momenteel zo star dat het niet kan inspelen op nieuwe omstandigheden en nieuwe operationele en wetgevende ontwikkelingen.
De conclusie van de evaluatie luidt dat het mechanisme als gevolg van een aantal tekortkomingen niet zo doeltreffend werkt als zou kunnen en moeten, waardoor het potentieel ervan niet ten volle wordt benut. Deze tekortkomingen zijn:
1.de buitensporige lengte van het evaluatieproces (10-12 maanden) en de tijd die lidstaten hebben om de aanbevelingen uit te voeren (twee jaar);
2.ontoereikende capaciteit van de lidstaten om aan de evaluaties bij te dragen met een toereikend aantal deskundigen (vijf lidstaten leveren een derde van alle deskundigen en voor specifieke beleidsterreinen is er een chronisch tekort aan deskundigen);
3.suboptimale benutting en efficiëntie van onaangekondigde bezoeken en van de andere evaluatie- en toezichtinstrumenten, met name thematische evaluaties;
4.trage follow-up en uitvoering van de actieplannen en het ontbreken van een alomvattende en consistente aanpak van het toezicht op de uitvoering; alsmede
5.het feit dat, afgezien van de evaluatie van het recht op bescherming van persoonsgegevens, de beoordeling van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis onvoldoende in het mechanisme is geïntegreerd.
De evaluatie wees uit dat een aantal van deze tekortkomingen op operationeel niveau zou kunnen worden verholpen, terwijl het verhelpen van andere tekortkomingen wetswijzigingen zou vergen.
Zowel het Europees Parlement als de Raad heeft benadrukt dat het mechanisme moet worden hervormd. Het Europees Parlement heeft de Commissie middels zijn resolutie 9 van 2017 verzocht om op te treden en de Raad deed dit door middel van de in 2019 10 door het Finse voorzitterschap gestarte raadpleging eveneens. Meer recentelijk heeft de Raad conclusies over het mechanisme 11 vastgesteld waarbij de Commissie is verzocht om initiatieven voor te stellen ter verbetering van de algehele efficiëntie van het mechanisme en om ervoor te zorgen dat het een flexibel mechanisme blijft dat kan worden aangepast aan de veranderende omstandigheden en ontwikkelingen van het Schengenacquis, zodat het nieuwe uitdagingen het hoofd kan bieden en meeverandert met nieuwe realiteiten.
In aansluiting op de conclusies van de vijfjarige evaluatie concludeerde de Commissie dat voornoemde tekortkomingen zouden kunnen worden bezien als drie onderling samenhangende uitdagingen:
–beperkte strategische focus en aanzienlijke versnippering, waardoor het ontbreekt aan een overzicht van de werking van het Schengengebied als geheel – een overzicht dat politieke discussie zou kunnen vergemakkelijken;
–ontoereikende capaciteit om nieuwe omstandigheden en operationele en wetgevende ontwikkelingen te identificeren en snel daarop in te spelen of zich daaraan aan te passen; alsmede
–trage vaststelling en toepassing van oplossingen met een systeem van onderlinge beoordeling waar niet de beoogde druk van uitgaat.
Op basis van de in de begeleidende effectbeoordeling bijeengebrachte input van relevante belanghebbenden, heeft de Commissie meerdere beleidsopties geformuleerd (opgesomd in punt 3) die het mechanisme doeltreffender moeten maken, zodat het Schengenacquis transparanter, doeltreffender en consistenter wordt uitgevoerd.
Om bovenstaande problemen op te lossen, beoogt dit voorstel: 1) de strategische focus van het mechanisme te versterken en te zorgen voor een evenrediger gebruik van de verschillende evaluatie-instrumenten; 2) de procedures te verkorten en versimpelen om het proces doeltreffender en efficiënter te maken en de onderlinge druk op te voeren; 3) de deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de organen en instanties van de Unie te optimaliseren; en 4) de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van het Schengenacquis te versterken. Deze doelstellingen zullen met name worden verwezenlijkt door de volgende aanpak:
1) De strategische focus van het mechanisme versterken en zorgen voor een evenrediger en strategischer gebruik van de verschillende evaluatie- en toezichtinstrumenten
–Zorgen voor meer flexibiliteit zodat het toepassingsgebied van de specifieke evaluaties en de evaluatieprioriteiten aan de nieuwe realiteit van het Schengenacquis kunnen worden aangepast door de huidige lijst van specifieke te evalueren beleidsterreinen te schrappen en een procedure vast te stellen voor het vaststellen van de prioritaire gebieden aan het begin van elke evaluatiecyclus. In het kader van de huidige verordening wordt elke lidstaat op zes beleidsterreinen geëvalueerd aan de hand van zes afzonderlijke evaluaties, die resulteren in zes evaluatieverslagen en zes reeksen aanbevelingen. Deze beleidsterreinen zijn echter niet langer volledig aangepast aan de nieuwe ontwikkelingen. Zo zal een nieuwe reeks IT-systemen in 2023 operationeel worden en het Schengeninformatiesysteem aanvullen. Naarmate het veiligheidsacquis zich ontwikkelt, moet bij de evaluaties steeds meer rekening worden gehouden met aanvullende elementen, met name op het gebied van politiële samenwerking. Gezien de ontwikkelingen op wetgevingsgebied raken verschillende beleidsterreinen steeds sterker onderling verweven en onderling afhankelijk (bijvoorbeeld het Schengeninformatiesysteem en terugkeer, of het Schengeninformatiesysteem en politiële samenwerking). Wellicht is het werken met evaluaties op specifieke beleidsterreinen dan ook niet de meest geschikte manier om deze onderling verbonden activiteiten te beoordelen. Door de lijst van beleidsterreinen te schrappen, zorgt het voorstel voor meer flexibiliteit om evaluaties anders te formuleren en andere aspecten of mogelijke nieuwe elementen te evalueren, zodat het mechanisme zich snel kan aanpassen aan het dynamische karakter van het Schengenacquis. Tegelijkertijd schept het voorstel rechtszekerheid waar het gaat om de procedure om aan het begin van elke evaluatiecyclus overeenstemming te bereiken over de evaluatieprioriteiten.
–Een flexibele programmering tot stand brengen. Bovendien creëert het voorstel een flexibel wetgevingskader voor de programmering. De regels voor de meerjarige en jaarlijkse programmering worden aangepast om sneller te kunnen reageren op nieuwe problemen en uitdagingen, door in de meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s minder details op te nemen dan thans het geval is en er voor te zorgen dat er minder wijzigingen nodig zijn.
–Geleidelijk evolueren naar volledig op risico gebaseerde evaluaties. Het voorstel houdt in dat voortaan rekening moet worden gehouden met de resultaten van eerdere evaluaties en van andere EU- en nationale evaluatie- en toezichtmechanismen (bv. de kwetsbaarheidsbeoordeling van Frontex en het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact)). Bovendien schept het voorstel (zoals hieronder nader wordt toegelicht) extra verplichtingen: zo nodig zullen er van organen en instanties van de Unie risicobeoordelingen en situatiekennis worden verlangd. Het nieuwe flexibele kader en de aanvullende verplichtingen zouden het mettertijd bijvoorbeeld mogelijk maken om de lidstaten te onderwerpen aan een uitgebreide, op risico gebaseerde evaluatie die alleen betrekking heeft op de elementen die aan de hand van risicoanalyse en situatiekennis zijn geïdentificeerd, met één evaluatie per lidstaat, waarbij alle relevante beleidsterreinen aan bod komen in één evaluatieverslag. Het zou het ook mogelijk maken om verschillende lidstaten die met dezelfde uitdagingen worden geconfronteerd, tegelijk te evalueren.
–Ervoor zorgen dat er geen lacunes zijn bij de evaluatie van de uitvoering van het Schengenacquis in een lidstaat. Naarmate het Schengenrechtskader evolueert en complexer wordt, laten de lidstaten zich door andere actoren ondersteunen bij de uitvoering van taken die onder hun verantwoordelijkheid vallen. Zij doen daarvoor bijvoorbeeld een beroep op particuliere ondernemingen op het gebied van visumbeleid (zoals externe dienstverleners) of buitengrenzen (zoals luchtvaartmaatschappijen of luchthavens die door particuliere ondernemingen worden beheerd). Ook wordt een beroep gedaan op organen en instanties van de Unie waarvan het mandaat de afgelopen jaren is versterkt zodat zij de lidstaten kunnen ondersteunen, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van grenscontroles of -bewaking, of tweedelijnsveiligheidscontroles. Aangezien het mechanisme ten doel heeft een overzicht te geven van de situatie in een lidstaat, wordt in het voorstel verduidelijkt dat het mechanisme de controle van de activiteiten van de organen en instanties van de Unie kan ondersteunen, voor zover deze namens de lidstaten taken vervullen om te helpen bij de operationele toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis. Het is dan ook niet de bedoeling deze organen en instanties als zodanig te evalueren. De controle van deze activiteiten zal worden geïntegreerd in de evaluatie van de lidstaten, zoals bijvoorbeeld ook nu al, tijdens de evaluaties op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid, de teams de activiteiten controleren van particuliere ondernemingen (externe dienstverleners) die betrokken zijn bij de ontvangst van visumaanvragen; of aan de buitengrenzen wanneer de teams de infrastructuur controleren van een luchthaven die door een particuliere onderneming wordt beheerd. Dit aspect van de evaluaties wordt uitgevoerd onverminderd en met volledige inachtneming van de verantwoordelijkheden die zijn toegekend aan de Commissie en de relevante bestuursorganen van de betrokken organen en instanties. Indien uit evaluaties blijkt dat er tekortkomingen zijn met betrekking tot activiteiten die worden uitgevoerd of ondersteund door organen en instanties van de Unie, stelt de Commissie de betrokken bestuursorganen daarvan in kennis.
