Toelichting bij COM(2021)565 - Regels ter voorkoming van misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)565 - Regels ter voorkoming van misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden. |
|---|---|
| bron | COM(2021)565  |
| datum | 22-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Commissie heeft op 18 mei 2021 een mededeling over de belastingheffing van ondernemingen in de 21e eeuw 1 goedgekeurd ter bevordering van een robuust, efficiënt en billijk belastingstelsel voor ondernemingen in de Europese Unie. De mededeling bevat zowel een korte- als een langetermijnvisie die het herstel van Europa na de COVID-19-pandemie moet ondersteunen en in de komende jaren voor toereikende overheidsinkomsten moet zorgen. Zij is bedoeld om een eerlijk en stabiel ondernemingsklimaat tot stand te brengen, dat duurzame en banenscheppende groei in de Unie kan stimuleren. Dit voorstel is een van de gerichte kortetermijninitiatieven die in de mededeling zijn aangekondigd als middel om het huidige belastingstelsel te verbeteren en meer bepaald te zorgen voor een eerlijke en doeltreffende belastingheffing.
Op dit gebied is de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang geboekt, met onder meer de goedkeuring van de richtlijn bestrijding belastingontwijking (ATAD) 2 en de uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn administratieve samenwerking op belastinggebied (DAC) 3 . Toch blijft het risico bestaan dat juridische entiteiten zonder minimum aan inhoud en economische activiteit worden gebruikt voor oneigenlijke belastingdoeleinden als belastingontduiking en -ontwijking, zoals ook blijkt uit recente massale onthullingen in de media 4 . Hoewel er geldige redenen kunnen zijn voor het gebruik van dergelijke entiteiten, zijn verdere maatregelen nodig om situaties aan te pakken waarin belastingplichtigen hun verplichtingen ontlopen of ingaan tegen de belastingwetgeving door misbruik te maken van ondernemingen die geen enkele economische activiteit uitoefenen. In die gevallen wordt de totale belastingschuld van de belastingplichtige verlaagd zodat de belastingdruk wordt verschoven ten koste van eerlijke belastingplichtigen en bedrijfsbeslissingen op de interne markt worden verstoord. Zonder doeltreffende aanpak ontstaat hierdoor een klimaat van oneerlijke belastingconcurrentie en oneerlijke verdeling van de belastingdruk. Deze richtlijn is van toepassing op alle ondernemingen die als fiscaal inwoner worden beschouwd en in aanmerking komen voor een certificaat van fiscale woonplaats in een lidstaat.
Deze richtlijn bestrijdt belastingontwijking en -ontduiking die de werking van de interne markt rechtstreeks schaden, en bevat bepalingen ter bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking op een specifiek gebied. Zij vormt een antwoord op een verzoek van het Europees Parlement om EU-maatregelen tegen het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden en, meer in het algemeen, op de vraag van verschillende lidstaten, ondernemingen en het maatschappelijk middenveld naar een krachtigere en coherentere EU-aanpak van belastingontwijking en -ontduiking.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze richtlijn maakt deel uit van de centrale EU-strategie inzake directe vennootschapsbelasting om ervoor te zorgen dat iedereen eerlijk zijn deel betaalt. De Commissie heeft de afgelopen tien jaar consequent beleid gevoerd ter bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking.
In 2012 bijvoorbeeld heeft de Commissie een aanbeveling over agressieve fiscale planning bekendgemaakt, waarin zij de lidstaten aanbeveelt specifieke maatregelen te treffen tegen dubbele niet-heffing en kunstmatige constructies voor belastingdoeleinden. In 2016 is de richtlijn bestrijding belastingontwijking (ATAD) aangenomen om te zorgen voor een gecoördineerde uitvoering in de lidstaten van belangrijke maatregelen tegen belastingontwijking die voortvloeien uit de acties van het internationale project inzake grondslaguitholling en winstverschuiving. De richtlijn betreffende administratieve samenwerking (DAC) is sinds de vaststelling ervan in 2011 herhaaldelijk herzien en uitgebreid om een grootschalige en tijdige uitwisseling van belastinggerelateerde informatie in de hele EU mogelijk te maken, ook wat betreft fiscale rulings en verplichte rapportering van constructies door belastingintermediairs. Internationaal gezien bestaat sinds 2017 de EU-lijst van niet-coöperatieve gebieden in belastingzaken om onder meer de belastinggrondslagen van de lidstaten te beschermen tegen schadelijke belastingpraktijken van derde landen.
Bestaande fiscale instrumenten op EU-niveau bevatten echter geen expliciete bepalingen die gericht zijn tegen lege entiteiten, d.w.z. entiteiten die, ook al lijken zij dat wel te doen, geen enkele echte economische activiteit uitoefenen, en die kunnen worden misbruikt voor belastingontwijking of -ontduiking. Dat dergelijke entiteiten een bedreiging kunnen vormen voor de eengemaakte markt, en met name voor de belastinggrondslagen van de lidstaten, is duidelijk gebleken uit de recente belastingschandalen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU (mogelijke toekomstige initiatieven die van belang zijn voor het beleidsgebied)
Deze richtlijn sluit aan bij de mededeling van de Commissie over de belastingheffing van ondernemingen in de 21e eeuw voor een robuust, doeltreffend en eerlijk belastingstelsel voor ondernemingen in de EU en weerspiegelt een van de in die mededeling beoogde beleidsinitiatieven. Het vormt ook een aanvulling op een aantal andere beleidsinitiatieven die de Commissie tegelijkertijd voorstaat, zowel op korte als op langere termijn. Een van die initiatieven is een voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van een mondiaal minimumbelastingniveau voor multinationale groepen in de Unie. De huidige richtlijn, die het gebruik van in de Unie gevestigde lege entiteiten voor belastingdoeleinden moet ontmoedigen, heeft een ruimer toepassingsgebied dan de richtlijn betreffende een minimumbelastingniveau, aangezien zij betrekking heeft op alle entiteiten en juridische constructies die fiscaal inwoner van de Unie zijn, zonder enige drempel op basis van inkomsten. Anderzijds is het rechtskader inzake het minimumbelastingniveau alleen van toepassing op MNO-groepen en grootschalige binnenlandse concerns met gezamenlijke inkomsten van meer dan 750 miljoen EUR. Dergelijke groepen vallen ook binnen de werkingssfeer van deze richtlijn omdat beide initiatieven verschillende doelstellingen hebben.
Het rechtskader voor het minimumbelastingniveau heeft uitsluitend betrekking op het tarief, dus het belastingniveau. Het heeft geen betrekking op potentieel schadelijke kenmerken van de belastinggrondslag en het strekt er evenmin toe te onderzoeken of een entiteit over voldoende materiële inhoud beschikt om de haar opgedragen activiteit uit te oefenen. Het klopt wel dat de tenuitvoerlegging van de regels inzake het minimumbelastingniveau de oprichting van lege entiteiten geleidelijk en tot op zekere hoogte kan ontmoedigen, maar dat is een onzeker resultaat dat in dit stadium niet kan worden gegarandeerd.
Door de groepen die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn inzake een minimumbelastingniveau vallen, uit te sluiten van het toepassingsgebied van deze richtlijn zouden lege entiteiten die behoren tot kleinere groepen die onder de drempel van 750 miljoen EUR blijven, bovendien ongelijk behandeld worden. Het zouden dan voornamelijk grote MNO-groepen zijn die van de transparantievereisten en de fiscale gevolgen van deze richtlijn zouden worden vrijgesteld.
