Toelichting bij COM(2021)478 - Standpunt EU tijdens de 15de Algemene Vergadering van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)478 - Standpunt EU tijdens de 15de Algemene Vergadering van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)478  |
| datum | 17-08-2021 |
Dit voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen tijdens de 15de zitting van de Algemene Vergadering van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF), in verband met de voorgenomen vaststelling van een reglement inzake de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal en van andere besluiten betreffende: de wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering, het voorstel voor een langetermijnstrategie voor de OTIF, de monitoring en evaluatie van rechtsinstrumenten, en de activiteiten van de Groep van deskundigen voor de van de spoorwegregelgeving onder auspiciën van de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa (VN/ECE).
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif)
Het Cotif regelt de werking van de OTIF, haar doelstellingen en bevoegdheden, betrekkingen met de verdragsluitende landen en activiteiten in het algemeen. Er zijn 51 landen partij bij het Cotif, waaronder 25 EU-lidstaten, (alle lidstaten behalve Cyprus en Malta). Sinds 1 juli 2011 is ook de Europese Unie partij bij het Cotif. Het Cotif bestaat uit het hoofdverdrag en zeven aanhangsels, die een integrerend onderdeel vormen van het verdrag en in een uniforme spoorwegregelgeving voorzien, d.w.z. technische functionele vereisten en modelcontracten voor het vervoer van passagiers en goederen (Aanhangsel A: Overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van reizigers - CIV; Aanhangsel B: Overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van goederen - CIM; Aanhangsel C: Internationaal spoorwegvervoer van gevaarlijke goederen (RID) Aanhangsel D: Overeenkomst inzake het gebruik van voertuigen in het internationale spoorwegverkeer - CUV; Aanhangsel E: Overeenkomst inzake het gebruik van infrastructuur in het internationale spoorwegverkeer - CUI; Aanhangsel F: Verbindendverklaring van technische normen en de aanneming van uniforme technische voorschriften die van toepassing zijn op spoorwegmaterieel bestemd voor gebruik in internationaal verkeer - APTU; Aanhangsel G: Technische toelating van spoorwegmaterieel dat wordt gebruikt in internationaal verkeer - ATMF).
2.2.De Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF)
Op 16 juni 2011 heeft de Raad Besluit 2013/103/EU vastgesteld betreffende de ondertekening en sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) tot toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif) van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999. De overeenkomst is op 1 juli 2011 in werking getreden. Besluit 2013/103/EU bevat ook een verklaring van de Unie betreffende de uitoefening van bevoegdheden (bijlage I) en een interne regeling voor de Raad, de lidstaten en de Commissie in procedures in het kader van de OTIF (bijlage III).
2.3.De Algemene Vergadering van de OTIF
De Algemene Vergadering is het hoogste besluitvormingsorgaan van de OTIF. Ze houdt elke drie jaar een gewone zitting, maar er zijn ook buitengewone zittingen mogelijk. De Algemene Vergadering neemt besluiten over voorstellen tot wijziging van het verdrag. Al naargelang het geval moeten twee derde of de helft van de overeenkomstsluitende partijen de vastgestelde wijzigingen goedkeuren. De laatste gewone zitting van de Algemene Vergadering vond plaats in september 2018.
De Unie en/of haar lidstaten nemen deel aan dat proces overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden, het reglement van orde van de Algemene Vergadering en de bepalingen van de Overeenkomst betreffende de toetreding van de Unie tot het Cotif.
Het quorum van de Algemene Vergadering is bereikt als de meerderheid of twee derde van de overeenkomstsluitende partijen van de OTIF met stemrecht vertegenwoordigd zijn op het ogenblik van de stemming.
2.4.De geplande handeling van de Algemene Vergadering van de OTIF
Tijdens de 15de zitting zal de Algemene Vergadering naar verwachting bepaalde rechtshandelingen en administratieve besluiten vaststellen die van invloed kunnen zijn op de activiteiten van de OTIF.
De Algemene Vergadering:
–zal zich buigen over het voorstel van de secretaris-generaal om een langetermijnstrategie voor de OTIF op te stellen en kan besluiten nemen over de volgende stappen en activiteiten;
–zal de mogelijkheid overwegen en kan besluiten de activiteiten van de adviesgroep van juridisch deskundigen en die van de ad-hoccommissie voor samenwerking samen te voegen tot één ad-hoccommissie inzake juridische zaken en internationale samenwerking;
–zal een voorstel voor een besluit over de monitoring en evaluatie van de rechtsinstrumenten van de OTIF bespreken en eventueel vaststellen;
–kan besluiten de standpunten van de OTIF over het VN/ECE-initiatief inzake eengemaakte spoorwegwetgeving te formuleren, voor wat de twee alternatieve benaderingen voor de eenmaking van de spoorwegwetgeving op mondiaal niveau betreft;
–zal naar verwachting een voorstel voor een regeling inzake de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal aannemen;
–zal een voorstel tot wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering bespreken en mogelijk aannemen.