–De evaluatiecyclus verlengen van vijf tot zeven jaar, zodat de lidstaten tijdens de cyclus van zeven jaar ten minste tweemaal kunnen worden geëvalueerd. Dit zou ook een evenwichtiger, flexibeler en strategischer gebruik van alle beschikbare evaluatie- en toezichtinstrumenten mogelijk maken, waardoor een scherper en gerichter toezicht op de lidstaten wordt gewaarborgd.
–De soorten en methoden van evaluatie- en toezichtactiviteiten versterken. Geprogrammeerde periodieke bezoeken blijven de belangrijkste evaluatiemethode, maar het aandeel onaangekondigde bezoeken kan worden vergroot. Het wordt mogelijk om evaluatie- en toezichtactiviteiten op afstand uit te voeren (bv. via videoconferentie). Door de verplichting ten minste één thematische evaluatie per jaar uit te voeren, gaat dit soort evaluaties een grotere rol spelen. Tot dusver zijn slechts twee thematische evaluaties uitgevoerd (één met betrekking tot nationale strategieën voor geïntegreerd grensbeheer en één met betrekking tot de plaatselijke Schengensamenwerking op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid). De bepalingen inzake toezichtactiviteiten (nieuwe bezoeken en “controlebezoeken”, een nieuw instrument) bieden meer duidelijkheid en flexibiliteit.
–Onaangekondigde evaluaties zouden in de regel geen voorafgaande kennisgeving vereisen. Hierdoor zouden onaangekondigde evaluaties doeltreffender zijn, met name met het oog op het onderzoeken van de naleving van verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, en in het bijzonder als er aanwijzingen zijn voor problemen die aanzienlijke gevolgen hebben voor het functioneren van het Schengengebied, of als er sprake is van ernstige beschuldigingen van schendingen van de grondrechten. Een beperkte voorafgaande kennisgeving blijft van toepassing voor onaangekondigde bezoeken, die tot doel hebben de uitvoering van het Schengenacquis door de lidstaten aan een “aselecte gezondheidscontrole” te onderwerpen. Onaangekondigde bezoeken worden niet geprogrammeerd en kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, op korte termijn worden georganiseerd.
–De jaarlijkse verslagen over de resultaten van de uitgevoerde evaluaties en de stand van zaken met betrekking tot de corrigerende maatregelen van de lidstaten waarin deze verordening voorziet, moeten deel uitmaken van het jaarlijkse “verslag over de staat van Schengen”. Het is van cruciaal belang dat alle elementen van de complexe architectuur die de goede werking van Schengen ondersteunt, tijdens de politieke discussie uitvoerig aan de orde komen. Daartoe zal de Commissie opnieuw overgaan tot de goedkeuring van het “verslag over de staat van Schengen”, dat als basis zal dienen voor discussies binnen het onlangs opgerichte Schengenforum. De Schengenevaluaties, de situatie met betrekking tot de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen en de stand van uitvoering van de aanbevelingen zullen een belangrijk onderdeel van dat verslag vormen.
2) De procedures verkorten en versimpelen om het proces doeltreffender en efficiënter te maken en de onderlinge druk op te voeren
–Het evaluatieproces aanzienlijke versnellen door middel van duidelijke procedurele termijnen. Als algemene regel zal de Commissie de evaluatieverslagen en aanbevelingen binnen vier maanden na de evaluatieactiviteit in één enkele handeling vaststellen (en nog sneller als uit de evaluatie blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming). Dit zorgt niet alleen voor meer duidelijkheid over het causaal verband tussen de bevindingen in het verslag en de aanbevelingen, maar versnelt ook het proces. Hierdoor worden vertragingen bij de vaststelling van aanbevelingen, die nu plaatsvindt in een besluitvormingsproces dat uit twee fasen bestaat (d.w.z. door de Commissie goedgekeurde evaluatieverslagen en door de Raad aangenomen aanbevelingen), vermeden. De volledige betrokkenheid van de Raad bij het evaluatieproces en de aanbevelingen blijft gewaarborgd via de onderzoeksprocedure (positief advies van het Schengencomité waaraan alle lidstaten deelnemen en stemming over de enkele handeling die zowel de bevindingen van de evaluatie als de aanbevelingen omvat).
–De onderlinge druk opvoeren door de beslissingsbevoegdheden van de Raad toe te spitsen op politiek relevante zaken en door de Raad een grotere rol te laten spelen bij de follow-up van en het toezicht op de uitvoering van aanbevelingen. Hoewel de huidige tweefasenprocedure ten doel had politieke discussie op het niveau van de Raad te bevorderen en onderlinge druk uit te oefenen in geval van ernstige tekortkomingen of wanneer een lidstaat de aanbevelingen niet uitvoert, wijst de ervaring tot nu toe duidelijk uit dat deze aanpak in geen enkel geval en voor geen enkel verslag het beoogde doel heeft bereikt, maar aanzienlijk heeft bijgedragen tot de duur en complexiteit van het proces en afbreuk heeft gedaan aan de nuttige werking daarvan.
De lidstaten zijn reeds sterk betrokken bij het evaluatieproces (het uitvoeren van evaluaties met de Commissie, het gezamenlijk opstellen van de evaluatieverslagen en ontwerpaanbevelingen) en bij de goedkeuring van het evaluatieverslag via de onderzoeksprocedure van het desbetreffende comité. Bovendien zijn de meeste kwesties die tijdens de evaluaties aan het licht komen, veeleer van technische dan van politieke aard. De zware werklast in de Raad (onderzoek van 40 verslagen per jaar en de daaruit voortvloeiende uitvoeringsbesluiten van de Raad met honderden aanbevelingen) en de zeer gedetailleerde en lokale aard van de aanbevelingen maakten een echte discussie onmogelijk. Uit de vijfjaarlijkse evaluatie is gebleken dat het feit dat de Raad de aanbevelingen in alle gevallen goedkeurt niet tot de beoogde onderlinge druk leidde en dat het mechanisme niet de basis bood voor een politieke discussie over de stand van Schengen. Zelfs toen het mechanisme ernstige tekortkomingen aan het licht bracht, zijn de discussies over de bevindingen slechts eenmaal op ministerieel niveau gevoerd. Bovendien speelt de Raad een zeer beperkte rol bij de follow-up van en het toezicht op de uitvoering van de actieplannen van de lidstaten.
De voorgestelde herziening heeft tot doel deze tekortkomingen te verhelpen door ervoor te zorgen dat de Raad aanbevelingen aanneemt in gevallen die geacht worden de grootste toegevoegde waarde en impact te hebben voor het aansturen van de politieke discussie over zaken die van algemeen belang zijn voor het functioneren van Schengen. Daarvan is sprake bij thematische evaluaties, bij “eerste evaluaties” (wanneer wordt beslist of een lidstaat klaar is om het Schengenacquis volledig of op een specifiek gebied toe te passen) en bij ernstige tekortkomingen. Beoogd wordt aldus de onderlinge druk en de politieke discussie op het niveau van de Raad te stimuleren. Tegelijkertijd wordt voorgesteld de procedures te vereenvoudigen voor gevallen van meer technische aard.
Het voorstel vergroot ook de rol van de Raad bij de follow-up en voortgangsbewaking van deze zaken aanzienlijk, en voorziet ook in een escalatiemechanisme in geval van gebrek aan vooruitgang. Met name zal de Raad in geval van een ernstige tekortkoming termijnen vaststellen voor de uitvoering van de aanbevelingen en de frequentie van de voortgangsverslagen van de betrokken lidstaat specificeren, die deze voortgangsverslagen zowel aan de Commissie als aan de Raad moet voorleggen. De Raad zal zijn standpunt kenbaar moeten maken over het verslag van de Commissie naar aanleiding van het nieuwe bezoek en over de afsluiting van actieplannen. Soortgelijke bepalingen gelden voor de afsluiting van actieplannen in verband met “eerste evaluaties”.
Voorts zal de Raad in alle gevallen een grotere rol krijgen in de toezichtfase: het voorstel houdt in dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad ten minste tweemaal per jaar in kennis stelt van de stand van de uitvoering van de actieplannen. Daarnaast zal de Commissie jaarlijks ook een uitgebreid verslag over de uitgevoerde evaluaties aannemen, dat door de Raad moet worden besproken met het oog op de vaststelling van conclusies ter zake. Tot slot zal de Commissie de Raad informeren wanneer een lidstaat onvoldoende vooruitgang boekt bij de uitvoering van het actieplan.
