Toelichting bij COM(2021)429 - Wijziging van Richtlijn 2019/1153 wat betreft de toegang van bevoegde autoriteiten tot centrale registers van bankrekeningen via het centrale toegangspunt

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)429 - Wijziging van Richtlijn 2019/1153 wat betreft de toegang van bevoegde autoriteiten tot centrale registers van bankrekeningen ...
bron COM(2021)429 NLEN
datum 20-07-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Zoals benadrukt in de EU-strategie ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit 2021‑2025 1 , moet de Europese Unie de strijd tegen inkomsten uit criminele activiteiten opvoeren. Georganiseerde criminele groeperingen gebruiken hun hoge illegaal verkregen winsten om de legale economie en overheidsinstellingen te infiltreren waardoor de rechtsstaat en de grondrechten worden uitgehold en het recht op veiligheid van de burgers en hun vertrouwen in de overheid worden ondermijnd. De illegale inkomsten uit criminele activiteiten in de EU bedroegen in 2019 139 miljard EUR 2 , wat overeenkomt met 1 % van het bruto binnenlands product van de Unie. Ondanks de ontwikkeling van een rechtskader voor de ontneming van vermogensbestanddelen op EU- en nationaal niveau, wordt slechts een klein percentage van de hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven geconfisqueerd 3 .

Snelle toegang tot financiële informatie is essentieel voor doeltreffend financieel onderzoek en voor het succesvol opsporen en confisqueren van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven. In dit verband is het essentieel te weten wie een bankrekening heeft in een andere lidstaat dan die welke het onderzoek uitvoert: niet alleen om te kunnen vaststellen aan welke lidstaat bevriezings- en confiscatiebevelen moeten worden gericht 4 , maar ook om rechercheurs mogelijk cruciale aanwijzingen te geven. Indien de autoriteiten die in een lidstaat belast zijn met het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, informatie wensen te verkrijgen over personen die het voorwerp zijn van een onderzoek en die in een andere lidstaat een bankrekening hebben, moeten zij die informatie momenteel inwinnen via kanalen voor politiële of justitiële samenwerking. Dit is een vaak omslachtig en tijdrovend proces dat een snelle toegang tot de informatie belemmert, zoals blijkt uit bijlage 7 van de effectbeoordeling bij het pakket wetgevingsvoorstellen van de Commissie inzake de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (AML/CFT) en rechtshandhaving.

Overeenkomstig artikel 32 bis van de (vijfde) antiwitwasrichtlijn 5 moeten lidstaten voorzien in gecentraliseerde automatische mechanismen, zoals centrale registers of centrale elektronische systemen voor gegevensontsluiting, die de identificatie mogelijk maken van alle natuurlijke of rechtspersonen die houder zijn van of zeggenschap hebben over betaalrekeningen en kluizen.

Richtlijn (EU) 2019/1153 6 verplicht de lidstaten nu reeds om bevoegde autoriteiten aan te wijzen met het oog op de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten, zodat zij toegang kunnen krijgen tot de gecentraliseerde automatische mechanismen (waarnaar in Richtlijn (EU) 2019/1153 wordt verwezen als centrale registers van bankrekeningen, de term die ook hierna wordt gebruikt) en deze kunnen doorzoeken. Volgens deze richtlijn moeten de lidstaten ook bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen opnemen in hun aangewezen bevoegde autoriteiten. Voorts biedt de richtlijn de lidstaten de mogelijkheid belastingautoriteiten en corruptiebestrijdingsinstanties als bevoegde autoriteiten aan te wijzen voor zover zij op grond van het nationale recht bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten. De uiterste datum voor de omzetting van deze richtlijn is 1 augustus 2021.

Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een nieuwe antiwitwasrichtlijn, dat samen met dit voorstel wordt ingediend, zorgen de lidstaten ervoor dat de informatie van centrale registers van bankrekeningen beschikbaar is via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen, dat door de Commissie moet worden opgezet en beheerd 7 . Door centrale registers van bankrekeningen onderling te koppelen, zouden autoriteiten met toegang tot het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen snel kunnen vaststellen of een persoon bankrekeningen in andere lidstaten aanhoudt zonder dat zij hun vraag moeten voorleggen aan al hun tegenhangers in alle lidstaten. In overeenstemming met de rechtsgrondslag van de nieuwe antiwitwasrichtlijn (artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)) zal deze richtlijn alleen toegang verlenen tot het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen aan financiële-inlichtingeneenheden (FIE’s), het nationale orgaan dat meldingen van verdachte transacties ontvangt van meldingsplichtige entiteiten 8 en deze in voorkomend geval doorstuurt naar de autoriteiten die belast zijn met het uitvoeren van strafrechtelijke onderzoeken. In het belang van de bestrijding van zware criminaliteit en met name het verrichten van doeltreffende financiële onderzoeken moeten autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, ook toegang hebben tot het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen, zodat zij de financiële informatie die relevant is voor strafprocedures kunnen identificeren, analyseren en interpreteren.

Met dit voorstel wordt beoogd de toegang tot het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen, zoals ingevoerd bij de nieuwe antiwitwasrichtlijn, uit te breiden tot de autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten en die overeenkomstig artikel 3, lid 1, van Richtlijn (EU) 2019/1153 als bevoegde autoriteiten zijn aangewezen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel vormt een aanvulling op de bepalingen inzake het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen die zijn opgenomen in het voorstel van de Commissie voor de nieuwe antiwitwasrichtlijn.

De grondslag voor het antiwitwaskader (artikel 114 VWEU) heeft betrekking op de interne markt en heeft tot doel te voorkomen dat het financiële stelsel van de Unie wordt gebruikt voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Dit voorstel vormt een aanvulling op en bouwt voort op het preventief beleid ter bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, en versterkt het rechtskader vanuit het oogpunt van samenwerking op het gebied van rechtshandhaving.

Dit voorstel is in overeenstemming met het actieplan voor een alomvattend EU-beleid voor de preventie van witwassen en financieren van terrorisme dat de Commissie in mei 2020 heeft aangenomen 9 . In het actieplan wordt benadrukt dat de EU-brede koppeling van centrale registers van bankrekeningen noodzakelijk is om de toegang van FIE’s en rechtshandhavingsautoriteiten tot bankrekeninginformatie te versnellen en grensoverschrijdende samenwerking te faciliteren. In de EU-strategie voor een veiligheidsunie (juli 2020) 10 wordt ook benadrukt dat een dergelijke koppeling de toegang van FIE’s en bevoegde autoriteiten tot financiële informatie aanzienlijk zou kunnen versnellen. In de nieuwe EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit wordt aangekondigd dat de Commissie Richtlijn (EU) 2019/1153 zal herzien om rechtshandhavingsautoriteiten toegang te verlenen tot het toekomstige platform dat centrale registers van bankrekeningen in de hele EU met elkaar verbindt.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De voorgestelde richtlijn is in overeenstemming met de beleidsdoelstellingen van de Unie, met name de bestrijding van zware criminaliteit, alsook met het kader ter voorkoming van witwassen van geld en financiering van terrorisme, met inbegrip van het nieuwe antiwitwaspakket.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

In overeenstemming met de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de rechtshandeling die wordt gewijzigd, namelijk Richtlijn (EU) 2019/1153, is de rechtsgrondslag van de voorgestelde richtlijn artikel 87, lid 2, VWEU. Op grond van deze bepaling kan de Unie maatregelen nemen inzake politiële samenwerking waarbij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten (waaronder politie, douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten) betrokken zijn, met name wat betreft de verzameling, opslag en uitwisseling van relevante informatie voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van het voorstel kunnen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt en kunnen derhalve beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.

