Toelichting bij COM(2021)762 - Verbetering van de arbeidsvoorwaarden bij platformwerk

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)762 - Verbetering van de arbeidsvoorwaarden bij platformwerk.
bron COM(2021)762 EN
datum 09-12-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Een van de doelstellingen van de Unie is het welzijn van haar volkeren te bevorderen en te werken aan een duurzame ontwikkeling van Europa, gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen en gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang 1 . Het recht van elke werknemer op gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden en het recht van werknemers op informatie en raadpleging zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In de Europese pijler van sociale rechten is vastgelegd dat “werknemers ongeacht de aard en de duur van hun arbeidsrelatie recht hebben op een billijke en gelijke behandeling wat betreft arbeidsvoorwaarden, toegang tot sociale bescherming en opleiding”. 2

In haar politieke beleidslijnen heeft voorzitter Von der Leyen benadrukt dat “digitale ontwikkelingen leiden tot snelle veranderingen, die van invloed zijn op onze arbeidsmarkten” en heeft zij toegezegd “manieren te zoeken om de arbeidsomstandigheden van platformwerkers te verbeteren”. 3 Met de voorgestelde richtlijn wordt deze toezegging nagekomen en steun verleend voor de uitvoering van het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten — goedgekeurd tijdens de sociale top van Porto in mei 2021 door de lidstaten, de sociale partners en het maatschappelijk middenveld — door de veranderingen van de arbeidsmarkten als gevolg van de digitale transformatie aan te pakken.

De digitale transitie, die door de COVID-19-pandemie in een stroomversnelling is gekomen, is bepalend voor de economie en de arbeidsmarkten van de EU. Digitale arbeidsplatformen 4 zijn inmiddels een belangrijk onderdeel van dit nieuwe sociale en economische landschap. Zij zijn steeds verder blijven groeien, waarbij de inkomsten van de digitale-platformeconomie in de afgelopen vijf jaar in de EU naar schatting met ongeveer 500 % zijn gestegen 5 . Momenteel werken meer dan 28 miljoen mensen in de EU via een digitaal arbeidsplatform. In 2025 zal dit naar verwachting oplopen tot 43 miljoen 6 . Digitale arbeidsplatformen bestaan in verschillende economische sectoren. Sommige bieden diensten op locatie aan, zoals onlinetaxi-, bezorg-, schoonmaak- of zorgdiensten. Anderen werken uitsluitend online met diensten zoals gegevenscodering, vertaling of design. Platformwerk varieert wat betreft het vereiste vaardigheidsniveau en de manier waarop het werk door de platformen wordt georganiseerd en aangestuurd.

Digitale arbeidsplatformen bevorderen innovatieve diensten en nieuwe bedrijfsmodellen en creëren tal van kansen voor consumenten en bedrijven. Zij kunnen vraag en aanbod van arbeid op efficiënte wijze op elkaar afstemmen en bieden mogelijkheden om in hun levensonderhoud te voorzien of een extra inkomen te genereren, ook voor mensen die belemmeringen ondervinden bij de toegang tot de arbeidsmarkt, zoals jongeren, mensen met een handicap, migranten, mensen die tot een raciale of etnische minderheid behoren of mensen met zorgtaken. Platformwerk biedt mogelijkheden om een klantenbestand te creëren of te verruimen, soms ook over de grenzen heen. Het biedt bedrijven een veel ruimere toegang tot consumenten, mogelijkheden om inkomsten te diversifiëren en nieuwe bedrijfsonderdelen te ontwikkelen, waardoor ze kunnen groeien. Voor consumenten betekent dit dat producten en diensten die anders moeilijk toegankelijk zouden zijn, binnen hun bereik komen te liggen en dat ze uit nieuwe en meer gevarieerde diensten kunnen kiezen. Aangezien digitale arbeidsplatformen nieuwe vormen van organisatie van het werk introduceren, brengen zij echter de bestaande rechten en plichten in verband met arbeidsrecht en sociale bescherming in het geding.

In negen van de tien platformen die momenteel in de EU actief zijn, staan de mensen die via platformen werken als zelfstandigen te boek 7 . Deze mensen zijn over het algemeen inderdaad autonoom in hun werk en kunnen platformwerk gebruiken als een manier om hun ondernemersactiviteiten te ontwikkelen 8 . Als het om daadwerkelijke zelfstandige arbeid gaat, levert dit een positieve bijdrage aan het scheppen van werkgelegenheid, de ontwikkeling van het bedrijfsleven, de innovatie, de toegankelijkheid van diensten en de digitalisering in de EU.

Er zijn echter ook veel mensen die in een gezagsverhouding staan tot het digitale platform waarmee zij werken en in meer of mindere mate onder zeggenschap van het platform staan, bijvoorbeeld op het gebied van salariëring of arbeidsvoorwaarden. Volgens één schatting zouden tot vijf en een half miljoen mensen die via een digitaal arbeidsplatform werken het risico lopen dat hun arbeidsstatus verkeerd wordt gekwalificeerd 9 . Juist deze mensen werken vaak onder slechte arbeidsvoorwaarden en hebben ontoereikende toegang tot sociale bescherming 10 . Als gevolg van de verkeerde kwalificatie kunnen zij niet de rechten en bescherming genieten waarop zij als werknemer aanspraak kunnen maken. Deze rechten omvatten het recht op een minimumloon, arbeidstijdregelingen, bescherming van de veiligheid en gezondheid op het werk, gelijk loon voor mannen en vrouwen en het recht op betaald verlof, alsmede een betere toegang tot sociale bescherming in geval van arbeidsongevallen, werkloosheid, ziekte en ouderdom.

Digitale arbeidsplatformen gebruiken geautomatiseerde systemen om vraag en aanbod van werk op elkaar af te stemmen. Digitale arbeidsplatformen gebruiken ze, weliswaar op uiteenlopende manieren, om taken toe te wijzen, monitoring uit te voeren, te evalueren en besluiten te nemen voor de mensen die via die platformen werken. Dergelijke werkwijzen worden vaak “algoritmisch beheer” genoemd. Hoewel algoritmisch beheer op steeds meer manieren breder op de arbeidsmarkt wordt toegepast, is het duidelijk inherent aan het bedrijfsmodel van digitale arbeidsplatformen. Het zorgt voor een efficiënte afstemming van vraag en aanbod, maar heeft ook belangrijke gevolgen voor de arbeidsomstandigheden in platformwerk. Algoritmisch beheer verhult ook dat de personen die het werk verrichten in een gezagsverhouding tot en onder zeggenschap van het digitale platform staan. Het risico van vooroordelen en discriminatie in algoritmisch beheer kan ook de ongelijkheden tussen vrouwen en mannen versterken. Inzicht in de manier waarop algoritmen bepaalde beslissingen beïnvloeden of bepalen (zoals toekomstige kansen op opdrachten of bonussen, het opleggen van sancties of de mogelijke opschorting of beperking van accounts) is van het grootste belang, gezien de gevolgen voor het inkomen en de arbeidsvoorwaarden van mensen die via digitale arbeidsplatformen werken. Momenteel is er echter onvoldoende transparantie met betrekking tot dergelijke systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming en hebben mensen geen efficiënte toegang tot rechtsmiddelen tegen besluiten die door of met behulp van dergelijke systemen worden genomen. Algoritmisch beheer is een relatief nieuw en — afgezien van de EU-regels inzake gegevensbescherming — grotendeels ongereguleerd fenomeen in de platformeconomie, dat zowel werknemers als zelfstandigen die via digitale arbeidsplatformen werken voor uitdagingen stelt.

De problemen bij de handhaving en het gebrek aan traceerbaarheid en transparantie, ook in grensoverschrijdende situaties, worden ook geacht bepaalde gevallen van slechte arbeidsomstandigheden of ontoereikende toegang tot sociale bescherming te verergeren. De nationale autoriteiten hebben niet altijd voldoende toegang tot gegevens over digitale arbeidsplatformen en de mensen die via die platformen werken, zoals het aantal personen dat regelmatig platformwerk verricht, hun contractuele of arbeidsstatus of de algemene voorwaarden van de digitale arbeidsplatformen. Het probleem van traceerbaarheid is met name relevant wanneer platformen over de grenzen heen opereren, waardoor het onduidelijk is waar platformwerk wordt verricht en door wie. Dit maakt het voor de nationale autoriteiten moeilijk om de bestaande verplichtingen te handhaven, onder meer op het gebied van de socialezekerheidsbijdragen.