– De bepalingen met betrekking tot gevallen waarin volgens evaluaties sprake is van een ernstige tekortkoming versterken en voorzien in een snellere respons: er wordt een versnelde procedure voor een ernstige tekortkoming ingevoerd om ervoor te zorgen dat de vastgestelde tekortkomingen snel worden verholpen. Het voorstel houdt in dat de definitie van ernstige tekortkomingen die momenteel in de Schengenevaluatierichtsnoeren staat, in de normatieve tekst wordt opgenomen om de rechtszekerheid te vergroten en een gemeenschappelijke interpretatie van het concept te waarborgen. De geëvalueerde lidstaat moet onmiddellijk beginnen met de uitvoering van maatregelen om de tekortkoming te verhelpen, nog voordat het verslag is goedgekeurd, en moet de Commissie en de lidstaten onverwijld in kennis stellen van de genomen maatregelen. In geval van ernstige tekortkomingen moeten de aanbevelingen binnen twee en een halve maand na het einde van de evaluatieactiviteit door de Raad worden aangenomen; uiterlijk één jaar na de evaluatie vindt een nieuw bezoek plaats om de uitvoering van corrigerende maatregelen te controleren (dit kan ook eerder zijn, afhankelijk van de door de Raad vastgestelde termijnen voor de uitvoering van de corrigerende maatregelen); de Commissie zal de Raad en het Europees Parlement onmiddellijk op de hoogte brengen van het bestaan van een ernstige tekortkoming, met het oog op scherpere politieke controle, zoals uiteengezet in het voorgaande punt.
–Schrappen en vereenvoudigen van bepalingen die onnodige procedurele belemmeringen opwerpen. Op grond van het voorstel zouden de evaluatieverslagen niet meer hoeven te worden behandeld als “EU Restricted”-documenten. Deze wijziging zal de transparantie vergroten en de procedure vereenvoudigen en versnellen door een snellere behandeling van verslagen mogelijk te maken en de toezending ervan aan de nationale parlementen en het Europees Parlement te vergemakkelijken 12 . Evaluatieverslagen zouden niettemin als “gevoelig” worden behandeld 13 en de lidstaten zouden de mogelijkheid behouden om de rubricering ervan te vragen. Het voorstel zou het eenvoudiger maken om te beoordelen of actieplannen van de lidstaten toereikend zijn: de Commissie zal niet langer een mededeling over de beoordelingen aannemen, maar zij zal de betrokken lidstaat (en de Raad) wel in kennis blijven stellen van haar opmerkingen, bijvoorbeeld door middel van een administratieve brief. Ten slotte zouden de totale administratieve lasten voor de lidstaten afnemen door een verlaging van de frequentie van de follow-upverslagen (artikel 16, leden 3 en 4): voortgangsverslagen zouden niet langer om de drie maanden, maar om de zes maanden moeten worden ingediend.
(3) De evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van het Schengenacquis versterken.
–De evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis verder versterken (los van de gegevensbescherming, die als een specifiek beleidsterrein wordt geëvalueerd) binnen het hele mechanisme, mede door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten meer risicoanalyses te laten indienen; in de bepaling inzake opleiding nadrukkelijker verwijzen naar de grondrechten en in de verordening een specifieke bepaling opnemen betreffende het gebruik van bewijsmateriaal verstrekt door derden, met inbegrip van nationale toezichtmechanismen, alsook in de mogelijkheid voorzien om onaangekondigde evaluaties zonder voorafgaande kennisgeving uit te voeren, indien er aanwijzingen zijn voor ernstige schendingen van de grondrechten.
4) Zowel de deelname van deskundigen uit de lidstaten en de samenwerking met organen en instanties van de Unie optimaliseren, als synergieën met andere evaluatie- en toezichtmechanismen, met het oog op meer gerichte, strategische en op maat gesneden evaluaties
–Een pool van deskundigen tot stand brengen. Momenteel verzoekt de Commissie telkens drie maanden vóór elke evaluatie om deskundigen aan te wijzen. Dit is een zeer tijdrovende exercitie en de lidstaten zijn niet altijd in staat het benodigde aantal gekwalificeerde deskundigen aan te wijzen, aangezien de huidige procedure hen zeer weinig tijd biedt om te plannen. In dergelijke gevallen moet de Commissie de termijnen inzake het verzoek om deskundigen aan te wijzen voor evaluaties meerdere malen verlengen. Bovendien is er op specifieke beleidsterreinen een chronisch tekort aan deskundigen.
Dit systeem zal worden vervangen door een jaarlijks verzoek om deskundigen voor een pool aan te wijzen. De lidstaten moeten jaarlijks ten minste één deskundige aanwijzen per beleidsterrein dat in het meerjarige evaluatieprogramma wordt genoemd (bv. visa, beheer van de buitengrenzen, terugkeer, gegevensbescherming) en ervoor zorgen dat deze deskundigen beschikbaar zijn voor evaluaties. De Commissie zal de selectie van deskundigen voor de pool bevestigen en een lijst van de leden van de pool bijhouden. De teams voor specifieke evaluaties zullen voornamelijk worden samengesteld uit Schengenevaluatoren uit deze pool, die ook de organisatie van onaangekondigde bezoeken enorm zal vergemakkelijken. Bij de samenstelling van de teams zal naar behoren rekening worden gehouden met de capaciteit van de nationale overheidsdiensten en met het noodzakelijke geografisch evenwicht. Het feit dat een aangewezen deskundige in de pool is opgenomen, betekent niet dat deze deskundige te allen tijde nodig zal zijn. De pool zorgt ervoor dat de samenstelling van de teams minder omslachtig verloopt en biedt zowel de Commissie als de deskundigen van de lidstaten meer voorspelbaarheid en flexibiliteit, ook omdat de planning van de evaluaties ruim van tevoren aan alle lidstaten zal worden verstrekt. Voorafgaand aan elke evaluatie kan de Commissie zich bij het samenstellen van teams rechtstreeks tot individuele leden van de pool wenden, waardoor het proces aanzienlijk sneller en eenvoudiger wordt. Bij het opzetten van de specifieke teams moet de Commissie ook zorgen voor een zo groot mogelijk geografisch evenwicht. Als voor een bepaalde evaluatie een specifiek profiel nodig is en het niet mogelijk is een deskundige uit de pool in te zetten, kan de Commissie nog steeds een specifiek verzoek doen om deskundigen aan te wijzen. De totstandbrenging van een pool van deskundigen zou het op de lange termijn mogelijk maken een interdisciplinair team op te zetten voor de evaluatie van alle relevante gebieden van het Schengenacquis.
–De samenwerking met Frontex, eu-LISA, Europol, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming versterken. Het voorstel bepaalt dat de samenwerking wederkerig moet zijn, zodat deze organen en instanties ook gebruik kunnen maken van de informatie die tijdens het evaluatieproces is verzameld. De Commissie zal ook een breder scala aan informatie en risicoanalyseproducten van de organen en instanties kunnen verkrijgen.
Het voorstel vergroot ook de synergieën met de evaluatie- en toezichtmechanismen die door de organen en instanties van de Unie worden toegepast. De afgelopen jaren zijn er op EU- en nationaal niveau andere kwaliteitscontrole- en toezichtmechanismen opgezet die het mechanisme kunnen aanvullen. Het voorstel voorziet in meer samenhang en synergieën met de activiteiten van Frontex en met name het proces van kwetsbaarheidsbeoordeling. De kwetsbaarheidsbeoordeling door Frontex is een instrument dat het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme aanvult; het waarborgt kwaliteitscontrole op het niveau van de EU en zorgt voor voortdurende paraatheid op zowel Europees als nationaal niveau om te reageren bij problemen aan de buitengrenzen. De kwetsbaarheidsbeoordeling biedt een momentopname van de operationele capaciteit van een lidstaat op het gebied van de buitengrenzen en is bedoeld om mogelijke zwakke punten in het systeem op te sporen. Deze toekomstgerichte aanpak moet crises voorkomen. De Commissie deelt de resultaten van het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces reeds voorafgaand aan een evaluatie overeenkomstig artikel 33 van Verordening (EU) nr. 2019/1896 14 met het team van deskundigen van de lidstaten en zij heeft formele kanalen voor informatie-uitwisseling met Frontex ingesteld. Om de synergieën verder te vergroten, voorziet het voorstel in specifieke bepalingen om via het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces zoveel mogelijk informatie te verzamelen met het oog op een beter situatiebeeld van de werking van het Schengengebied. Het is ook de bedoeling dubbel werk en tegenstrijdige aanbevelingen zoveel mogelijk te voorkomen.
Relevante voorbeelden op andere beleidsterreinen waar dankzij de nieuwe bepalingen uit het voorstel synergievoordelen kunnen worden behaald, zijn het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats – Empact) en het toezicht dat de Commissie met steun van eu-LISA uitoefent op de wijze waarop de lidstaten zich voorbereiden op de toepassing van relevante IT-systemen. Nationale kwaliteitscontrolemechanismen (aangemoedigd in het kader van Verordening (EU) 2019/1896) zouden in de toekomst even belangrijk kunnen worden en het voorstel legt de basis voor het waarborgen van synergieën en informatie-uitwisseling. Bovendien zou bij evaluaties ook rekening worden gehouden met de resultaten van het onafhankelijke toezichtmechanisme dat is ontwikkeld in het kader van het voorstel om onderdanen van derde landen te screenen aan de buitengrenzen.