De Algemene Vergadering zal ook een besluit nemen over de verkiezing van de secretaris-generaal van de OTIF, de verkiezing van de leden van de Administratieve commissie en over het begrotingskader.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Agendapunt 7 — Langetermijnstrategie voor de OTIF
De Algemene Vergadering wordt door de secretaris-generaal in kennis gesteld van het voorstel om een langetermijnstrategie voor OTIF op te stellen als aanvulling op het tweejaarlijkse werkprogramma.
Op 25 januari 2021 heeft de secretaris-generaal een circulaire naar de OTIF-leden (met inbegrip van de EU) gestuurd om hen te raadplegen over een “ontwerpvoorstel voor een langetermijnstrategie”. De oorspronkelijke bedoeling was een ingrijpender gewijzigd voorstel, waarin rekening is gehouden met de resultaten van de raadpleging, ter goedkeuring in te dienen tijdens de 15de zitting van de Algemene Vergadering in september 2021.
De Commissie heeft op 17 maart 2021 de bijdrage van de EU bij het OTIF-secretariaat ingediend. Zij verwelkomde het initiatief, maar opperde dat de ontwerpstrategie nog niet rijp was om tijdens de 15de Algemene Vergadering te worden aangenomen. De Unie wees erop dat er meer achtergrondanalyses en besprekingen op deskundigenniveau nodig waren om een solide en zinvol document met een langetermijnstrategie voor de OTIF op te stellen. Daarbij moet worden uitgegaan van de analyse van de bestaande situatie in het internationale spoorvervoer, waarbij de huidige en ontluikende uitdagingen in kaart moeten worden gebracht en rekening moet worden gehouden met relevante juridische, economische, milieu- en technologische informatie.
De tijdens de raadpleging verzamelde bijdragen zijn samengevat in het vergaderdocument dat de secretaris-generaal heeft opgesteld voor de 15de Algemene Vergadering. Daarin wordt onder meer gesteld dat het te vroeg is om op dit moment een definitief besluit te nemen over de ontwerplangetermijnstrategie, en wordt voorgesteld de besprekingen binnen en buiten de OTIF intensiever voort te zetten. Vervolgens zal een nieuw herzien ontwerpvoorstel voor de langetermijnstrategie ter goedkeuring worden voorgelegd aan de volgende Algemene Vergadering, die gepland is voor het najaar van 2024.
Het voorstel voor een besluit tijdens de 15de Algemene Vergadering is in overeenstemming met de algemene opmerkingen die de Unie tijdens het raadplegingsproces heeft ingediend en moet derhalve worden gesteund.
Het standpunt van de Unie tijdens de verdere besprekingen binnen de OTIF over deze aangelegenheid moet garanderen dat:
–de langetermijnstrategie voor de OTIF samenhangend is met de EU-strategie inzake het verbinden van Europa en Azië en de relevante doelstellingen van het spoorbeleid van de EU, ook met betrekking tot lopende en toekomstige ontwikkelingen in de spoorwegsector onder invloed van economische en maatschappelijke veranderingen (bv. de groene en digitale transitie, globalisering) 1 ;
–De strategische langetermijndoelstellingen voor de OTIF houden voldoende rekening met de doelstellingen van de organisatie, zoals uiteengezet in artikel 2 van het Cotif, en hebben niet tot gevolg dat nieuwe doelstellingen aan de OTIF worden toegevoegd en/of dat bestaande doelstellingen zodanig worden geïnterpreteerd dat zij een uitbreiding van de OTIF-bevoegdheden impliceren;
–Het potentiële effect van de langetermijnstrategie voor de organisatie en de middelen van de OTIF wordt beoordeeld en gedocumenteerd als onderdeel van het herziene ontwerpvoorstel;
–Zodra de strategie door de Algemene Vergadering is goedgekeurd, wordt zij voornamelijk uitgevoerd met behulp van bestaande instrumenten en procedures, zoals vastgesteld in het Cotif (werkprogramma, begroting, beheersverslagen, activiteiten van de organen enz.).
Inhoudsopgave
- Agendapunt 8, a) - Verslag over de activiteiten van de ad-hoccommissie voor samenwerking en de werkgroep van juridisch deskundigen
- Agendapunt 8, c) - Wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering met betrekking tot deelname en vertegenwoordiging (geloofsbrieven)
- Agendapunt 8, d) - VN/ECE-initiatief inzake spoorwegregelgeving
- 8. Gezien het voorgaande verzoekt de deskundigengroep de werkgroep spoorvervoer (SC.2) om de balans op te maken van de twee benaderingen.”