De algemene doelstelling van de voorgestelde richtlijn is de verbetering van de arbeidsomstandigheden en de sociale rechten van mensen die via platformen werken, onder andere om de voorwaarden voor de duurzame groei van digitale arbeidsplatformen in de Europese Unie te ondersteunen.

Inhoudsopgave

1.

Dit zijn de specifieke doelstellingen aan de hand waarvan het algemene doel kan worden bereikt:


1. ervoor zorgen dat mensen die via een platform werken de correcte arbeidsstatus hebben — of kunnen verkrijgen — die overeenkomt met hun daadwerkelijke verhouding tot het platform, en toegang krijgen tot de toepasselijke arbeidsrechten en sociale bescherming;

2.

2. zorgen voor billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht bij algoritmisch beheer in de context van platformwerk; en


3. de transparantie, de traceerbaarheid en het bewustzijn van ontwikkelingen op het gebied van platformwerk en de handhaving van de toepasselijke regels verbeteren voor alle mensen die via een platform werken, met inbegrip van mensen die grensoverschrijdend actief zijn.

De eerste specifieke doelstelling zal worden bereikt door een alomvattend kader vast te stellen om een verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus bij platformwerk aan te pakken. Dit kader omvat passende procedures om te zorgen voor een correcte bepaling van de arbeidsstatus van mensen die platformwerk verrichten, in overeenstemming met het beginsel van het primaat van de feiten, alsook een weerlegbaar vermoeden van een arbeidsverhouding (met inbegrip van omkering van de bewijslast) voor personen die platformwerk verrichten via een digitaal arbeidsplatform dat zeggenschap heeft over bepaalde elementen van de uitvoering van het werk. Dit wettelijk vermoeden zou van toepassing zijn op alle juridische en administratieve procedures, waaronder die welke zijn gestart door de nationale autoriteiten die bevoegd zijn om de arbeids- en socialebeschermingsregels te handhaven, en kan worden weerlegd door aan de hand van de nationale definities aan te tonen dat er geen sprake is van een arbeidsverhouding. Dit kader zal naar verwachting zowel de schijnzelfstandigen als de echte zelfstandigen die via digitale arbeidsplatformen werken ten goede komen. Degenen die als gevolg van de correcte bepaling van hun arbeidsstatus als werknemer worden erkend, zullen betere arbeidsvoorwaarden genieten — onder andere op het gebied van gezondheid en veiligheid, ontslagbescherming, wettelijke of collectief onderhandelde minimumlonen en toegang tot opleidingsmogelijkheden — en toegang krijgen tot sociale bescherming volgens de nationale regels. Omgekeerd zullen echte zelfstandigen die via een platform werken indirect meer autonomie en onafhankelijkheid hebben wanneer digitale arbeidsplatformen hun werkwijzen aanpassen om het risico op herkwalificatie te voorkomen. Digitale arbeidsplatformen zullen ook baat hebben bij meer rechtszekerheid, onder meer met het oog op mogelijke rechtszaken. Andere bedrijven die met digitale arbeidsplatformen concurreren doordat zij in dezelfde sector actief zijn, zullen profiteren van een gelijk speelveld wat de kosten van socialezekerheidsbijdragen betreft. De inkomsten van de lidstaten zullen stijgen in de vorm van hogere belastingen en socialezekerheidsbijdragen.

De voorgestelde richtlijn is gericht op verwezenlijking van de tweede specifieke doelstelling, namelijk billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht in het algoritmische beheer door nieuwe materiële rechten in te voeren voor mensen die platformwerk verrichten. Het gaat daarbij onder andere om het recht op transparantie over het gebruik en de werking van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming, dat de bestaande rechten met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens specificeert en aanvult. De voorgestelde richtlijn heeft ook tot doel te zorgen voor menselijke monitoring van de gevolgen van dergelijke geautomatiseerde systemen voor de arbeidsomstandigheden, teneinde de fundamentele rechten van werknemers en de gezondheid en veiligheid op het werk te waarborgen. Om te zorgen voor billijkheid en verantwoordingsplicht bij belangrijke besluiten die door of met behulp van geautomatiseerde systemen worden genomen, voorziet de voorgestelde richtlijn ook in het opzetten van passende kanalen voor het bespreken en verzoeken om herziening van dergelijke besluiten. Op enkele uitzonderingen na zijn deze bepalingen van toepassing op alle mensen die via een platform werken, met inbegrip van echte zelfstandigen. Wat werknemers betreft, heeft de voorgestelde richtlijn tevens tot doel de sociale dialoog over algoritmische beheersystemen te bevorderen door collectieve rechten in te voeren met betrekking tot informatie en raadpleging over wezenlijke veranderingen in het gebruik van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming. Als gevolg daarvan zullen alle mensen die via een platform werken en hun vertegenwoordigers meer transparantie en inzicht krijgen in algoritmische beheerspraktijken, evenals een doeltreffender toegang tot rechtsmiddelen tegen geautomatiseerde besluiten, wat de arbeidsomstandigheden zal verbeteren. Deze rechten bouwen voort op en verruimen de bestaande waarborgen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door systemen voor geautomatiseerde besluitvorming die zijn vastgelegd in de algemene verordening gegevensbescherming, alsook de voorgestelde verplichtingen voor aanbieders en gebruikers van systemen van kunstmatige intelligentie (AI) ten aanzien van transparantie en menselijk toezicht in het voorstel voor een AI-wet (zie voor meer details hieronder).

Tot slot worden concrete maatregelen voorgesteld om de derde doelstelling, namelijk het vergroten van de transparantie en traceerbaarheid van platformwerk, te verwezenlijken, teneinde de bevoegde autoriteiten te ondersteunen bij de handhaving van de bestaande rechten en plichten op het gebied van arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid. Dit betekent onder andere dat de verplichting voor digitale arbeidsplatformen die werkgever zijn om platformwerk aan te melden bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het wordt uitgevoerd, moet worden verduidelijkt. De voorgestelde richtlijn zal er ook voor zorgen dat de autoriteiten voor arbeid en sociale zekerheid beter weten welke digitale arbeidsplatformen in hun lidstaat actief zijn door die autoriteiten toegang te verlenen tot relevante basisinformatie over het aantal mensen dat via digitale arbeidsplatformen werkt, hun arbeidsstatus en hun standaardvoorwaarden. Deze maatregelen zullen de genoemde autoriteiten helpen ervoor te zorgen dat de arbeidsrechten worden nageleefd en socialezekerheidsbijdragen te innen, en zo de arbeidsvoorwaarden van mensen die platformwerk verrichten verbeteren.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Om een neerwaartse spiraal in arbeidspraktijken en sociale normen in het nadeel van werknemers te voorkomen, heeft de EU een minimumniveau aan arbeidsrechten vastgesteld dat op werknemers in alle lidstaten van toepassing is. Het EU-acquis inzake arbeids- en sociale wetgeving stelt minimumnormen vast door middel van een aantal belangrijke instrumenten.

Alleen werknemers die onder de personele werkingssfeer van dergelijke rechtsinstrumenten vallen, genieten de bescherming die deze bieden 11 . Zelfstandigen, met inbegrip van degenen die via platformen werken, vallen buiten het toepassingsgebied en genieten deze rechten doorgaans niet, wat betekent dat de status van werknemer toegang geeft tot het EU-acquis inzake arbeids- en sociale wetgeving. (De enige uitzondering zijn de richtlijnen inzake gelijke behandeling, die vanwege de bredere rechtsgrondslagen ook betrekking hebben op de toegang tot zelfstandige arbeid 12 .)

3.

Relevante rechtsinstrumenten voor werknemers die via een platform werken, zijn onder andere:


–De richtlijn betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden 13 voorziet in maatregelen om de arbeidsvoorwaarden te beschermen van mensen die in een atypische arbeidsverhouding werken. Dit omvat regels inzake transparantie, het recht op informatie, proeftijd, meerdere banen, minimale voorspelbaarheid van het werk en maatregelen voor oproepovereenkomsten. Deze minimumnormen zijn met name belangrijk voor mensen die via een platform werken, omdat deze een atypische organisatie van het werk en atypische werkpatronen hebben. Hoewel de richtlijn transparantie over basisarbeidsvoorwaarden waarborgt, strekt de informatieplicht voor werkgevers zich niet uit tot het gebruik van algoritmen op de werkplek en de gevolgen daarvan voor individuele werknemers.

–De richtlijn betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers 14 bevat minimumeisen met betrekking tot ouderschaps-, vaderschaps- en zorgverlof en flexibele werkregelingen voor ouders of mantelzorgers. Het vormt een aanvulling op de richtlijn inzake de veiligheid en de gezondheid op het werk van werkneemsters tijdens de zwangerschap, na de bevalling en tijdens de lactatie 15 , die naast andere maatregelen voorziet in een minimumperiode van zwangerschapsverlof.