Aanvullende aangekondigde initiatieven omvatten voorstellen om van alle EU-entiteiten te eisen dat zij hun effectieve belastingtarief jaarlijks publiceren en om de fiscale bevoordeling van schuldfinanciering aan te pakken door aandelenfinanciering op de eengemaakte markt op gelijke voet te plaatsen met vreemd vermogen. Bovendien is deze richtlijn consistent met en een aanvulling op beleid van de Unie inzake transparantie van informatie over uiteindelijk begunstigden.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Wetgeving op het gebied van de directe belastingen valt binnen het toepassingsgebied van artikel 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Hierin is bepaald dat wettelijke maatregelen inzake onderlinge aanpassing op grond van dit artikel in de vorm van een richtlijn moeten worden aangenomen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Dit voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het onderwerp is van dien aard dat een gemeenschappelijk initiatief voor de gehele interne markt noodzakelijk is.
De regels van deze richtlijn strekken ertoe grensoverschrijdende belastingontwijking- en ontduiking aan te pakken en een gemeenschappelijk kader te bieden dat op gecoördineerde wijze in de nationale wetgeving van de lidstaten kan worden geïmplementeerd. Dergelijke doelstellingen kunnen niet op bevredigende wijze worden bereikt door middel van maatregelen van elke lidstaat afzonderlijk.
Het gebruik van juridische entiteiten en constructies zonder minimum aan inhoud voor belastingontwijking of -ontduiking blijft doorgaans niet beperkt tot het grondgebied van één lidstaat. Een belangrijk kenmerk van dergelijke regelingen is dat zij betrekking hebben op de belastingstelsels van meer dan een lidstaat tegelijk. Een regeling die het gebruik van een in een andere lidstaat gevestigde lege entiteit omvat, kan dus gevolgen hebben voor meerdere lidstaten.
Uit een beoordeling van de regels van de lidstaten ter bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking blijkt een grote mate van versnippering. Sommige lidstaten hebben gerichte regels of praktijken ontwikkeld, met inbegrip van criteria over inhoud, om misbruik door lege entiteiten op het gebied van belastingen tegen te gaan. De meeste lidstaten passen echter geen gerichte regels toe, maar baseren zich op algemene antimisbruikregels die zij dan geval per geval toepassen. Zelfs tussen de paar lidstaten die wel specifieke regels op nationaal niveau hebben ontwikkeld, lopen de regels aanzienlijk uiteen en weerspiegelen zij veeleer nationale belastingstelsels en -prioriteiten dan dat zij gericht zijn op de interne markt.
Mochten de lidstaten elk apart optreden, zou deze versnippering nog erger kunnen worden. Een dergelijke aanpak zou de huidige inefficiënties en verstoringen bij de interactie van aparte nationale maatregelen bestendigen. Als het de bedoeling is oplossingen te vinden die werken voor de interne markt als geheel en de (interne en externe) weerbaarheid ervan tegen belastingontduikings- en -ontwijkingspraktijken die alle lidstaten in gelijke mate treffen of kunnen treffen, vergroten, is een gecoördineerd initiatief op EU-niveau nodig.
Een EU-initiatief zou ook meerwaarde bieden in vergelijking met wat met een veelheid aan nationale acties kan worden bereikt. Aangezien de beoogde regels een grensoverschrijdende dimensie hebben en lege entiteiten geregeld worden gebruikt voor het uithollen van de belastinggrondslag van een andere lidstaat dan die waar de lege entiteit is gevestigd, is het absoluut noodzakelijk dat in alle voorstellen uiteenlopende belangen binnen de interne markt tegen elkaar worden afgewogen en het volledige plaatje wordt bekeken, om zo tot gemeenschappelijke doelstellingen en oplossingen te komen. Dit is alleen mogelijk als wetgeving centraal wordt opgesteld. Bovendien kan een gemeenschappelijke aanpak van lege entiteiten zorgen voor rechtszekerheid en de nalevingskosten voor bedrijven die in de EU actief zijn, verminderen.
Deze aanpak is dus in overeenstemming met het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheid
De beoogde maatregelen gaan niet verder dan het waarborgen van het minimaal noodzakelijke niveau van bescherming voor de interne markt. De richtlijn voorziet daarom niet in een volledige harmonisatie, maar slechts in een minimumbescherming voor de belastingstelsels van de lidstaten.
De richtlijn voorziet met name in een test om de lidstaten te helpen om op gecoördineerde wijze in de hele EU duidelijke gevallen van lege entiteiten die voor belastingdoeleinden worden misbruikt, op te sporen. Nationale voorschriften, waaronder voorschriften tot omzetting van het EU-recht, blijven van toepassing op de identificatie van lege entiteiten die niet onder deze richtlijn vallen. De maatregelen in deze richtlijn zouden ook de toepassing van die nationale voorschriften moeten vergemakkelijken, aangezien de lidstaten toegang zullen hebben tot nieuwe informatie over lege entiteiten. Daarnaast stelt de richtlijn de gevolgen vast voor lege entiteiten, rekening houdend met bestaande overeenkomsten en verdragen tussen lidstaten en derde landen voor de afschaffing van dubbele belasting op opbrengsten en, in voorkomend geval, kapitaal.
Zo waarborgt de richtlijn het noodzakelijke niveau van coördinatie binnen de Unie om haar doelstellingen te verwezenlijken. In dit licht bekeken gaat het voorstel niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken en is het derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
• Keuze van het instrument
Het voorstel betreft een richtlijn, het enige beschikbare instrument op basis van de rechtsgrondslag van artikel 115 VWEU.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Bestaande wetgeving ter bestrijding van belastingontwijking bevat nog geen maatregelen die gericht zijn op ondernemingen die geen minimum aan inhoud voor belastingdoeleinden hebben. Een evaluatie is dus niet relevant.
• Raadpleging van belanghebbenden
Op 4 juni 2021 is TAXUD een openbare raadpleging gestart over een mogelijk initiatief ter bestrijding van het gebruik van lege entiteiten en constructies voor belastingdoeleinden. De 32 vragen waren gericht op het afbakenen van het probleem en de oorzaken ervan, en op het vaststellen van de passende vorm van EU-optreden en de belangrijkste kenmerken van lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt voor belastingdoeleinden. De raadpleging werd op 27 augustus 2021 afgesloten; er kwamen in totaal 50 antwoorden.
Alle respondenten erkennen dat ondanks de recente EU-maatregelen ter bestrijding van belastingontwijking, het probleem van belastingontwijking en -ontduiking blijft bestaan, net als het misbruik van lege entiteiten. Sommige respondenten zijn voorstander van nieuwe gerichte maatregelen om het misbruik op fiscaal gebied aan te pakken, terwijl anderen van mening zijn dat deze misschien wel voorbarig zijn.
Respondenten wijzen de geringe capaciteit van de belastingdiensten van de lidstaten en ontoereikende administratieve samenwerking aan als de belangrijkste oorzaken van problemen.
Wat betreft de gemeenschappelijke kenmerken van lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt voor belastingdoeleinden, is er een brede consensus dat het ontbreken van een eigen bankrekening een veelzeggend kenmerk is. Er is ook grote overeenstemming over een ander gemeenschappelijk kenmerk, namelijk dat de meerderheid van de bestuurders niet woont in het land waar de entiteit is gevestigd. Over andere factoren, zoals het aantal werknemers, is er geen ruime overeenstemming.