Het voorstel voorziet in een ambitieuze termijn voor de volledige toepassing van de verordening (vanaf [1 september 2022]).
De analyse van de Commissie, die is opgenomen in de effectbeoordeling 15 bij dit voorstel en samengevat in deel 3, vormt de basis voor dit voorstel voor een alomvattende herziening van de verordening.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel hoort bij de mededeling “Een strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied” 16 , waarin een alomvattende aanpak wordt voorgesteld om de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht sterker en beter bestand te maken tegen toekomstige uitdagingen en dreigingen.
Het mechanisme moet een robuust rechtskader bieden voor de zich ontwikkelende wetgeving die ten grondslag ligt aan de werking van het Schengengebied. In dit verband is het een van de specifieke doelstellingen van het voorstel de strategische focus van het evaluatie- en toezichtproces te versterken. Dat vereist samenhang met bestaande en toekomstige bepalingen die deel uitmaken van het Schengenacquis. Daartoe moet het mechanisme worden aangepast aan het veranderende toepassingsgebied van de relevante EU-wetgeving. De afgelopen jaren heeft de Unie meerdere initiatieven genomen om het Schengengebied sterker en veerkrachtiger te maken. De betrokken wijzigingen omvatten verscheidene nieuwe elementen, met name met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen. Het beheer van de buitengrenzen zal tegen eind 2023 niet alleen worden ondersteund door het Schengeninformatiesysteem en het Visuminformatiesysteem, maar ook door nieuwe IT-systemen, zoals het inreis-uitreissysteem 17 en het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie 18 . Daarnaast zal worden gezorgd voor interoperabiliteit 19 tussen de relevante databanken. Voorts zullen de goedkeuring, later in 2021, van een voorstel voor een EU-code voor politiële samenwerking in het kader van de EU-strategie voor een Veiligheidsunie 20 en de aanneming van het voorstel tot wijziging van de Schengengrenscode 21 om rekening te houden met de lessen die zijn getrokken uit de COVID-19-pandemie en uit de onderhandelingen over het voorstel van 2017 tot wijziging van de Schengengrenscode belangrijke initiatieven zijn om de veiligheid te vergroten en de integriteit van het Schengengebied te herstellen.
Ook de rol van de EU-agentschappen die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis is nog belangrijker geworden. Met de oprichting van de Europese grens- en kustwacht, met inbegrip van de vorming van een permanent korps van 10 000 grenswachters tegen 2027, is in 2019 een belangrijke stap gezet in de richting van een echte Europese controle van de buitengrenzen en de geleidelijke invoering van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer. Het mandaat van Europol wordt momenteel opgewaardeerd naar aanleiding van een voorstel van de Commissie van 9 december 2020 22 .
Zoals hierboven beschreven, bevatten sommige rechtshandelingen op de verschillende beleidsterreinen die onder het mechanisme vallen, hun eigen evaluatie- en toezichtinstrumenten op Europees of nationaal niveau. Daarom is het noodzakelijk synergieën tot stand te brengen en deze te waarborgen om doublures te voorkomen en optimaal gebruik te maken van sectorale toezichtinstrumenten. Handhaving en verfijning van deze wisselwerking is een belangrijk element van dit voorstel. In dit verband bevat het voorstel bepalingen om de samenhang met in het bijzonder de activiteiten van Frontex en het proces van kwetsbaarheidsbeoordelingen verder te vergroten. Het mechanisme en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen moeten een aanvulling vormen op de aanbevelingen in het kader van het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces. Relevante voorbeelden op andere beleidsterreinen waar meer synergieën mogelijk zijn, zijn Empact (prioritaire acties op het gebied van politiële samenwerking) of de grondrechtenfunctionaris bij Frontex (toezicht op de eerbiediging van de grondrechten aan de buitengrenzen door Frontex). Nationale kwaliteitscontrolemechanismen (aangemoedigd in het kader van Verordening (EU) 2019/1896), in de zin van “nationale” Schengenevaluatie- en toezichtmechanismen, zouden in de toekomst even belangrijk kunnen worden. Bovendien zou bij evaluaties ook rekening worden gehouden met de resultaten van het nationale onafhankelijke toezichtmechanisme dat is ontwikkeld in het kader van het voorstel om onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen te screenen 23 .
Het voorstel sluit aan bij de bestaande bepalingen op het beleidsterrein (d.w.z. beleidsterreinen die onder het Schengenacquis vallen), en er is ook terdege rekening gehouden met lopende en geplande initiatieven die nog niet van kracht zijn. In bredere zin kan het initiatief, door de verschillende beleidsterreinen beter met elkaar te verbinden, zorgen voor een versterking van de in de strategieën van de Commissie voorgestelde holistische aanpak alsook van de complementariteit van alle instrumenten die in het kader van nieuwe wetgevingsinspanningen worden ontwikkeld.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met de doelstellingen en initiatieven die zijn vervat in de EU-strategie voor de veiligheidsunie en die verder gaan dan het Schengenacquis, zoals het voorstel om de geautomatiseerde uitwisseling van belangrijke gegevenscategorieën in het kader van de Prümbesluiten van de Raad te versterken 24 , alsook met toekomstige initiatieven in het kader van de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit 25 . Het is ook in overeenstemming met de initiatieven van het nieuwe migratie- en asielpact 26 .
Het Schengengebied, dat verder reikt dan de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, draagt bij tot de werking van de eengemaakte markt en de totstandbrenging ervan heeft de Europese samenleving sociale en economische voordelen opgeleverd op vele gebieden 27 , waaronder handel, werkgelegenheid, onderwijs, cultuur, toerisme en vervoer. Maatregelen die erop gericht zijn de doeltreffendheid van het mechanisme te vergroten en aldus de werking van het Schengengebied te verbeteren, zijn per definitie ook in overeenstemming met de doelstellingen van deze beleidsterreinen. De door de COVID-19-pandemie veroorzaakte ontwrichting heeft beter dan eender welke crisis duidelijk gemaakt, hoe belangrijk het is om de integriteit van Schengen te bewaren. Een goed functionerend Schengen is van essentieel belang voor het economisch herstel na de COVID-19-pandemie. Een robuust en doeltreffend mechanisme vervult daarbij een nuttige rol en draagt dus bij tot de economische en sociale voordelen die Schengen burgers en bedrijven in heel Europa oplevert.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 70 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 70 voorziet specifiek in de bevoegdheid van de Raad om, op voorstel van de Commissie, maatregelen vast te stellen tot bepaling van de voorwaarden waaronder de lidstaten, in samenwerking met de Commissie, de uitvoering van het beleid van de Unie door de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht objectief en onpartijdig evalueren. Het voorstel strekt tot intrekking en vervanging van Verordening (EU) nr. 1053/2013, die ook op deze bepaling van het Verdrag is gebaseerd.
Overeenkomstig de verklaring 28 van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bij de verordening moet het voorstel ter raadpleging worden voorgelegd aan het Europees Parlement, zodat rekening kan worden gehouden met het advies van het Parlement voordat een definitieve tekst wordt aangenomen. Het moet echter worden vastgesteld volgens een bijzondere wetgevingsprocedure.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Artikel 70 biedt de rechtsgrondslag voor maatregelen op basis waarvan de lidstaten, in samenwerking met de Commissie, de uitvoering van het beleid van de Unie door de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht objectief en onpartijdig evalueren. Hoewel dit voorstel tal van wijzigingen met zich meebrengt, wijzigt het de doelstellingen en het toepassingsgebied van het mechanisme niet fundamenteel. Het voorstel valt binnen de grenzen van artikel 70 VWEU.
Het voorstel heeft ten doel het bestaande mechanisme verder te ontwikkelen, te verbeteren en efficiënter te maken. Uit de in 2020 uitgevoerde evaluatie van de verordening is gebleken dat er behoefte is aan een robuust mechanisme op EU-niveau. De meerwaarde van het mechanisme voor de EU vloeit nog steeds in de eerste plaats voort uit de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Commissie en de lidstaten. Dit schept een sterke basis voor wederzijds vertrouwen. Evaluaties op EU-niveau kunnen ervoor zorgen dat uit asymmetrieën, verschillen en onjuiste toepassing van het Schengenacquis voortvloeiende tekortkomingen die anders de integriteit van Schengen in gevaar zouden kunnen brengen, tijdig worden opgespoord. Voorts creëert de onderlinge druk op EU-niveau de nodige stimulans om ervoor te zorgen dat de lidstaten de tekortkomingen snel verhelpen, met name in het geval van ernstige tekortkomingen.
Bovendien houdt het initiatief terdege rekening met het subsidiariteitsbeginsel door de basis voor een betere coördinatie te leggen met evaluaties die worden uitgevoerd in het kader van nationale kwaliteitscontrole- en toezichtmechanismen. Een van de doelstellingen is de focus van het mechanisme te verschuiven naar tekortkomingen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de goede werking van het Schengengebied als geheel. Kwesties met een beperkte reikwijdte moeten eerder op nationaal niveau worden behandeld. Deze aanpak is ook in overeenstemming met Verordening (EU) 2019/1896, die de ontwikkeling van nationale kwaliteitscontrolemechanismen in het kader van de componenten van het Europese geïntegreerde grensbeheer aanmoedigt.