- 4.1.1.Beginselen
- 4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
Agendapunt 8, a) - Verslag over de activiteiten van de ad-hoccommissie voor samenwerking en de werkgroep van juridisch deskundigen
De Algemene Vergadering wordt in kennis gesteld van de activiteiten van de ad-hoccommissie voor samenwerking en de werkgroep van juridisch deskundigen in de periode 2019-2021 (SG-21018-AG 15/8.1). De Algemene Vergadering zal zich buigen over het voorstel van de secretaris-generaal om de activiteiten van deze twee organen samen te voegen tot één ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking.
Het institutionele kader van de OTIF is omschreven in titel III van het Cotif (Structuur en werking). Artikel 13 van het Cotif definieert de organen van de OTIF, met inbegrip van de Algemene Vergadering, de administratieve commissie, de herzieningscommissie, de commissie van deskundigen voor het vervoer van gevaarlijke goederen (RID-commissie van deskundigen), de commissie voor de facilitering van spoorwegvervoer, de commissie van technische deskundigen en de secretaris-generaal. In lid 2 van dat artikel is ook bepaald dat “de Algemene Vergadering kan beslissen tijdelijk andere commissies op te richten voor specifieke taken.” Het voorstel van de secretaris-generaal om tijdelijk een ad-hoccommissie inzake juridische zaken en internationale samenwerking op te richten, zal dus het institutionele kader van de OTIF niet veranderen.
Uit het verslag van de secretaris-generaal blijkt dat de ad-hoccommissie voor samenwerking en de werkgroep van juridisch deskundigen hun mandaat daadwerkelijk hebben vervuld en hun waarde hebben bewezen in het kader van de ontwikkeling van het OTIF-recht en de versterking van de internationale samenwerking. Tijdens hun 4de zitting in april 2021 hebben de twee organen overeenstemming bereikt over een gezamenlijk voorstel om hun werkzaamheden in de toekomst te reorganiseren en de administratieve lasten te verminderen door de oprichting van één ad-hoccommissie.
Het voorstel tot reorganisatie is relevant en passend. Tijdens de vier vergaderingen van de ad-hoccommissie voor samenwerking en de werkgroep van juridisch deskundigen werd opgemerkt dat beide vergaderingen gewoonlijk werden bijgewoond door dezelfde vertegenwoordigers van de OTIF-leden. Wat de OTIF-activiteiten betreft, hebben de meeste kwesties die samenwerking op internationaal niveau vereisen, bovendien een sterke juridische dimensie. De oprichting van een nieuwe ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking zou de administratieve lasten voor het OTIF-secretariaat daadwerkelijk beperken, maar ook de capaciteit van de OTIF versterken om de toepassing van het Cotif te verbeteren en bij te dragen tot het aanpakken van ontluikende uitdagingen met betrekking tot het internationaal spoorvervoer op mondiaal niveau (zie bv. agendapunt 8, d)).
Het voorstel moet derhalve worden gesteund, met inachtneming van de volgende opmerking.
Het voorgestelde mandaat van de nieuwe ad-hoccommissie bestrijkt op passende wijze dat van de ad-hoccommissie voor samenwerking en dat van de werkgroep van juridisch deskundigen 2 , op één element na. De 13de Algemene Vergadering besloot dat de ad-hoccommissie voor samenwerking zijn activiteiten moet coördineren met de in artikel 13, § 1, van het Cotif gedefinieerde organen (d.w.z. de Algemene Vergadering, de administratieve commissie, de herzieningscommissie, de commissie van deskundigen voor het vervoer van gevaarlijke goederen, de commissie voor de facilitering van spoorwegvervoer, de commissie van technische deskundigen en de secretaris-generaal). Dit element ontbreekt in de tekst van het voorstel voor een besluit. De secretaris-generaal stelt voor de commissie van deskundigen voor het vervoer van gevaarlijke goederen en de commissie van technische deskundigen de opdracht te geven om, uitsluitend binnen hun respectieve bevoegdheden, besluiten te nemen over samenwerking met andere internationale organisaties en verenigingen, en om de ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking in kennis te stellen van hun activiteiten op het gebied van internationale samenwerking en, indien nodig, te zorgen voor coördinatie tussen deze activiteiten en die van de ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking. De Unie kan dit element steunen. Het is echter ook belangrijk en noodzakelijk dat de ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking zelf haar activiteiten coördineert met die van de andere permanente organen van de OTIF.
Aangezien een ad-hoccommissie slechts op tijdelijke basis kan worden opgericht, moet de duur van het door de 15de Algemene Vergadering gegeven mandaat worden bepaald (drie of zes jaar). Om de monitoring van de activiteiten van de nieuwe ad-hoccommissie door de Algemene Vergadering te faciliteren, lijkt het verkieslijk de nieuwe ad-hoccommissie voor een eerste periode van drie jaar op te richten, die zo nodig kan worden verlengd.