Verder zijn de respondenten het erover eens dat lege entiteiten die mogelijk worden misbruikt, zich vaak bezig blijken te houden met het houden en beheren van eigen vermogen of intellectuele eigendom of met financierings- en leasingactiviteiten. Hoewel respondenten van mening zijn dat een lege entiteit die kan worden misbruikt, in elke rechtsvorm kan worden opgericht, geven zij aan dat trusts een iets hoger risico vormen. Of een entiteit een kleine of middelgrote onderneming (kmo) is, wordt niet beschouwd als relevant kenmerk waarmee rekening moet worden gehouden.
Maar liefst 33 respondenten, voornamelijk bedrijfs- en beroepsverenigingen, geven uitgebreide input die verder gaat dan de raadplegingsvragen. Een aanzienlijk deel van deze respondenten geeft, anders dan de andere respondenten, aan bezorgd te zijn dat de nieuwe EU-wetgeving die gericht is op belastingontwijking en -ontduiking door misbruik van lege entiteiten, misschien niet op het juiste moment komt, ook gezien de internationale besprekingen over wereldwijde minimale effectieve belastingheffing.
Bovendien benadrukken deze respondenten dat het moeilijk is om te definiëren wat een lege entiteit is, en dat de beoordeling van onvoldoende inhoud afhangt van de feiten en omstandigheden van elke specifieke entiteit. Hierbij benadrukken zij dat belastingplichtigen daadwerkelijk het recht moeten hebben om hun specifieke omstandigheden te bewijzen. Deze respondenten geven ook specifieke voorbeelden van structuren waarvan kan worden gezegd dat zij geen inhoud hebben, dus leeg zijn, maar die niet zijn opgezet om belastingvoordelen te verkrijgen maar om goede commerciële redenen.
Naast de openbare raadpleging zijn ook nationale deskundigen op het gebied van directe belastingen doelgericht geraadpleegd. Op 22 juni 2021 vond een vergadering van Groep IV over belastingvraagstukken plaats, waarna bilateraal overleg volgde. Over het algemeen spraken de lidstaten hun steun uit voor een nieuw EU-initiatief tegen misbruik van lege entiteiten om belastingvoordelen te verkrijgen. De lidstaten waren ingenomen met de vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake misbruik van lege entiteiten en een kader voor administratieve samenwerking. Zij hebben ook gepleit voor een breed toepassingsgebied van de nieuwe maatregelen en benadrukten dat kmo’s er ook onder moeten vallen. Van de beschikbare beleidsopties spraken de lidstaten hun steun uit voor regelgevende maatregelen.
Bij het opstellen van haar voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de resultaten van de raadpleging. Uit de verschillende beleidsopties heeft de Commissie gekozen voor een voorstel voor regelgevende en bindende maatregelen, dus een richtlijn uit hoofde van artikel 115 VWEU. De voorgestelde richtlijn identificeert entiteiten die mogelijk leeg zijn en misbruikt worden om belastingvoordelen te verkrijgen, aan de hand van een reeks kenmerken die deze entiteiten gemeen hebben. Bepaalde lege entiteiten worden echter vooraf uitgesloten omdat zij gewoonlijk worden gebruikt om goede commerciële redenen. Bij het ontwerpen van de onderscheidende criteria waarmee entiteiten die een risico vormen, worden opgespoord en bij het bepalen van de gevallen die moeten worden uitgesloten omdat zij geen risico op belastingontwijking of -ontduiking inhouden, heeft de Commissie zich gebaseerd op de input van de belanghebbenden. Kmo’s zijn niet uitgesloten van het voorstel omdat er een ruime consensus is dat zij wel relevante risico’s inhouden. In de richtlijn wordt erkend dat “inhoud” uiteindelijk een kwestie van feiten en omstandigheden is; zij bevat dan ook een mechanisme dat belastingplichtigen in staat stelt de uitkomst van de daarin vervatte test te betwisten, onder meer door te bewijzen dat aan een bepaalde structuur commerciële, niet-fiscale motieven ten grondslag. In dezelfde geest kunnen structuren die niet zijn opgezet met als hoofddoel een belastingvoordeel te verkrijgen, gebruikmaken van een mechanisme om een voorafgaande vrijstelling aan te vragen.
Wat betreft de vraag of maatregelen die gericht zijn op het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden tijdig of voorbarig zouden zijn, is de Commissie van mening dat dergelijke maatregelen wel degelijk nodig zijn. De noodzaak van dergelijke maatregelen laat zich duidelijk voelen in de nasleep van de voortdurende schandalen over het misbruik van lege entiteiten wereldwijd en meer specifieke op de interne markt. De toekomstige toepassing van de regels inzake wereldwijde minimale effectieve belastingheffing zou geen volledige oplossing bieden voor het probleem van lege vennootschappen aangezien deze regels alleen van toepassing zouden zijn op multinationale ondernemingen die voldoen aan de drempel van 750 miljoen EUR, en dus alle ondernemingen die onder deze drempel blijven, buiten beschouwing zouden laten. De Commissie erkent ook dat de bescherming van de belastinggrondslag van de lidstaten des te belangrijker is om een duurzame economie te waarborgen in de uitzonderlijke omstandigheden van de huidige gezondheidscrisis.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Om gepaste maatregelen tegen het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden te vinden, heeft de Commissie zich gebaseerd op een uitgebreide studie van het Internationaal Bureau voor fiscale documentatie (IBFD). De studie werd in het kader van de openbare raadpleging aan de Commissie bezorgd. De conclusie ervan luidt dat de bestaande EU-maatregelen ter bestrijding van belastingontwijking niet volstaan om belastinggerelateerde kwesties in verband met lege vennootschappen aan te pakken en dat gecoördineerde maatregelen nodig zijn om te komen tot grensoverschrijdende consistentie in de fiscale behandeling van lege constructies. Er wordt ook in opgemerkt dat het relatief ongebruikelijk is dat de lidstaten regels hebben die specifiek gericht zijn op lege constructies. Daarnaast baseerde de Commissie zich op een studie over brievenbusmaatschappijen die door een externe contractant werd uitgevoerd en onafhankelijk van dit initiatief werd besteld.
De Commissie heeft op basis van de resultaten van deze studies de specifieke kenmerken bepaald waarmee entiteiten kunnen worden geïdentificeerd die duidelijk leeg zouden kunnen zijn en zouden kunnen worden misbruikt om belastingvoordelen te verkrijgen.
• Effectbeoordeling
Ter voorbereiding van dit initiatief werd een effectbeoordeling uitgevoerd.
Op 22 oktober 2021 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud uitgebracht over de ingediende effectbeoordeling met betrekking tot onderhavig voorstel, en ook een aantal verbeteringen gesuggereerd 5 . Het effectbeoordelingsverslag is in die zin herzien, zoals hieronder wordt toegelicht.