Kortom, om de tekortkomingen die bij de evaluatie aan het licht zijn gekomen en in de effectbeoordeling nader zijn geanalyseerd, doeltreffend aan te pakken, zijn wetswijzigingen nodig.
• Evenredigheid
Krachtens artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De vorm die voor dit optreden wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.
Het mechanisme is in 2013 ingesteld bij een verordening, aangezien dit specifieke mechanisme, dat op EU-niveau wordt toegepast en door de Commissie wordt gecoördineerd, duidelijke regels vereist met betrekking tot de verantwoordelijkheden en procedures. Het voorgestelde initiatief betreft de herziening van een verordening en moet daarom ook de vorm van een verordening krijgen.
Wat de inhoud betreft, werd de evenredigheid van de belangrijkste nieuwe aspecten onderzocht in de begeleidende effectbeoordeling (punt 7.3).
Het voorstel beoogt onder meer het evaluatieproces te stroomlijnen door het huidige besluitvormingsproces, dat uit twee stappen bestaat, te vereenvoudigen, zodat de Commissie in de regel niet alleen de evaluatieverslagen, maar ook de aanbevelingen zou goedkeuren door middel van één uitvoeringshandeling (momenteel stelt de Commissie het verslag en een voorstel voor aanbevelingen van de Raad vast). De ervaring van de afgelopen jaren heeft geleerd dat de procedure door de aanneming van de aanbevelingen door de Raad aanzienlijk langer duurt (gemiddeld 2-3 maanden), terwijl de buitensporige werklast afbreuk doet aan het vermogen van de Raad om de vereiste onderlinge druk uit te oefenen en algemene besprekingen over de stand van Schengen te voeren. De herziene aanpak is erop gericht enerzijds deze tekortkomingen op evenredige wijze te verhelpen door ervoor te zorgen dat de Raad enkel aanbevelingen vaststelt in de gevallen die worden geacht de grootste toegevoegde waarde en impact te hebben wat betreft het aansturen van de politieke discussie over aangelegenheden die van algemeen belang zijn voor het functioneren van het Schengengebied, namelijk in geval van eerste evaluaties, in geval van ernstige tekortkomingen en in geval van thematische evaluaties, en anderzijds de procedure te vereenvoudigen in gevallen van meer technische aard. Het voorstel versterkt ook de rol van de Raad bij de follow-up en voortgangsbewaking van deze gevallen aanzienlijk, en voorziet in een escalatiemechanisme voor als de voortgang achterblijft.
Concluderend kan worden gesteld dat geen van de in dit initiatief voorgestelde wijzigingen verder gaat dan nodig is om de in punt 1 beschreven doelstellingen te verwezenlijken, zodat het voorstel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Verscheidene elementen van het voorstel zullen de administratieve lasten voor de lidstaten en de Commissie zelfs verminderen.
• Keuze van het instrument
Aangezien het voorgestelde initiatief bedoeld is om een bestaand evaluatiemechanisme dat is ingesteld bij een verordening (Verordening (EU) nr. 1053/2013) te herzien en te actualiseren, krijgt het ook de vorm van een verordening.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Overeenkomstig artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 heeft de Commissie de werking van de verordening geëvalueerd en op 25 november 2020 een verslag en een begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie ingediend 29 . Zoals uiteengezet in punt 1, was dit het uitgangspunt voor het opstellen van het voorstel.
• Raadpleging van belanghebbenden
De raadpleging van belanghebbende partijen wordt uitvoerig behandeld in de effectbeoordeling 30 bij dit voorstel. De belanghebbenden zijn er over het algemeen voorstander van het mechanisme ter versterken, om de doeltreffendheid ervan te vergroten en ervoor te zorgen dat het in staat is zich aan te passen aan recente ontwikkelingen op wetgevingsgebied en is opgewassen tegen nieuwe uitdagingen.
• Effectbeoordeling 31
Op basis van de beschikbare gegevens en de resultaten van een brede raadpleging van belanghebbenden heeft de Commissie vier beleidsopties geformuleerd, die elk een reeks maatregelen bevatten om de doelstellingen te bereiken. Optie 1 bevat alleen operationele maatregelen om de uitvoering af te stemmen op de huidige behoeften. Optie 2 betreft gerichte wijzigingen van de verordening om het toepassingsgebied van specifieke bepalingen te verduidelijken, teneinde de rechtszekerheid over de verplichtingen van de verschillende betrokken actoren te vergroten en de bestaande procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen. Optie 3 betreft een ambitieuzere aanpak, die de vereenvoudigingen van de eerste twee opties en belangrijke veranderingen in de werking van het mechanisme tot gevolg zou hebben. Optie 4 combineert elementen uit de verschillende opties, afhankelijk van het actiegebied. Deze opties bouwen voort op elkaar en moeten in de meeste gevallen niet zozeer als alternatieven worden beschouwd als wel als cumulatieve varianten, afhankelijk van de mate van ambitie. Het beleidspakket dat de voorkeur heeft (optie 4), combineert een reeks maatregelen uit de opties 1, 2 en 3.
Inhoudsopgave
- Specifieke doelstelling 1: Lacunes in de bevindingen van de evaluatie vermijden en de strategische focus vergroten
- Specifieke doelstelling 2: De taken en de verdeling van verantwoordelijkheden rationaliseren en processen en procedures vereenvoudigen
- Specifieke doelstelling 3: Versterking van de tenuitvoerlegging van de waarborgen voor de grondrechten in het kader van het Schengenacquis
- Specifieke doelstelling 4: De deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de organen en instanties van de Unie optimaliseren
Specifieke doelstelling 1: Lacunes in de bevindingen van de evaluatie vermijden en de strategische focus vergroten
De voorkeursoptie houdt in dat het huidige toepassingsgebied, waar alle aspecten van het Schengenacquis onder vallen, wordt behouden en dat tegelijkertijd de prioriteiten (beleidsterreinen) door een flexibelere programmering worden aangepast aan de nieuwe realiteit en de evaluatiecyclus wordt verlengd van vijf tot zeven jaar. De mogelijkheid om het toepassingsgebied van het mechanisme uit te breiden tot kwesties die verder gaan dan het Schengenacquis (zoals het asielbeleid), werd afgewezen – voornamelijk om juridische redenen, maar ook om politieke redenen, aangezien niet veel lidstaten voorstander waren van een dergelijke optie. De huidige aanpak waarbij evaluaties per beleidsterrein worden verricht, zal ook worden gehandhaafd, maar wordt wel flexibeler gemaakt. De overgang naar één allesomvattende evaluatie per lidstaat bleek in de praktijk niet onmiddellijk haalbaar te zijn (maar behoort tot de doelen op de middellange termijn). Er worden echter ambitieuze wetswijzigingen voorgesteld met betrekking tot de soorten en methoden van evaluatie- en toezichtactiviteiten om het scala aan beschikbare instrumenten te verbreden en de criteria en voorwaarden voor het gebruik ervan te verduidelijken: systematische thematische evaluaties, twee soorten onaangekondigde bezoeken, te weten met of zonder kennisgeving 24 uur vooraf, afhankelijk van het doel, en twee soorten nieuwe bezoeken (nieuwe bezoeken in verband met ernstige tekortkomingen” en “controlebezoeken”).
Specifieke doelstelling 2: De taken en de verdeling van verantwoordelijkheden rationaliseren en processen en procedures vereenvoudigen
Het voorkeursbeleidspakket bevat wijzigingen om processen te versnellen en de procedures te vereenvoudigen, alsook ambitieuze wetswijzigingen die betrekking hebben op de besluitvormingsprocedure. De derubricering – in principe – van evaluatieverslagen, de vaststelling van wettelijke termijnen voor de goedkeuring van de evaluatieverslagen en -aanbevelingen, de vereenvoudigde beoordeling van de actieplannen door de Commissie en de verlaagde frequentie van verslagleggingsverplichtingen voor de lidstaten, zullen de procedures versnellen en vergemakkelijken en worden breed gedragen door de belanghebbenden. Voor zover het gaat om de voorgestelde wijziging van de besluitvormingsprocedure, volgens welke de Commissie zowel de evaluatieverslagen als de aanbevelingen goedkeurt (met behoud van de rol van de Raad in de politiek meest relevante gevallen), zullen de lidstaten via de onderzoeksprocedure volledig betrokken blijven bij de goedkeuring van de evaluatieverslagen en aanbevelingen.
Specifieke doelstelling 3: Versterking van de tenuitvoerlegging van de waarborgen voor de grondrechten in het kader van het Schengenacquis
De voorkeursoptie bestaat erin wijzigingen in te voeren om de rechtszekerheid met betrekking tot elementen die relevant zijn voor de grondrechten te vergroten en het belang ervan te benadrukken. Voorgesteld wordt een verwijzing naar de regelmatige indiening van risicoanalyses door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten op te nemen, de verwijzing naar de grondrechten in de bepaling over opleidingen te versterken, de deelname van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten aan evaluatiebezoeken te vergroten en een specifiek artikel over het gebruik van door derden verstrekt bewijsmateriaal op te nemen.