De Unie moet de goedkeuring van het voorstel voor een besluit steunen, voor zover het mandaat van de ad-hoccommissie inzake juridische zaken en internationale samenwerking wordt vastgesteld voor een eerste periode van ten hoogste drie jaar en de eis omvat om haar activiteiten te coördineren met de in artikel 13, § 1, gedefinieerde Cotif-organen.
Agendapunt 8, b) — Monitoring en evaluatie van rechtsinstrumenten
De werkgroep van juridisch deskundigen heeft een voorstel opgesteld voor een besluit inzake de monitoring en evaluatie van rechtsinstrumenten, alsook de bijbehorende toelichtingen. Het voorgestelde besluit bevat de wettelijke bepalingen voor de organisatie en uitvoering van een monitoring- en evaluatiebeleid van de rechtsinstrumenten van de OTIF (toepassingsgebied, planning en prioritering, samenwerking, gegevensverzameling, beoordeling en follow-up), in overeenstemming met de doelstellingen van het OTIF-werkprogramma 2020-2021 3 . Overeenkomstig zijn werkplan heeft de werkgroep van juridisch deskundigen zich gebogen over diverse kwesties die van belang zijn voor de vaststelling van een monitoring- en evaluatiebeleid voor het Cotif-rechtskader. De groep heeft een ontwerp van wettelijke bepalingen opgesteld op basis van een voorstel van het secretariaat, en dit artikel per artikel besproken. Tijdens zijn 4de zitting heeft de groep het ontwerpbesluit en de bijbehorende toelichting afgerond, zodat ze ter goedkeuring kunnen worden ingediend tijdens de 15de zitting van de Algemene Vergadering.
Het voorgestelde besluit formaliseert en operationaliseert de in artikel 2, § 1, punt e), van het Cotif omschreven OTIF-taak om toezicht te houden op de toepassing van alle regels en aanbevelingen (rechtsinstrumenten) die binnen de organisatie zijn vastgesteld. Daartoe worden in het ontwerpbesluit specifieke eisen vastgesteld voor de secretaris-generaal van de OTIF en voor de OTIF-leden, met name: de secretaris-generaal zorgt voor systematische monitoring en evaluatie van de toepassing van het verdrag (artikel 2, § 1, van het ontwerpbesluit); de OTIF-organen hebben het recht om het initiatief te nemen voor de monitoring en evaluatie van de toepassing van een bepaald rechtsinstrument binnen het kader van hun bevoegdheid of specifieke bepalingen daarvan. De secretaris-generaal kan het initiatief nemen voor monitoring en evaluatie van elk rechtsinstrument (artikel 1, § 2, van het ontwerpbesluit); de OTIF-leden werken samen met de secretaris-generaal en verstrekken alle relevante informatie met het oog op de monitoring en evaluatie van rechtsinstrumenten (artikel 4,§ 1, van het ontwerpbesluit).
De Unie moet de goedkeuring van het besluit over de monitoring en evaluatie van rechtsinstrumenten door de Algemene Vergadering ondersteunen, en keurt de toelichtingen goed.
Agendapunt 8, c) - Wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering met betrekking tot deelname en vertegenwoordiging (geloofsbrieven)
De werkgroep van juridisch deskundigen heeft voorstellen opgesteld om de bepalingen van het reglement van orde van de Algemene Vergadering betreffende geloofsbrieven te wijzigen (artikelen 4 tot en met 7), teneinde deze te verbeteren en te verduidelijken; deze voorstellen zullen ter behandeling en goedkeuring worden voorgelegd aan de Algemene Vergadering.
De voorgestelde wijzigingen zijn van strikt administratieve aard en hebben tot doel de procedure inzake geloofsbrieven en volmachten voor de vertegenwoordiging en stembevoegdheden van de OTIF-leden die aan de Algemene Vergadering deelnemen, te verbeteren.
De Unie moet de goedkeuring van de wijzigingen van de artikelen 4 tot en met 7 van het reglement van orde door de Algemene Vergadering ondersteunen en de overeenkomstige toelichtingen goedkeuren.
Dit punt heeft betrekking op de harmonisatie en eenmaking van het spoorwegrecht voor het internationale verkeer in Eurazië, dat momenteel wordt geregeld door twee verschillende rechtsstelsels:
–het Cotif, dat wordt beheerd door de Intergouvernementele organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF), waar 51 landen lid van zijn, waaronder 25 EU-lidstaten, en sinds 2011 ook de Europese Unie;
–de overeenkomst inzake het internationale spoorwegverkeer (SMGS), beheerd door de Organisatie voor samenwerking tussen Spoorwegen (OSJD), waar 29 landen lid van zijn, waaronder 9 lidstaten uit Oost-Europa.