In de effectbeoordeling worden naast het basisscenario, namelijk geen actie ondernemen, nog vier beleidsopties onderzocht. Optie 1 houdt in dat wordt gestreefd naar acties via soft law door het mandaat van een bestaand instrument voor collegiale toetsing, de Gedragscode (belastingregeling ondernemingen), uit te breiden. In de effectbeoordeling is dus het alternatief onderzocht om de Commissie een aanbeveling aan de lidstaten te laten aannemen. Instrumenten van soft law zullen vermoedelijk slechts een beperkt effect hebben op het probleem van het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden; dit is een grensoverschrijdende kwestie en vereist een consistente aanpak in de hele EU, die met soft law niet tot stand kan worden gebracht.
Opties 2, 3 en 4 zijn regelgevend van aard en houden telkens een reeks regels in die in alle lidstaten moeten worden ingevoerd. Het verschil tussen de opties zit in de mate waarin coördinatie wordt nagestreefd. Optie 2 voorziet in coördinatie van de criteria en processen voor de identificatie van lege entiteiten en in coördinatie van de behandeling van die entiteiten. Optie 3 omvat bovenop de maatregelen van optie 2 ook nog een mechanisme voor automatische uitwisseling van informatie. Optie 4 voegt aan optie 3 nog toe dat sancties worden opgelegd tegen entiteiten die zich niet aan de regels houden.
De verschillende opties zijn vergeleken aan de hand van de volgende criteria: a) doeltreffendheid bij het terugdringen van het misbruik van lege entiteiten, b) belastingvoordelen voor de overheidsfinanciën, c) nalevingskosten voor ondernemingen, d) nalevingskosten voor belastingdiensten, e) indirecte effecten op de interne markt, f) indirecte effecten op de concurrentie tussen ondernemingen, g) indirecte effecten op het EU-concurrentievermogen, h) indirecte effecten – sociale effecten en i) samenhang. Uit de vergelijking is gebleken dat de opties 2, 3 en 4 ondanks de kosten ervan naar verwachting doeltreffend zullen zijn om de doelstellingen van dit initiatief te verwezenlijken. Optie 4 lijkt de beste resultaten op te leveren. Zij zal met name naar verwachting het hoogste niveau van naleving door de entiteiten in kwestie opleveren, strookt met de huidige EU-agenda voor de bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking en bouwt voort op bestaande systemen voor de uitwisseling van informatie.
Inhoudsopgave
- Economische effecten
- Voornaamste wijzigingen
- Ondernemingen die moeten rapporteren
- Rapportage
- Vermoeden van een gebrek aan een minimum aan inhoud en misbruik van belastingen
- Weerlegging
- Vrijstelling wegens gebrek aan fiscale motieven
- 1) derde land rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - EU rechtsgebied van aandeelhouder(s)
- oDerde land herkomst / betaler: mag binnenlandse belasting heffen op de uitgaande betaling of kan besluiten het met het EU-rechtsgebied van de aandeelhouder geldende verdrag toe te passen
- 2) EU rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - EU rechtsgebied van aandeelhouder(s)
- 3) EU rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - derde land rechtsgebied van aandeelhouder(s)
- 4) Derde land rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - derde land rechtsgebied van aandeelhouder(s)
- Uitwisseling van informatie
- Sancties
De gegevens die voorhanden waren voor de beoordeling van de economische effecten waren beperkt, aangezien dit initiatief betrekking heeft op een soort entiteit waarvoor een ernstig tekort aan gegevens en geen algemeen aanvaardbare definitie bestaat.
Baten
Toch zal de voorkeursoptie (optie 4) naar verwachting een positief economisch effect hebben. Als voornaamste rechtstreeks voordeel wordt verwacht dat het verminderen van het misbruik van lege entiteiten in de EU zal leiden tot een toename in de belastinginkomsten. Zelfs een kleine vermindering van het huidige geraamde belastingverlies (geraamd op ongeveer 20 miljard EUR in de EU) zal voor aanzienlijk meer overheidsmiddelen zorgen. Optie 4 is het meest doeltreffend: het resultaat van de vaststelling van het bestaan van een lege entiteit wordt immers nog versterkt doordat informatie wordt uitgewisseld tussen de lidstaten en er een gemeenschappelijke sanctieregeling op EU-niveau komt. Als gevolg van de sancties kunnen extra directe voordelen worden verkregen uit de wettelijke heffingen. Dit initiatief zal ook aanzienlijke indirecte voordelen opleveren. Er zal waardevolle informatie worden verzameld om het bestaan van lege entiteiten voor belastingdoeleinden beter te begrijpen. Het zal ook duidelijk maken dat de EU ernaar streeft een einde te maken aan belastingontwijking en -ontduiking binnen haar grenzen en de naleving van de belastingwetgeving aan te moedigen.
Kosten
De voornaamste kosten in verband met de gekozen optie zijn de stijging van de nalevingskosten voor bedrijven en belastingdiensten. Verwacht wordt dat de nalevingskosten voor bedrijven slechts in beperkte mate zullen stijgen. Over het geheel genomen zouden de kosten relatief beperkt moeten zijn omdat het aantal ondernemingen dat onder dit initiatief valt, naar verwachting laag zal zijn (minder dan 0,3 % van alle ondernemingen in de EU), en de aanvullende gegevens die deze ondernemingen moeten rapporteren, makkelijk te vinden en relatief eenvoudig mee te delen zouden moeten zijn. Ook voor de belastingdiensten zullen de kosten naar verwachting licht stijgen. Zij moeten hun capaciteit uitbreiden om de informatie te beheren waartoe zij toegang zullen hebben, de systemen ter ondersteuning van de uitwisseling van informatie te versterken en de voorgestelde sancties af te dwingen. In dit voorstel wordt beoogd een goed evenwicht te vinden tussen positieve effecten en extra lasten. Bij de capaciteit van de lidstaten om de nieuwe verantwoordelijkheden op te nemen, bijvoorbeeld bij het beheer van fiscale rulings, zijn er nog risico’s.
De Raad voor regelgevingstoetsing bracht een positief advies met voorbehoud uit over de effectbeoordeling. Hij merkte met name op dat de effectbeoordeling niet duidelijk maakt waarom belastingontwijking en -ontduiking samen moeten worden aangepakt en wat legitieme lege entiteiten onderscheidt van de lege entiteiten die worden misbruikt voor belastingdoeleinden. De effectbeoordeling gaf ook geen goed overzicht van alternatieven en/of aanvullende maatregelen die geen invoering van EU-wetgeving inhouden. Daarnaast merkte de Raad voor regelgevingstoetsing op dat de effectbeoordeling moest worden verbeterd wat de kwantitatieve ramingen betreft, met name van de nalevingskosten voor bedrijven, en dat de standpunten van de belanghebbenden beter tot uiting moesten komen in de hoofdanalyse. In bijlage I bij de effectbeoordeling wordt uitgelegd hoe follow-up is gegeven aan de opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing. Meerdere delen van de effectbeoordeling zijn herzien en er zijn nieuwe delen toegevoegd om tegemoet te komen aan de bezwaren. Om te beginnen is een nieuwe afdeling toegevoegd om ook aan de hand van voorbeelden uit te leggen hoe lege entiteiten op soortgelijke manieren kunnen dienen voor zowel belastingontwijking als belastingontduiking en dat er dus ruimte is om deze samen aan te pakken. Daarnaast is de effectbeoordeling herzien om duidelijk te maken dat het onderscheid tussen legitieme en illegitieme lege entiteiten veeleer een kwestie is van hoe zij worden gebruikt dan van hoe zij zijn gestructureerd. Ten tweede is de effectbeoordeling uitgebreid om in detail rekening te houden met de verschillende alternatieven die in een vroeg stadium zijn overwogen om het problematische gebruik van lege entiteiten op fiscaal gebied aan te pakken. Hierbij wordt verduidelijkt waarom de mogelijkheid om trust- en bedrijfsdienstverleners te reguleren, niet is gepromoot, noch als een op zichzelf staande noch als een aanvullende maatregel. De redenen waarom de invoering van vereisten over de inhoud beschouwd wordt als geschikt voor het beoogde doel, zijn nader geanalyseerd. Ten derde is de effectbeoordeling herzien om nadere details op te nemen over de geraamde nalevingskosten voor bedrijven en overheden, en in het bijzonder details over de redenering achter de ramingen, aanvullende argumenten en nieuwe bewijzen. Daarnaast zijn verschillende delen van het hoofddeel van de effectbeoordeling herzien om rekening te houden met relevante input van belanghebbenden, die is verkregen via openbare en specifieke raadplegingsprocedures.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Zie financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Dit voorstel moet, zodra het als richtlijn is vastgesteld, uiterlijk op 30 juni 2023 in de nationale wetgeving van de lidstaten worden omgezet en op 1 januari 2024 in werking treden. Met het oog op het toezicht op en de evaluatie van de tenuitvoerlegging van de richtlijn verstrekken de lidstaten de Commissie jaarlijks relevante informatie per belastingjaar, met inbegrip van een lijst met statistische gegevens. Artikel 12 van de richtlijn bepaalt wat die relevante informatie is.