Naast de bovengenoemde elementen bevat het voorstel verscheidene technische wijzigingen om het mechanisme doeltreffender en efficiënter te maken. Elke wijziging afzonderlijk heeft slechts een vrij beperkt positief effect (weshalve er geen effectbeoordeling voor is uitgevoerd), maar het algemene effect van deze maatregelen is positief.
Specifieke doelstelling 4: De deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de organen en instanties van de Unie optimaliseren
Het voorkeursbeleidspakket bevat juridische wijzigingen om de aanwijzing van deskundigen te vervangen door de vorming van een jaarlijkse permanente pool van deskundigen onder beheer van de Commissie, en tegelijkertijd flexibiliteit te bieden bij het bepalen van de omvang van de teams. Daarnaast maximaliseren de voorgestelde wijzigingen de input van en verbeteren zij de coördinatie met de organen en instanties van de Unie en andere mechanismen voor kwaliteitscontrole door betere risicoanalyse, versterkte coördinatie en nauwere betrokkenheid op basis van nieuwe wettelijke verplichtingen. Deze maatregelen vonden brede steun onder de belanghebbenden.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Verschillende elementen van het voorstel zullen de administratieve lasten voor de lidstaten, de Commissie en de Raad verminderen, met name in de besluitvormingsfase (aangezien de Raad niet in alle gevallen aanbevelingen hoeft te doen) en in de toezichtfase, doordat minder frequent over de uitvoering van de actieplannen hoeft te worden gerapporteerd en de beoordeling van die actieplannen door de Commissie wordt vereenvoudigd. Ook voor de evaluatiefase worden vereenvoudigde en snellere procedures voorgesteld met betrekking tot de evaluatiemethoden en -instrumenten, de vorming van de teams en de goedkeuring van de evaluatieverslagen. In de effectbeoordeling werden, voor zover mogelijk, gekwantificeerde ramingen verstrekt.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en voert specifieke wetswijzigingen in om ervoor te zorgen dat de verplichtingen op het gebied van de grondrechten duidelijk onder het mechanisme vallen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Bij dit voorstel is een financieel memorandum gevoegd. Jaarlijks kost het de Commissie ongeveer 2 miljoen EUR om het mechanisme te beheren. Dit uitgavenniveau zal worden gehandhaafd; het voorstel vereist geen verhoging van de personele en financiële middelen die reeds aan de Commissie zijn toegewezen. Dit is voornamelijk te danken aan de reeks wijzigingen die hebben geleid tot een vermindering van de administratieve lasten voor de Commissie en aan de bepalingen die meer gerichte (en zelfs kortere) evaluaties met kleinere teams mogelijk maken. Tijdens de werkzaamheden met betrekking tot de effectbeoordeling heeft de Commissie zich laten leiden door het beginsel dat de efficiëntie en doeltreffendheid van het mechanisme moeten worden vergroot zonder dat daar extra personele en financiële middelen voor nodig zijn.
De door de deskundigen van de lidstaten gemaakte kosten zullen ook in de toekomst worden vergoed en ook in dit opzicht wordt geen stijging verwacht. Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen zal er op efficiëntere wijze met dezelfde middelen meer worden gedaan.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Toezicht
De Commissie zal de werking van de verordening evalueren en binnen zes maanden na de goedkeuring van alle verslagen van de evaluaties die onder de eerste meerjarige evaluatiecyclus van zeven jaar in het kader van de nieuwe verordening vallen, een verslag indienen bij de Raad en het Europees Parlement.
In het kader van de effectbeoordeling en overeenkomstig de regels voor betere regelgeving is een niet-uitputtende lijst van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren opgesteld die voor de evaluatie zal worden gebruikt. Daarnaast werkt de Commissie aan de ontwikkeling van een nieuw IT-instrument om het toezicht op de uitvoering van de actieplannen door de lidstaten te moderniseren. Dit instrument zal naar verwachting al in 2021 operationeel worden.
• Gevolgen van de verschillende aan de Verdragen gehechte protocollen en van de associatieovereenkomsten met derde landen
Aangezien dit voorstel zijn rechtsgrondslag heeft in titel V van het derde deel van het VWEU, valt het onder het stelsel van “variabele geometrie”, dat vervat is in de protocollen betreffende de positie van Denemarken en Ierland en het Schengenprotocol. Het houdt derhalve een ontwikkeling van het Schengenacquis in. De gevolgen voor de verschillende protocollen en Schengenassociatieovereenkomsten moeten derhalve worden onderzocht met betrekking tot Denemarken en Ierland, IJsland en Noorwegen, en Zwitserland en Liechtenstein. Tevens moeten de gevolgen voor de verschillende toetredingsakten in overweging worden genomen. De situatie van elk van de betrokken staten wordt uitvoerig beschreven in de slotoverwegingen van dit voorstel.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikelsgewijze vergelijking met de bepalingen van de huidige verordening:
Artikel 1 – Onderwerp en toepassingsgebied
Het artikel blijft wezenlijk ongewijzigd, maar het verduidelijkt het doel van het mechanisme (“zorgen dat de lidstaten het Schengenacquis doeltreffend toepassen en aldus bijdragen tot een goed functionerende ruimte zonder controles aan de binnengrenzen”). Lid 3 is verplaatst naar artikel 15 (“deskundigen van de lidstaten”).
Artikel 2 – Definities
Er is een aantal nieuwe definities toegevoegd om juridische duidelijkheid te verschaffen en de leesbaarheid van de verordening te vergroten. De definitie van “ernstige tekortkoming” wordt toegevoegd om de rechtszekerheid te vergroten en een gemeenschappelijke interpretatie van het begrip te waarborgen. De definitie is gebaseerd op de definitie die momenteel wordt gebruikt in de gids inzake Schengenevaluatie van de Commissie. Het artikel bevat ook definities van “eerste evaluatie”, “periodieke evaluatie”, “onaangekondigde evaluatie”, “thematische evaluatie”, “bezoek”, “nieuw bezoek”, “controlebezoek”, “evaluatieactiviteit” en “team”.
Artikel 3 – Verantwoordelijkheden en verplichting tot samenwerking
Er worden geen significante wijzigingen aangebracht. De nieuwe leden 4 en 5 zijn van artikel 13 hiernaartoe verplaatst, aangezien zij hoofdzakelijk verantwoordelijkheden voor de lidstaten en de Commissie bevatten.
Artikel 4 – Soorten evaluatie
Ter wille van de duidelijkheid vult het artikel de definities aan door een opsomming te geven van de soorten evaluaties en specificeert het de voorwaarden voor onaangekondigde evaluaties en thematische evaluaties.
Artikel 5 – Soorten toezichtactiviteiten
Ter wille van de duidelijkheid worden in het artikel de soorten toezichtactiviteiten opgesomd.
Artikel 6 – Evaluatie- en toezichtmethoden
Ter wille van de duidelijkheid worden in het artikel ook de methoden opgesomd die moeten worden gebruikt voor evaluatie- en toezichtactiviteiten, d.w.z. bezoeken (al dan niet aangekondigd), vragenlijsten of andere methoden op afstand, zoals videoconferenties. Deze kunnen onafhankelijk of in combinatie met een andere methode worden gebruikt.
Artikel 7 – Samenwerking met organen en instanties van de Unie
Dit nieuwe artikel versterkt het belang van nauwe samenwerking voor de toepassing van deze verordening met de relevante organen en instanties van de Unie die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis (met name Frontex, eu-LISA en Europol). Er wordt uitdrukkelijk in verwezen naar de noodzaak om ook nauwer samen te werken met het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Op basis van dit artikel zal de Commissie (blijven) verzoeken om relevante informatie, statistische gegevens en risicoanalyses van deze organen en instanties. De informatie wordt uitgewisseld op basis van wederkerigheid: een volgend artikel (artikel 10) bepaalt dat de Commissie nadere informatie over evaluatieverslagen, actieplannen en updates over de uitvoering van de actieplannen met deze organen en instanties kan delen, teneinde de synergieën te vergroten en dubbel werk te voorkomen.
Artikel 8 – Samenwerking met Frontex
Dit artikel is een aangepaste versie van artikel 7 van de huidige verordening en weerspiegelt de ontwikkeling van de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht.
Artikel 9 – Samenwerking met Europol
Op basis van het voorstel van de Commissie 32 tot wijziging van de Europol-verordening bevat dit artikel een kruisverwijzing naar artikel 4, lid 1, onder s), van Verordening (EU) 2016/794 33 , op grond waarvan Europol de uitvoering van deze verordening moet ondersteunen met expertise, analyses, verslagen en andere relevante informatie. De tekst hangt af van de goedkeuring van het voorstel.