De OTIF-regels hebben betrekking op alle soorten contracten in het internationaal spoorwegverkeer, onder meer voor goederenvervoer, passagiersvervoer, vervoer van gevaarlijke goederen, het gebruik van infrastructuur en het gebruik van voertuigen. De OTIF-regels omvatten ook veiligheids- en interoperabiliteitseisen. De Russische Federatie, China en de meeste Centraal-Aziatische landen zijn lid van de in 1956 opgerichte OSJD, en bij alle contracten voor internationaal goederenvervoer per spoor via een van deze landen moeten de OSJD-regels worden toegepast. Ten gevolge daarvan moeten verladers en spoorwegmaatschappijen die diensten tussen Europa en China verzorgen twee verschillende contracten sluiten onder twee verschillende wettelijke en aansprakelijkheidsregelingen. Dit vormt een belemmering voor het groeiende spoorverkeer tussen Europa en Azië, en voor het concurrentievermogen van het spoorvervoer voor dit soort diensten. Het VN/ECE-initiatief voor de eenmaking van de spoorwegwetgeving heeft tot doel deze problemen op te lossen. Dit initiatief ging van start in 2011 in de vorm van een groep van deskundigen voor de eenmaking van de spoorwegwetgeving (Unified Railway Law, URL), die de opdracht kreeg een aanpak te ontwikkelen voor de eenmaking van de spoorwegwetgeving, teneinde het concurrentievermogen van het goederenvervoer per spoor tussen Europa en Azië te verbeteren. De groep bestond uit deskundigen uit: de Russische Federatie, Zwitserland, Turkije, verscheidene EU-lidstaten, de Europese Commissie (waarnemer), en van relevante internationale spoorwegorganisaties, -verenigingen en -ondernemingen (bv. OTIF, OSJD, CIT, Russische Spoorwegen, Deutsche Bahn, PKP Cargo).
Tijdens haar laatste mandaat (2018-2021) moest de groep van deskundigen een juridisch bindend instrument opstellen, rekening houdend met het ontwerp van de URL-wetsbepalingen voor het contract voor goederenvervoer, dat tijdens vorige mandaten was opgesteld. De groep slaagde er echter niet in een consensus te bereiken vanwege de aanhoudende kloof tussen twee verschillende en tegengestelde benaderingen.
Enerzijds pleiten de EU-deskundigen voor een pragmatische en stapsgewijze aanpak, beginnende bij de goedkeuring van een “URL-verdrag inzake vervoerscontracten” (vergelijkbaar met het CMR-verdrag voor het wegvervoer), dat naast de relevante regels van de OTIF en de OSJD kan bestaan. ter ondersteuning van deze aanpak heeft de Commissie in april 2019 een analyse ingediend 4 , die door de meerderheid van de deskundigen werd verwelkomd en gesteund. Anderzijds pleit de Russische Federatie voor de goedkeuring van een “mondiaal kaderverdrag” dat het volledige spectrum van de spoorwegwetgeving bestrijkt, d.w.z. het huidige toepassingsgebied van de OTIF-regels en verschillende onderdelen van het EU-spoorwegacquis; deze aanpak voorziet in de ontbinding van zowel de OTIF als de OSJD ten voordele van een nieuw specifiek VN-agentschap dat nog moet worden gedefinieerd/opgericht.
In het verslag dat de werkgroep spoorvervoer (SC.2) in november 2021 zal indienen bij de VN.ECE, is de deskundigengroep van oordeel dat zijn mandaat vervuld is nadat hij twee extra zittingen heeft gehouden in september 2020 en januari 2021.