De Commissie dient om de vijf jaar, te rekenen vanaf [1 januari 2024], bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in over de toepassing van de richtlijn. De resultaten van dit voorstel zullen worden meegenomen in het evaluatieverslag aan het Europees Parlement en de Raad dat uiterlijk [1 januari 2029] zal worden opgesteld.
• Artikelsgewijze toelichting
De richtlijn is in grote lijnen inclusief en heeft tot doel alle ondernemingen te bestrijken die voor belastingdoeleinden als fiscaal inwoner van een lidstaat kunnen worden beschouwd, ongeacht hun rechtsvorm. Zij heeft daarom ook betrekking op juridische constructies, zoals personenvennootschappen, die voor belastingdoeleinden worden beschouwd als ingezetenen van een lidstaat.
De richtlijn is gericht op een specifieke regeling die bedoeld is om belastingen te ontduiken of te ontwijken. De regeling betreft de oprichting van ondernemingen in de EU die zogenaamd een economische activiteit uitoefenen maar dat in werkelijkheid helemaal niet doen. Zij zijn namelijk enkel opgericht om bepaalde belastingvoordelen door te sluizen naar de uiteindelijk begunstigde of de groep waartoe zij behoren, als geheel. Een participatieonderneming kan bijvoorbeeld alle betalingen uit financiële activiteiten van ondernemingen in verschillende EU-lidstaten innen, daarbij gebruik maken van de vrijstellingen van bronbelasting op grond van de richtlijn interest en royalty’s 6 , en vervolgens deze opbrengsten doorsluizen naar een verbonden onderneming in een laagbelastend derde land en zo de gunstige belastingverdragen of zelfs het nationale belastingrecht van een bepaalde lidstaat uitbuiten. Om een dergelijke regeling aan te pakken, stelt de richtlijn een test vast die de lidstaten zal helpen ondernemingen te identificeren die een economische activiteit uitoefenen maar geen minimum aan inhoud hebben en misbruikt worden om belastingvoordelen te verkrijgen. Deze test kan een “inhoudstoets” worden genoemd. Bovendien verbindt de richtlijn fiscale gevolgen aan ondernemingen die geen minimum aan inhoud hebben (“leeg” zijn). Zij voorziet ook in de automatische uitwisseling van informatie en in de mogelijkheid voor een lidstaat om een andere lidstaat te verzoeken belastingcontroles uit te voeren voor een bredere groep ondernemingen die worden beschouwd als ondernemingen die een risico vormen (aangezien zij bepaalde kenmerken vertonen) maar niet noodzakelijkerwijs te weinig inhoud hebben in de zin van deze richtlijn. Het definiëren van de juiste fiscale behandeling en de uitwisseling van informatie moet het opzetten van de beoogde regeling ontmoedigen doordat alle verkregen of te behalen belastingvoordelen worden geneutraliseerd.
Daarom is de richtlijn zo opgezet dat zij in wezen de logische volgorde van elke stap van de bovengenoemde inhoudstoets weerspiegelt. Er zijn zeven stappen: ondernemingen die moeten rapporteren (omdat zij beschouwd worden als een risico); rapportage; mogelijkheid om vrijstelling van rapportage te verkrijgen omdat er geen fiscale motieven zijn; vermoeden van een gebrek aan een minimum aan inhoud; mogelijkheid om dit vermoeden te weerleggen; fiscale gevolgen; automatische uitwisseling van informatie door de gegevens beschikbaar te stellen in een centraal gegevensbestand, en eventueel verzoek om een belastingcontrole uit te voeren.
De eerste stap verdeelt de verschillende soorten ondernemingen in ondernemingen die een risico vormen wegens onvoldoende inhoud en kans op misbruik, en ondernemingen die een laag risico vormen. Risicogevallen zijn die welke tegelijkertijd een aantal kenmerken vertonen die gewoonlijk worden waargenomen bij ondernemingen die onvoldoende inhoud hebben. Deze kenmerken worden gewoonlijk “gateway” genoemd. Gevallen die een laag risico vormen, zijn gevallen die geen of slechts een paar van deze kenmerken hebben, en dus de gatewaytest niet doorstaan.
Met de kenmerken die voor een gateway worden gehanteerd, kan worden nagegaan welke ondernemingen die ogenschijnlijk geografisch mobiele grensoverschrijdende activiteiten ontplooien en bovendien voor hun eigen administratie een beroep doen op andere ondernemingen, met name professionele derde dienstverleners of gelijkwaardige diensten, als risico kunnen worden aangemerkt.
Gevallen die een laag risico vormen en de gatewaytest niet doorstaan, zijn voor deze richtlijn niet relevant. Middelen kunnen daarom worden toegespitst op de meest risicovolle gevallen, dus gevallen die wel alle relevante kenmerken vertonen en daardoor de gatewaytest doorstaan.
Met het oog op de fiscale zekerheid worden ondernemingen die bepaalde activiteiten verrichten, uitdrukkelijk uitgesloten: zij worden van meet af aan beschouwd als ondernemingen die een laag risico vormen en dus als irrelevant voor de toepassing van de richtlijn. Dat zijn onder meer ondernemingen die de gatewaytest niet doorstaan of waarvan, als zij dat wel zouden doen, in een latere fase van de test zou blijken dat zij irrelevant zijn voor de toepassing van de richtlijn. Ondernemingen die onder een van de uitsluitingen vallen, hoeven niet te overwegen of zij al dan niet de gatewaytest doorstaan.
Alleen voor de ondernemingen die in de eerste stap worden beschouwd als ondernemingen die een risico vormen, wordt de tweede stap, de kern van de inhoudstoets, verricht. Aangezien zij een risico vormen, wordt deze ondernemingen verzocht in hun belastingaangifte over hun inhoud te rapporteren.