–De arbeidstijdenrichtlijn 16 stelt minimumvoorschriften vast voor de organisatie van de arbeidstijd en definieert begrippen als “arbeidstijd” en “rusttijd”. Hoewel het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) het begrip “arbeidstijd” van oudsher aldus heeft uitgelegd dat de werknemer fysiek aanwezig moet zijn op een door de werkgever bepaalde plaats, heeft het Hof dit begrip in recente zaken uitgebreid, met name wanneer er een systeem van wachtdiensten van kracht is (d.w.z. wanneer een werknemer niet verplicht is op zijn of haar werkplek te blijven, maar beschikbaar blijft voor werk indien de werkgever hem of haar oproept). In 2018 heeft het Hof verduidelijkt dat de wachtdienst, waarin de mogelijkheid van de werknemer om andere activiteiten te ondernemen sterk wordt beperkt, als arbeidstijd moet worden beschouwd 17 .

–De richtlijn betreffende uitzendarbeid 18 stelt een algemeen kader vast voor de arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten. Het bevat het beginsel van non-discriminatie, wat de essentiële arbeidsvoorwaarden betreft, tussen uitzendkrachten en werknemers die door de inlenende onderneming in dienst worden genomen. Vanwege de typisch triangulaire contractuele verhouding van platformwerk kan deze richtlijn relevant zijn voor platformwerk. Afhankelijk van het bedrijfsmodel van een digitaal arbeidsplatform en van de vraag of de klanten particuliere consumenten of bedrijven zijn, kan het worden aangemerkt als uitzendbureau dat zijn werknemers ter beschikking stelt aan inlenende ondernemingen. In sommige gevallen kan het platform de inlenende onderneming zijn die gebruikmaakt van werknemers die door uitzendbureaus ter beschikking worden gesteld.

–De kaderrichtlijn veiligheid en gezondheid op het werk 19 bevat de belangrijkste beginselen voor het bevorderen van verbeteringen op het gebied van de veiligheid en de gezondheid op het werk. Zij waarborgt dat in de hele EU in ieder geval aan de minimumnormen voor veiligheid en gezondheid wordt voldaan. Naast de kaderrichtlijn zijn er andere richtlijnen die gericht zijn op specifieke aspecten van de veiligheid en de gezondheid op het werk.

–De richtlijn tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers 20 speelt een belangrijke rol bij de bevordering van de sociale dialoog door minimumvoorschriften, definities en regelingen inzake informatie en raadpleging van werknemersvertegenwoordigers op bedrijfsniveau in elke lidstaat vast te stellen.

–Wanneer de voorgestelde richtlijn betreffende toereikende minimumlonen 21 wordt aangenomen, zal zij een kader vaststellen om de toereikendheid van de minimumlonen te verbeteren en de toegang van werknemers tot bescherming door minimumlonen te verbeteren.

–De voorgestelde richtlijn inzake beloningstransparantie 22 zal de toepassing van het beginsel van gelijke beloning van mannen en vrouwen voor gelijke of gelijkwaardige arbeid versterken.

Daarnaast zijn de verordeningen betreffende de coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels van toepassing op zowel werknemers als zelfstandigen die via een platform werken in een grensoverschrijdende situatie 23 .

Tot slot beveelt de aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen 24 de lidstaten aan ervoor te zorgen dat zowel werknemers als zelfstandigen toegang hebben tot doeltreffende en adequate sociale bescherming. De aanbeveling heeft betrekking op werkloosheidsuitkeringen, zorgverstrekkingen en uitkeringen bij ziekte; moederschaps- en vaderschaps-, invaliditeits-, ouderdoms- en nabestaandenuitkeringen en uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten.


• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De bestaande en voorgestelde EU-instrumenten inzake de interne markt en gegevensbescherming zijn relevant voor de activiteiten van digitale arbeidsplatformen en voor de mensen die via een platform werken. Toch worden niet alle vastgestelde uitdagingen op het gebied van platformwerk met die rechtsinstrumenten afdoende aangepakt. Hoewel zij in bepaalde opzichten gericht zijn op algoritmisch beheer, hebben zij niet specifiek betrekking op het perspectief van de werknemers, de specifieke kenmerken van de arbeidsmarkt en collectieve arbeidsrechten.

4.

Relevante EU-instrumenten inzake de interne markt en gegevensbescherming zijn onder andere:


–De verordening ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten (of “platform-to-businessverordening”) 25 heeft tot doel ervoor te zorgen dat zelfstandige zakelijke gebruikers van de tussenhandelsdiensten van een onlineplatform op transparante en billijke wijze worden behandeld en dat zij bij geschillen toegang hebben tot doeltreffend verhaal. De desbetreffende bepalingen zijn onder meer gericht op transparantie van de algemene voorwaarden voor zakelijke gebruikers, procedurele waarborgen in geval van een beperking, opschorting en afsluiting van accounts, transparantie met betrekking tot rangschikking en klachtenafhandelingsmechanismen. Deze houden verband met algoritmisch beheer, maar de verordening heeft geen betrekking op andere belangrijke aspecten, zoals transparantie van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming (anders dan voor rangschikking), menselijke monitoring van dergelijke systemen en specifieke rechten met betrekking tot de herziening van belangrijke besluiten die gevolgen hebben voor de arbeidsvoorwaarden. De verordening is niet van toepassing op personen in een arbeidsverhouding, noch op digitale arbeidsplatformen die op basis van een algemene beoordeling niet als “diensten van de informatiemaatschappij”, maar bijvoorbeeld als vervoersdienst worden beschouwd.

–De algemene verordening gegevensbescherming (AVG) 26 bevat regels voor de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van hun persoonsgegevens. Zij geeft mensen die via een platform werken bepaalde rechten met betrekking tot hun persoonsgegevens, ongeacht hun arbeidsstatus. Tot die rechten behoren met name het recht om niet te worden onderworpen aan een louter op geautomatiseerde verwerking gebaseerd besluit waaraan voor de betrokkene rechtsgevolgen zijn verbonden of dat hem of haar anderszins in aanmerkelijke mate treft (met enkele uitzonderingen), alsmede het recht op transparantie bij het gebruik van geautomatiseerde besluitvorming. Indien geautomatiseerde verwerking bij wijze van uitzondering wordt toegestaan, moet de verwerkingsverantwoordelijke passende maatregelen treffen ter bescherming van de rechten en vrijheden en rechtmatige belangen van de betrokkene, waaronder ten minste het recht op menselijke tussenkomst van de verwerkingsverantwoordelijke, het recht van de betrokkene om zijn of haar standpunt kenbaar te maken en het recht om het besluit aan te vechten. Hoewel deze rechten met name relevant zijn voor mensen die werken via platformen die onderworpen zijn aan algoritmisch beheer, is in recente rechtszaken gewezen op de beperkingen en problemen waarmee werknemers — en met name mensen die platformwerk verrichten — worden geconfronteerd wanneer zij hun rechten op gegevensbescherming in de context van algoritmisch beheer willen doen gelden 27 . Het is met name moeilijk om een scheidslijn te trekken tussen algoritmische besluiten die werknemers al dan niet “aanzienlijk” treffen. Daarnaast omvat de AVG, hoewel zij individuele rechten aan de betrokkenen toekent, geen belangrijke collectieve aspecten die inherent zijn aan het arbeidsrecht, zoals de rol van de werknemersvertegenwoordigers, informatie en raadpleging van werknemers en de rol van arbeidsinspecties bij de handhaving van de arbeidsrechten. De wetgever heeft daarom voorzien in de mogelijkheid van specifiekere regels om de bescherming van de persoonsgegevens van werknemers in het kader van de arbeidsverhouding te waarborgen, onder meer wat betreft de organisatie van de arbeid (artikel 88 AVG).