De deskundigengroep kwam overeen één specifiek outputdocument te presenteren: “Verdrag inzake contracten voor internationaal goederenvervoer per spoor, als een eerste verdrag van een systeem van verdragen inzake eengemaakte spoorwegwetgeving 5 ”. Dit document bevat bepalingen, gaande van overwegingen over inhoudelijke bepalingen tot slotbepalingen, die samen een ontwerp van een “URL-verdrag inzake vervoerscontracten” vormen, maar de deskundigengroep kon geen volledige overeenstemming bereiken over deze bepalingen en kon ze dus ook niet voltooien bij gebrek aan consensus over de benadering van de URL, zoals hieronder beschreven:
“5. (…)
Benadering A - invoering van eengemaakte regels voor het spoorvervoer op Euro-Aziatische corridors in gebieden waar de industrie daar dringend behoefte aan heeft — d.w.z. het vervoerscontract — zonder afbreuk te doen aan de twee bestaande spoorwegorganisaties en de wettelijke regels (met name de CIM en SMGS) die van toepassing zijn op het vervoer van goederen op hun respectieve grondgebied (interfacewet); ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 bevat een wettelijke regeling voor de overeenkomst voor internationaal goederenvervoer per spoor, die geacht wordt haar doelstelling als interfacewetgeving te dienen. Het kan snel formeel worden aangenomen als verdrag en zou aldus het goederenvervoer op Euro-Aziatische corridors vergemakkelijken, hetgeen tegemoetkomt aan de behoeften van zowel de spoorwegvervoerders als de industrie; en
Benadering B - invoering van één stelsel van eengemaakte wettelijke regels voor alle grensoverschrijdend spoorvervoer in de Euro-Aziatische regio, ter vervanging van de bestaande systemen van de CIM en SMGS, die alleen van kracht worden nadat alle bijlagen (bv. infrastructuur, rollend materieel, wagonregelgeving, vervoer van gevaarlijke goederen enz.) zijn besproken en aangenomen. De industrie is geen vragende partij voor een derde wettelijke regeling, aangezien de CIM/SMGS-vrachtbrief voor naadloze spoorleveringen zorgt. ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 stemt niet overeen met deze benadering. (…).
6. Indien benadering A wordt gevolgd, zou het URLCoC-verdrag op basis van ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 worden opgesteld om dienst te doen als internationale interfacewet die door de overeenkomstsluitende partijen onmiddellijk op 'opt in'-basis zou worden toegepast voor goederenvervoer per spoor op de Euro-Aziatische corridors, zonder afbreuk te doen aan het Cotif/CIM-verdrag en de SMGS-overeenkomst.
7. Indien benadering B wordt gevolgd kan de URL als één geheel van wettelijke regels voor Euro-Aziatische spoorwegvervoersactiviteiten worden opgesteld; zodra dit wordt aangenomen, vervangt deze de CIM en SMGS. Dat zou echter buiten de taakomschrijving van de deskundigengroep vallen, waarin bepaald is dat de groep, naast het opstellen van een overeenkomst inzake het vervoerscontract, alleen andere kwesties moet identificeren die relevant zijn voor het internationale goederenvervoer per spoor.
8. Gezien het voorgaande verzoekt de deskundigengroep de werkgroep spoorvervoer (SC.2) om de balans op te maken van de twee benaderingen.”
Gezien de mogelijke gevolgen voor de OTIF heeft de 13de Algemene Vergadering van de OTIF de werkgroep van juridisch deskundigen opgedragen zich te beraden over het VN/ECE-initiatief inzake de eenmaking van de spoorwegwetgeving. Tijdens zijn 4de zitting heeft de groep van juridisch deskundigen nota genomen van de bijgewerkte versie van het verslag over de eenmaking van de spoorwegwetgeving, dat is opgesteld door het secretariaat van de OTIF 6 . De groep heeft de twee hierboven beschreven benaderingen besproken en concludeerde als volgt:
“Een interfacewet tussen Cotif/CIM en SMGS zou niet in tegenspraak zijn met of overlappen met het Cotif, voor zover ze tot doel heeft tegenstrijdigheden met de uniforme regelen CIM en SMGS te voorkomen en een leemte in de internationale regelgeving voor internationaal vervoer op te vullen wanneer noch de uniforme regelen CIM, noch de SMGS kunnen worden toegepast tijdens de volledige reis (verkeer tussen Europa en Azië).
Eén reeks eengemaakte wettelijke regels voor alle grensoverschrijdend spoorvervoer in de Euro-Aziatische regio, ter vervanging van de bestaande rechtsstelsels van de OTIF en de OSJD zal in tegenspraak zijn met of overlappen met het Cotif. Een dergelijke regeling zou alleen kunnen worden opgesteld met de duidelijke politieke inzet en deelname van OSJD en OTIF en hun leden. Deze benadering zou ook leiden tot de opzegging van de twee beproefde rechtsstelsels, Cotif/CIM en SMGS, en de opheffing van de OTIF en de OSJD.
Op basis hiervan stelt de secretaris-generaal van de OTIF voor dat de Algemene Vergadering:
nota neemt van het verslag van de secretaris-generaal en de conclusies van de werkgroep van juridisch deskundigen over de mogelijke benaderingen van de eenmaking van de spoorwegwetgeving;
steun verleent aan de opstelling en goedkeuring van een interfacewet tussen Cotif/CIM en SMGS om het internationale goederenvervoer tussen Europa en Azië te vergemakkelijken, op voorwaarde dat deze interfacewet niet in strijd is met de uniforme regelen CIM en SMGS;
de secretaris-generaal opdracht geeft deel te blijven nemen aan de werkzaamheden van de VN/ECE op het gebied van de eenmaking van de spoorwegwetgeving en van de ad-hoccommissie juridische zaken en internationale samenwerking, om toezicht te houden op het VN/ECE-project inzake de eenmaking van de spoorwegwetgeving;
het tijdens de 13de zitting genomen besluit herhaalt, waarbij de Algemene Vergadering erkent dat zij een voorafgaand besluit moet nemen over de deelname aan de opstelling van teksten met betrekking tot de internationale spoorwegwetgeving waarvan het toepassingsgebied en de doelstellingen in strijd kunnen zijn of gedeeltelijk kunnen samenvallen met het toepassingsgebied van het Cotif en de doelstellingen van de OTIF.