Artikel 10 – Synergieën met andere evaluatie- en toezichtactiviteiten
Voor het vergroten van de strategische focus en een gerichtere opzet van de evaluatie verplicht het artikel ook tot een grotere synergie met de relevante mechanismen en platforms die worden beheerd door agentschappen van de Unie en nationale overheden, zoals het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats (“Empact”)) of het toezicht dat door eu-LISA wordt uitgeoefend met betrekking tot de voorbereiding van de lidstaten op de uitvoering van relevante IT-systemen alsook de bevindingen van de nationale mechanismen voor kwaliteitscontrole of onafhankelijke toezichtmechanismen. Het artikel bepaalt ook dat de organen en instanties niet alleen informatie moeten verschaffen, maar deze ook moeten ontvangen, en dat de Commissie derhalve nadere informatie over evaluatieverslagen, actieplannen en updates over de uitvoering van de actieplannen met hen moet kunnen delen.
Artikel 11 – Informatie van derden
Het artikel biedt een rechtsgrondslag voor het gebruik van door derden verstrekte informatie (bv. ombudspersonen, autoriteiten die toezicht houden op de eerbiediging van de grondrechten en niet-gouvernementele en internationale organisaties) om de programmering en uitvoering van evaluatieactiviteiten efficiënter te maken. Dergelijke informatie kan bijzonder nuttig zijn voor de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten bij de uitvoering van het Schengenacquis.
Artikel 12 – Meerjarig evaluatieprogramma
Om alle vereiste evaluaties zo doeltreffend mogelijk te kunnen uitvoeren, om te kunnen reageren op nieuwe uitdagingen, om flexibeler en evenwichtiger gebruik te kunnen maken van alle beschikbare instrumenten en om te zorgen voor nauwer en gerichter toezicht, wordt de looptijd van het meerjarenprogramma verlengd van vijf naar zeven jaar. Het artikel beschrijft de inhoud van het meerjarige evaluatieprogramma, waarin de specifieke prioritaire gebieden worden vastgesteld die periodiek moeten worden geëvalueerd. Het bevat ook een voorlopige lijst van de lidstaten die in een bepaald jaar aan periodieke evaluaties moeten worden onderworpen. Er wordt ook een vereenvoudigde procedure ingevoerd voor aanpassingen van het programma, waarbij voor aanpassingen die noodzakelijk zijn als gevolg van aan overmacht te wijten gebeurtenissen en omstandigheden, niet altijd een wijziging van het programma, d.w.z. de betrokken uitvoeringshandeling, vereist is. De ervaring van de afgelopen jaren heeft duidelijk aangetoond dat een dergelijke flexibiliteit noodzakelijk is. Wegens de COVID-19-pandemie moest het jaarlijkse evaluatieprogramma 2020 worden gewijzigd. Bovendien is er bij evaluaties op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid regelmatig sprake van onvoorziene gebeurtenissen, aangezien zij plaatsvinden in derde landen. Dergelijke gebeurtenissen hebben ook geleid tot wijziging van het programma, wat veel tijd kost.
Artikel 13 – Jaarlijks evaluatieprogramma
Geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 6). Het jaarlijkse evaluatieprogramma bevat voorstellen voor periodieke evaluaties van de lidstaten, zoals gespecificeerd in het meerjarige evaluatieprogramma; een eerste evaluatie van een lidstaat (indien nodig) en ten minste één thematische evaluatie. Het bevat een voorlopig tijdschema voor deze evaluaties, maar vermeldt niet noodzakelijkerwijs de te bezoeken/te evalueren locaties. Onaangekondigde evaluaties zullen niet langer worden geprogrammeerd, maar zo nodig op korte termijn worden georganiseerd. Dit heeft geen gevolgen voor de lidstaten, maar zal de interne planning en procedures binnen de Commissie vergemakkelijken en de flexibiliteit en het vermogen om op nieuwe omstandigheden te reageren, vergroten. Net als bij het meerjarenprogramma wordt een vereenvoudigde procedure ingevoerd voor aanpassing van het programma als aan overmacht te wijten gebeurtenissen en omstandigheden daartoe nopen.
Artikel 14 – Standaardvragenlijst
Er zijn geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 9). De vaststelling van de nieuwe verordening (artikel 31) maakt het niet nodig een nieuwe standaardvragenlijst vast te stellen. De huidige standaardvragenlijst moet in gebruik blijven. De uiterste termijn voor het verzenden van de vragenlijst en voor het ontvangen van de antwoorden van de lidstaten is aangepast, zodat het grootste deel van de werkzaamheden aan de kant van de lidstaten niet (noodzakelijkerwijs) tijdens de zomervakantie hoeft worden verricht. Bovendien wordt bepaald dat de geëvalueerde lidstaten op verzoek van de Commissie hun antwoorden op de standaardvragenlijst moeten actualiseren, desgevraagd voorafgaand aan specifieke evaluaties aanvullende vragen moeten beantwoorden, en de bevindingen van nationale kwaliteitscontrolemechanismen en interne audits moeten doorgeven. Deze bepaling zorgt ervoor dat de teams over alle relevante en actuele informatie beschikken om op efficiënte wijze specifieke evaluaties te kunnen uitvoeren.
Artikel 15 – Deskundigen van de lidstaten
Er zijn geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het huidige artikel (artikel 12). Lid 2 is van het huidige artikel 1 naar dit artikel verplaatst.
Artikel 16 – Opleiding van deskundigen
Het werd wenselijk geacht een specifiek artikel toe te voegen om de bepaling over opleiding te versterken en te beklemtonen dat het van belang is in opleidingscursussen aandacht te schenken aan alle relevante aspecten inzake de grondrechten en het Bureau voor de grondrechten daarbij de systematisch te betrekken. Er wordt specifiek gewezen op de noodzaak om de basisopleidingscurricula actueel te houden en opfriscursussen te organiseren. Voorts kan er in elk evaluatieteam een “waarnemer” van een lidstaat of van de Commissie worden opgenomen. Deze “juniordeskundigen” doen ervaring op bij evaluaties voordat zij daadwerkelijk als volwaardige teamleden aan de evaluaties deelnemen. Als waarnemers kunnen zij de opdracht krijgen technische bijstand te verlenen (zoals bepaald in artikel 18), maar zij mogen niet worden betrokken bij de kernwerkzaamheden van de teams (vaststellen van bevindingen en opstellen van verslagen). De kosten zullen echter overeenkomstig artikel 3 door de Commissie worden gedragen.
Artikel 17 – Pool van deskundigen van de lidstaten
Dit nieuwe artikel heeft, zoals reeds toegelicht in punt 1, tot doel ervoor te zorgen dat een voldoende aantal ervaren deskundigen deelneemt aan evaluatie- en toezichtactiviteiten en dat het samenstellen van de teams sneller en minder omslachtig verloopt. De pool zal zorgen voor meer voorspelbaarheid alsook voor meer flexibiliteit. Het artikel bevat gedetailleerde regels en uiterste termijnen voor het opzetten van de pool en stelt de verplichtingen van de Commissie en de lidstaten vast. Er wordt van uitgegaan dat de leden van de pool en de nationale autoriteiten positief reageren op specifieke uitnodigingen; voor het afwijzen van een uitnodiging kunnen alleen zwaarwegende professionele- of persoonlijke redenen worden aangevoerd.
Artikel 18 – Vorming van de teams
In dit artikel worden de overeenkomstige artikelen 10 en 11 samengevoegd en gewijzigd. Er wordt bepaald dat de teamleden in de regel worden geselecteerd uit de nieuw opgerichte pool van deskundigen (zie artikel 17), rekening houdend met de capaciteit van kleinere nationale overheden. De huidige manier om deskundigen aan te trekken, nl. een verzoek aan alle lidstaten, wordt echter gehandhaafd als een aanvullende mogelijkheid voor gevallen waarin de Commissie er niet in slaagt voldoende deskundigen uit de pool in te zetten. Er wordt gezorgd voor flexibiliteit met betrekking tot het aantal deskundigen in de teams. De Commissie zal de omvang van de teams vaststellen al naargelang de behoeften en uitdagingen in verband met elke evaluatie- en toezicht activiteit. Bij het opzetten van de teams moet de Commissie zorgen voor geografisch evenwicht en roulatie en rekening houden met de capaciteit van de nationale overheden en de behoefte aan uiteenlopende profielen. Het artikel bevat ook regels voor de aanwijzing en selectie van de hoofddeskundigen en geeft een overzicht van hun belangrijkste verantwoordelijkheden.
Artikel 19 – Opzet van bezoeken
De belangrijkste wijziging ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 13) is dat als algemene regel onaangekondigde controles ter plaatse zullen worden verricht zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken lidstaat. Dit is met name het geval wanneer het bezoek bedoeld is om praktijken aan de binnengrenzen te evalueren (zoals nu het geval is); als de Commissie kennis krijgt van opkomende of systemische problemen die een aanzienlijk negatief effect zouden kunnen hebben op de werking van het Schengengebied; of indien een lidstaat naar verluidt ernstig tekortschiet in de nakoming zijn verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, zoals wanneer er sprake is van ernstige beschuldigingen inzake mogelijke schendingen van de grondrechten in verband met de uitvoering van het Schengenacquis. Bij wijze van uitzondering zal het onaangekondigde bezoek 24 uur van te voren worden aangekondigd in de gevallen waarin hoofdzakelijk tot doel heeft de uitvoering van het Schengenacquis routinematig te controleren. Het artikel maakt ook duidelijk dat het gedetailleerde programma bezoeken aan en vergaderingen met nationale autoriteiten en instanties, niet-gouvernementele en internationale organisaties en andere entiteiten, agentschappen en instanties kan omvatten die betrokken zijn bij, deelnemen aan of belang hebben bij de uitvoering van het Schengenacquis in het kader van samenwerking met de geëvalueerde lidstaat.