Rapporteren over inhoud betekent het verstrekken van specifieke informatie, die gewoonlijk reeds uit de belastingaangifte van de onderneming voortvloeit, op een wijze die de beoordeling van de door de onderneming uitgeoefende activiteit vergemakkelijkt. Daarbij wordt gefocust op specifieke omstandigheden die gewoonlijk aanwezig zijn in een onderneming die substantiële economische activiteiten verricht.
Drie elementen worden belangrijk geacht: om te beginnen bedrijfsruimten die uitsluitend ter beschikking staan van de onderneming; ten tweede ten minste één eigen en actieve bankrekening in de Unie; en ten derde ten minste één directeur die in de buurt van de onderneming woont en zich bezighoudt met de activiteiten van de onderneming, of anders een aanzienlijk aantal werknemers van de onderneming die zich bezighouden met haar opbrengsten genererende kernactiviteiten en in de buurt van de onderneming wonen. Of een directeur zich bezighoudt met de activiteiten van de onderneming, kan worden aangetoond via zijn kwalificaties, die hem in staat moeten stellen een actieve rol te spelen in de besluitvorming, via de formele bevoegdheden waarover hij beschikt en via zijn daadwerkelijke deelname aan de dagelijkse leiding van de onderneming. Als er geen directeur met de nodige kwalificaties in de buurt van de onderneming woont, wordt verwacht dat de onderneming een toereikende band heeft met de lidstaat waarvan zij fiscaal inwoner is, als de meeste van haar werknemers die dagelijkse taken uitoefenen, voor fiscale doeleinden in de buurt van de die lidstaat zijn gevestigd. De besluitvorming moet ook plaatsvinden in de lidstaat van de onderneming. Deze specifieke elementen zijn geselecteerd op basis van de internationale norm inzake substantiële economische activiteiten voor fiscale doeleinden.
Er zij op gewezen dat deze elementen betrekking hebben op ondernemingen met grensoverschrijdende activiteiten die geografisch mobiel zijn en geen eigen middelen voor hun eigen beheer hebben.
Bovendien moet de rapportage vergezeld gaan van voldoende bewijsstukken, die ook bij de belastingaangifte moeten worden gevoegd (als zij er al geen deel van uitmaken). De bewijsstukken zijn bedoeld om de belastingdiensten in staat te stellen de gerapporteerde informatie meteen te verifiëren en een algemeen overzicht te krijgen van de situatie van de onderneming zodat kan worden nagegaan of een belastingcontrole moet worden gestart.
De derde stap van de test is de passende beoordeling van de informatie die de onderneming in de tweede stap heeft verstrekt met betrekking tot haar inhoud. Er wordt uiteengezet hoe het resultaat van de rapportage, namelijk de verklaring van de onderneming dat zij al dan niet over relevante elementen beschikt, moet worden beoordeeld, althans op het eerste gezicht.
Een onderneming die een risico vormt aangezien zij de gatewaytest doorstaat, en waarvan de rapportage ook leidt tot de vaststelling dat zij ten minste een van de relevante elementen met betrekking tot inhoud mist, moet voor de toepassing van deze richtlijn worden vermoed een “lege” onderneming te zijn, dus een onderneming die niet over voldoende inhoud beschikt en wordt misbruikt voor belastingdoeleinden.
Een onderneming die een risico vormt maar waarvan uit de rapportage blijkt dat zij over alle relevante elementen met betrekking tot inhoud beschikt, moet voor de toepassing van deze richtlijn worden vermoed geen “lege” onderneming te zijn. Dit vermoeden sluit echter niet uit dat de belastingdiensten nog steeds kunnen besluiten dat de betrokken onderneming:
·een lege onderneming is in de zin van deze richtlijn aangezien de bewijsstukken de gerapporteerde informatie niet bevestigen; of
·een lege onderneming is of onvoldoende economische activiteit uitoefent volgens andere nationale voorschriften dan deze richtlijn, rekening houdend met de verstrekte bewijsstukken en/of aanvullende elementen; of
·niet de uiteindelijk begunstigde is van enige stroom aan opbrengsten die eraan wordt betaald.
De vierde stap betreft het recht van de onderneming waarvan wordt vermoed dat zij leeg is en voor belastingdoeleinden wordt misbruikt in de zin van deze richtlijn, om het tegendeel te bewijzen, namelijk te bewijzen dat zij wel inhoud heeft of in ieder geval niet wordt misbruikt voor belastingdoeleinden. Deze mogelijkheid is zeer belangrijk omdat de inhoudstoets louter gebaseerd is op indicatoren en misschien geen rekening houdt met alle specifieke feiten en omstandigheden van elk afzonderlijk geval. Belastingplichtigen zullen dus daadwerkelijk het recht hebben om te stellen dat zij geen lege entiteit in de zin van deze richtlijn zijn.
Om het vermoeden te weerleggen moeten de belastingplichtigen concreet bewijs leveren van hun activiteiten en de wijze waarop zij die verrichten. Dat bewijs moet informatie bevatten over de commerciële (dus niet-fiscale) redenen waarom de onderneming is opgericht en wordt behouden terwijl zij geen eigen bedrijfsruimte en/of bankrekening noch leidinggevenden of werknemers nodig heeft. Het moet ook informatie bevatten over de middelen die deze onderneming gebruikt om haar activiteiten daadwerkelijk uit te voeren. Daarnaast moet het ook informatie bevatten waarmee kan worden nagegaan of er een verband bestaat tussen de onderneming en de lidstaat waarvan zij verklaart fiscaal inwoner te zijn, dus of de belangrijkste beslissingen over de waardegenererende activiteiten van de onderneming daar worden genomen.
Naast bovengenoemde essentiële informatie die de onderneming moet verstrekken, kan zij ook aanvullende informatie bezorgen om haar standpunt kracht bij te zetten. De belastingdienst van de staat waar de onderneming haar fiscale woonplaats heeft, moet dan deze informatie beoordelen. Als de belastingdienst ervan overtuigd is dat een onderneming het vermoeden dat zij een lege onderneming is in de zin van deze richtlijn, heeft weerlegd, moet zij het resultaat van de weerlegging voor het desbetreffende belastingjaar kunnen certificeren. Aangezien de procedure om het vermoeden te weerleggen waarschijnlijk een last zal vormen voor zowel de onderneming als de belastingdienst, kan, als wordt geconcludeerd dat er wel degelijk sprake is van een minimum aan inhoud voor belastingdoeleinden, de geldigheid van de weerlegging met nog eens vijf jaar worden verlengd na het desbetreffende belastingjaar (de weerlegging zal dan dus in totaal zes jaar gelden), op voorwaarde dat de juridische en feitelijke omstandigheden die de onderneming heeft bewezen, ongewijzigd blijven. Na deze periode zal de onderneming de procedure voor de weerlegging opnieuw moeten doorlopen, als zij dat wenst.
Een onderneming die de gatewaytest doorstaat en/of niet over een minimum aan inhoud beschikt, kan worden gebruikt voor echte bedrijfsactiviteiten zonder een belastingvoordeel te creëren voor zichzelf, de groep van ondernemingen waarvan zij deel uitmaakt of de uiteindelijk begunstigde. Een dergelijke onderneming moet te allen tijde de gelegenheid hebben om dit te bewijzen en om te verzoeken om een vrijstelling van de verplichtingen van deze richtlijn.