Georganiseerde criminele groeperingen zijn vaak over de grenzen heen actief onder meer om hun illegaal verkregen vermogen te verbergen en te herinvesteren. De dreiging dat georganiseerde criminele groeperingen hun illegale winsten doorsluizen om in de economie te infiltreren, treft de Unie als geheel en vereist derhalve een reactie op EU-niveau.

• Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU, gaat dit voorstel niet verder dan wat nodig en evenredig is om het gebruik en de uitwisseling van relevante financiële informatie door overheidsinstanties die de taak hebben de burgers van de Unie te beschermen, te vergemakkelijken.

Richtlijn (EU) 2019/1153 voorziet alleen in toegang tot een beperkt aantal gegevens (bv. de naam van de houder, het bankrekeningnummer) die strikt noodzakelijk zijn om vast te stellen of de aan een onderzoek onderworpen persoon een rekening bij een bank aanhoudt en bij welke banken. Dezelfde beperking geldt ook met betrekking tot de toegangs- en zoekmogelijkheden via het bij dit voorstel ingevoerde centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen.

Dienovereenkomstig zullen bevoegde autoriteiten van andere lidstaten via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen rechtstreeks toegang kunnen krijgen tot de hierna volgende beperkte reeks van gegevens en deze gegevens kunnen doorzoeken (zie artikel 4, lid 2, in samenhang met artikel 2, punt 7, van Richtlijn (EU) 2019/1153; zie ook artikel 32 bis, lid 3, van de huidige antiwitwasrichtlijn, alsmede artikel 14, lid 3, van de voorgestelde nieuwe antiwitwasrichtlijn en artikel 18, lid 1, van de voorgestelde nieuwe antiwitwasverordening):

·betreffende de houder van de cliëntenrekening en iedere persoon die zegt namens de cliënt te handelen: de naam, aangevuld met de andere identificatiegegevens die vereist zijn of een uniek identificatienummer;

·betreffende de uiteindelijk begunstigde van de houder van de cliëntenrekening: de naam, aangevuld met de andere identificatiegegevens die vereist zijn of een uniek identificatienummer;

·betreffende de bank- of betaalrekening: het internationaal bankrekeningnummer (IBAN) en de datum van opening en sluiting van de rekening;

·betreffende de kluis: de naam van de huurder, aangevuld met de andere identificatiegegevens die vereist zijn of een uniek identificatienummer, en de looptijd van de huur.

Op grond van de maatregelen die hier worden voorgesteld, zullen autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten derhalve nog steeds geen toegang hebben tot gevoelige gegevens, zoals informatie over transacties of het saldo van de rekeningen, en zullen zij deze gegevens evenmin kunnen doorzoeken. Alleen informatie die strikt noodzakelijk is om een houder van een bank- of betaalrekening of een kluis te identificeren, wordt via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen toegankelijk gemaakt. Zodra de autoriteiten op grond van de in het kader van dit voorstel verleende toegang hebben geïdentificeerd bij welke financiële instelling de aan een onderzoek onderworpen persoon een bankrekening in een andere lidstaat heeft, zullen zij, indien nodig, via passende kanalen voor politiële of justitiële samenwerking om nadere informatie moeten verzoeken (bv. een lijst van transacties).

• Keuze van instrument

Dit voorstel heeft de vorm van een richtlijn, aangezien het een wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1153 inhoudt.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Standpunten van andere instellingen en raadplegingen van belanghebbenden

In de conclusies van de Raad van juni 2020 over de intensivering van het financieel rechercheren ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit 11 hebben de lidstaten de Commissie verzocht te overwegen het juridisch kader verder te versterken met het oog op de onderlinge koppeling van nationale centrale registers van bankrekeningen, om de toegang tot financiële informatie te versnellen en de grensoverschrijdende samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten in de gehele Unie te vergemakkelijken.