–De voorgestelde wet op de artificiële intelligentie 28 zal, wanneer zij is goedgekeurd, de risico’s van het gebruik van bepaalde artificiële-intelligentiesystemen (AI-systemen) aanpakken. De voorgestelde AI-wet moet ervoor zorgen dat in de EU in de handel gebrachte en gebruikte AI-systemen veilig zijn en de grondrechten, zoals het beginsel van gelijke behandeling, eerbiedigen. Zij heeft betrekking op kwesties in verband met de ontwikkeling, de toepassing en het gebruik van AI-systemen en het regelgevingstoezicht erop en pakt inherente uitdagingen aan, zoals vooroordelen (onder andere op grond van geslacht) en een gebrek aan verantwoording, met name door eisen voor kwalitatief hoogwaardige datareeksen vast te stellen om discriminatie te helpen aanpakken. De voorgestelde AI-verordening bevat een lijst van AI-systemen die in de werkgelegenheid, bestuur door werknemers en toegang tot zelfstandige arbeid worden gebruikt en als AI-systeem met een hoog risico moeten worden beschouwd. Zij bevat verplichte eisen waaraan AI-systemen met een hoog risico moeten voldoen, alsook verplichtingen voor aanbieders en gebruikers van dergelijke systemen. De voorgestelde AI-wet voorziet in specifieke transparantievereisten voor bepaalde AI-systemen en zal ervoor zorgen dat digitale arbeidsplatformen, als gebruikers van AI-systemen met een hoog risico, toegang krijgen tot de informatie die zij nodig hebben om het systeem op een rechtmatige en verantwoorde manier te gebruiken. Wanneer digitale arbeidsplatformen aanbieder zijn van AI-systemen met een hoog risico, zullen zij hun systemen op passende wijze moeten testen en documenteren. Bovendien worden in het voorstel voor een AI-wet eisen aan aanbieders van AI-systemen gesteld om menselijk toezicht mogelijk te maken en in dit verband instructies te geven. Door de transparantie en traceerbaarheid van AI-systemen met een hoog risico te waarborgen, beoogt de AI-wet de uitvoering van de bestaande regels ter bescherming van de grondrechten bij het gebruik van dergelijke AI-systemen te vergemakkelijken. De wet houdt echter geen rekening met de diversiteit van de regels inzake arbeidsvoorwaarden in de verschillende lidstaten en sectoren, en biedt geen waarborgen met betrekking tot de eerbiediging van de arbeidsvoorwaarden voor de mensen die rechtstreeks de gevolgen ondervinden van het gebruik van AI-systemen, zoals werknemers.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De voorgestelde richtlijn is gebaseerd op artikel 153, lid 1, punt b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de Unie machtigt het optreden van de lidstaten om de arbeidsvoorwaarden te verbeteren, te ondersteunen en aan te vullen. Op dit gebied biedt artikel 153, lid 2, punt b), VWEU het Europees Parlement en de Raad de mogelijkheid om — volgens de gewone wetgevingsprocedure — door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vast te stellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften. Vermeden moet worden dat bij dergelijke richtlijnen zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen worden opgelegd dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen erdoor kan worden belemmerd.

Deze rechtsgrondslag stelt de Unie in staat minimumnormen vast te stellen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van mensen die platformwerk verrichten wanneer zij een arbeidsverhouding hebben en dus als “werknemer” worden aangemerkt. Het HvJ-EU heeft inderdaad geoordeeld dat “de kwalificatie als “zelfstandige” naar nationaal recht niet uitsluit dat een persoon moet worden aangemerkt als “werknemer” in de zin van het recht van de Unie, indien zijn zelfstandigheid slechts fictief is en dus een echte arbeidsverhouding verhult” 29 . Schijnzelfstandigen vallen op grond van artikel 153 VWEU dus ook onder de arbeidswetgeving van de EU.

De voorgestelde richtlijn is ook gebaseerd op artikel 16, lid 2, VWEU voor zover zij betrekking heeft op de situatie van personen die platformwerk verrichten in verband met de bescherming van hun persoonsgegevens die worden verwerkt door systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming. Dit artikel verleent het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid voorschriften vast te stellen betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Flexibiliteit en voortdurende aanpassing van bedrijfsmodellen zijn belangrijke kenmerken van de platformeconomie, waarvan algoritmen, gegevens en clouds de belangrijkste productiemiddelen zijn. Aangezien digitale arbeidsplatformen niet gebonden zijn aan vaste activa en gebouwen, kunnen zij gemakkelijk over de grens reizen en opereren, snel activiteiten opstarten op bepaalde markten, soms sluiten om zakelijke of regelgevingsredenen en heropenen in een ander land met minder strenge regels.

Hoewel de lidstaten deel uitmaken van een eengemaakte markt, hebben zij verschillende benaderingen gevolgd bij de vraag of platformwerk moet worden gereguleerd en in welke richting. In de lidstaten zijn er meer dan honderd rechterlijke uitspraken gewezen en 15 administratieve besluiten genomen over de arbeidsstatus van mensen die via platformen werken, met uiteenlopende resultaten, maar vooral ten gunste van de herkwalificatie van mensen die via een platform werken als werknemer 30 . Naast de rechtsonzekerheid die dit met zich meebrengt voor de digitale arbeidsplatformen en voor degenen die via deze platformen werken, duidt het grote aantal rechtszaken erop dat het moeilijk is een gelijk speelveld tussen de lidstaten en tussen digitale arbeidsplatformen en andere bedrijven in stand te houden en te voorkomen dat de arbeidsnormen en -voorwaarden onder druk komen te staan. Bepaalde digitale arbeidsplatformen maken zich mogelijk schuldig aan oneerlijke handelspraktijken ten opzichte van andere bedrijven, bijvoorbeeld door niet aan dezelfde regels te voldoen en door niet onder dezelfde voorwaarden te opereren. Daarom moet de EU actie ondernemen om ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van de arbeidsrechten van mensen die via een platform werken, gelijk opgaat met die van de uiterst mobiele en snel evoluerende platformeconomie.

Digitale arbeidsplatformen zijn vaak in één land gevestigd en hebben mensen in dienst die in andere landen wonen. 59 % van alle mensen die via platformen in de EU werken, hebben te maken met klanten in een ander land 31 . Dit vergroot de complexiteit van de contractverhoudingen. De arbeidsvoorwaarden en de sociale bescherming van personen die grensoverschrijdend platformwerk verrichten, zijn even onzeker en hangen sterk af van hun arbeidsstatus. De nationale autoriteiten (zoals arbeidsinspecties, socialebeschermingsinstellingen en belastingautoriteiten) weten vaak niet welke digitale arbeidsplatformen in hun land actief zijn, hoeveel mensen via deze platformen werken en welke arbeidsstatus zij hebben. Het risico op niet-naleving van de regels en belemmeringen voor de aanpak van zwartwerk is groter in grensoverschrijdende situaties, met name wanneer het onlineplatformwerk betreft. Daarom worden de relevante maatregelen gericht op het aanpakken van de grensoverschrijdende uitdagingen van platformwerk, waaronder met name het gebrek aan gegevens om een betere handhaving van de regels mogelijk te maken, het best op EU-niveau genomen.

Nationale maatregelen alleen zouden niet volstaan om de kerndoelstellingen van het EU-Verdrag, namelijk het bevorderen van duurzame economische groei en sociale vooruitgang, te verwezenlijken, aangezien de lidstaten terughoudend kunnen zijn met het vaststellen van strengere regels of de strikte handhaving van bestaande arbeidsnormen, terwijl zij met elkaar concurreren om investeringen van digitale arbeidsplatformen aan te trekken.

Alleen met een EU-initiatief kunnen gemeenschappelijke regels worden vastgesteld die van toepassing zijn op alle digitale arbeidsplatformen die in de EU actief zijn, terwijl fragmentatie in de snel ontwikkelende eengemaakte markt voor digitale arbeidsplatformen wordt voorkomen. Dit zou zorgen voor een gelijk speelveld op het gebied van arbeidsvoorwaarden en algoritmisch beheer tussen digitale arbeidsplatformen die in verschillende lidstaten actief zijn. De specifieke toegevoegde waarde van de EU is dan ook gelegen in de vaststelling van minimumnormen op deze gebieden, die opwaartse convergentie op het gebied van werkgelegenheid en sociale resultaten in de hele Unie zullen bevorderen en de ontwikkeling van de platformeconomie in de hele EU zullen vergemakkelijken.

• Evenredigheid

De voorgestelde richtlijn voorziet in minimumnormen om ervoor te zorgen dat de mate van ingrijpen tot het minimum beperkt blijft dat nodig is om de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken. Lidstaten die reeds gunstigere bepalingen hebben dan die in de voorgestelde richtlijn, hoeven deze niet te wijzigen of te verlagen. De lidstaten mogen ook besluiten om verder te gaan dan de minimumnormen van de voorgestelde richtlijn.

Het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd, rekening houdend met de omvang en de aard van de geconstateerde problemen. Zo zal het weerlegbare vermoeden dat wordt voorgesteld om het probleem van een verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus aan te pakken, alleen van toepassing zijn op digitale arbeidsplatformen die een zekere mate van zeggenschap hebben over de arbeidsprestaties. Het vermoeden heeft dus geen betrekking op andere digitale arbeidsplatformen. Evenzo gaan de bepalingen inzake systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming niet verder dan nodig is om de doelstellingen van billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht op het gebied van algoritmisch beheer te verwezenlijken.