Met het oog op de 74ste zitting van de VN/ECE-werkgroep inzake spoorvervoer in november 2021 is het belangrijk dat de OTIF een duidelijk standpunt over het URL-initiatief vaststelt.
De elementen van het voorgestelde besluit zijn in overeenstemming met en ondersteunen de benadering die door de deskundigen van de EU-lidstaten in de VN/ECE-deskundigengroep inzake de eenmaking van de spoorwegwetgeving wordt gesteund. De Unie moet derhalve alle vier bovengenoemde elementen van het voorgestelde besluit steunen.
Agendapunt 9 — Regels inzake de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal
De 13de Algemene Vergadering heeft de administratieve commissie opgedragen een structurele oplossing te zoeken voor de aanstelling van een secretaris-generaal ad interim en gedetailleerde regels op te stellen voor de verkiezing van de secretaris-generaal.
Op zijn 130ste zitting in februari 2019 heeft de administratieve commissie de werkgroep van juridisch deskundigen verzocht het thema van de aanstelling van een secretaris-generaal ad interim en de verkiezing van de secretaris-generaal te onderzoeken en voorstellen in te dienen om deze twee kwesties te regelen. Op basis van beste internationale praktijken en de lessen die binnen de OTIF zijn getrokken, stelde het secretariaat voor een juridisch bindend instrument vast te stellen. Dergelijke regels moeten worden vastgesteld en aangenomen door de Algemene Vergadering. De werkgroep van juridisch deskundigen heeft een voorstel voor een verordening inzake de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal opgesteld, met de bijbehorende toelichtingen, en een voorstel tot wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering (wat de verkiezing van de secretaris-generaal betreft), met toelichtingen.
Het belangrijkste document dat onder dit agendapunt wordt behandeld, is het “voorstel voor een verordening betreffende de verkiezing en arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal” (bijlage 1 bij document SG-21022-AG 15/9). Het biedt een alomvattend rechtskader dat alle belangrijke aspecten van het onderwerp bestrijkt (verkiezingsbeginselen, kwalificatiecriteria, oproep tot kandidaatstelling, kandidaatstellingen, curriculum vitae, attest van goede gezondheid, indiening en onderzoek van sollicitaties, transparantie, stemming, arbeidsvoorwaarden, vacature voor de functie). Het voorziet ook in een “kandidatenforum”, d.w.z. een informele bijeenkomst voor de presentatie van de kandidaten. De administratieve commissie moet het kandidatenforum minstens vier weken vóór de zitting van de Algemene Vergadering waarop de verkiezing zal plaatsvinden, bijeenroepen. De rechtvaardiging van dit voorstel is te vinden in de toelichting: “1. Bij wijze van algemene regel wordt op de Algemene Vergadering een beslissing genomen over de voorkeur van de lidstaten ten aanzien van kandidaten; zowel de kandidaten als de leden moeten dus vóór de Algemene Vergadering een gelegenheid krijgen om bijeen te komen. (…) 3. Het kandidatenforum biedt alle kandidaten op gelijke voet de gelegenheid om zichzelf en hun visie ten minste enkele weken voor de Algemene Vergadering voor te stellen aan alle OTIF-leden. Niet alleen geeft dit alle kandidaten meer zichtbaarheid, maar het geeft de leden ook de tijd om na te denken en te overleggen vóór de verkiezing. 4. Het forum moet bestaan uit presentaties door elke kandidaat, gevolgd door een gelegenheid voor vragen en antwoorden. (…) 7. Gezien het gevoelige karakter van het proces, en om de waardigheid van de kandidaten te eerbiedigen en te zorgen voor een meer openhartige interactie tussen kandidaten en leden, wordt de deelname beperkt tot de leden.”
In het algemeen zou de voorgestelde verordening de efficiëntie en transparantie van de verkiezing van de secretaris-generaal van de OTIF verbeteren.