In zijn resolutie van 10 juli 2020 12 toonde het Europees Parlement zich verheugd over het plan van de Commissie om te zorgen voor de onderlinge koppeling van centrale registers van bankrekeningen met het oog op snellere toegang tot financiële informatie voor rechtshandhavingsautoriteiten en FIE’s tijdens de verschillende onderzoeksfasen en ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking met volledige inachtneming van de toepasselijke gegevensbeschermingsregels

Bij de voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen geraadpleegd tijdens bijeenkomsten van het EU-platform van bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen en via een informele en gerichte raadpleging. Zij steunen het initiatief ten volle.

• Effectbeoordeling

Het voorstel wordt ondersteund door de effectbeoordeling over het voorgestelde nieuwe antiwitwaspakket (met name bijlage 7 betreffende de onderlinge koppeling van registers van bankrekeningen), waarover de Raad voor regelgevingstoetsing op 4 december 2020 een positief advies heeft uitgebracht. Een werkdocument van de diensten van de Commissie, dat als bijlage bij het voorstel is gevoegd, bevat een nadere analyse van de situatie en de gevolgen om de toegang tot het systeem van onderling gekoppelde centrale registers van bankrekeningen uit te breiden tot de op grond van Richtlijn 2019/1153 aangewezen autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten.

• Grondrechten

Dit voorstel voorziet erin dat duidelijk aangewezen autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, toegang krijgen tot het systeem van onderling gekoppelde centrale registers van bankrekeningen, het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen. Hiermee kunnen zij snel vaststellen of een persoon bankrekeningen in andere lidstaten aanhoudt, zonder dat zij hun vraag moeten voorleggen aan al hun tegenhangers in alle EU-lidstaten.

In de centrale registers van bankrekeningen worden persoonsgegevens gecentraliseerd van natuurlijke en rechtspersonen. De uitbreiding van de toegang tot het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen zal derhalve gevolgen hebben voor de grondrechten van de betrokkenen, met name het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens (respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna “Handvest” genoemd)).

Eventuele daaruit voortvloeiende beperkingen van de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden, met name die welke zijn neergelegd in de artikelen 7 en 8, zijn in overeenstemming met de vereisten van het Handvest, met name die van artikel 52, lid 1.

De beperking wordt bij wet gesteld en wordt gerechtvaardigd door de noodzaak een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang, namelijk de bestrijding van zware criminaliteit, na te streven.

Bovendien worden de wezenlijke inhoud van de betrokken rechten en vrijheden geëerbiedigd en zijn de beperkingen evenredig aan het nagestreefde doel.

Wat het recht op privacy betreft, is de impact beperkt, met name omdat dit voorstel niet vereist dat er aanvullende gegevens van rekeninghouders worden verzameld en aangezien de informatie uit andere lidstaten die via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen toegankelijk is, reeds via kanalen voor politiële en justitiële samenwerking kan worden verkregen. Bovendien zal de ernst van de inmenging in het recht op privacy relatief beperkt zijn, aangezien de toegankelijke en doorzoekbare gegevens geen betrekking hebben op financiële transacties of het saldo van de rekeningen. Het gaat om een beperkt aantal gegevens (bv. de naam en het bankrekeningnummer van de houder) die strikt noodzakelijk zijn voor de bevoegde autoriteit van een bepaalde lidstaat om vast te stellen bij welke bank(en) in andere lidstaten de aan een onderzoek onderworpen persoon een rekening aanhoudt.

Wat de bescherming van persoonsgegevens van natuurlijke personen betreft, kunnen bankrekeninggegevens persoonsgegevens zijn en zou toegang tot deze gegevens door autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, neerkomen op verwerking van persoonsgegevens. De verwerking van gegevens uit de centrale registers van bankrekeningen waartoe deze autoriteiten toegang hebben en die zij kunnen doorzoeken via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen, zou onderworpen zijn aan de nationale wetgeving tot omzetting van Richtlijn (EU) 2016/680, zoals momenteel het geval is voor gegevens waartoe toegang is verkregen en die zijn doorzocht op basis van Richtlijn (EU) 2019/1153 in haar huidige vorm.