• Keuze van het instrument

Artikel 153, lid 2, punt b), VWEU in samenhang met artikel 153, lid 1, punt b), VWEU bepaalt uitdrukkelijk dat minimumvoorschriften inzake arbeidsvoorwaarden die door de lidstaten moeten worden uitgevoerd, door middel van richtlijnen mogen worden vastgesteld. Ook kunnen regels op basis van artikel 16, lid 2, VWEU in richtlijnen worden vastgelegd.3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Overeenkomstig artikel 154 VWEU heeft de Commissie de sociale partners in twee fasen geraadpleegd over mogelijke EU-maatregelen om de arbeidsvoorwaarden in platformwerk te verbeteren. In de eerste fase, tussen 24 februari en 7 april 2021, heeft de Commissie de sociale partners geraadpleegd over de noodzaak van een initiatief inzake platformwerk en de mogelijke richting daarvan 32 . In de tweede fase, tussen 15 juni en 15 september 2021, heeft de Commissie de sociale partners geraadpleegd over de inhoud en het rechtsinstrument van het beoogde voorstel 33 .

De vakbonden en de werkgeversorganisaties waren het eens met de algemene uitdagingen die in het raadplegingsdocument van de tweede fase werden beschreven, maar verschilden van mening over de noodzaak om concrete actie op EU-niveau te ondernemen.

De vakbonden pleitten voor een richtlijn op basis van artikel 153, lid 2, VWEU die zou voorzien in een weerlegbaar vermoeden van een arbeidsverhouding met omgekeerde bewijslast en een reeks criteria om de status te verifiëren. Zij stelden dat een dergelijk instrument zowel op onlineplatformen als op locatie gebaseerde platformen moet worden toegepast. De vakbonden waren ook voorstander van de invoering van nieuwe rechten in verband met algoritmisch beheer op het gebied van werkgelegenheid en waren in het algemeen tegen een derde status voor mensen die via platformen werken. Zij benadrukten de noodzaak van een sociale dialoog.

De werkgeversorganisaties waren het erover eens dat bepaalde kwesties moeten worden aangepakt, zoals arbeidsvoorwaarden, verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus en toegang tot informatie. De maatregelen moeten echter op nationaal niveau, per geval en binnen de verschillende nationale stelsels van sociale en arbeidsverhoudingen worden genomen. Wat algoritmisch beheer betreft, wezen zij erop dat de nadruk moet liggen op een efficiënte uitvoering en handhaving van de bestaande en toekomstige rechtsinstrumenten.

Er was geen overeenstemming tussen de sociale partners om onderhandelingen aan te gaan met het oog op de sluiting van een overeenkomst op het niveau van de Unie, zoals bepaald in artikel 155 VWEU.

Daarnaast heeft de Commissie een aanzienlijk aantal uitwisselingen met veel belanghebbenden gehouden om input voor dit initiatief te verkrijgen, waaronder gerichte en bilaterale bijeenkomsten met platformbedrijven, verenigingen van platformwerkers, vakbonden, vertegenwoordigers van de lidstaten, deskundigen uit de academische wereld en internationale organisaties en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld 34 . Op 20 en 21 september 2021 heeft de Commissie twee speciale vergaderingen gehouden met platformexploitanten en vertegenwoordigers van platformwerkers om hun mening te horen over de mogelijke richting voor EU-actie.

Het Europees Parlement heeft aangedrongen 35 op krachtige EU-maatregelen om een verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus aan te pakken en de transparantie bij het gebruik van algoritmen te verbeteren, ook voor werknemersvertegenwoordigers. Ook de Raad van Ministers van de EU 36 , het Europees Economisch en Sociaal Comité 37 en het Comité van de Regio’s 38 hebben aangedrongen op specifieke maatregelen inzake platformwerk.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie heeft externe deskundigen opdracht gegeven verschillende studies op te stellen waarin relevante gegevens werden verzameld, die werden gebruikt om de effectbeoordeling te onderbouwen en dit voorstel op te stellen:

–“Study to support the impact assessment of an EU Initiative on improving the working conditions in platform work” (PPMI, 2021) 39 .

–“Digital Labour Platforms in the EU: Mapping and Business Models” (2021), CEPS 40 .

–“Study to gather evidence on the working conditions of platform workers” (CEPS, 2019) 41 .

De Commissie heeft haar beoordeling ook gebaseerd op de evaluaties van het Europees kenniscentrum voor arbeidsrecht, werkgelegenheid en arbeidsmarktbeleid (ECE).

–“Thematic Review 2021 on Platform work” (2021) op basis van landenartikelen voor de 27 EU-lidstaten 42 .

–“Case Law on the Classification of Platform Workers: Cross-European Comparative Analysis and Tentative Conclusions” (2021) 43 .

–“Jurisprudence of national Courts in Europe on algorithmic management at the workplace” (2021) 44 .

5.

Daarnaast heeft de Commissie gebruikgemaakt van externe expertise en de volgende studies en verslagen ter ondersteuning van de effectbeoordeling gebruikt:


–Verslagen van Eurofound: “Employment and Working Conditions of Selected Types of Platform Work” (2018) 45 .

–JRC-verslagen: “Platform Workers in Europe Evidence from the COLLEEM Survey” (2018) 46 , en “New evidence on platform workers in Europe. Results from the second COLLEEM survey” (2020) 47 .

–IAO-verslag: “The role of digital labour platforms in transforming the world of work” (2021) 48 .

Bovendien is de beoordeling van de Commissie ook gebaseerd op een inventarisatie van het beleid in de lidstaten, relevante academische literatuur en jurisprudentie van het HvJ-EU.

• Effectbeoordeling

De effectbeoordeling 49 is op 27 oktober 2021 besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies uitgebracht met opmerkingen, naar aanleiding waarvan de samenhang met verwante initiatieven verder is verduidelijkt, is uitgelegd waarom en hoe de kwesties in verband met algoritmisch beheer met name relevant zijn voor de platformeconomie, en de standpunten van de verschillende categorieën belanghebbenden, waaronder digitale arbeidsplatformen en mensen die via deze platformen werken, beter zijn weergegeven. De in dit voorstel voorgestelde combinatie van maatregelen werd in de effectbeoordeling als het meest doeltreffend, efficiënt en coherent beoordeeld. Uit de kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de voorkeurscombinatie van maatregelen blijkt dat de verwachting is dat de arbeidsvoorwaarden en de toegang tot sociale bescherming voor mensen die via platformen werken, aanzienlijk zullen verbeteren. Digitale arbeidsplatformen zullen ook baat hebben bij meer rechtszekerheid en betere voorwaarden voor duurzame groei, in overeenstemming met het sociale model van de EU. Als overloopeffect zullen andere bedrijven die met digitale arbeidsplatformen concurreren, profiteren van een nieuw gelijk speelveld.

Als gevolg van maatregelen om het risico op verkeerde kwalificatie aan te pakken, zullen naar verwachting tussen 1,72 miljoen en 4,1 miljoen mensen als werknemer worden geherkwalificeerd (ongeveer 2,35 miljoen mensen op locatie en 1,75 miljoen mensen die online werken op basis van de hogere ramingen). Hiermee zouden zij toegang krijgen tot de rechten en bescherming van het nationale en EU-acquis op het gebied van arbeid. Mensen die momenteel minder dan het minimumloon verdienen, gaan gezamenlijk tot 484 miljoen euro per jaar meer verdienen, doordat zij dan ook onder de wetgeving en/of de collectieve arbeidsovereenkomsten per bedrijfstak zouden vallen. Dit betekent dat het jaarloon per werknemer gemiddeld met 121 euro stijgt, variërend van 0 euro voor degenen die al vóór de herkwalificatie meer dan het minimumloon verdienden, tot 1 800 euro voor degenen die daaronder zitten. De armoede onder werkenden en onzeker werk zouden dus afnemen als gevolg van de herkwalificatie en de daarmee gepaard gaande betere toegang tot sociale bescherming. De stabiliteit en voorspelbaarheid van de inkomens zouden daarmee ook verbeteren. Tot 3,8 miljoen mensen zouden bevestiging van hun status als zelfstandige krijgen en als de platformen stappen nemen om hun zeggenschap op te geven om niet als werkgever te worden geherkwalificeerd, zouden zij meer autonomie en flexibiliteit krijgen. Nieuwe rechten in verband met algoritmisch beheer in platformwerk kunnen leiden tot betere arbeidsvoorwaarden voor meer dan 28 miljoen mensen (zowel werknemers als zelfstandigen) en meer transparantie bij het gebruik van artificiële intelligentie (AI) op de werkplek, met positieve overloopeffecten voor de bredere markt van AI-systemen. Het initiatief zou ook de transparantie en traceerbaarheid van platformwerk verbeteren, ook in grensoverschrijdende situaties, wat positieve gevolgen voor de nationale autoriteiten heeft wat betreft een betere handhaving van de bestaande arbeids- en fiscale regels en een betere inning van belastingen en socialezekerheidsbijdragen. Aldus zouden de lidstaten jaarlijks 4 miljard euro extra aan belasting- en socialebeschermingsbijdragen kunnen innen.