Om een dergelijke vrijstelling te verkrijgen wordt van de onderneming verwacht dat zij elementen aandraagt waarmee een vergelijking kan worden gemaakt van de belastingschuld van de structuur of de groep waarvan zij deel uitmaakt met en zonder haar als tussengeplaatste onderneming. Dit is vergelijkbaar met de exercitie om regelingen voor agressieve fiscale planning te beoordelen (Aanbeveling van de Commissie van 6 december 2012 over agressieve fiscale planning 7 ).
Net als voor het beoordelen van de weerlegging van het vermoeden, is de belastingdienst van de opgegeven fiscale woonplaats van de onderneming het best geplaatst om het door de onderneming overgelegde relevante bewijs te beoordelen. Als de belastingdienst ervan overtuigd is dat een specifieke tussengeplaatste onderneming in de groep geen invloed heeft op de belastingschuld van de groep, moet hij kunnen certificeren dat de onderneming niet het risico loopt als “leeg” in de zin van deze richtlijn te worden beschouwd voor een belastingjaar. Aangezien de procedure om een vrijstelling te verkrijgen een last kan vormen voor zowel de onderneming als de belastingdienst, kan, als wordt geconcludeerd dat er geen sprake is van de bedoeling om belastingen te ontwijken of te ontduiken, de geldigheid van de vrijstelling met nog eens vijf jaar worden verlengd (de vrijstelling zal dan dus in totaal zes jaar gelden), op voorwaarde dat de juridische en feitelijke omstandigheden die de onderneming heeft bewezen, ongewijzigd blijven. Na deze periode zal de onderneming de procedure voor de vrijstelling opnieuw moeten doorlopen, als zij die vrijstelling wenst te behouden en kan bewijzen daar aanspraak op te kunnen maken.
Gevolgen
Zodra een onderneming wordt vermoed een lege entiteit te zijn in de zin van deze richtlijn, en dit vermoeden niet weerlegt, moeten fiscale gevolgen ontstaan. Deze gevolgen moeten evenredig zijn en tot doel hebben de fiscale impact te neutraliseren, door geen fiscale voordelen te erkennen die zijn verkregen of kunnen worden verkregen via de onderneming overeenkomstig in de lidstaat geldende overeenkomsten of verdragen of relevante EU-richtlijnen, met name Richtlijn 2011/96/EU van de Raad betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor moedermaatschappijen en dochterondernemingen uit verschillende lidstaten en Richtlijn 2003/49/EG betreffende een gemeenschappelijke belastingregeling inzake uitkeringen van interest en royalty's tussen verbonden ondernemingen van verschillende lidstaten. Deze voordelen zouden in feite niet worden erkend als geen rekening zou worden gehouden met de relevante overeenkomsten, verdragen en richtlijnen van de Unie met betrekking tot de onderneming waarvan is vastgesteld dat zij niet over een minimum aan inhoud beschikt en die het tegendeel niet heeft bewezen.
Aangezien een onderneming, om deze voordelen te verkrijgen, normaal gezien een verklaring van fiscaal inwonerschap moet verstrekken om een efficiënt proces mogelijk te maken, zal de lidstaat van de fiscale woonplaats van de lege entiteit ofwel helemaal geen verklaring van fiscale woonplaats afgeven ofwel een verklaring met een waarschuwing, namelijk met een expliciete vermelding om te voorkomen dat het wordt gebruikt om bovengenoemde voordelen te verkrijgen. Dat er geen of een speciaal - met de hierboven beschreven waarschuwing - verklaring van fiscale woonplaats wordt afgegeven doet geen afbreuk aan de nationale regels van de lidstaat waarvan de lege entiteit fiscaal inwoner is met betrekking tot eventuele fiscale verplichtingen in verband met de lege entiteit. Het is enkel een administratieve praktijk om het land van herkomst ervan in kennis te stellen dat het de voordelen van zijn belastingverdrag met de lidstaat van de lege entiteit (of de toepasselijke EU-richtlijnen) niet mag toekennen aan die entiteit.
Als aan de onderneming toegekende belastingvoordelen niet worden erkend, moet worden bepaald hoe de opbrengstenstromen van en naar de onderneming en eventuele activa die eigendom zijn van de onderneming, moeten worden belast. Met name moet worden bepaald welk rechtsgebied bevoegd is om die opbrengstenstroom en/of activa te belasten. Dat mag geen invloed hebben op belastingen die van toepassing zijn op het niveau van de lege entiteit zelf; de lidstaat van de lege entiteit kan de lege entiteit dus blijven beschouwen als fiscaal inwoner van zijn grondgebied en belasting heffen op de relevante opbrengstenstroom en/of activa op grond van zijn nationale wetgeving.
De toewijzing van heffingsrechten moet rekening houden met alle rechtsgebieden die gevolgen kunnen ondervinden van transacties waarbij de lege entiteit betrokken is. Behalve de lidstaat van de lege entiteit zijn dergelijke rechtsgebieden:
i) in het geval van opbrengstenstromen: enerzijds het rechtsgebied van herkomst of het rechtsgebied waar de betaler van de opbrengsten is gevestigd en anderzijds het rechtsgebied van de eindbestemming van de stroom, namelijk het rechtsgebied van de aandeelhouder van de onderneming;
ii) in het geval van onroerend goed: enerzijds het rechtsgebied van herkomst of het rechtsgebied waar de activa zich bevinden en anderzijds het rechtsgebied waar de eigenaar woont, dus het rechtsgebied van de aandeelhouder van de onderneming;
iii) in het geval van waardevolle roerende goederen, zoals kunstcollecties, jachten, enz.: het rechtsgebied van de eigenaar, dus dat van de aandeelhouder van de onderneming.
De toewijzing van de heffingsbevoegdheid heeft noodzakelijkerwijs alleen gevolgen voor de lidstaten, die door deze richtlijn gebonden zijn en kan dus onmogelijk gevolgen hebben voor derde landen. Er zullen zich echter wel situaties voordoen waarbij derde landen betrokken zijn, bijvoorbeeld wanneer opbrengsten uit een derde land naar een lege entiteit vloeien of wanneer de aandeelhouder(s) van de lege entiteit zich in een derde land bevindt (bevinden) of wanneer de lege entiteit activa bezit die in een derde land gelegen zijn. In die gevallen moeten overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belasting tussen een lidstaat en een derde land naar behoren worden nageleefd wat de verdeling van de heffingsbevoegdheid betreft. Bij ontstentenis van dergelijke overeenkomsten past de betrokken lidstaat zijn nationale wetgeving toe.
Er zijn met name vier scenario’s mogelijk:
1) derde land rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - EU rechtsgebied van aandeelhouder(s)
In dat geval is het rechtsgebied van herkomst niet gebonden door de richtlijn, terwijl de rechtsgebieden van de lege entiteit en van de aandeelhouder wel onder de richtlijn vallen.
oDerde land herkomst / betaler: mag binnenlandse belasting heffen op de uitgaande betaling of kan besluiten het met het EU-rechtsgebied van de aandeelhouder geldende verdrag toe te passen
oEU lege entiteit: blijft fiscaal inwoner van de respectieve lidstaat en moet voldoen aan de relevante verplichtingen van de nationale wetgeving, met inbegrip van het rapporteren van de ontvangen betaling; kan het bewijs leveren van de belasting die op de betaling is toegepast
oEU aandeelhouder(s): neemt de door de lege entiteit ontvangen betaling op in het belastbaar inkomen, overeenkomstig de nationale wetgeving, en kan aanspraak maken op aftrek van alle aan de bron betaalde belastingen, overeenkomstig het toepasselijke verdrag met het rechtsgebied van het derde land van herkomst. Houdt ook rekening met alle door de lege entiteit betaalde belastingen en brengt deze in mindering.