Bovendien zullen de waarborgen en beperkingen waarin Richtlijn (EU) 2019/1153 reeds voorziet, ook gelden voor elke rechtstreekse toegang tot of zoekopdracht door aangewezen autoriteiten in centrale registers van bankrekeningen van andere lidstaten via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen. Het betreft met name de waarborgen en beperkingen als bedoeld in de artikelen 3, 4, 5 en 6 van die richtlijn, waarin met name het volgende is bepaald:

·alleen de door de lidstaten aangewezen autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, zullen toegang hebben tot en zullen zoekopdrachten kunnen uitvoeren in de centrale registers van bankrekeningen, onder meer via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen (artikel 3, lid 1, in samenhang met het nieuwe artikel 4, lid 1 bis, van de richtlijn);

·de bevoegdheid om toegang te krijgen tot en zoekopdrachten uit te voeren in de centrale registers van bankrekeningen, onder meer via de centrale toegangspunten voor registers van bankrekeningen, wordt alleen verleend met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van “ernstige strafbare feiten” of het ondersteunen van een strafrechtelijk onderzoek naar “ernstige strafbare feiten” (artikel 4, lid 1, en het nieuwe artikel 4, lid 1 bis, van de richtlijn). Ernstige strafbare feiten hebben in dit verband betrekking op de vormen van criminaliteit die worden genoemd in bijlage I bij Verordening (EU) 2016/794 13 (artikel 2, punt 12, van de richtlijn);

·zoals hierboven is uiteengezet, is slechts een beperkt aantal gegevens in de centrale registers van bankrekeningen die strikt noodzakelijk zijn om na te gaan of de aan een onderzoek onderworpen persoon een rekening bij een bank aanhoudt en bij welke banken, toegankelijk en doorzoekbaar, onder meer via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen (bv. de naam en het bankrekeningnummer van de houder) (artikel 4, lid 2, in samenhang met artikel 2, punt 7);

·toegang en zoekopdrachten, ook wanneer deze via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen tot stand komen, moeten geval per geval worden uitgevoerd door specifiek aangewezen en gemachtigd personeel in elke bevoegde autoriteit (artikel 5, leden 1 en 2). De lidstaten moeten maatregelen treffen om de beveiliging van de gegevens volgens hoge technologische normen te waarborgen bij het verschaffen van toegang tot en het doorzoeken van bankrekeninginformatie (artikel 5, lid 3);

·logbestanden van alle toegangs- en zoekopdrachten, ook wanneer deze via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen tot stand komen, moeten worden bewaard (artikel 6, lid 1). Deze logbestanden moeten regelmatig door de functionarissen voor gegevensbescherming van de centrale registers van bankrekeningen worden gecontroleerd en op verzoek ter beschikking worden gesteld van de bevoegde toezichthoudende autoriteit (artikel 6, lid 2). De logbestanden mogen uitsluitend voor het monitoren van de gegevensbescherming worden bewaard, moeten met passende maatregelen tegen ongeoorloofde toegang worden beschermd en moeten vijf jaar na het aanleggen ervan worden gewist, tenzij zij nodig zijn voor monitoringprocedures (artikel 6, lid 3).

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De te wijzigen handeling (Richtlijn (EU) 2019/1153) voorziet reeds in passende controle, rapportage en evaluatie.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Het voorstel vereist geen toelichtende stukken over de omzetting.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 wijzigt artikel 4 van Richtlijn (EU) 2019/1153 en biedt aangewezen autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten de mogelijkheid om via het centrale toegangspunt voor registers van bankrekeningen rechtstreeks toegang te krijgen tot centrale registers van bankrekeningen van andere lidstaten en deze te doorzoeken.

Artikel 2 stelt de uiterste datum voor de omzetting van de nieuwe richtlijn door de lidstaten vast.