Maatregelen tegen het risico op verkeerde kwalificatie kunnen de digitale arbeidsplatformen tot 4,5 miljard euro per jaar kosten. Een deel van deze kosten zal mogelijk worden afgewenteld op bedrijven die van de digitale arbeidsplatformen afhankelijk zijn en aan consumenten, afhankelijk van de wijze waarop deze platformen besluiten deze aan derden door te berekenen. De kosten die de nieuwe rechten in verband met algoritmisch beheer en de geplande maatregelen ter verbetering van de handhaving, transparantie en traceerbaarheid voor digitale arbeidsplatformen met zich meebrengen, zijn verwaarloosbaar tot laag. Het initiatief kan negatieve gevolgen hebben voor de flexibiliteit van mensen die via platformen werken. Maar de huidige flexibiliteit, met name bij de bepaling van de werkroosters, is wellicht slechts schijn, aangezien de werkelijke werktijden afhangen van de realtimevraag naar diensten, het aanbod van werknemers en andere factoren. Het was niet mogelijk om zinvol te kwantificeren wat dit zou betekenen in de zin van veranderingen in voltijdequivalenten en potentieel banenverlies gezien het zeer grote aantal variabelen dat een dergelijke berekening zou bevatten (bv. evoluerende nationale regelgeving, verschuivingen in de investeringsbronnen van platformen, overheveling van taken van deeltijdse schijnzelfstandigen naar voltijdwerknemers). Voor sommige mensen die via een digitaal arbeidsplatform werken en die momenteel boven het minimumloon verdienen, kan herkwalificatie tot een lager loon leiden, aangezien sommige digitale arbeidsplatformen de hogere kosten voor sociale bescherming zouden kunnen compenseren door de lonen te verlagen.

Andere maatregelen die bij de effectbeoordeling in aanmerking zijn genomen, zijn: niet-bindende richtsnoeren voor de aanpak van gevallen van verkeerde kwalificatie; een combinatie van een verschuiving van de bewijslast en buitengerechtelijke administratieve procedures om de verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus op te lossen; niet-bindende richtsnoeren inzake algoritmisch beheer; alleen voor werknemers geldende rechten op algoritmisch beheer; verplichtingen inzake gegevensinteroperabiliteit voor digitale arbeidsplatformen; het opzetten van nationale registers om de verzameling van relevante gegevens te verbeteren en de ontwikkelingen op het gebied van platformwerk te volgen, ook in grensoverschrijdende situaties. Zij werden over het algemeen als minder efficiënt en minder doeltreffend beschouwd en minder coherent met de doelstellingen van het initiatief, met de overkoepelende waarden en doelstellingen en de bestaande en toekomstige initiatieven van de EU.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het initiatief omvat verschillende reeksen maatregelen, waarvan sommige gericht zijn op het minimaliseren van de nalevingskosten voor kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (kmo’s). Hoewel maatregelen om het risico op verkeerde kwalificatie aan te pakken, niet kunnen worden verzacht omdat deze rechtstreeks betrekking hebben op de grondrechten van de werknemers, bieden de administratieve procedures die noodzakelijk zijn voor de maatregelen inzake algoritmisch beheer en ter verbetering van de handhaving, traceerbaarheid en transparantie, de mogelijkheid verzachtende specifieke maatregelen te nemen voor kmo’s. Zo kunnen langere termijnen worden gegeven voor het beantwoorden van verzoeken om herziening van algoritmische besluiten en kan de frequentie van de publicatie van relevante informatie worden verminderd.

• Grondrechten

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermt een breed scala aan rechten op werkgelegenheidsgebied. Het gaat onder meer om het recht van werknemers op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden (artikel 31) en op informatie en raadpleging binnen de onderneming (artikel 27), alsmede het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16). De voorgestelde richtlijn bevordert de in het Handvest vervatte rechten in de context van platformwerk door de verkeerde kwalificatie van de arbeidsstatus aan te pakken en door specifieke bepalingen vast te stellen voor het gebruik van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming bij platformwerk. Zij versterkt ook het recht van platformwerkers en hun vertegenwoordigers op informatie en raadpleging over besluiten die kunnen leiden tot de invoering van of ingrijpende veranderingen in het gebruik van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel vergt geen extra middelen uit de begroting van de Europese Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De lidstaten moeten de richtlijn uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding ervan omzetten en de nationale uitvoeringsmaatregelen via de MNE-database aan de Commissie meedelen. Overeenkomstig artikel 153, lid 3, VWEU kunnen zij de sociale partners belasten met de uitvoering van de richtlijn. De Commissie is bereid de lidstaten technische ondersteuning te bieden bij de uitvoering van de richtlijn.

De Commissie zal de uitvoering van de richtlijn vijf jaar na de inwerkingtreding ervan evalueren en waar nodig wijzigingen van de wetgeving voorstellen. De vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het initiatief zal worden gemonitord aan de hand van een reeks kernindicatoren (opgenomen in het effectbeoordelingsverslag). Het monitoringkader zal nog verder worden aangepast wanneer de wettelijke en uitvoeringsvereisten en het tijdschema definitief zijn vastgesteld.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

De voorgestelde richtlijn heeft raakvlakken met het arbeidsrecht, specificeert de regels inzake gegevensbescherming en vult deze aan en bevat zowel materiële als procedurele voorschriften. De lidstaten kunnen verschillende rechtsinstrumenten gebruiken om de richtlijn om te zetten. Daarom is het gerechtvaardigd dat de lidstaten de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht, overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken 50 .

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk I – Algemene bepalingen

Artikel 1 — Onderwerp en toepassingsgebied

Deze bepaling legt het doel van de richtlijn vast, namelijk het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden van personen die platformwerk verrichten door te zorgen voor een correcte bepaling van hun arbeidsstatus, door billijkheid, transparantie en verantwoordingsplicht in het algoritmische beheer bij platformwerk te bevorderen en door de transparantie van platformwerk te verbeteren, ook in grensoverschrijdende situaties.

Dit artikel definieert ook de personele werkingssfeer van de richtlijn, die personen omvat die platformwerk verrichten in de Unie, ongeacht hun arbeidsstatus, zij het in verschillende mate, afhankelijk van de betrokken bepalingen. In de regel is deze richtlijn van toepassing op personen die platformwerk verrichten in de Unie en een arbeidsovereenkomst hebben of in een arbeidsverhouding staan of, op basis van een feitelijke beoordeling kunnen worden geacht een arbeidsovereenkomst te hebben of in een arbeidsverhouding te staan, in de zin van de in de lidstaten geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of praktijken, rekening houdend met de jurisprudentie van het HvJ-EU. Deze benadering wordt geacht situaties te omvatten waarin de arbeidsstatus van de persoon die platformwerk verricht niet duidelijk is, waaronder gevallen van schijnzelfstandigheid, zodat die status correct kan worden bepaald.

De bepalingen van het hoofdstuk over algoritmisch beheer, die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens en dus onder de rechtsgrondslag van artikel 16, lid 2, VWEU vallen, zijn echter ook van toepassing op personen die platformwerk verrichten in de Unie en geen arbeidsverhouding hebben, d.w.z. echte zelfstandigen en personen met een andere arbeidsstatus die in sommige lidstaten kunnen bestaan.

De digitale arbeidsplatformen waarop dit voorstel betrekking heeft, zijn die welke platformwerk in de Unie organiseren, ongeacht hun plaats van vestiging en ongeacht het recht dat anderszins van toepassing is. Het beslissende element voor de territoriale toepasselijkheid is dus de plaats waar het platformwerk wordt verricht en niet de plaats waar het digitale arbeidsplatform is gevestigd of waar de dienst wordt aangeboden of geleverd aan de afnemer.