Tijdens de beraadslagingen van de werkgroep van juridisch deskundigen vond echter een intensieve discussie plaats over de bepaling inzake taalvereisten, als onderdeel van de criteria waaraan kandidaten voor de functie van secretaris-generaal van de OTIF moeten voldoen (artikel 5 quater):
“Kennis van het Engels en ten minste één andere werktaal van de OTIF (Frans of Duits). Voor één taal is kennis op het niveau “vaardige gebruiker” vereist en voor de andere kennis op het niveau “onafhankelijke gebruiker”, overeenkomstig de mondiale schaal van het gemeenschappelijk Europees referentiekader voor talen (CEFR).
In tegenstelling tot de criteria waaraan kandidaten voor de functie van secretaris-generaal van de OTIF vroeger moesten voldoen (kennis van alle drie de werktalen van de OTIF, en in staat zijn om zich gemakkelijk en vlot schriftelijk uit te drukken in één van de werktalen), wordt in de voorgestelde verordening uitdrukkelijk de nadruk gelegd op de kennis van de Engelse taal. Bovendien is kennis van slechts twee van de drie werktalen van de OTIF vereist. Dit wordt verduidelijkt in de toelichting: “Kennis van andere talen en vooral van de derde werktaal van de OTIF is echter een voordeel. Bovendien wordt opgemerkt dat het Engels voornamelijk wordt gebruikt in externe vergaderingen (in tegenstelling tot interne OTIF-vergaderingen) en voor externe communicatie.”
Ondanks bovenstaande toelichting lijkt de bepaling in kwestie niet samenhangend met artikel 1, lid 6, van het Cotif: “De werktalen van de organisatie zijn het Engels, Frans en Duits. De Algemene Vergadering kan andere werktalen invoeren”. Zoals blijkt uit de hoge kwaliteit en de verschillende nationaliteiten van de vijf kandidaten voor de vorige verkiezing in 2019 (Frans, Duits, Italiaans, Nederlands, Oostenrijks), zijn er geen aanwijzingen dat de tot dusver toegepaste taalcriteria — kennis van alle drie de werktalen van de OTIF en in staat zijn om zich gemakkelijk en vlot schriftelijk uit te drukken in één van de werktalen — een belemmering vormen voor hooggekwalificeerde kandidaten om te solliciteren voor de functie van secretaris-generaal van de OTIF.
De Commissie is van mening dat de Unie de vaststelling van de “verordening inzake de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal” moet steunen, maar vraagt dat artikel 5 (Kwalificatiecriteria) wordt gewijzigd om discriminatie tussen de drie werktalen van de OTIF te voorkomen. De Unie moet ook de goedkeuring van de toelichting steunen, zoals tijdens de zitting gewijzigd met betrekking tot de voorgestelde wijziging van artikel 5 van de verordening. De Unie moet ook steun verlenen voor de vaststelling van de wijzigingen van artikel 10 en 22 van het reglement van orde van de Algemene Vergadering die betrekking hebben op de verkiezing en de arbeidsvoorwaarden van de secretaris-generaal en voor de goedkeuring van de toelichting.
Agendapunt 10 — Wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering
Zoals hierboven vermeld onder agendapunten 8, c), en 9, zal de Algemene Vergadering een beslissing nemen over de voorstellen tot wijziging van haar reglement van orde. In toepassing van artikel 27 van het reglement van orde van de Algemene Vergadering moet een geconsolideerde versie van alle wijzigingen van het reglement van orde ter bespreking en vaststelling worden ingediend bij de Algemene Vergadering. Zie bijlage 1 bij vergaderdocument SG-21024-AG 15/10 voor een geconsolideerd voorstel tot wijziging van het reglement van orde van de Algemene Vergadering. Dit voorstel bevat ook enkele redactionele correcties van de Duitse tekst van sommige documenten (bijlage 4 bij SG-21022-AG 15/9) en de suggestie om artikel 28 “Inwerkingtreding” van het reglement van orde zodanig te wijzigen dat het in werking treedt op de eerste dag na de 15de zitting van de Algemene Vergadering.
Overeenkomstig de standpunten onder agendapunten 8, c), en 9, moet de Unie de vaststelling van de wijzigingen van de artikelen 4 tot en met 7, 10, 22 en 28, van het reglement van orde van de Algemene Vergadering en de relevante toelichtingen steunen.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 7 .
De Algemene Vergadering van de OTIF is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif). De door de Algemene Vergadering van de OTIF aan te nemen handelingen zijn handelingen met rechtsgevolgen, zoals uiteengezet in de vorige afdeling.
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van de geplande handeling hebben betrekking op “spoorwegvervoer”.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 91 VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 91 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Aangezien de handeling van de 15de Algemene Vergadering van de OTIF niet leidt tot wijzigingen van het Cotif en de aanhangsels daarvan, is het niet nodig om dit besluit, na goedkeuring ervan, bekend te maken in het Publicatieblad van de Europese Unie.