2) EU rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - EU rechtsgebied van aandeelhouder(s)
In dat geval vallen alle rechtsgebieden binnen het toepassingsgebied van de richtlijn en zijn zij erdoor gebonden.
oEU bron / betaler: zal geen recht hebben om de betaling te belasten maar kan binnenlandse belasting heffen op de uitgaande betaling voor zover zij niet kan vaststellen of de aandeelhouder(s) van de onderneming in de EU is (zijn)
oEU lege entiteit: blijft fiscaal inwoner van de respectieve lidstaat en moet voldoen aan de relevante verplichtingen van de nationale wetgeving, met inbegrip van het rapporteren van de ontvangen betaling; kan het bewijs leveren van de belasting die op de betaling is toegepast
oEU aandeelhouder(s): neemt (nemen) de door de lege entiteit ontvangen betaling op in het belastbaar inkomen, overeenkomstig de nationale wetgeving, en kan (kunnen) aanspraak maken op aftrek van alle aan de bron betaalde belastingen, ook op grond van de EU-richtlijnen betaalde. Houdt ook rekening met alle door de lege entiteit betaalde belastingen en brengt deze in mindering.
3) EU rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - derde land rechtsgebied van aandeelhouder(s)
In dat geval zijn alleen het rechtsgebied van herkomst en dat van de lege entiteit gebonden door de richtlijn en is het rechtsgebied van de aandeelhouder dat niet.
oEU bron / betaler: belast de uitgaande betaling overeenkomstig het verdrag met het rechtsgebied van het derde land van de aandeelhouder(s) of, bij ontstentenis van een dergelijk verdrag, overeenkomstig zijn nationale recht.
oEU lege entiteit: blijft fiscaal inwoner van een lidstaat en moet voldoen aan de relevante verplichtingen van de nationale wetgeving, met inbegrip van het rapporteren van de ontvangen betaling; kan het bewijs leveren van de belasting die op de betaling is toegepast.
oDerde land aandeelhouder(s): hoewel het rechtsgebied van het derde land van de aandeelhouder(s) niet verplicht is gevolgen toe te passen, kan het worden verzocht een belastingverdrag met de lidstaat van herkomst toe te passen om in een vermindering te voorzien.
4) Derde land rechtsgebied van herkomst van de betaler - EU rechtsgebied van lege entiteit - derde land rechtsgebied van aandeelhouder(s)
oDerde land herkomst / betaler: kan binnenlandse belasting heffen op de uitgaande betaling of kan besluiten belasting te heffen overeenkomstig het belastingverdrag dat van kracht is met het rechtsgebied van de aandeelhouder(s) in het derde land als dat de EU lege entiteit ook wenst te negeren.
oEU lege entiteit: blijft fiscaal inwoner van een lidstaat en moet voldoen aan de relevante verplichtingen van de nationale wetgeving, met inbegrip van het rapporteren van de ontvangen betaling; kan het bewijs leveren van de belasting die op de betaling is toegepast
oDerde land aandeelhouder(s): hoewel het rechtsgebied van het derde land van de aandeelhouder niet verplicht is gevolgen toe te passen, kan het overwegen een belastingverdrag met het rechtsgebied van herkomst toe te passen om in een vermindering te voorzien.
Scenario’s waarbij lege ondernemingen buiten de EU gevestigd zijn, vallen buiten het toepassingsgebied van de richtlijn.
Alle lidstaten hebben te allen tijde toegang tot informatie over lege entiteiten van de EU, zonder dat zij om die informatie moeten verzoeken. Daarom wordt informatie uitgewisseld tussen de lidstaten vanaf de eerste stap, wanneer een onderneming in de zin van deze richtlijn wordt geacht een risico te vormen. De uitwisseling is ook van toepassing wanneer de belastingdienst van een lidstaat een beoordeling verricht op basis van feiten en omstandigheden van individuele gevallen, en besluit te certificeren dat een bepaalde onderneming het vermoeden een lege entiteit te zijn, heeft weerlegd of moet worden vrijgesteld van de verplichtingen van deze richtlijn. Zo kunnen alle lidstaten tijdig kennis nemen van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid en de redenen die aan iedere beoordeling ten grondslag liggen. De lidstaten kunnen de lidstaat van de onderneming ook verzoeken belastingcontroles uit te voeren als zij vermoeden dat de onderneming niet over een minimum aan inhoud beschikt in de zin van deze richtlijn.
Om ervoor te zorgen dat de inlichtingen tijdig beschikbaar zijn voor alle lidstaten die er belang bij kunnen hebben, wordt de informatie automatisch uitgewisseld via een centraal gegevensbestand dankzij het bestaande mechanisme voor administratieve samenwerking in belastingzaken. De lidstaten wisselen de informatie in alle bovengenoemde scenario’s onverwijld en in elk geval binnen 30 dagen na het tijdstip waarop de administratie over dergelijke informatie beschikt, uit. Dat betekent dus binnen 30 dagen na ontvangst van belastingaangiften of binnen 30 dagen nadat de belastingdienst een besluit heeft genomen om te bevestigen dat een onderneming een vermoeden heeft weerlegd of moet worden vrijgesteld. De automatische uitwisseling vindt ook plaats binnen 30 dagen na de afronding van een controle van een onderneming die een risico vormt in de zin van deze richtlijn, als het resultaat van die controle gevolgen heeft voor de informatie over deze onderneming die al uitgewisseld is of had moeten zijn. In artikel 13 van deze richtlijn wordt beschreven welke informatie moet worden uitgewisseld. In principe moet dergelijke informatie alle lidstaten in staat stellen de door ondernemingen die een risico vormen in de zin van deze richtlijn gerapporteerde informatie te ontvangen. Als een administratie van een lidstaat een weerlegging van een vermoeden of een vrijstelling van de verplichtingen van deze richtlijn beoordeelt, moet de uitgewisselde informatie andere lidstaten in staat stellen de redenen voor deze beoordeling te begrijpen. Als lidstaten betwijfelen of een onderneming die de gatewaytest doorstaat, over een minimum aan inhoud beschikt, moeten zij een andere lidstaat steeds om een belastingcontrole van die onderneming kunnen verzoeken. De aangezochte lidstaat voert de belastingcontrole binnen een redelijke termijn uit en deelt het resultaat mee aan de verzoekende lidstaat. Als het besluit is dat een onderneming een lege entiteit is, verloopt de uitwisseling van informatie automatisch overeenkomstig artikel 13 van deze richtlijn.
De voorgestelde wetgeving laat de vaststelling van sancties voor overtredingen van de rapportageverplichtingen waarin deze richtlijn zoals omgezet in de nationale rechtsorde, voorziet, over aan de lidstaten. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Er moet een minimumniveau van coördinatie tussen de lidstaten worden bereikt door middel van de vaststelling van een minimumboete overeenkomstig de bestaande bepalingen in de financiële sector. Sancties moeten een administratieve geldboete omvatten van ten minste 5 % van de omzet van de onderneming. Een dergelijk minimumbedrag moet rekening houden met de omstandigheden van de specifieke entiteit die moet rapporteren.