Artikel 2 — Definities

Deze bepaling definieert een aantal termen en begrippen die nodig zijn voor de interpretatie van de bepalingen van de richtlijn, waaronder “digitaal arbeidsplatform”, “platformwerk” en “vertegenwoordigers”. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen “personen die platformwerk verrichten” — ongeacht hun arbeidsstatus — en “platformwerkers”, die in een arbeidsverhouding verkeren.

Hoofdstuk II — Arbeidsstatus

Artikel 3 — Correcte bepaling van de arbeidsstatus

Dit artikel verplicht de lidstaten over passende procedures te beschikken om de correcte bepaling van de arbeidsstatus van personen die platformwerk verrichten, te controleren en te waarborgen, zodat personen die mogelijk verkeerd zijn gekwalificeerd als zelfstandige (of een andere status), kunnen vaststellen of zij — in overeenstemming met de nationale definities — moeten worden beschouwd als personen met een arbeidsverhouding en, zo ja, kunnen worden geherkwalificeerd als werknemer. Dit zal ervoor zorgen dat schijnzelfstandigen toegang kunnen krijgen tot de arbeidsvoorwaarden die zijn vastgelegd in het Unierecht of het nationale recht op basis van de correcte arbeidsstatus.

De bepaling verduidelijkt ook dat bij de correcte vaststelling van de arbeidsstatus moet worden uitgegaan van het beginsel van het primaat van de feiten, dat wil zeggen dat hoofdzakelijk moet worden uitgegaan van de feiten die betrekking hebben op de daadwerkelijke uitvoering van het werk en de vergoeding, rekening houdend met het gebruik van algoritmen bij platformwerk, en niet van de wijze waarop de verhouding in het contract wordt gedefinieerd. Wanneer er sprake is van een arbeidsverhouding, moeten de bestaande procedures ook duidelijk aangeven wie de verplichtingen van de werkgever moet nakomen.

Artikel 4 — Wettelijk vermoeden

Deze bepaling voert een wettelijk vermoeden in dat er een arbeidsverhouding bestaat tussen het digitale platform en een persoon die platformwerk verricht, indien het digitale arbeidsplatform zeggenschap heeft over bepaalde elementen van de uitvoering van het werk. De lidstaten zijn verplicht een kader vast te stellen om ervoor te zorgen dat het wettelijk vermoeden geldt in alle relevante administratieve en gerechtelijke procedures en dat de handhavingsautoriteiten, zoals arbeidsinspecties of socialezekerheidsorganen, zich ook op dat vermoeden kunnen beroepen.

In dit artikel worden criteria vastgesteld die erop wijzen dat het digitale platform zeggenschap heeft over de uitvoering van het werk. Indien aan ten minste twee van de criteria wordt voldaan, moet het vermoeden worden toegepast.

De lidstaten moeten ook zorgen voor een doeltreffende toepassing van het wettelijk vermoeden door middel van ondersteunende maatregelen, zoals het verspreiden van informatie onder het publiek, het ontwikkelen van richtsnoeren en het versterken van controles en inspecties ter plaatse, die essentieel zijn om rechtszekerheid en transparantie voor alle betrokken partijen te waarborgen.

De bepaling verduidelijkt ook dat het wettelijk vermoeden geen terugwerkende kracht mag hebben, d.w.z. dat het niet van toepassing mag zijn op feitelijke situaties vóór de omzettingstermijn van de richtlijn.

Artikel 5 — Mogelijkheid om het wettelijk vermoeden te weerleggen

Deze bepaling biedt de mogelijkheid om het wettelijk vermoeden te weerleggen in gerechtelijke en administratieve procedures, d.w.z. om aan te tonen dat de contractuele verhouding in kwestie in feite geen “arbeidsverhouding” is in de zin van de in de betrokken lidstaat geldende wetgeving. De bewijslast dat er geen sprake is van een arbeidsverhouding rust op het digitale arbeidsplatform.

Hoofdstuk III — Algoritmisch beheer

Artikel 6 — Transparantie over en gebruik van systemen voor geautomatiseerde monitoring en besluitvorming

Op grond van deze bepaling moeten digitale arbeidsplatformen platformwerkers informeren over het gebruik en de belangrijkste kenmerken van hun systemen voor geautomatiseerde monitoring— die worden gebruikt om de prestaties van platformwerkers langs elektronische weg te monitoren, er toezicht op te houden of ze te evalueren — en hun systemen voor geautomatiseerde besluitvorming, waardoor of met behulp waarvan besluiten worden genomen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de arbeidsvoorwaarden van platformwerkers.

Zij moeten onder andere informatie verstrekken over de categorieën acties die worden gemonitord, waarop toezicht wordt gehouden of die worden geëvalueerd (ook door klanten) en de belangrijkste parameters waarmee dergelijke systemen rekening houden in de geautomatiseerde besluitvorming. Het artikel specificeert in welke vorm en op welk tijdstip deze informatie moet worden verstrekt en dat deze informatie ook op verzoek ter beschikking moet worden gesteld aan de arbeidsautoriteiten en de vertegenwoordigers van platformwerkers.

Bovendien bepaalt het artikel dat digitale arbeidsplatformen geen persoonsgegevens over platformwerkers mogen verwerken die niet intrinsiek verbonden zijn met en strikt noodzakelijk zijn voor de uitvoering van hun overeenkomst. Dit omvat gegevens over privégesprekken, over de gezondheid en de psychologische of emotionele toestand van de platformwerker en gegevens die zijn verkregen op momenten waarop de platformwerker geen platformwerk aanbiedt of uitvoert.

Artikel 7 — Menselijke monitoring van geautomatiseerde systemen

Deze bepaling verplicht digitale arbeidsplatformen de gevolgen van individuele besluiten die zijn genomen door of met behulp van systemen voor automatische monitoring en besluitvorming voor de arbeidsvoorwaarden regelmatig te monitoren en te evalueren. Digitale arbeidsplatformen moeten met name de risico’s van systemen voor automatische monitoring en besluitvorming voor de veiligheid en gezondheid van platformwerkers evalueren en ervoor zorgen dat deze systemen de platformwerkers op geen enkele manier onnodig onder druk zetten of anderszins de lichamelijke en geestelijke gezondheid van platformwerkers in gevaar brengen.

Het artikel bepaalt ook dat digitale arbeidsplatformen moeten zorgen voor voldoende personele middelen voor deze monitoring van de geautomatiseerde systemen. De personen die door het digitale arbeidsplatform met die taak zijn belast, moeten over de nodige bekwaamheid, opleiding en bevoegdheid beschikken om hun functie uit te oefenen en moeten worden beschermd tegen negatieve gevolgen (zoals ontslag of andere sancties) wanneer zij dwingende geautomatiseerde besluiten terzijde schuiven.

Artikel 8 — Menselijke toetsing van belangrijke besluiten

Deze bepaling voorziet in het recht voor platformwerkers om van het digitale arbeidsplatform uitleg te krijgen over een door of met behulp van een systeem voor automatische monitoring en besluitvorming genomen besluit dat hun arbeidsvoorwaarden aanzienlijk beïnvloedt. Daartoe moet het digitale arbeidsplatform hun de mogelijkheid bieden om de feiten, omstandigheden en redenen die tot het besluit hebben geleid, te bespreken en toe te lichten met een menselijke contactpersoon op het digitale arbeidsplatform.

Daarnaast bepaalt het artikel dat digitale arbeidsplatformen een schriftelijke motivering moeten verstrekken van elk besluit om de account van de platformwerker te beperken, op te schorten of af te sluiten of om vergoeding voor door de platformwerker verricht werk te weigeren en elk besluit met gevolgen voor de contractuele status van de platformwerker.

Indien platformwerkers niet tevreden zijn met de verkregen uitleg of schriftelijke motivering of van mening zijn dat inbreuk wordt gemaakt op hun rechten, hebben zij ook het recht om het digitale arbeidsplatform te verzoeken het besluit te herzien en binnen een week een met redenen omkleed antwoord te krijgen. Indien het besluit inbreuk maakt op de rechten van de platformwerker, moeten digitale arbeidsplatformen het besluit zo snel mogelijk corrigeren of, indien dat niet meer mogelijk is, een passende schadevergoeding bieden.

Artikel 9 —Informatie en raadpleging

Op grond van deze bepaling moeten digitale arbeidsplatformen de vertegenwoordigers van platformwerkers of, indien er geen vertegenwoordigers zijn, de platformwerkers zelf informeren en raadplegen over besluiten op basis van algoritmisch beheer, bijvoorbeeld wanneer zij voornemens zijn nieuwe systemen voor automatische monitoring en besluitvorming in te voeren of substantiële wijzigingen in die systemen aan te brengen. Het doel van deze bepaling is de sociale dialoog over algoritmisch beheer te bevorderen. Gezien de complexiteit van het onderwerp kunnen de betrokken vertegenwoordigers of platformwerkers worden bijgestaan door een deskundige van hun keuze. Dit artikel doet geen afbreuk aan de bestaande eisen ten aanzien van informatie en raadpleging krachtens Richtlijn 2002/14/EG.