Artikel 20 – Methoden op afstand
Het artikel bepaalt dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren kan vaststellen voor het uitvoeren van evaluatie- en toezichtactiviteiten door middel van vragenlijsten of andere methoden op afstand (zoals videoconferenties). Hoewel er richtsnoeren bestaan voor de opzet van bezoeken, bestaan dergelijke richtsnoeren niet voor het uitvoeren van evaluaties met behulp van vragenlijsten of methoden op afstand. Een soortgelijke bepaling bestaat reeds met betrekking tot het uitvoeren van onaangekondigde bezoeken (deze bepaling wordt gehandhaafd in artikel 19).
Artikel 21 – Evaluatieverslag
Er worden belangrijke wijzigingen aangebracht om de procedure te versnellen en efficiënter te maken, met name door te voorzien in kortere en nieuwe termijnen en door te eisen dat de verslagen uiterlijk vier maanden na de evaluatie worden goedgekeurd.
De evaluatieverslagen zullen gerichter zijn en belangrijke bevindingen bevatten, die voornamelijk zullen worden aangemerkt als beste praktijken of niet-conforme praktijken. De categorie “in overeenstemming, maar verbetering nodig” blijft echter gehandhaafd, niet in de laatste plaats omdat zij een nuttig instrument is gebleken, dat er zowel toe bijdraagt dat de uitvoering van het Schengenacquis aan hoge normen voldoet als voor verdere harmonisatie zorgt. De verslagen zullen in de regel ook aanbevelingen bevatten en zij zullen ook in de toekomst worden vastgesteld als uitvoeringshandelingen in het kader van de onderzoeksprocedure. Meer uitleg hierover staat onder punt 2 (“Evenredigheid”) en in de artikelen 23, 24 en 25 (zie hieronder) worden uitzonderingen op de algemene regel uiteengezet.
Artikel 22 – Follow-up en toezicht
Er worden verscheidene ingrijpende wijzigingen aangebracht; in de eerste plaats om ervoor te zorgen dat de tekortkomingen sneller worden verholpen, maar ook om de administratieve lasten te verminderen die de frequentie van de verslagleggingsverplichting momenteel met zich meebrengt. Evaluaties moeten worden gevolgd door actieplannen. De diensten van de Commissie zullen door middel van bijvoorbeeld administratieve brieven opmerkingen over de actieplannen maken en niet meer via formele mededelingen zoals krachtens de huidige verordening het geval is. Indien de diensten van de Commissie het actieplan niet toereikend achten, moet de lidstaat binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen een herzien actieplan indienen. Als algemene regel wordt de frequentie van het follow-upverslag teruggebracht van drie naar zes maanden. Nieuw is verder dat de follow-upverslagen echter niet alleen aan de Commissie moeten worden voorgelegd, maar ook aan de Raad. In het kader van haar toezichtactiviteiten kan de Commissie nieuwe bezoeken en controlebezoeken organiseren. Wat de vereisten op het gebied van organisatie en verslaglegging betreft, zullen deze bezoeken eenvoudiger zijn dan evaluatiebezoeken. De rol van het Europees Parlement en de Raad in de toezichtfase zal worden versterkt: de Commissie zal hen ten minste tweemaal per jaar informeren over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de actieplannen en de resultaten van de nieuwe bezoeken en de controlebezoeken, en laten weten of zij een aanzienlijk gebrek aan vooruitgang bij de uitvoering van een actieplan constateert.
Artikel 23 – Specifieke bepalingen in geval van een ernstige tekortkoming die in het evaluatieverslag wordt vastgesteld
Dit artikel bevat specifieke bepalingen voor het geval waarin bij de evaluatie een ernstige tekortkoming aan het licht komt. Er wordt gezorgd voor nauwere betrokkenheid van de Raad, snellere procedures en kortere termijnen. Het evaluatieverslag wordt door de Commissie goedgekeurd, terwijl de aanbevelingen door de Raad afzonderlijk van het evaluatieverslag worden aangenomen. Er zullen strikte termijnen worden opgelegd aan de Commissie (voor de goedkeuring van het verslag) alsook aan de Raad (voor het aannemen van de aanbevelingen). In de toezichtfase zullen strengere procedurele regels van toepassing zijn: de lidstaat dient onmiddellijk nadat hij in kennis is gesteld van de ernstige tekortkoming over te gaan tot de uitvoering van corrigerende maatregelen en de Commissie en de lidstaten daarvan onverwijld in kennis te stellen. De lidstaat zal zijn actieplan binnen een maand moeten indienen en de Commissie organiseert uiterlijk één jaar na de datum van de evaluatieactiviteit een nieuw bezoek. Na het nieuwe bezoek legt de Commissie een verslag van het nieuwe bezoek voor aan de Raad, die daarop zijn standpunt over het verslag kenbaar dient te maken. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad in kennis stellen van haar voornemen om het actieplan af te sluiten en de Raad zal worden verzocht zijn standpunt over het voorstel tot afsluiting kenbaar te maken. Bij ernstige tekortkomingen aan de buitengrenzen kunnen artikel 21 en 29 van de Schengengrenscode van toepassing zijn.
Artikel 24 – Specifieke bepalingen voor eerste evaluaties
Specifieke regels zijn ook nodig voor eerste evaluaties. Net als wanneer bij de evaluatie een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld, wordt gezorgd voor een nauwere betrokkenheid van de Raad, snelle procedures en korte termijnen (maar niet zo kort als in artikel 23), alsook voor strengere regels in de toezichtfase.
Artikel 25 – Specifieke bepaling voor thematische evaluaties
De Raad wordt nauwer betrokken bij thematische evaluaties, net als bij eerste evaluaties. Voor de toezichtfase werden specifieke bepalingen niet nodig geacht.
Artikel 26 – Gevoelige informatie
Verslagen van evaluaties en nieuwe bezoeken worden in beginsel niet langer gerubriceerd als “EU Restricted” -documenten. Hun status moet worden bepaald overeenkomstig de toepasselijke beveiligingsvoorschriften. Rubricering blijft ook mogelijk, op een naar behoren gemotiveerd verzoek van de geëvalueerde lidstaat.
Artikel 27 – Voorwaarden voor de deelname van Ierland
Het artikel volgt het overeenkomstige huidige artikel (artikel 18) zonder het Verenigd Koninkrijk te vermelden.
Artikel 28 – Verslag aan het Europees Parlement en de Raad
Het artikel volgt het overeenkomstige huidige artikel (artikel 20). Het uitgebreide jaarlijkse verslag vormt een aanvulling op de aangescherpte rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 22. De Raad bespreekt het verslag en stelt conclusies vast.
Artikel 29 – Comitéprocedure
Dit artikel lijkt sterk op het overeenkomstige huidige artikel (artikel 21).
Artikel 30 – Evaluatie
Het artikel is gelijk aan het overeenkomstige huidige artikel (artikel 22).
Artikel 31 – Intrekking
Dit artikel bepaalt dat Verordening (EU) nr. 1053/2013 met ingang van de inwerkingtreding van de nieuwe verordening wordt ingetrokken.
Artikel 32 – Overgangsbepalingen
Het artikel voorziet in een overgangsbepaling voor de vaststelling van een nieuw meerjarenprogramma, dat uiterlijk op 1 november 2022 zou worden vastgesteld en op 1 januari 2023 van start zou gaan. Deze data kunnen worden aangepast, afhankelijk van het tempo van de onderhandelingen over het voorstel.
Aangezien het lopende meerjarenprogramma halverwege zou worden beëindigd (in januari 2023), wordt bepaald dat in het nieuwe meerjarenprogramma rekening moet worden gehouden met de evaluaties die reeds zijn uitgevoerd in het kader van het tweede meerjarenprogramma dat in het kader van de huidige verordening is goedgekeurd. In de praktijk betekent dit dat het nieuwe zevenjarige meerjarenprogramma begint met de evaluatie van lidstaten die niet in het kader van de huidige cyclus zijn geëvalueerd, terwijl de lidstaten die reeds tussen 2020 en de inwerkingtreding van de nieuwe regels zijn geëvalueerd, aan het einde van de nieuwe evaluatiecyclus zullen worden toegevoegd.
Het artikel verduidelijkt ook dat de standaardvragenlijst die in het kader van de huidige verordening is vastgesteld, zal worden gebruikt totdat de in artikel 14 van deze verordening bedoelde standaardvragenlijst is vastgesteld.
Artikel 33 – Inwerkingtreding en toepassing
Om alle efficiëntiewinsten van de nieuwe verordening zo spoedig mogelijk te benutten, wordt in het artikel een ambitieuze termijn vastgesteld voor de toepassing van de nieuwe verordening ([1 september 2022]), die in de loop van de onderhandelingen over het voorstel kan worden aangepast.