Artikel 10 — Personen die platformwerk verrichten en niet in een arbeidsverhouding staan

Deze bepaling zorgt ervoor dat de bepalingen inzake transparantie, menselijke monitoring en toetsing van de artikelen 6, 7 en 8 — die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens door geautomatiseerde systemen — ook van toepassing zijn op personen die platformwerk verrichten en geen arbeidsovereenkomst hebben of niet in een arbeidsverhouding staan, d.w.z. de echte zelfstandigen. Dit omvat niet de bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het werk, die specifiek zijn voor werknemers.

Dit doet geen afbreuk aan de bepalingen van de platform-to-businessverordening ((EU) 2019/1150). De bepalingen daarvan hebben voorrang indien zij betrekking hebben op specifieke aspecten van de richtlijn ten aanzien van zelfstandige “zakelijke gebruikers” in de zin van de verordening. Artikel 8 is in het geheel niet van toepassing op “zakelijke gebruikers”.

Hoofdstuk IV — Transparantie inzake platformwerk

Artikel 11 — Aanmelding van platformwerk

Deze bepaling verduidelijkt dat digitale arbeidsplatformen die werkgevers zijn, door platformwerkers verricht werk moeten aanmelden bij de bevoegde arbeids- en socialebeschermingsautoriteiten van de lidstaat waar het werk wordt verricht, en relevante gegevens met die autoriteiten moeten delen overeenkomstig de nationale regels en procedures. Deze verduidelijking is met name relevant voor digitale arbeidsplatformen die in een ander land gevestigd zijn dan het land waar het platformwerk wordt verricht.

Artikel 12 — Toegang tot relevante informatie over platformwerk

Op grond van deze bepaling moeten digitale arbeidsplatformen bepaalde informatie toegankelijk maken voor de arbeids-, socialebeschermings- en andere bevoegde autoriteiten om ervoor te zorgen dat de wettelijke verplichtingen worden nageleefd, alsmede voor de vertegenwoordigers van personen die platformwerk verrichten. Deze informatie omvat het aantal personen dat regelmatig platformwerk verricht via het betrokken digitale arbeidsplatform en hun contractuele of arbeidsstatus, alsmede de algemene voorwaarden die op die contractuele verhoudingen van toepassing zijn. De informatie moet regelmatig worden bijgewerkt en op verzoek moeten aanvullende verduidelijkingen en details worden verstrekt.

Hoofdstuk V — Rechtsmiddelen en rechtshandhaving

Artikel 13 – Recht op verhaal

Deze bepaling verplicht de lidstaten te zorgen voor toegang tot een doeltreffend en onpartijdig systeem van geschillenbeslechting en een recht op verhaal en, in voorkomend geval, een passende schadevergoeding, bij inbreuken op hun rechten uit hoofde van de richtlijn.

Artikel 14 — Procedures namens of ter ondersteuning van personen die platformwerk verrichten

Op grond van deze bepaling kunnen vertegenwoordigers van personen die platformwerk verrichten of andere juridische entiteiten die een rechtmatig belang hebben bij de verdediging van de rechten van personen die platformwerk verrichten, gerechtelijke of administratieve procedures inleiden om de rechten of verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn af te dwingen. Dergelijke entiteiten moeten het recht hebben om in dergelijke procedures namens of ter ondersteuning van een persoon die platformwerk verricht op te treden, mits die persoon daarmee instemt, en om vorderingen in te stellen namens meerdere personen die platformwerk verrichten. Dit is bedoeld om de procedurele en kostengerelateerde obstakels uit de weg te ruimen waarmee personen die platformwerk verrichten worden geconfronteerd, met name wanneer zij proberen hun arbeidsstatus correct te laten bepalen.

Artikel 15 — Communicatiekanalen voor personen die platformwerk verrichten

Dit artikel bepaalt dat digitale arbeidsplatformen personen die platformwerk verrichten, de mogelijkheid moeten bieden met elkaar in contact te treden en te communiceren, en door vertegenwoordigers van personen die platformwerk verrichten via de digitale infrastructuur van de digitale arbeidsplatformen of even doeltreffende middelen te worden gecontacteerd. Het doel is ervoor te zorgen dat personen die platformwerk verrichten de mogelijkheid hebben elkaar te leren kennen en met elkaar te communiceren, ook met het oog op de verdediging van hun belangen, ondanks het ontbreken van een gezamenlijke werkplek.

Artikel 16 — Toegang tot bewijsmateriaal

Dit artikel zorgt ervoor dat nationale rechterlijke instanties of bevoegde autoriteiten in een procedure betreffende een vordering met betrekking tot de correcte bepaling van de arbeidsstatus van personen die platformwerk verrichten, het digitale arbeidsplatform kunnen gelasten al het relevante bewijsmateriaal waarover het zeggenschap heeft, bekend te maken. Dit omvat bewijsmateriaal dat vertrouwelijke gegevens bevat —zoals relevante gegevens over algoritmen— indien zij dat relevant achten voor de vordering, mits doeltreffende maatregelen zijn genomen om deze informatie te beschermen.

Artikel 17 — Bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen

Deze bepaling vereist dat de lidstaten personen die platformwerk verrichten en die een klacht hebben ingediend over een inbreuk op uit hoofde van de richtlijn vastgestelde bepalingen, adequate rechtsbescherming bieden tegen nadelige behandeling of nadelige gevolgen door het digitale arbeidsplatform.

Artikel 18 — Ontslagbescherming

Als een persoon die platformwerk verricht van mening is dat hij of zij is ontslagen of soortgelijk nadeel ondervindt (zoals deactivering van de account) omdat hij of zij gebruik heeft gemaakt van de in de richtlijn vastgestelde rechten, en feiten kan aanbrengen die dit aannemelijk maken, moet volgens deze bepaling het digitale platform bewijzen dat het ontslag of de vermeende nadelige behandeling het gevolg was van andere objectieve redenen.

Artikel 19 — Toezicht en sancties

De bepaling verduidelijkt dat het procedurele kader voor de handhaving van de AVG-regels, met name wat betreft toezichts-, samenwerkings- en coherentiemechanismen, rechtsmiddelen, aansprakelijkheid en sancties, van toepassing is op de bepalingen inzake algoritmisch beheer die gebaseerd zijn op artikel 16 VWEU en dat de toezichthoudende autoriteiten voor gegevensbescherming bevoegd zijn om toe te zien op de toepassing van die bepalingen, met inbegrip van de bevoegdheid om administratieve geldboetes op te leggen.

De bepaling vereist dat arbeids- en socialebeschermingsautoriteiten en toezichthoudende autoriteiten voor gegevensbescherming samenwerken, onder meer door relevante informatie uit te wisselen.

Zij verplicht de lidstaten tevens voor inbreuken op de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen en te waarborgen dat die sancties worden toegepast.

Hoofdstuk VI – Slotbepalingen

Artikel 20 – Gunstigere bepalingen

Deze bepaling laat de lidstaten toe in een hoger niveau van bescherming voor werknemers te voorzien dan het door de richtlijn gewaarborgde niveau en voorkomt het gebruik ervan om op deze gebieden de bestaande normen te verlagen. Dit geldt alleen voor zelfstandigen voor zover gunstigere regels verenigbaar zijn met de regels van de interne markt.

Artikel 21 – Uitvoering

In deze bepaling is de maximumtermijn vastgesteld waarover de lidstaten beschikken om de richtlijn in nationaal recht om te zetten en de teksten in kwestie aan de Commissie mee te delen. Deze termijn bedraagt twee jaar na de datum van inwerkingtreding. Bovendien wordt in deze bepaling benadrukt dat de lidstaten de sociale partners, indien die daarom verzoeken, kunnen belasten met de uitvoering van de richtlijn, mits de lidstaten alle nodige maatregelen treffen om de in deze richtlijn beoogde resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen.

Artikel 22 – Evaluatie door de Commissie

Dit is een standaardbepaling die de Commissie verplicht de uitvoering van deze richtlijn vijf jaar na de inwerkingtreding ervan te evalueren en te beoordelen of de richtlijn moet worden herzien en geactualiseerd.

Artikelen 23 en 24 — Inwerkingtreding en adressaten

Volgens deze bepalingen treedt de richtlijn in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie en is zij gericht tot de lidstaten.